Caracterul contenciosului administrativ

Caracterul contenciosului administrativ

1 Caracterul contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004

Din prevederile Legii contenciosului administrativ, instanta, solutionand actiunea - in contencios administrativ -, poate, dupa caz, sa anuleze in tot sau in parte, actul administrativ, sa oblige autoritatea administrativa sa emita un act administrativ ori sa elibereze un certificat, o adeverinta sau orice alt inscris, iar in cazul admiterii actiunii, va hotari si asupra daunelor materiale si morale cauzate rezulta ca, prin Legea nr. 554/2004.

S-a instituit, in tara noastra, un contencios de plina jurisdictie. In temeiul acestei caracteristici, a contenciosului administrativ roman, instantele judecatoresti de contencios administrativ, sectiile de contencios administrativ ale tribunalelor judetene si al municipiului Bucuresti, precum si ale curtilor de apel, solutionand actiunea de contencios vor putea, in cazul in care o gasesc intemeiata, sa anuleze, in tot sau in parte, actul administrativ de autoritate emis cu nerespectarea legii, sa oblige autoritatea administrativa sa emita actul, la care reclamantul avea dreptul, iar atunci cand, prin actul emis, ori prin refuzul administratiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului sa oblige autoritatea administrativa la acoperirea daunelor materiale si morale cauzate acestuia.[1]

In temeiul acestei legi, pot fi atacate, in fata instantelor de contencios administrativ, numai cazurile in care actele administrative de autoritate au fost adoptate sau emise ori refuzul autoritatilor administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege au intervenit dupa trecerea unui termen de 30 de zile de la data publicarii - 2 decembrie - in Monitorul Oficial a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. De altfel, in acest sens, sunt si prevederile din aceeasi lege, potrivit carora, prezenta lege nu se aplica actelor administrative emise anterior intrarii sale in vigoare.

Instantele de contencios administrativ sunt competente a se pronunta numai asupra legalitatii actelor a caror anulare se cere. O actiune avand ca obiect oportunitatea unui act emis de o autoritate publica va fi respinsa ca inadmisibila;

Obiectul actiunii in anulare il pot constitui numai actele administrative de autoritate, cu excluderea celor de gestiune a caror legalitate este verificata de instantele de drept comun;

Caracterul contradictoriu al solutionarii litigiului, din independenta instantei in adoptarea solutiei, care odata consemnata in hotarare, se bucura de autoritate de lucru judecat;

Instantele de contencios administrativ sunt instante de drept comun in solutionarea litigiilor de contencios administrativ; ceea ce inseamna ca ori de cate ori legea nu dispune, competente sa judece actiunile in contencios sunt tribunalele;

Contenciosul administrativ roman are un caracter mixt, legea reglementand atat contenciosul subiectiv cat si contenciosul obiectiv.

2 Scurt istoric al contenciosului administrativ in Romania

In tara noastra, contenciosul administrativ are o evolutie deosebit de interesanta.

Apare sub influenta sistemului francez, prin infiintarea in 1864, a Consiliului de Stat in cadrul puterii executive, care are si atributii de solutionare a litigiilor juridice dintre organele administratiei publice si cei administrati, cu privire la actele administrative emise de aceste organe.

In 1866, acest consiliu este desfiintat, iar atributiile de contencios administrativ trec, treptat, in competenta instantelor judecatoresti, mai intai sub forma unui control indirect, pe calea exceptiei de ilegalitate a actelor administrative pe care justitiabilii o puteau ridica in fata instantelor de judecata, in procesele pe care le solutionau acestia.

Apoi, contenciosul administrativ se extinde prin conferirea, prin legile succesive de organizare a Inaltei Curti de Casatii si Justitie din 1905, 1910 si 1912, unor atributii de exercitare a controlului judecatoresc pe calea actiunii directe impotriva actelor administrative ilegale.

Procesul de extindere si consolidare a contenciosului administrativ este justificat de probitatea profesionala si impartialitatea magistratilor care alcatuiau in general, instantele judecatoresti si mai ales, Inalta Curte de Casatie si Justitie. Era asa de bine stabilita aceasta reputatie a magistraturii romane incat devenise un ideal realizarea unei astfel de reputatii si pentru administratia publica. Asa se explica dorinta manifesta a lui Vasile Lascar de a face din administratia publica o a doua magistratura a tarii. Dezideratul n-a reusit si aceasta explica optiunea pentru controlul instantelor judecatoresti asupra legalitatii activitatii de organizare a activitatii administratiei publice.

