FORME JURIDICE DE ACTIVITATE ALE ADMINISTRATIEI PUBLICE

FORME JURIDICE DE ACTIVITATE ALE ADMINISTRATIEI PUBLICE

Scurta recapitulare a conceptelor prezentate anterior

Capitolul anterior prezinta institutiile care compun sistemul administratiei publice din Romania, pe baza reglementarilor legale in vigoare, precum dotrivit literaturii de specialitate. Au fost discutate de asemenea, principiile care stau la baza organizarii si functionarii autoritatilor administratiei publice, precum si raporturile care se stabilesc,in baza legii, intre autoritatile centrale si autoritatile administratiei publice locale. Sublinieim faptul ca modulul prezentat anterior detaliaza un prim sens al notiunii de administratie publica, si anume acela de ansamblul autoritatilor care aplica legea, iar modulul al doilea detaliaza cel de-al doilea sens al notiunii de administratie publica, acela de activitate a autoritatilor publice.

Scop: prezentarea si analizarea formelor juridice de activitate a autoritatilor administrative in vederea cunoasterii si utilizarii corecte a acestora, avand in vedere importanta studierii formelor de activitate ale administratiei publice, din perspectiva domeniului lor de studiu; familiarizarea studentilor cu aspectele teoretice (exprimate in doctina si in practica) precum si cu aspectele practice (exemple oferite); dezvoltarea capacitatii de analiza si sinteza utilizand termini specifici problematicii dezbatute.

Obiective

O1: sa defineasca formelor juridice de activitate a autoritatilor administrative, subliniind elementele caracteristice in vederea identificarii diferentelor dintre acestea, respectiv sa prezinte regimul juridic diferit si influenta acestor diferente asupra mijloacelor de control exercitate de catre puterea judecatoreasca

O2: sa precizeze conditiile de valabilitate ale actelor administrative, cu elementele caracteristice si definitorii pentru fiecare dintre ele analizand aspectele teoretice, practice precum si opinii doctrinare exprimate in materie; familiarizarea studentilor cu terminologia specifica temei conditiilor de valabilitate a actelor administrative

O3: sa prezinte si sa analizeze momentul intrarii in vigoare a actelor administrative subliniind aspectele teoretice ale problemei, modalitatile in care se realizeaza intrarea actelor administrative in vigoare si principiile care guverneaza regimul juridic al actelor administrative;

O4: sa precizeze elementele cacateristice ale modalitatiilor de incetare a efectelor juridice ale actelor administrative (anularea, inexistenta, revocarea, suspendarea, modificarea, abrogarea, incetarea efectelor actelor administrative prin interventia unor fapte administrative)

Schema logica a modulului

Studentii se vor axa, in primul rand, pe insusirea termenilor de specialitate si a definitiilor oferite pentru acesti termeni; in al doilea rand, vor incerca sa realizeze distictii si asemanari intre diferite notiuni, precizarea elementelor caracteristice ale acestora, explicarea unor expresii sau afirmatii, comentarea cu argumentele oferite in suportul de curs a diferitelor principii, expresii sau enunturi.

Forme juridice de activitate ale administratiei publice acte juridice, acte cu caracter exclusiv politic, fapte administrative, operatiuni administrative.

Actul administrativ manifestarea unilaterala si expresa de vointa a autoritatilor publice, realizata in scopul de a produce efecte juridice, in temeiul puterii publice, principala forma de activitatea a administratiei publice; diferenta dintre acte administrative, fapte si operatiuni administrative;

Clasificarea actelor administrative: acte administrative normative, acte administrative individuale, acte administrative emise de autoritatile administrative, acte administrative emise de alte autoritati publice, acte administrative prin delegatie; caracteristici ale acestor tipuri de acte;

Caracteristicile actului administrativ: manifestare unilaterala de vointa, concretizeaza vointa autoritatii publice, obligatoriu, executoriu, emis pe baza legii, in scopul executarii sau organizarii executarii legilor;

Conditii de valabilitate: sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale, (2) sa fie emis in forma si cu respectarea procedurii prevazute de lege, (3) sa fie conform cu Constitutia, legile si actele normative in vigoare, (4) sa fie conform cu interesul public urmarit de lege. Concepte cheie: competenta materiala, competenta temporala, functionar de fapt, competenta teritoriala, paralelismului competentelor, delegarea de competenta, tipuri de delegare, forma si procedura prevazute de lege, forme procedurale anterioare, forme procedurale concomitente, forme procedurale posterioare, cvorum, majoritate, motivare, semnare, contrasemnare, aviz, acord, propunere, raport, certificat, comunicare, publicare, aprobare, confirmare, act constatator, proceduri consultativeimpuse pentru asigurarea transparentei decizionale, minuta, procedura avizului conform, comunicare catre destinatarii actului,luarea la cunostinta, avizul si acordul - acte administrative, arpobarea improprie, aprobare tacita, teoria formalitatilor imposibile, sursele legalitatii

Intrarea in vigoare/Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative. Concepte cheie: comunicare, aducere la cunostinta, publicare, principiul neretroactivitatii actelor administrative normative, principiul revocabilitatii actelor administrative individuale si exceptii, acte interpretative, anulare, ilegalitate rezultand din nerespectarea unei cerinte legale de forma, ilegalitate rezultand din nerespectarea unor conditii de forma, autoritate publica superioara, autoritate publica insarcinata cu anumite atributii de control specializat, revocare, efectele anularii, acte subsecvente, act administrativ inexistent, consecinte ale revocarii, autorizatiile libere, suspendare, modificare, abrogare totala sau partiala, expresa sau implicita, implinirea termenului, executarea.

Sectiunea I

Prezentare generala

Mijloacele de actiune ale autoritatilor administratiei publice sunt formele concrete prin care administratia publica isi indeplineste misiunea de organizare a aplicarii si de aplicare in concret a legii, precum si de prestare, respectiv organizare a prestarii serviciilor publice.

Definitia de mai sus foloseste doua sintagme: organizarea aplicarii si aplicarea in concret a legii, respectiv prestarea si organizarea prestarii serviciilor publice. Explicatia dublei naturi a activitatii administrative rezida in pozitia acesteia de a fi nu numai cea care aplica legile, dar si cea care organizeaza activitatea altor actori ai sistemului juridic de aplicare a legii , si, pe de alta parte, in faptul ca administratia publica nu mai este singura chemata (si capabila) sa presteze serviciile publice, tot mai mare importanta primind serviciile publice prestate prin agenti privati, sub supravegherea administratiei publice.

In doctrina dreptului administrativ , sunt considerate forme de activitate ale administratiei publice:

a) actele juridice - actele administrative, contractele administrative, contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiaza doar actele si contractele administrative, actele civile facand obiectul de studiu al dreptului civil.

b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autoritatile centrale - Guvern, Presedinte fie de autoritati locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) si, avand caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ.

