Deontologia functionarilor publici

Deontologia functionarilor publici

Notiunea de deontologie

Pentru a aduce in discutie, a defini si a intelege prevederile deontologice ale functionarilor publici este necesar ca mai intai sa definim cateva concepte generale.

Sub tutela puterii executive, administratia publica este insarcinata cu asigurarea serviciilor publice, la acelasi nivel de calitate, in toate zonele tarii. Folosirea teoriilor si proceselor manageriale, politice si juridice in vederea realizarii mandatelor guvernarii legislative, executive si judecatoresti, pentru a asigura reglementarile si serviciile pentru societate in ansamblu, cat si pentru segmenetele acesteia definesc in sens larg termenii "administratie publica".[1]

Structurile organizatorice sau organele instituite prin lege sau printr-un act administrativ normativ actioneaza in regim de putere publica in scopul realizarii unui interes public. Aceste structuri, denumite autoritati sau institutii publice, asimileaza si persoanele de drept privat, care au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica[2].

Notiunea de functie publica reprezinta un termen fundamental al dreptului public, in general, al dreptului administrativ in special, fiind strans legata de notiunea de organ, autoritate, activitate administrativa etc. Ea delimiteaza ansamblul atributiilor si responsabilitatilor stabilite de institutia publica, in temeiul legii, in scopul realizarii competentelor sale, investirea in functie facandu-se in urma castigarii concursului sau promovarii examenului organizat pentru ocuparea functiei publice.

Literatura de specialitate defineste titularul functiei publice drept acea persoana, numita intr-o functie publica si investita in mod legal cu atributiile acesteia, persoana titulara de drepturi si obligatii, chemata sa le exercite in scopul realizarii competentei autoritatii publice sau institutiei publice din care face parte functia publica^[3].

Pe langa drepturi, functionarii sunt titulari si de obligatii. Indatorirea reprezinta sarcina unei persoane sau mai multor persoane de a pretinde altor persoane sa faca sau sa nu faca ceva.

Potrivit Legii 571/2004 privind protectia personalului din autoritatile publice, institutiile publice si din alte unitati care semnaleaza incalcari ale legii, art. 3, lit. c, Comisiile de disciplina inseamna orice organ insarcinat cu atributii de cercetare disciplinara, prevazut de lege sau de regulamentele de organizare si functionare a autoritatilor publice, institutiilor publice sau a altor unitati mentionate de lege.

Notiunea de deontologie desemneaza ansamblul normelor de conduita si obligatiile etice ale functionarilor publici^[4]. Termenul "deontologie" este derivat din doua cuvinte grecesti "deon" si "logos", care se traduc prin "ceea ce trebuie facut", respectiv prin "stiinta".

In sens larg, deontologia, ca ramura a eticii, studiaza drepturile si obligatiile celor care practica o anumita profesie. In cazul nostru, ea se refera strict la datoria morala a persoanelor care ocupa o functie publica^[5].

Scopul deontologiei este reprezentat de buna functionare a serviciilor publice in vederea satisfacerii nevoilor cetatenilor unui stat. Conform Statutului Functionarilor Publici, acestia au obligatia de a-si indeplini cu profesionalism, impartialitate si in conformitate cu legea indatoririle de serviciu si sa se abtina de la orice fapta care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului functionarilor publici^[6].

In momentul organizarii profesiunilor, acestea isi elaboreaza adevarate coduri cu privire la normele de conduita si indatoririle specifice ale membrilor lor. Aceste norme se bazeaza pe practica anterioara, formularile deontologice dobandind un caracter detaliat si autoritar. Explicatia acestui fenomen consta in faptul ca aceste profesiuni indreptate spre umanism, in sensul de a servi omul intr-un mod mai direct decat altele, cunt cele mai preocupate de codificarea regulilor lor deontologice, de mentinerea nivelului moral si, prin aceasta, a prestigiului social, deoarece acesta este indispensabil succesului profesiei^[7].