Ideea capata insa valoarea unui principiu constitutional in Constitutia din 1923 care prevedea in articolul 107 dispozitia dupa care "contenciosul administrativ este in caderea puterii judecatoresti, potrivit legii speciale". De remarcat este precizarea pe care o facea in continuare Constitutia din 1923 si anume ca toate actele administrative puteau face obiectul actiunii in contencios administrativ, fiind exceptate de la controlul judecatoresc numai actele de guvernamant si actele de comandament militar.

Prin urmare, la acest principiu constitutional s-a ajuns dupa o jumatate de veac de constructie lenta a contenciosului administrativ in Romania, principiu conform caruia contenciosul administrativ in aproape totalitatea sa este atribuit puterii judecatoresti, exceptiile restranse la extrem fiind stabilite prin Constitutie, legii organice a contenciosului administrativ ramanandu-i sa stabileasca modalitatile cu caracter procedural de judecare a litigiilor care formau contenciosul administrativ.

Legea contenciosului administrativ din 1925 a dat competenta solutionarii litigiilor de contencios administrativ curtilor de apel in fond si curtilor de casatie in recurs. La procesele respective nu s-a prevazut procedura apelului astfel conceput logic, solid, compact si unitar, in cadrul constitutional si legal, contenciosul administrativ a dat posibilitatea formarii unei jurisprudente bogate care a contribuit la dezvoltarea dreptului administrativ in tara noastra si a constituit un mijloc important de apararea a drepturilor fizice si juridice si mai ales la ocrotirea functionarilor publici.

Acest contencios administrativ a venit pana in 1948 cand a fost inlaturat considerandu-se incompatibil cu oranduirea de stat socialista.

Dupa aceasta data instantele judecatoresti aveau competenta sa judece legalitatea actelor administrative numai in cazul in care legea prevedea expres acest lucru si au fost destul de putine cazurile in care puteau sa o faca.

In Constitutia adaptata in 1965 s-a introdus principiul controlului legalitatii actelor administrative in conditiile stabilite de lege si cu exceptiile prevazute de lege. In aceste conditii a fost emisa legea 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale. Introducerea principiului constitutional al verificarii de catre instantele judecatoresti a legalitatii actelor administrative a marcat o schimbare importanta in posibilitatea contestarii in justitie a actelor administrative ilegale. Cu toate acestea, numeroasele exceptii pe care le prevedea legea 1/1967 precum si restrangerea controlului judecatoresc prin extinderea pana la abuz a exercitarii controlului prin jurisdictiile administrative au facut sa fie mereu ingustata sfera actelor administrative susceptibile de a fi atacate in justitie.

3 Contenciosul administrativ dupa 1989

In 1990 este emisa legea 29 cu privire la contenciosul administrativ, lege care este intregita, conform prevederilor pe care le cuprinde, cu dispozitiile altor legi referitoare la controlul judecatoresc asupra legalitatii actelor administrative. Legea contenciosului administrativ din 1990 este elaborata inainte de adoptarea Constitutiei din 1991 si marcheaza un insemnat pas pe calea constructiei acestei importante institutii a statului de drept, folosindu-se in parte vechea lege a contenciosului administrativ din 1925, legea 29/1990, ca si legea 1/1967 mentioneaza multe acte administrative carora nu li se aplica respectiva lege si sunt supuse altor reglementari juridice sau pur si simplu sunt exceptate de la controlul judecatoresc. Din acest punct de vedere, legea 29/1990 nu da o reglementare satisfacatoare constituirii unui contencios administrativ unitar si compact asa cum a existat acesta inainte de 1948 in baza dispozitiilor Constitutiei din 1923 si a legii organice din 1925.

In Constitutia din 2003 se prevede la articolul 52 punctul 1 ca persoana vatamata de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri are dreptul sa obtina dreptul pretins, anularea actului administrativ si repararea pagubei. In paragraful 2 al aceluiasi articol se arata ca limitele si conditiile exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica. La articolul 73 la litera k se mentioneaza contenciosul administrativ ca obiect pentru legile organice.