Sunt astfel de acte: declaratiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Presedintelui Republicii cu prilejul semnarii unui acord international, apelul Primarului catre cetateni cu privire la un aspect de politica publica locala, etc.

Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind data de prestigiul si pozitia in stat a emitentului .

c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin in sfera administratiei publice, adica transformari in lumea inconjuratoare care produc efecte juridice, independent de existenta unei manifestari de vointa in acest sens a autoritatilor publice (de exemplu, construirea de catre primarie a unei cladiri pe terenul proprietatea localitatii, omisiunea de a raspunde la o cerere de informatii de interes public, etc.), ci doar in baza legii.

Legea este, asadar, cea care da valoare unui fapt material, transformandu-l intr-un fapt juridic, in speta administrativ.

Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei cladiri), sau ilicite (exemplul clasic fiind contraventia).

d) operatiunile administrative sunt operatiuni material-tehnice, adica activitati ale administratiei publice care nu produc efecte juridice prin ele insele : avize, dari de seama, referate, comunicari, note interne, statistici, etc.

Sintetizand, observam ca, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorita manifestarii de vointa in acest sens a autoritatii publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice desi nu exista o manifestare de vointa in acest sens, iar operatiunile administrative, desi sunt manifestari de vointa ale autoritatilor publice, nu produc efecte juridice.

Importanta distinctiei intre diferitele forme de activitate ale administratiei publice apare din perspectiva efectelor juridice produse in mod direct, dar si a actiunilor in contencios administrativ: astfel, doar actele administrative, contractele administrative si faptul administrativ denumit "tacerea administratiei" pot fi contestate prin actiune directa, nu si operatiunile administrative.

Sectiunea a II-a

Teoria generala a actului administrativ

1. Definitie. Caracteristici.

Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilaterala si expresa de vointa a autoritatilor publice, realizata in scopul de a produce efecte juridice, in temeiul puterii publice .

In acest fel este accentuat atat aspectul formal al actului, de a fi emis de autoritati publice, cat si aspectul material al acestuia, referitor la continutul sau, continut din care trebuie sa rezulte emiterea sa in temeiul puterii publice cu care sunt inzestrate autoritatile publice.

Puterea publica poate fi definita ca dreptul derivat din lege pe care-l are o anumita entitate (persoana fizica sau juridica) de a-si impune cu forta obligatorie deciziile altor subiecte de drept (persoane fizice sau juridice).

Deoarece in principiu autoritatile publice dispun de putere publica in raporturile cu particularii, nu pot exista situatii in care persoane private, fara nici o atributie de putere publica, sa emita acte administrative; pe de alta parte insa, nu toate manifestarile de vointa ale autoritatilor publice facute in scopul producerii efectelor juridice sunt acte administrative, ci numai cele intemeiate pe puterea publica de care dispune autoritatea respectiva .

In lipsa unui Cod de procedura administrativa, definitia actului administrativ o gasim in prezent in Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice.

● Actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa. Prin aceasta caracteristica, el se deosebeste de actele contractuale ale administratiei, fie ele guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat.

Actul administrativ isi pastreaza caracterul unilateral si in cazul in care este emis in urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizatia de constructie) , cand este adoptat de doua sau mai multe autoritati administrative impreuna (un ordin comun al mai multor ministri, spre exemplu), sau cu participarea mai multor persoane fizice (actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul judetean, Guvernul).

● Actul administrativ concretizeaza vointa autoritatii publice ca subiect de drept special, investit cu putere publica, si, in consecinta, produce efecte juridice care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public.

● Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intra sub incidenta sa (1), pentru autoritatea publica emitenta sau inferioara (2), precum si pentru autoritatea publica superioara (3).

Afirmatia necesita insa anumite precizari:

- obligativitatea actului administrativ inceteaza in primul caz prin revocare sau anulare;

- in cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea publica poate revoca actul, sau el poate fi abrogat sau anulat de autoritatea publica superioara, respectiv anulat de instanta judecatoreasca;

- in fine, sub aspectul obligativitatii pentru autoritatea publica superioara, exista mai multe ipoteze: a) autoritatea superioara este tinuta la respectarea actelor normative ale autoritatilor inferioare pana cand emite un act normativ cu continut contrar, care abroga total sau partial actul autoritatii inferioare; b) autoritatea superioara va respecta actul individual al autoritatii inferioare, pana cand il anuleaza, emitand in locul lui un act propriu, sau, atunci cand legea nu-i da aceasta posibilitate, obligand autoritatea inferioara sa emita un act legal.

● Actul administrativ este executoriu din oficiu, in sensul ca poate fi executat imediat dupa aducerea la cunostinta persoanelor interesate, respectiv publicarea sa, asadar din momentul din care produce efecte juridice, fara a mai fi nevoie de interventia unui alt act in acest sens. Din aceasta perspectiva, actele administrative se deosebesc de hotararile judecatoresti, care au nevoie de o procedura posterioara, de investire cu formula executorie, pentru a putea fi puse in executare.

Din alta perspectiva, actul administrativ are forta executorie si impune unilateral fara ca, de regula, contestarea sa sa aiba efect suspensiv de executare. Prin exceptie, unele legi pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al actiunii in contencios administrativ, insa o astfel de solutie nu este imbratisata ca un principiu de drept administrativ in sistemul nostru de drept .

Forta executorie nu trebuie confundata cu executarea fortata (din oficiu) a actului administrativ, ce poate aparea doar in anumite conditii, si anume cand legea o autorizeaza (ex.: expulzarea unui cetatean strain, confiscarea anumitor bunuri de catre agentul constatator al contraventiei, etc.) sau cand exista anumite circumstante exceptionale. In restul cazurilor, executarea silita sau fortata se face numai cu ajutorul justitiei.

● Actele administrative sunt emise pe baza legii, in scopul executarii sau organizarii executarii legilor si a celorlalte acte normative emise de autoritatile superioare.

Asa cum s-a aratat in literatura de specialitate , aceasta trasatura este consecinta ierarhiei in care se constituie normele juridice: in frunte se afla Constitutia (legea fundamentala a statului), urmeaza legile organice, legile ordinare, actele administrative normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonante) , alte acte normative ale Guvernului (hotarari de Guvern) actele administrative normative ale altor autoritati centrale (ordine si instructiuni ale ministrilor, spre exemplu), actele administrative individuale ale autoritatilor centrale, actele normative ale autoritatilor locale, si, in final, actele administrative individuale ale acestora.

Piramida ierarhica a normelor juridice guverneaza eficienta si aplicabilitatea actelor administrative, astfel incat fiecare act administrativ de la un nivel inferior se conformeaza actelor administrative cu forta superioara, legilor si Constitutiei tarii.

2. Clasificarea actelor administrative - criteriul material. Din perspectiva continutului lor, actele administrative pot fi:

a) Acte administrative normative

Actul administrativ normativ cuprinde reglementari de principiu, formulate in abstract, si sunt destinate unui numar nedeterminat de persoane.

Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotararea de guvern prin care se stabilesc anumite preturi maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate in vederea calcularii impozitului, o hotarare a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.

Actele normative pot contine norme juridice imperative (care impun o anumita activitate), prohibitive (care interzic o anumita activitate) sau permisive (care ofera posibilitatea de a realiza o anumita activitate.

Astfel, sunt norme imperative dispozitiile art.72 din Legea nr.215/2001, conform caruia, in cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de incetarea mandatului primarului.

Ca norme prohibitive exemplificam art.84 alin.2 din aceeasi lege, care instituie interdictia pentru secretarul orasului sau comunei de a fi sot, sotie sau ruda de gradul intai cu primarul sau cu viceprimarul.

In fine, norme permisive cuprinde art.57 alin.1 din Legea nr.215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva consiliul local in anumite conditii.

b) Acte administrative individuale.

Actul administrativ individual este manifestarea de vointa care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, intr-o formula mai explicita, care "creeaza, modifica sau desfiinteaza drepturi si obligatii in beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate" .

La randul lor, actele individuale pot fi clasificate in:

- acte creatoare de drepturi si obligatii - acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuinte sau de stabilire a impozitului, de exemplu).

Aceste acte pot fi emise in temeiul unei puteri publice legate a autoritatii publice (de pilda, in prezenta tuturor conditiilor prevazute de lege, emiterea autorizatiei de constructie nu poate fi refuzata de primar), in timp ce altele sunt emise in temeiul unei puteri discretionare a autoritatii publice (dizolvarea consiliului local prin hotarare guvernamentala; modificarea organigramei primariei prin hotarare a consiliului local). Daca primele pot fi controlate de catre autoritatile publice superioare numai in ceea ce priveste legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate si sub aspectul oportunitatii .

- acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de invatamant, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoaste o activitate anterioara si li se confera un complex de drepturi, in conditiile prevazute de lege.

Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigura prin ea insasi legalitatea unei activitati viitoare desfasurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu), ci este necesar sa intervina un alt act administrativ sau de alta natura (numirea intr-o functie publica, respectiv incheierea unui contract individual de munca) .

- acte de constrangere administrativa (procesul verbal de constatare a contraventiei), prin care se aplica o sanctiune administrativa .

- acte administrativ jurisdictionale - categorie hibrida de acte juridice, emise de autoritati ale administratiei publice, insa care au ca obiect solutionarea unor litigii si sunt emise dupa o procedura ce are caracteristici apropiate de procedura judiciara (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei) - cum ar fi hotararea comisiei judetene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului funciar .

In prezent, procedurile administrativ jurisdictionale sunt facultative si gratuite (art.21 alin.4 din Constitutia revizuita in 2003), prin urmare petitionarul nu este obligat sa recurga la ele, iar daca a sesizat totusi o jurisdictie administrativa el va putea sa renunte la aceasta cale de atac in vederea sesizarii instantei de contencios administrativ.

- in ce ne priveste, credem ca putem identifica si o alta categorie de acte administrative, si anume acte administrative prin care se incheie contracte - sunt acele manifestari de vointa ale autoritatilor publice prin care acestea devin parte a unui contract administrativ sau civil.

3. Clasificarea actelor administrative - criteriul organic.

Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative in functie de emitentul acestora, prin urmare avem:

a) acte administrative emise de autoritatile administrative - Guvernul, Presedintele Republicii, ministere, consiliile locale, consiliile judetene, prefectul, primarul, etc.

Prin autoritate administrativa se intelege acea autoritate cuprinsa in puterea executiva a statului, putere denumita generic "administratia publica". Pentru a intelege aceasta sintagma, precizam ca autoritatile administrative alcatuiesc, alaturi de autoritatea legislativa si autoritatea judecatoreasca, autoritatile publice ale statului, adica acele entitati inzestrate cu putere publica. Prin urmare, autoritatile administrative (sau autoritatile administratiei publice) constituie specia, iar autoritatile publice, genul .

b) acte administrative emise de alte autoritati publice, apartinand altor puteri in stat - Parlamentul sau instantele judecatoresti.

De regula, Parlamentul adopta legi, iar instantele judecatoresti, hotarari judecatoresti; cu toate acestea, in unele cazuri, structurile amintite emit si acte administrative, in realizarea unor sarcini specifice administratiei publice, de gestionare a resurselor materiale si umane, activitate necesara in vederea functionarii adecvate a acestora. Suntem, astfel, in prezenta unui act administrativ de numire in functie atunci cand presedintele Camerei deputatilor sau al Senatului numeste functionarii din aparatul propriu al Parlamentului , sau cand Presedintele Tribunalului sau Curtii de apel, insarcinat si cu atributii administrative, numeste in functie Directorul executiv si Directorul executiv adjunct al acestei institutii, care este functionar public.

c) acte administrative prin delegatie, emise de persoane private, angajate, sub control statal, in activitatea de prestare a serviciilor publice.

Astfel, statul sau unitatile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor celor administrati, sau le pot transfera, sub control strict, unor persoane private, care sa le gestioneze in interes public dar cu respectarea cerintelor de eficienta si eficacitate.

Prestand un serviciu public sub control statal, persoanele private mentionate dobandesc atributii de putere publica, si, in consecinta, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care beneficiaza de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ .

Pentru a exemplifica, serviciul public de invatamant este prestat, in principiu, de universitati de stat, dar si de universitati private, aflate sub controlul permanent al Consiliului National de Evaluare Academica si Acreditare, precum si al Ministerului Educatiei si Cercetarii; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care presteaza acelasi serviciu public de sanatate, sub controlul ministerului de resort; serviciile publice de transport local calatori pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane juridice private, in conditiile legislatiei in vigoare, etc. In acest context, decizia Rectorului unei universitati particulare de numire in functie a unui preparator, asistent sau lector universitar, este un act administrativ la fel ca si actul omologului sau de la o universitate de stat, cu precizarea ca regimul lor este reglementat prin lege speciala, Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului de transport urban calatori de a majora pretul biletelor de calatorie este un act administrativ, nicidecum un act de drept privat.

4. Conditiile de valabilitate a actului administrativ.

4.1. Enumerare. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie sa indeplineasca patru conditii sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale, (2) sa fie emis in forma si cu respectarea procedurii prevazute de lege, (3) sa fie conform cu Constitutia, legile si actele normative in vigoare, (4) sa fie conform cu interesul public urmarit de lege.

4.2. Competenta - actul administrativ sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale.

Competenta unei autoritati administrative este stabilita prin lege, prin urmare ea nu poate fi transmisa unei alte autoritati publice decat tot prin lege , ea este obligatorie - in sensul ca nu se poate renunta la exercitarea ei , si are caracter permanent, chiar daca titularii unor functii sunt alesi pentru un mandat determinat .