Codul deontologic este un sumum de principii si standarde etice de exercitare a profesiei de functionar public, care instituie regulile de conduita ale acestuia. Codul ofera o baza consensuala pentru luarea de atitudine individuala sau colectiva impotriva unor eventuale comportamente apreciate a incalca principiile eticii profesionale. Acest cod, pe langa valoarea sa normativa, are rolul de a orienta si regla numai acele activitati ale functionarilor in care acestia se angajeaza ca slujbas in functia publica, nu si pe cele din viata privata a acestora. Comportamentul personal al functionarului poate fi luat in discutie numai daca este de o asemenea natura incat aduce prejudicii profesiei sale sau ridica serioase indoieli privind capacitatea acestuia de a-si asuma si indeplini responsabilitatile sale profesionale.

Nu are nicio relevanta felul faptelor, imprejurarile in care ar fi savarsite acestea, faptul ca ar fi savarsite in indeplinirea sarcinilor de serviciu sau in afara acestora. Singurul lucru care are importanta este ca acea fapta sa nu aduca prejudicii autoritatii sau institutiei publice.

Exista doua tipuri de obligatii: cea de a face (in faciendo), care ii impune functionarului un anumit comportament profesional si de a nu face (in abstinendo), prin care functionarul public este tinut sa se abtina de la orice fapta care ar putea cauza un prejudiciu autoritatii sau institutiei publice in discutie^[8].

In literatura de specialitate s-au formulat o serie de principii care guverneaza conduita profesionala a functionarilor publici. Acestea se supun Constitutiei Romaniei si legilor aferente, astfel incat functionarilor publici le revine datoria de a le respecta in activitatile lor ce presupun interactiunea cu cetatenii, in vederea satisfacerii nevoilor acestora.

Principiile generale care guverneaza conduita profesionala a functionarilor publici sunt:

a.       Suprematia legii - principiu conform caruia functionarii publici au indatorirea de a respecta Constitutia si legile tarii.

b.      Prioritatea interesului public - potrivita cariua functionarii publici au indatorirea de a considera interesul public mai presus decat orice alt interes, in excercitarea functiei publice.

c.       Asigurarea egalitatii de tratament a cetatenilor in fata autoritatilor si intitutiilor publice - principiu potrivit caruia functionarii publici au indatorirea de a aplica acelasi regim juridic in situatii identice sau similare.

d.      Profesionalismul consta in obligatia de a indeplini atributiile de serviciu cu responsabilitate, competenta, eficienta, corectitudine si constiinciozitate.

e.       Impartialitatea si independenta - conform caruia functionarii publici sunt obligati sa aiba o atitudine obiectiva, neutra fata de orice interes politic, economic, religios, sau de alta natura, in exercitarea functiei publice.

f.        Integritatea - principiu conform caruia functionarilor publici le este interzis sa solicite sau sa accepte direct sau indirect, pentru ei sau pentru altii, vreun avantaj sau beneficiu in considerarea functiei publice pe care o detin ori sa abuzeze in vreun fel de pozitia pe care o ocupa.

g.       Libertatea gandirii si a exprimarii - principiu potrivit caruia functionarii publici pot sa-si exprime si sa fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept si a bunelor moravuri.

h.       Cinste si corectitudine in exercitarea functiei publice si in indeplinirea atributiunilor de serviciu.[9]

Ceea ce urmareste deontologia sunt solutiile practice pentru cazurile curente intalnite de functionarii publici in activitatea lor, inclusiv definirea indatoririlor si sanctiunilor aplicate pentru incalcarea regulilor deontologice de catre acestia.

Sensul notiunii de "deontologie" este consolidat de stiinta administratiei printr-o serie de obligatii cu caracter moral, dintre care unele au dobandit si caracter de obligatii profesionale: probitate, demnitate, reputatie, interdictia cumului, impartialitate, subordonare, fidelitate, respectul fata de functie^[10].

Probitatea defineste integritatea si onestitatea de care trebuie sa dea dovada functionarul public in momentul exercitarii profesiei sale. G. W. F. Hegel vorbeste despre aceasta corectitudine in lucrarea sa "Enciclopedia stiintelor filozofice. Filozofia spiritului" in care face o corelatie intre drept si datorie: "Acelasi continut care este un drept este si o datorie, si ceea ce este o datorie este un drept". Altfel spus, functionarul are dreptul de a exercita o functie publica, insa ii revine indatorirea de a respecta cerintele acelui post. Neindeplinirea obligatiilor sale duce la lipsa de probitate.