Acestea sunt prevederile constitutiei din 2003 cu privire la contenciosul administrativ ceea ce ni se pare insuficient pentru constructia institutiei contenciosului administrativ in statul de drept spre care nazuim. Este in primul rand necesar ca prin constitutie sa se stabileasca atribuirea contenciosului administrativ puterii judecatoresti asa cum o facea Constitutia din 1923 si apoi sa arate ca toate actele administrative sunt supuse ca toate actele administrative sunt supuse controlului judecatoresc mentionandu-se eventualele exceptii in mod expres si prevazandu-se prerogativele instantelor judecatoresti in materia contenciosului administrativ, ramanand ca prin lege sa se stabileasca procedura de judecata.

Reglementarea constitutionala actuala este insuficienta si pentru ca limiteaza contenciosul administrativ numai la actele care provin de la autoritatile publice. Ori actele administrative pot proveni de la subiecte de drept care nu au calitatea de autoritate publica, dar sunt de la autoritati administrative si in acest caz legalitatea acestor acte nu poate face obiectul contenciosului administrativ.

Constitutia in vigoare lasa pe seama legiuitorului ordinar sa stabileasca "conditiile si limitele" exercitarii dreptului persoanei vatamate de a se plange contra unui act administrativ. Astfel se deschid portile pentru legiuitorul ordinar sa confere atributii de contencios administrativ si altor autoritati decat cele judecatoresti si sa considere orice acte administrative ca fiind exceptate de la controlul judecatoresc.

Din acest punct de vedere reglementarea constitutionala in vigoare este mai apropiata de Constitutia din 1965 decat cea din 1923 care intr-un singur articol 107 stabilea competenta puterii judecatoresti in exclusivitate in contenciosul administrativ, atributiile ce reveneau instantelor judecatoresti in materie si exceptarea de la acest control judecatoresc numai a actelor de guvernamant si a celor de comandament militar.

De aceea consideram ca aceasta insuficienta reglementare constitutionala trebuie remediata printr-o complectare in cadrul constitutiei cu prevederi care sa dea conturul unui veritabil contencios administrativ.

La dispozitiile constitutionale mentionate trebuie sa ne referim si la o anumita inadvertenta care se iveste in domeniul contenciosului administrativ. Astfel Constitutia din 2003 in articolul 52 punctul 1 si legea 29/1990 concepe contenciosul administrativ ca o institutie menita sa inlature vatamarea drepturilor pe care le au persoanele vatamare produsa prin acte administrative. Ori prin dispozitiile cuprinse in articolul 123 punctul 5 din Constitutie si in cele stabilite in articolul 135 aliniat 1 din legea 215/2001 prefectul are actiune in contencios administrativ contra actelor administrative emise de catre autoritatile locale.

Prezenta unor astfel de litigii in cadrul contenciosului administrativ creeaza o discordanta cu ratiunea de a fi a acestei institutii de protectie a abuzului administrativ indreptat impotriva persoanei. Lipsa de preciziune a naturii contenciosului administrativ se poate observa si in dispozitiile cuprinse in codul de procedura civila asa cum a fost modificat prin legea 59/1993 in articolul 2 alin. C si articolul 3 alin. 1 si 4 este distribuita competenta in materie de contencios administrativ in prima instanta tribunalelor si curtilor de apel si in recurs curtilor de apel si Curtii Supreme de Justitie.

In art. 1 alin. 2 se atribuie judecatorilor competenta de a judeca "plangerile impotriva hotararilor autoritatilor administratiei publice ca activitate jurisdictionala si ale altor organe cu astfel de activitate in cazurile prevazute de lege", adica plangerile care se refera la acte administrative de jurisdictie si care genereaza tot litigii care se include in sfera contenciosului administrativ nu sunt considerate de legea procedurala ca apartinand contenciosului administrativ, ceea ce se pare a fi o inadvertenta a legii care trebuie corectata in cadrul constitutional si legal referitor la contenciosul administrativ.

Cu toate imperfectiunile si inadvertentele pe care le-am aratat subliniem ca legea 29/90 cu privire la contenciosul administrativ prezinta importanta pentru constructia contenciosului administrativ in tara noastra dupa 1989.