Exista trei tipuri de competenta:

a) competenta materiala (ratione materiae). Competenta materiala se refera la domeniul in care autoritatea publica isi exercita atributiile conferite prin lege (ex.: Ministerul finantelor publice - finante publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial de Munca - raporturi de munca, protectie sociala, Consiliul local - taxe locale, drumurile din oras, etc.; Comisia Nationala de Statistica - statistica, etc.).

b) competenta temporala (ratione temporis). Competenta temporala apartine autoritatii publice care este investita cu puterea de a emite un act administrativ sau de a efectua o operatiune materiala la momentul in care actul este emis sau operatiunea efectuata .

Precizarea, desi la prima vedere pare mai dificil de inteles, este necesara intrucat autoritatea publica s-ar putea sa aiba competenta de a emite actul administrativ in cauza, dar nu la momentul in care acesta este emis (prin moment intelegandu-se ziua emiterii, sau alte unitati de masurare a timpului, daca se poate stabili cu certitudine cand a incetat competenta de emitere a actului administrativ).

Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate inca neinvestita legal cu atributii de putere publica in domeniul respectiv, sau, dimpotriva, tardiv, de o autoritate ce nu mai are competenta de a-l emite. Astfel, fostul primar nu mai poate oficia casatorii la ora 12,00 daca noul primar ales in functie a fost validat de judecator la ora 10,00 a aceleiasi zile. Daca actul prin care competenta temporala inceteaza este un act normativ, se ia in calcul data publicarii lui sau aducerii la cunostinta publica, pe cand in cazul actului individual se va lua in considerare data sau momentul comunicarii lui.

In contextul competentei temporale trebuie discutata insa si teoria functionarului de fapt. Astfel, se pune intrebarea ce efecte are actul administrativ sau operatiunea administrativa realizate de un functionar care nu mai are competenta legala de a le realiza, sau inca nu are aceasta competenta, insa aparent, din perspectiva persoanelor care vin in contact cu acest functionar, el este competent sa emita actul sau sa efectueze operatiunea? Exemplul cel mai elocvent ramane cel de mai sus, cu primarul al carui mandat a incetat, si care oficiaza in continuare casatorii; ce se intampla cu aceste casatorii, sunt ele valabil incheiate?

Doctrina dreptului administrativ considera, pe buna dreptate, ca teoria functionarului de fapt, atunci cand exista aparenta legalitatii activitatii acestuia, coroborata cu aceea a aparentei in drept, acceptata din motive de securitate juridica, sunt suficiente pentru a considera actul administrativ sau operatiunea administrativa ca fiind legala, si de a evita repunerea in discutie a situatiei juridice ce face obiectul actului sau operatiunii, si, implicit, obligarea persoanei in cauza de a parcurge procedura administrativa din nou . Considerarea ca legala a operatiunii sau a actului administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea celor administrati, si nu antreneaza exonerarea de raspundere a functionarului public care nu poate dovedi ca a fost in eroare atunci cand a emis actul sau a efectuat operatiunea.

Tot in categoria exemplelor privind functionarii de fapt se incadreaza situatia functionarului public caruia ii este anulat prin hotarare judecatoreasca, cu efecte retroactive, actul de numire in fuctia publica: actele administrative emise sau operatiunile administrative efectuate de acesta in perioada dintre numire si anularea numirii sunt considerate valide, in virtutea teorii functionarului de fapt, chiar daca efectul anularii actului de numire ar fi acela ca, teoretic, persoana in cauza nu a fost niciodata functionar public.

c) competenta teritoriala (ratione loci). Competenta teritoriala defineste campul geografic al actiunii administrative al unei autoritati publice: ansamblul teritoriului national - competenta nationala, sau numai teritoriul unei comune, oras sau judet - competenta locala.

Astfel, Guvernul are competenta nationala, Cosiliul judetean competenta judeteana (ce este inclusa in sfera mai larga a competentei locale, in sensul de alternativa la competenta nationala) iar Consiliul local competenta locala.

. Principiul paralelismului competentelor.

In conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina si practica de drept administrativ , in tacerea legii (adica in lipsa unei prevederi legale exprese care sa rezolve situatia), autoritatea publica ce are competenta de a emite un act sau de a efectua o operatiune administrativa are si competenta de a revoca acel act sau de a cere restituirea prestatiei (atunci cand acest lucru este posibil).

Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliul local poate hotari participarea cu capital sau cu bunuri, in numele colectivitatii locale pe care o reprezinta, la constituirea de societati comerciale (art.15 din Legea nr.215/2001), prin urmare, prin aplicarea principiului paralelismului competentelor, tot prin hotarare a consiliului local se poate hotari si renuntarea la calitatea de asociat sau actionar la societatile comerciale respective.

Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci cand competenta este exclusiva, prin urmare in cazul in care si alte autoritati pot emite actul in cauza revocarea poate fi decisa si de aceste autoritati.

. Caracterul de ordine publica al regulilor de competenta.

Necesitatea asigurarii coerentei activitatii administrative ataseaza regulilor de competenta un caracter de ordine publica; aceasta inseamna ca, in cadrul unui litigiu de contencios administrativ, oricare dintre parti si chiar instanta de contencios administrativ din oficiu, poate ridica, in orice moment al procesului, exceptia de necompetenta a autoritatii publice parate, motiv de nulitate absoluta a actului administrativ atacat.

Ilegalitatea datorata necompetentei nu poate fi acoperita prin confirmare, prin urmare autoritatea administratiei publice care era, de fapt, competenta sa emita actul nu si-l poate insusi, si sa considere ca este emis cu respectarea competentei. Singura solutie este emiterea unui nou act, cu acelasi continut cu primul, de aceasta data de catre autoritatea competenta, care va produce efecte juridice din momentul emiterii .

. Delegarea competentei.

Obiectul delegarii de competenta il constituie insarcinarea unei autoritati publice subordonate de a actiona in numele autoritatii legal competente, in anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni si in interiorul autoritatii publice, intre functionarii publici.

Imperativul concilierii necesitatii de a respecta strict regulile de competenta cu necesitatea practica de a construi sisteme de gestionare efectiva a complexei problematici cu care se confrunta administratia publica a dus la acceptarea in doctrina a unor reguli mai putin restrictive, la formularea unui compromis .

Astfel, o conditie esentiala a delegarii este ca ea sa fie autorizata prin "lege" (in sens larg, ce cuprinde si actele normative de rang inferior legii). In al doilea rand, actul administrativ de delegare trebuie sa precizeze exact intinderea delegarii, nefiind admisibila delegarea tuturor atributiilor autoritatii publice, si titularul delegarii (autoritatea publica delegatara).

Exista doua tipuri de delegare:

a) delegarea de putere publica (de atributii). Acest tip de delegare presupune ca autoritatea deleganta sa renunte temporar (pana la revocarea expresa a delegarii) la atributia de putere publica intr-un anumit domeniu, prin urmare aceasta pierde posibilitatea de a decide in acel domeniu.