Tocmai caracterul public al functiei il limiteaza pe functionar la un comportament bine definit, interzicandu-i acestuia sa ceara avantaje pentru el. Functionarul se bucura de autoritate si implicit de demnitatea conferita de functia lui, neavand dreptul de a se dezonora pe sine sau functia sa.

Reputatia unui functionar este definita de parerea publica, de felul in care acesta este cunoscut sau apreciat de catre cei pe care ii serveste. Pentru a castiga acesta reputatie sunt necesare efortul si munca depuse de catre titularul functiei publice.

Statutul Functionarilor Publici prevede ca functionarul public este incompatibil cu exercitarea altor profesii, fiind imposibila cumularea a doua sau mai multe profesii publice. Prin aceasta, legiuitorul a urmarit ca functionarul public sa se dedice in totalitate serviciului public, toate calitatile si aptitudinile sale sa si le consacre functiei incredintate. Practica arata ca sunt anumite domenii in care functionarii au dreptul la cumul de functii sau activitati: domeniul didactic, domeniul cercetarii stiintifice si al creatiei literar-artistice. De asemenea, functionarii pot fi membri ai partidelor politice legal constituite, cu exceptia categoriei inaltilor functionari publici.

Functionarii publici au obligatia sa isi indeplineasca cu profesionalism, impartialitate si in conformitate cu legea indatoririle de serviciu si sa se abtina de la orice fapta care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului functionarilor publici^[11]. Impartialitatea reprezinta un principiu de baza al exercitarii functiei publice. In sensul respectarii acestei norme au fost infiintate Ministerul Internelor si Reformei Administrative si Agentia Nationala a Functionarilor Publici. Aceste institutii au atributii cu privire la elaborarea de reglementari comune privind functiile publice, aplicabile tuturor autoritatilor si institutiilor publice si de monitorizare si control al respectarii acestor dispozitii.

Obligatia de a executa ordinele superiorilor ierarhici caracterizeaza subordonarea functionarilor publici. Aceasta poate fi cauza unor abuzuri ale sefilor ierarhici, insa subalternul poate sa anunte in scris motivul refuzului indeplinirii ordinului primit. In acelasi timp, superiorii poarta raspunderea pentru legalitatea ordinelor date subordonatilor.

Loialitatea functionarului public este data de statornicia in convingeri si devotamentul sau fata de institutia in care activeaza. Acesta loialitate poate include in unele cazuri si pastrarea secretului de serviciu sau a secretului de stat pe perioada de munca, dar si pe o anumita perioada dupa incetarea raporturilor de munca.

Loialitatea fata de serviciul public presupune obligatia de a apara in mod loial prestigiul autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, precum si de a se abtine de la orice act sau fapt care poate produce prejudicii imaginii ori intereselor legale ale acesteia. in acest scop acestora le este interzis:

sa exprime in public aprecieri neconforme cu realitatea in legatura cu activitatea autoritatii sau institutiei publice, cu politicile si strategiile acesteia, ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual;

sa faca aprecieri neautorizate in legatura cu litigiile aflate in curs de solutionare si in care autoritatea sau institutia publica are calitatea de parte;

sa dezvalui informatii care nu au caracter public in alte conditii decat cele prevazute de lege;

sa dezvaluie informatiile la care au acces in exclusivitatea functiei publice, daca aceasta dezvaluire este de natura sa atraga avantaje necuvenite ori sa prejudicieze imaginea sau drepturile unor functionari publici precum si ale persoanelor fizice sau juridice;

sa acorde asistenta sau consultanta persoanelor fizice sau juridice in vederea promovarii de actiuni juridice sau de alta natura, impotriva statului ori autoritatilor sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, daca nu are atributii in acest sens.[12]

A tine seama de limita competentelor stabilite in fisa postului este necesara pentru a defini respectul fata de functie. O persoana nu trebuie sa depaseasca atributiile ce ii revin. Daca ea primeste lucrari pe care nu are competenta sa le rezolve suntem in prezenta unei forme a abuzului in serviciu.