Este cazul sa subliniem deosebirea calitativa dintre Legea contenciosului administrativ din 1990 fata de Legea nr. 1 din 1967, care reglementa solutionarea litigiilor dintre administratia de stat si cei administrati intr-o cu totul alta conceptie caracterizata prin restrangerea posibilitatilor de contestare in justitie a actelor administrative.

Desi Legea 29 din 8 noiembrie 1990 cuprinde inca multe exceptari de la controlul judecatoresc al actelor administrative, aria actelor administrative care fac obiectul contenciosului administrativ a crescut considerabil, mai ales prin folosirea unui concept nou cu privire la actul administrativ si prin includerea in contenciosul administrativ a actelor de jurisdictie, care in Legea 1/1967 erau excluse de la controlul judecatoresc de principiu.

In acest fel s-a facut un mare pas inainte spre realizarea deplina a contenciosului administrativ prin puterea judecatoreasca, ceea ce constituie o importanta conditie a existentei statului de drept.

Pentru a completa caracterizarea generala a notiunii contenciosului administrativ, trebuie subliniate trasaturile specifice ale contenciosului instituit prin Legea 29 din 1990, trasaturi care il particularizeaza in cadrul diferitelor sisteme de contencios administrativ existent in lume.

Astfel, in lege sunt imbinate contenciosul de anulare cu contenciosul de plina jurisdictie, ceea ce duce la aplicarea rationala a principiului separatiei puterilor in stat. Acest principiu nu este considerat ca o modalitate de izolare intre puterile statului, ci ca una de interdependenta si control reciproc.

Exercitand controlul judecatoresc in actiunile de contencios administrativ, instantele judecatoresti beneficiaza de o competenta care le da posibilitatea sa inlature eventualele greseli sau abuzuri ale autoritatilor administrative care pun in executare legea.

Actiunea in contencios administrativ prevazuta de Legea 29 din 1990 are si caracterul unei actiuni de plina jurisdictie, autoritatea administrativa putand fi chemata in judecata ca orice particular. Instanta de judecata are competenta sa hotarasca o restitutio in integrum a celui vatamat in drepturile sale prin actul administrativ, inclusiv prin desdaunarea acestuia pentru pagubele suferite din punct de vedere moral si material.

Actiunea poate avea si caracterul unui contencios obiectiv de anulare, atunci cand este indreptata contra actului administrativ si cand reclamantul urmareste numai anularea acestuia pentru motive de ilegalitate.

Aceste trasaturi specifice contenciosului administrativ instituit prin Legea 29 din 8 nov. 1990 au importanta pentru aplicarea hotararilor pronuntate de instantele judecatoresti in materie.

In noua lege a contenciosului administrativ nr. 554 din 2 decembrie 2004 au fost aduse modificari cu privire la:

Pot intenta actiunea in contencios administrativ nu numai persoana fizica sau juridica vatamata intr-un drept sau interes legitim, ci si Avocatul Poporului, in baza unei sesizari a unei persoane fizice, precum si Ministerul Public.

De asemenea, prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ, actele emise de autoritatile administratiei publice locale, daca le considera nelegale, actele atacate fiind suspendate de drept pana la solutionarea actiunilor.

Alta noutate introdusa de lege este procedura de solutionare a exceptiei de nelegalitate. Astfel, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza.

Se restrange sfera finelor de neprimire, la trei categorii:
- actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul
- actele de comandament cu caracter militar

- actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

- in ceea ce priveste actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor, acestea pot fi atacate numai pentru exces de putere.

Se mentine, cu modificari fata de reglementarea anterioara, procedura prealabila (recursul gratios).

Pentru curmarea controverselor doctrinare, legiuitorul a simtit nevoia sa califice expres termenele stipulate in cuprinsul articolelor. Remarcam doua categorii: termene de prescriptie si termene de decadere.

Competenta materiala de solutionare in prima instanta a litigiilor se imparte intre tribunalele administrativ-fiscale si sectiile de contencios administrativ ale curtilor de apel.

Termenul pentru introducerea actiunii a fost marit la 6 luni, incepand sa curga de la momente diferite in functie de situatiile care se pot ivi in practica.

O alta noutate o constituie reglementarea procedurii de executare a hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au admis actiunile formulate potrivit dispozitiilor prezentei legi.

In sfarsit, mentionam o dispozitie tranzitorie: cauzele aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a prezentei legi vor continua sa se judece potrivit legii aplicabile in momentul sesizarii instantei.