Delegarea de putere publica vizeaza titularul unei functii, nu o persoana determinata, prin urmare delegarea ramane valabila chiar daca titularul functiei publice este schimbat. Ea trebuie realizata intotdeauna in forma scrisa .

De asemenea, autoritatea publica delegatara nu poate sub-delega atributiile de putere publica (competenta), ci doar dreptul de semnatura.

Suntem in prezenta delegarii de atributii in cazul viceprimarilor, carora le sunt delegate obligatoriu unele atributii prevazute de lege in sarcina primarului, iar altele pot fi delegate de primar

b) delegarea de semnatura - permite delegarea semnaturii titularului unei functii publice catre un colaborator sau subordonat - nu se delega atributiile, ci doar semnatura, prin urmare titularul functiei publice sau a demnitatii publice pastreaza competenta si raspunderea in domeniul vizat .

Suntem in prezenta unei masuri interne, de organizare optima a serviciului public, aplicabila in practica atunci cand legea nu prevede posibilitatea delegarii de atributii.

Prin delegarea semnaturii se vizeaza o persoana determinata, in consecinta pierderea functiei publice antreneaza incetarea delegarii. La fel se intampla si in cazul in care delegantul isi pierde functia.

Delegatarul actioneaza in numele delegantului, prin urmare este interzisa sub-delegarea semnaturii.

4.3. Forma si procedura - sa fie emis in forma si cu respectarea procedurii prevazute de lege.

4.3.1. Consideratii introductive. Procedura administrativa necontecioasa. Notiune.

Procedura administrativa necontencioasa desemneaza procedura urmata de autoritatile administratiei publice atunci cand emit acte administrative sau elibereaza diferite certificate, avize, aprobari, etc, in absenta unui litigiu .

Exista forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ - avizul (facultativ, consultativ si conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior), propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului - cvorum, majoritate, motivarea si semnarea sau contrasemnarea, si forme procedurale posterioare emiterii actului - comunicarea, publicarea, aprobarea si confirmarea.

Prin aceste forme procedurale, autoritatile administratiei publice isi asociaza alte autoritati publice la decizie, in vederea fundamentarii ei din punct de vedere legal si al criteriului oportunitatii.

De asemenea, o importanta tot mai mare au primit in ultima vreme procedurile de consultare a celor administrati in procesul de luare a deciziei administrative. Desi dispune de o putere de decizie unilaterala, administratia publica tinde tot mai mult, fie fortata de legi, fie din proprie initiativa, sa tina seama de parerea celor vizati prin actul administrativ. O decizie astfel adoptata are avantajul de a fi susceptibila de o aplicare mai facila si de o adeziune mai rapida din partea celor vizati decat decizia luata fara consultare, considerata de multe ori abuziva si fara sens.

In fine, o administratie moderna nu poate functiona la standarde de calitate ridicate fara respectarea principiului transparentei, conform caruia deciziile administratiei publice trebuie luate in asa fel incat toate persoanele interesate sa le cunoasca inca din faza de proiect, iar procedura de emitere si de executare a deciziei administrative sa fie deschisa, coerenta si corecta, usor de urmarit de public.

In planul contenciosului administrativ, importanta distinctiei intre actele administrative si formele procedurale prevazute de lege pentru emiterea actului administrativ consta in aceea ca doar actul administrativ, adica actul final, poate fi contestat direct pe calea unei actiuni directe in contencios administrativ, nu si avizele, acordurile, propunerile, referatele, aprobarile, etc. Atunci cand analizeaza legalitatea actului administrativ insa, instanta de contencios administrativ se va pronunta si asupra formelor procedurale (actelor interne, cum mai sunt ele denumite), intrucat, de multe ori, ilegalitatea actului administrativ este rezultatul evident al ilegalitatii unei forme procedurale care a stat la baza emiterii lui.

Unele din aceste forme sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor administrati sau pentru informarea autoritatilor publice, si pot atrage anularea actului -nulitate relativa, sau nulitatea absoluta a acestuia, care trebuie doar constatata de instanta. Alte forme, insa, nu atrag nulitatea actului (procedurile facultative).

Instanta de judecata poate aprecia daca neefectuarea unei proceduri administrative obligatorii este de natura sa vicieze actul administrativ. De exemplu, durata mai redusa a anchetei publice prevazute de lege nu impieteza asupra legalitatii actului administrativ, daca cel vizat si-a prezentat punctul de vedere si acesta a fost consemnat. De asemenea, faptul ca functionarul public vinovat de producerea unei pagube patrimoniului institutiei nu a fost lasat sa semneze un angajament de plata si a fost emisa o decizie de imputare cu acelasi continut ca si angajamentul de plata nu afecteaza legalitatea deciziei de imputare.

4.3.2. Forma scrisa. Distinctia act administrativ - act constatator (adeverinta, certificat).

Actele administrative trebuie emise in forma scrisa, atat ca si o conditie de valabilitate, cat si pentru a facilita dovada existentei lor; cu toate acestea, si un act administrativ verbal poate fi considerat valid, daca este dovedita existenta lui, insa in practica administrativa actuala nu mai sunt intalnite astfel de acte .

In acest sens argumentam si cu dispozitiile din Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind activitatea de solutionare a petitiilor , care prevede in mod obligatoriu semnarea si motivarea legala a raspunsului la petitii, chiar daca acest raspuns este negativ. In aceste conditii, nici macar refuzul de a solutiona o petitie nu mai poate fi verbal, ci trebuie emis in scris, deoarece o conditie de valabilitate a lui este semnarea de catre conducatorul autoritatii publice.

In nici un caz, insa, nu este admisa dovada cu martori pentru a contesta existenta unor acte administrative ce trebuie semnate de autoritatea emitenta sau a unor acte care trebuie emise in forma scrisa; dovada cu martori va fi admisa doar pentru contestarea faptelor ce au stat la baza redactarii actului administrativ, pentru inscrierea in fals.

Sanctiunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea relativa a actului administrativ, pe cand lipsa formei scrise atunci cand legea o prevede in mod expres duce la inexistenta actului administrativ.

Forma scrisa nu este suficienta pentru a fi in prezenta unui act administrativ daca nu este dublata de manifestarea de vointa a autoritatii publice facuta in scopul de a produce efecte juridice.

Astfel, inscrisurile prin care se atesta anumite fapte juridice sau drepturi nu sunt acte administrative, ci doar operatiuni administrative - certificatele de stare civila, incheierile de autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adauga efecte juridice noi raportului juridic nascut prin vointa liber declarata a partilor sau prin faptul administrativ al nasterii sau decesului, ci doar constata acest aspect .