Codul deontologic a stabilit o serie de obligatii, cu privire la: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea fata de Constitutie si lege, loialitatea fata de autoritatile si institutiile publice, libertatea opiniilor, activitatea publica, activitatea politica, folosirea imaginii, cadrul relatiilor, conduita in cadrul relatiilor internationale, participarea la procesul de luare a deciziilor, obliectivitate in evaluare, folosirea prerogativelor de putere publica, utilizarea resurselor publice, limitarea participarii la achizitii, concesionari sau inchirieri.

Potrivit acestor domenii reglementate de codul deontologic, functionarii publici sunt purtatorii urmatoarelor indatoriri aparute in baza functiei pe care o detin: obligatia de a avea un comportament profesionist si de a asigura transparenta administrativa, pentru a castiga si mentine increderea publicului in integritatea, impartialitatea si eficacitatea autoritatilor si institutiilor publice; obligatia ca, prin actele si faptele lor, sa respecte Constitutia, legile si sa actioneze pentru punerea in aplicare a dispozitiilor legale, conform atributiilor ce le revin, cu respectarea eticii profesionale; obligatia de a nu exprima in public aprecieri neconforme cu realitatea in legatura cu activitatea autoritatii sau institutiei publice, de a nu face aprecieri neautorizate in legatura cu litigiile in curs de solutionare si de a nu dezvalui informatii care nu au caracter public; obligatia de a nu se lasa influentati de considerente personale sau de popularitate; obligatia de a respecta limitele mandatului de reprezentare incredintat; interdictia de a nu participa la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice; interdictia de a nu permite utilizarea numelui sau imagini proprii in actiuni publicitare pentru promovarea unei activitati comerciale sau in scopuri electorale; obligatia de a nu aduce atingere onoarei, reputatiei si demnitatii altor persoane si de a avea un comportament bazat pe respect, buna-credinta, corectitudine si amabilitate; obligatia sa promoveze o imagine favorabila tarii si autoritatii sau institutiei pe care o reprezinta; obligatia sa actioneze conform prevederilor legale si sa isi exercite capacitatea de apreciere in mod fundamentat si impartial; obligatia sa asigure egalitate de sanse si tratament cu privire la dezvoltarea carierei; interdicia de folosire in alte scopuri, decat cele prevazute de lege a prerogativelor functiei detinute; obligatia sa ocroteasca proprietatea publica si privata a statului si a unitatilor administrativ-teritoriale; interdictia sa furnizeze informatii referitoare la bunurile publice sau private supuse operatiunilor de vanzare, concesionare sau inchiriere^[13].

Definirea conceptelor utilizate

Abordarea definirii prevederilor deontologice ale unor categorii de functionari publici se va face in continuare din prisma codurilor de conduita, a inscrisurilor oficiale care fac referire la aceste norme deontologice, a regulilor elaborate de catre diferite autoritati si institutii publice, precum Agentia Nationala a Functionarilor Publici (ANFP), Ministerul Internelor si Reformei Administrative (MIRA), Consiliul Superior al Magistraturii (CSM), Ministerul Educatiei, Agentia Romana de Asigurarea a Calitatii in Invatamantul Superior (ARACIS), Ministerul Sanatatii Publice, Colegiul Medicilor, Institutul de Management Sanitar etc.

In continuare ne vom axa pe definirea conceptelor utilizate in cuprinsul acestei lucrari. Categoriile de functionari publici asupra carora vom face o analiza comparativa privind normele deontologice sunt: magistratii, profesorii, cadrele medicale si politistii.

Dreptul deontologic al functionarilor din administratia publica este de fapt dreptul disciplinar prevazut in statutul general si in statutele speciale ale acestora^[14]. Dreptul disciplinar are, in aceasta situatie, si vocatie de drept deontologic, deoarece protejeaza intr-o maniera detaliata si autoritara si principiile deontologice ale functiei publice, raportate la activitatea concreta desfasurata in cadrul administratiei publice.