Legislativ, solutia doctrinara a fost confirmata prin Ordonanta Guvernului nr.33/2002 privind reglementarea eliberarii certificatelor si adeverintelor de catre autoritatile publice centrale si locale , care prevede ca prin certificat se intelege documentul ce confirma exactitatea sau realitatea unui fapt ori atesta o anumita calitate in vederea valorificarii anumitor drepturi de catre persoana care solicita eliberarea acestuia, iar prin adeverinta - documentul prin care se atesta un drept sau un fapt.

Astfel, certificatul de producator nu este un act administrativ, deoarece nu pe baza lui se naste dreptul dreptul producatorului agricol de a-si comercializa produsele in piete, targuri sau oboare, ci pe baza faptului ca acel producator detine anumite bunuri agricole comercializabile. Prin certificat se atesta doar provenienta produselor ca fiind din gospodaria proprie a respectivei persoane fizice .

Din pacate, asa cum vom arata mai jos, nu intotdeauna denumirile actelor administrative reflecta natura juridica a acestora, legiuitorul ignorand deseori doctrina si jurisprudenta ce consacra anumiti termeni.

4.3.3. Formalitati procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile consultative.

4.3.3.1. Consultarea facultativa (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a autoritatii publice, in conditiile in care exista posibilitatea solicitarii unei opinii altei autoritati publice, institutii publice, unui functionar public sau unei persoane fizice sau juridice private.

Ramane, asadar, la latitudinea autoritatii publice sa solicite sau nu avizul, iar daca l-a solicitat, poate tine sau nu seama de continutul lui la emiterea actului administrativ.

Autoritatea publica emitenta poate modifica si dupa consultare proiectul, fara a fi obligata sa recurga la o alta consultare.

4.3.3.2. Consultarea obligatorie (avizul consultativ). In acest caz, autoritatea publica emitenta este obligata prin lege sa solicite opinia unei alte autoritati sau publicului, insa nu trebuie sa se conformeze acelei opinii atunci cand emite actul administrativ. Actul final trebuie sa corespunda proiectului supus consultarii, orice modificare a proiectului antrenand obligativitatea unei noi consultari.

Consiliul legislativ, autoritate publica autonoma, emite, spre exemplu, avize consultative . In conformitate cu dispozitiile legale ce guverneaza regimul juridic al acestui aviz, Legea nr.24/2000, el este formulat si este transmis in scris, si poate fi: favorabil, favorabil cu obiectii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care cuprind obiectii sau propuneri, precum si cele negative se motiveaza si pot fi insotite de documentele sau de informatiile pe care se sprijina. Observatiile si propunerile Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnica legislativa vor fi avute in vedere la definitivarea proiectului de act normativ. Neacceptarea acestora trebuie motivata in cuprinsul actului de prezentare a proiectului sau intr-o nota insotitoare.

Observam ca, in acest caz, desi avizul ramane un aviz consultativ, autoritatea publica emitenta va trebui sa-si motiveze decizia de ignorare a continutului avizului.

De asemenea, Hotararea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului , prevede ca proiectele de acte normative se transmit Ministerului Justitiei in original, impreuna cu o copie si numai dupa obtinerea avizelor autoritatilor publice interesate. Ministerul Justitiei avizeaza proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalitatii, incheind succesiunea operatiunilor din etapa de avizare. In acest caz suntem in prezenta unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat dar care nu conditioneaza continutul actului final.

● Proceduri consultative impuse de imperativul asigurarii transparentei decizionale in administratia publica.

Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica stabileste regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparentei decizionale in cadrul autoritatilor administratiei publice centrale si locale, alese sau numite, precum si al altor institutii publice care utilizeaza resurse financiare publice, in raporturile stabilite intre ele cu cetatenii si asociatiile legal constituite ale acestora. Prin aceasta reglementare s-a incercat apropierea societatii civile de activitatea decizionala a administratiei publice .

Coroborand aceste dispozitii cu textele Ordonantei Guvernului nr.75/2003, care prevede ca prin hotarare a consiliului local sau judetean se vor stabili procedura si modalitatile de aducere la cunostinta publica a masurilor de interes major pentru locuitori si a proiectelor de acte administrative care cad sub incidenta prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica, precum si de consultare a cetatenilor cu privire la continutul acestora, rezulta ca legea stabileste doar un cadru general, ce urmeaza a fi circumstantiat prin acte administrative de la nivel local, in functie de specificul autoritatii administratiei publice locale.

Asa cum s-a remarcat in doctrina , practica reglementarii prin legi si ordonante a diferitelor aspecte ce ar trebui sa se regaseasca, impreuna, intr-un Cod de procedura administrativa, indeparteaza legislatia noastra de coerenta si stabilitatea pe termen lung de care are nevoie.

Procedurile de asigurare a transparentei decizionale in activitatea autoritatilor publice au la baza anumite principii, cum ar fi: a) informarea in prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeaza sa fie dezbatute de autoritatile administratiei publice centrale si locale, precum si asupra proiectelor de acte normative; b) consultarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituite, la initiativa autoritatilor publice, in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative; c) participarea activa a cetatenilor la luarea deciziilor administrative si in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea urmatoarelor reguli: sedintele autoritatilor si institutiilor publice care fac obiectul legii sunt publice (1); dezbaterile vor fi consemnate si facute publice (2); minutele acestor sedinte vor fi inregistrate, arhivate si facute publice (3).

Autoritatile administratiei publice obligate sa respecte dispozitiile legii sunt:

a) autoritatile administratiei publice centrale : ministerele, alte organe centrale ale administratiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice deconcentrate ale acestora, precum si autoritatile administrative autonome;

b) autoritatile administratiei publice locale: consiliile judetene, consiliile locale, primarii, institutiile si serviciile publice de interes local sau judetean.

Exceptie fac de la aplicarea legii procesul de elaborare a actelor normative si sedintele in care sunt prezentate informatii privind: a) apararea nationala, siguranta nationala si ordinea publica, interesele strategice economice si politice ale tarii, precum si deliberarile autoritatilor, daca fac parte din categoria informatiilor clasificate, potrivit legii; b) valorile, termenele de realizare si datele tehnico-economice ale activitatilor comerciale sau financiare, daca publicarea acestora aduce atingere principiului concurentei loiale, potrivit legii; c) datele personale, potrivit legii.

Participarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituite la procesul de elaborare a actelor normative implica anumite actiuni ale autoritatilor publice:

a) in cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administratiei publice are obligatia sa redacteze un anunt referitor la aceasta actiune, care va fi adus la cunostinta publicului cu cel putin 30 de zile inainte de supunerea spre analiza, avizare si adoptare de catre autoritatile publice . Anuntul va cuprinde o nota de fundamentare, o expunere de motive sau, dupa caz, un referat de aprobare privind necesitatea adoptarii actului normativ propus, textul complet al proiectului actului respectiv, precum si termenul limita, locul si modalitatea in care cei interesati pot trimite in scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

Anuntul va fi publicat pe site-ul propriu, afisat la sediul propriu, intr-un spatiu accesibil publicului, si transmis catre mass-media centrala sau locala, dupa caz.