Principiu este elemental fundamental, idee, lege de baza pe care se intemeiaza o teorie stiintifica, un sistem politic, juridic, o norma de conduita^[15].

Norma juridica este un element constitutiv al dreptului. Ea este o regula de conduit insitutita de puterea de conduit instituita de puterea publica sau recunoscuta de aceasta, a carei respectare este asigurata, le nevoie, prin forta coercitiva^[16].

Norma deontologica isi gaseste sorgintea in morala sociala si se deosebeste de cea procedura dupa natura sa, dupa modul de formare, obiectul si continutul precum si dupa raspunderea pe care o atrage prin incalcarea ei.^[17]

Audit public intern reprezinta activitatea functional-independenta si obiectiva, care da asigurari si consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor si cheltuielilor publice, perfectionand activitatile entitatii publice; ajuta entitatea publica sa isi indeplineasca obiectivele printr-o abordare sistematica si metodica, care evalueaza si imbunatateste eficienta si eficacitatea sistemului de conducere bazat pe gestiunea riscului, a controlului si a proceselor de administrare[18].

Autoritatea teritoriala de ordine publica este un organism cu rol consultativ, a carui activitate se desfasoara in interesul comunitatii.

Magistratura este activitatea judiciara desfasurata de judecatori in scopul infaptuirii justitiei si de procurori in scopul apararii intereselor generale ale societatii, a ordinii de drept, precum si a drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Independenta este situatia unei persoane care judeca lucrurile si actioneaza in mod independent, neinfluentata de altii.

Impartialitatea se refera la calitatea de a fi impartial; nepartinire, obiectivitate. A fi impartial inseamna a fi capabil de a face o apreciere justa si obiectiva.

Integritatea seminfica calitatea personala care ii permite magistratului sa se sustraga oricarui fel de influenta asupra procesului prin care el cauta, admite, probe si delibereaza.

Deontologia magistratilor, sau in alti termeni, deontologia judiciara poate fi definita ca ansamblu de reguli care reglementeaza conduita magistratilor in calitatea lor de exponenti ai puterii judecatoresti^[19].

Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independentei justitiei in Romania. Consiliul Superior al Magistraturii (CSM), regandit fundamental prin revizuirea Constitutiei din 2003 formeaza, alaturi de instantele judecatoresti si Ministerul Public, autoritatile judecatoresti, astfel cum le numeste Constitutia Romaniei in Capitolul VI, Titlul III^[20]. Atributia esentiala a CSM este cea de garant al independentei justitiei, concept care este definit de Constitutia Romaniei la art. 126 paragraf 1 ("Justitia se realizeaza prin Inalta Curte de Casatie si Justitie si prin celelalte instante judecatoresti stabilite de lege").

Institutul National al Magistraturii este o institutie publica cu personalitate juridica, aflata in coordonarea Consiliului Superior al Magistraturii, care realizeaza formarea initiala a viitorilor magistrati - judecatori si procurori, formarea continua a magistratilor in functie, precum si formarea formatorilor, in conditiile legii^[21].

Activitatile incompatibile cu calitatea de magistrat se refera la faptul ca magistratii nu pot cumula aceasta calitate cu nicio alta functie publica sau privata, cu exceptia functiilor didactice din invatamantul superior.

Controlul ierarhic se exercita in cadrul raporturilor juridice de subordonare ierarhica, raporturi in care subiectele de drept se afla in cadrul unei ierarhi administrative, subiectul de drept active fiind titularul unei competente pe care o exercita ca o autoritate ierarhic superioara fata de un alt subiect participant^[22].

Conflictul de interese este situatia de incompatibilitate in care se afla o persoana care are un interes personal care influeneaza impartialitatea si obiectivitatea activitatii sale in evaluarea, monitorizarea, realizarea si raportarea activitatii; interesul personal include orice avantaj pentru persoana in cauza, sotul/sotia, rude ori afini pana la gradul IV inclusive sau pentru institutia din care face parte^[23].

Profesiunea medicala, in sens de activitate specializata, semnifica ansamblul de cunostinte teoretice si deprinderi practice necesare pentru mentinerea sau redarea sanatatii omului^[24].

Colegiul Medicilor din Romania este organism profesional, aploitic, fara scop patrimonial, de drept public, cu responsabilitati delegate de autoritatea de stat, in domeniul autorizarii, controlului si supravegherii profesiei de medic ca profesie liberala, de practica publica autorizata^[25].

Fac obiectul secretului profesional tot ceea ce medicul, in timpul exercitarii profesiei sale, a aflat direct sau indirect in legatura cu viata intima a bolnavului, a familiei, a apartinatorilor, precum si probleme de diagnostic, prognostic, tratament, diverse circumstante in legatura cu boala^[26].

Asistenta de sanatate publica se realizeaza prin ansamblul masurilor politico-legislative, al programelor si strategiilor adresate determinantilor starii de sanatate, precum si prin organizarea institutiilor pentru furnizarea tuturor serviciilor necesare^[27].

Politia Romana face parte din Ministerul de Interne si este institutia specializata a statului, care exercita atributii privind apararea drepturilor si libertatilor fundamentale ale persoanei, a proprietatii private si publice, prevenirea si descoperirea infractiunilor, respectarea ordinii si linistii publice, in conditiile legii^[28].

Inspectoratul General al Politiei Romane este unitatea centrala a politiei, cu personalitate juridica si competenta teritoriala generala, care conduce, indruma si controleaza activitatea unitatilor de politie subordonate, desfasoara activitati de investigare si cercetare a infractiunilor deosebit de grave, circumscrise crimei organizate, criminalitatii economico-financiare sau bancare, a altor infractiuni ce fac obiectul cauzelor penale aflate in supravegherea Parchetului de pe langa Curtea Suprema de Justitie, precum si orice alte atributii date in competenta sa prin lege^[29].

Politistul este functionar public civil, cu statut special, inarmat, ce poarta, de regula, uniforma si exercita atributiile stabilite pentru Politia Romana prin lege, ca institutie specializata a statului^[30].

Codul de etica si deontologie al politistului stabileste regulile de conduita ale acestuia in exercitarea atributiilor profesionale care decurg din legislatia aplicabila personalului Ministerului de Interne si Reformei Administrative. Orice persoana poate pretinde politistului respectarea acestor reguli de conduita in raporturile sale cu aceasta^[31].

Categoriile politistilor sunt definite in raport cu nivelul studiilor necesare, acestea fiind: categoria A - Corpul ofiterilor de politie, cuprinde politisti cu studii superioare, si categoria B - Corpul agentiilor de politie, cuprinde politisti cu studii liceale sau postliceale cu diploma^[32].

Corpul National al Politisi lor reprezinta persoana juridica de drept public care reprezinta forma de organizare pe criteriu profesional, autonom, apolitic si nonprofit a politicilor^[33].

Personalul didactic cuprinde persoanele care ocupa o functie didactica, potrivit legii. Functia didactica reprezinta ansamblul competentelor si responsabilitatile, stabilite in temeiul legii, in scopul organizarii si desfasurarii procesului de educatie^[34].

Facultatea reprezinta unitatea functionala de baza a institutiei de invatamant superior si are in componenta una sau mai multe sectii de specialitate. Facultatea este organizata pe departamente si catedre. Activitatea didactica in cadrul facultatii se desfasoara pe ani de studii, serii de predare, grupe si subgrupe. Facultatile se individualizeaza prin: conditii de admitere si absolvire, programe de studiu, domenii de specializare. Facultatea cuprinde personal didactic si studenti, cercetatori stiintifici si proiectanti, personal auxiliar si administrativ^[35].

Colegiul universitar este unitatea functionala subordonata institutiei de invatamant superior sau facultatii.

Departamentul constituie o structura subordonata institutiei de invatamant superior sau, dupa caz, facultatii, avand functii didactice, de cercetare stiintifica, de proiectare si de productie. Organizarea si functionarea departamentelor se stabilesc de senatele universitare.

Casa Corpului Didactic este central de documentare si de organizare a activitatilor de formare continua si a activitatilor cu caracter stiintific, metodic si cultural^[36].