La publicarea anuntului autoritatea administratiei publice va stabili o perioada de cel putin 10 zile pentru a primi in scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Conducatorul autoritatii publice va desemna o persoana din cadrul institutiei, responsabila pentru relatia cu societatea civila, care sa primeasca propunerile, sugestiile si opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus.

b) Autoritatea administratiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informatii.

c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiza si avizare autoritatilor publice interesate numai dupa definitivare, pe baza observatiilor si propunerilor formulate de cei interesati.

d) Autoritatea publica in cauza este obligata sa decida organizarea unei intalniri in care sa se dezbata public proiectul de act normativ, daca acest lucru a fost cerut in scris de catre o asociatie legal constituita sau de catre o alta autoritate publica.

In toate cazurile in care se organizeaza dezbateri publice, acestea trebuie sa se desfasoare in cel mult 10 zile de la publicarea datei si locului unde urmeaza sa fie organizate.

e) Autoritatea publica in cauza trebuie sa analizeze toate recomandarile referitoare la proiectul de act normativ in discutie.

f) In cazul reglementarii unei situatii care, din cauza circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea de solutii imediate, in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptarii in procedura de urgenta prevazuta de reglementarile in vigoare.

Participarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor va avea loc in urmatoarele conditii:

a) anuntul privind sedinta publica se afiseaza la sediul autoritatii publice, este inserat in site-ul propriu si se transmite catre mass-media, cu cel putin 3 zile inainte de desfasurare, si va contine data, ora si locul de desfasurare a sedintei publice, precum si ordinea de zi.

Acest anunt trebuie adus la cunostinta cetatenilor si a asociatiilor legal constituite care au prezentat sugestii si propuneri in scris, cu valoare de recomandare, referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmeaza sa fie abordat in sedinta publica; difuzarea anuntului si invitarea speciala a unor persoane la sedinta publica sunt in sarcina responsabilului desemnat pentru relatia cu societatea civila.

b) participarea persoanelor interesate la sedintele publice se va face in limita locurilor disponibile in sala de sedinte, in ordinea de precadere data de interesul asociatiilor legal constituite in raport cu subiectul sedintei publice, stabilita de persoana care prezideaza sedinta publica. Ordinea de precadere nu poate limita accesul mass-media la sedintele publice.

c) persoana care prezideaza sedinta publica ofera invitatilor si persoanelor care participa din proprie initiativa posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele aflate pe ordinea de zi.

d) adoptarea deciziilor administrative tine de competenta exclusiva a autoritatilor publice. Punctele de vedere exprimate in cadrul sedintelor publice de persoanele invitate au valoare de recomandare.

e) minuta sedintei publice, incluzand si votul fiecarui membru, cu exceptia cazurilor in care s-a hotarat vot secret, va fi afisata la sediul autoritatii publice in cauza si publicata in site-ul propriu. Autoritatile publice sunt obligate sa elaboreze si sa arhiveze minutele sedintelor publice. Atunci cand se considera necesar, sedintele publice pot fi inregistrate.

Inregistrarile sedintelor publice, cu exceptia celor prevazute la art. 6 din Legea 52/2003, vor fi facute publice, la cerere, in conditiile Legii 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public.

f) autoritatile publice sunt obligate sa intocmeasca si sa faca public un raport anual privind transparenta decizionala, care va cuprinde cel putin urmatoarele elemente: numarul total al recomandarilor primite; numarul total al recomandarilor incluse in proiectele de acte normative si in continutul deciziilor luate; numarul participantilor la sedintele publice; numarul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; situatia cazurilor in care autoritatea publica a fost actionata in justitie pentru nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetatenii si asociatiile legal constituite ale acestora; numarul sedintelor care nu au fost publice si motivatia restrictionarii accesului.

Raportul anual privind transparenta decizionala va fi facut public in site-ul propriu, prin afisare la sediul propriu intr-un spatiu accesibil publicului sau prin prezentare in sedinta publica.

Legea nr.52/2003 prevede si anumite sanctiuni juridice pentru nerespectarea dispozitiilor sale:

a) actiunea in contencios administrativ - orice persoana care se considera vatamata in drepturile sale, prevazute de lege, poate face plangere in conditiile Legii contenciosului administrativ, impotriva refuzului nejustificat al autoritatii administratiei publice de a respecta dispozitiile legii . Plangerea si recursul se judeca in procedura de urgenta si sunt scutite de taxa de timbru.

b) raspunderea disciplinara: constituie abatere disciplinara si se sanctioneaza, potrivit prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, sau, dupa caz, potrivit legislatiei muncii, fapta functionarului care, din motive contrare legii, nu permite accesul persoanelor la sedintele publice sau impiedica implicarea persoanelor interesate in procesul de elaborare a actelor normative de interes public.

c) masuri administrative: persoanele care asista la sedintele publice, invitate sau din proprie initiativa, trebuie sa respecte regulamentul de organizare si functionare a autoritatii publice. In cazul in care presedintele de sedinta constata ca o persoana a incalcat regulamentul, va dispune avertizarea si, in ultima instanta, evacuarea acesteia.

4.3.3.3. Procedura avizului conform - este o procedura de exceptie , aplicabila doar cand legea o prevede expres.

Astfel, legea poate cere unei autoritati publice sa emita un act administrativ numai dupa consultarea prealabila a unei alte autoritati publice, iar actul administrativ emis trebuie sa fie in conformitate cu avizul astfel obtinut.

In cazul in care autoritatea emitenta nu accepta emiterea actului administrativ cu respectarea avizului conform, are doar optiunea de a nu-l mai emite.

Un exemplu in acest sens ni-l ofera art. 7 al Hotararii Guvernului nr.745/2003 privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale de Control[51]: "regulamentele de organizare si functionare a autoritatilor de control aflate in subordinea sau in coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autoritatilor de control se aproba in conditiile legii, numai cu avizul conform al acestuia".

In unele cazuri, insa, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare mai larga a textului legal. Astfel, in anexa 2 la Legea nr.50/1991 se precizeaza ca "avizarea se concretizeaza printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate" .

In fine, exista avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevazut de art.14 alin.2 din Legea nr.215/2001 pentru incheierea acordurilor de cooperare transfrontaliera: in cazul in care avizul nu este eliberat in termenul legal de 30 de zile, el se considera a fi favorabil incheierii acordului.

4.3.3.4. Acordul este definit de doctrina ca fiind un consimtamant dat de o autoritate publica altei autoritati publice in vederea emiterii de catre aceasta din urma a unui act administrativ . Prin urmare, acordul trebuie obligatoriu solicitat atunci cand legea prevede, iar actul administrativ trebuie sa i se conformeze din punct de vedere al continutului.

S-a remarcat, pe buna dreptate, ca acordul se deosebeste de avizul conform prin faptul ca primul produce efecte juridice, actul emis in final fiind rezultatul manifestarii de vointa a mai multor organe administrative, un act juridic complex, in timp ce avizul conform este doar un element component al procedurii de elaborare a actului administrativ .

In ce ne priveste, consideram ca mai sunt necesare cateva precizari:

- acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de vointa a unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de autoritatea emitenta, fara a exista posibilitatea acelui organ de a interveni in continutul actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar doua optiuni: de a emite acordul sau de a refuza emiterea lui. Dimpotriva, in cazul avizului conform, organul emitent participa, alaturi de emitentul actului, la elaborarea acestuia, odata ce autoritatea emitenta actului va trebui sa tina seama in redactarea lui de opinia exprimata pe calea avizului conform.

- avizul conform nu implica raspunderea juridica a emitentului sau, insa emitentul acordului devine coautor al actului administrativ si va raspunde alaturi de autoritatea publica ce l-a elaborat .

- in opinia autorilor de specialitate, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior actului administrativ . In ce ne priveste, ne este greu de imaginat un acord concomitent emiterii actului administrativ; participarea concomitenta a doua sau mai multe autoritati publice la emiterea unui act administrativ are ca si consecinta faptul ca actul va avea doi emitenti (spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi ministri). Cat despre acordul posterior, existenta lui distincta este subminata de asemanarea pana la identificare cu aprobarea - ambele sunt posterioare emiterii actului administrativ, ambele conditioneaza producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele implica doar responsabilitatea autoritatii publice emitente.

Ca exemplu, Hotararea Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici prevede in art.15 alin.3 necesitatea acordului federatiei sau uniunii la care sunt afiliate organizatiile sindicale din randul carora se numeste reprezentantul in comisia de concurs pentru ocuparea unei functii publice.

4.3.3.5. Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autoritati publice in procesul decizional derulat de o alta autoritate publica, implica emiterea actului administrativ numai in urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitenta nu poate proceda la adoptarea actului administrativ decat in urma propunerii, lipsa propunerii fiind motiv de nulitate a actului administrativ.

Continutul actului administrativ trebuie sa se conformeze propunerii, in caz contrar actul este ilegal; autoritatea publica are doar doua optiuni in cazul in care propunerea nu este multumitoare: de a cere modificarea propunerii sau fomularea uneia noi, sau de a nu adopta actul.

Spre exemplu, numirea in functie publica a absolventilor programului de formare specializata organizat de Institutul National de Administratie se face prin act administrativ al conducatorului autoritatii publice ce a solicitat un astfel de absolvent, la propunerea Institutului National de Administratie, iar perioada de stagiu a functionarilor publici se defasoara dupa un program aprobat de conducatorul autoritatii publice la propunerea comuna a conducatorului compartimentului unde urmeaza sa isi desfasoare acesta activitatea si a compartimentului de resurse umane .

4.3.4. Formalitati procedurale concomitente emiterii actelor administrative. Emiterea unui act administrativ presupune, intotdeauna, semnarea acestuia de catre persoana competenta din cadrul autoritatii emitente (1), uneori contrasemnarea de catre o alta persoana (2), in cazul unor acte motivarea lor (3), iar in cazul actelor administrative emise de autoritati colegiale, existenta cvorumului (4) si a majoritatii (5) prevazute de lege.

4.3.4.(1). Semnarea actului administrativ.

Dintre formele substantiale necesare pentru ca actul sa fie valid, se desprinde ca importanta semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea competentei de emitere a actului si este indispensabila pentru dovada existentei deciziei administrative.

Asa um am precizat, toate actele administrative trebuie semnate de persoana imputenicita sa angajeze autoritatea publica emitenta: dispozitiile primarului se semneaza de catre acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonala, hotararile consiliului local se semneaza de catre presedintele de sedinta , ordinele prefectului se semneaza de catre prefect, ordinele si instructiunile ministeriale se semneaza de catre ministru, hotararile si ordonantele de guvern se semneaza de catre primul ministru , etc.

4.3.4.(2). Contrasemnarea actului administrativ. Prin intermediul contrasemnarii, se "autentifica" semnatura persoanei competente si se asociaza raspunderea contrasemnatarului in ceea ce priveste legalitatea sau oportunitatea actului administrativ.

Lipsa contrasemnaturii este considerata un viciu de forma, nu de competenta, deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ .

Obligatia contrasemnarii este prevazuta, spre exemplu, in Constitutie pentru ordonantele si hotararile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de ministrii ce au obligatia punerii loc in executare , in cazul hotararilor consiliului local si a dispozitiilor primarului, ce trebuie contrasemnate de secretar ,

4.3.4.(3). Motivarea actului administrativ.

● Doctrina de drept administrativ s-a pronuntat in majoritate pentru consacrarea principiului motivarii actelor administrative ca principiu de drept administrativ si recunoasterea sa jurisprudentiala .

● Daca luam exemple din statele cu traditie democratica, constatam ca aceasta consacrare s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativa.

Astfel, in Franta , legislatia adoptata in 1979 impune motivarea, ca regula generala, a tuturor deciziilor nefavorabile destinatarului - sanctiuni, decaderi, prescriptii, refuzarea unui avantaj ce constituie un drept subiectiv al persoanei care indeplineste conditiile legale (autorizatia de constructie, spre exemplu).

De asemenea, necesita motivare deciziile prin care se instituie derogari de la regulile instituite prin legi si acte normative superioare (de exemplu, declararea unei informatii secret de serviciu). Prin exceptie, nu vor fi motivate deciziile care ar putea dezvalui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate in situatii de extrema urgenta, si, bineinteles, decizia implicita de refuz. Cu toate acestea, s-a decis ca si in situatii de urgenta sau in caz de refuz implicit, administratia este tinuta sa-si motiveze decizia, la cererea celui interesat, in termen de 1 luna de la emitere.

In dreptul german , o dispozitie cu caracter general din Codul procedurii administrative impune motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor emise in urma solutionarii unui recurs administrativ.

Interesant de retinut este faptul ca termenul de intentare a recursului in anulare este de o luna de la notificarea actului atacat sau de la raspunsul la recursul administrativ, daca actul este complet motivat, insa daca actul atacat sau raspunsul la recursul administrativ nu contine anumite mentiuni obligatorii (posibilitatile de recurs, instanta competenta si termenul de exercitare) , termenul este de 1 an. Prin urmare, administratia publica este sanctionata prin augmentarea termenelor de contestare pentru incompleta motivare a propriilor decizii. Este o solutie legislativa ce consideram ca ar trebui adoptata si in dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte desi actele administrative nu se motiveaza.

● In dreptul nostru, motivarea este reglementata de principiu in doua cazuri:

a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adica in urma solutionarii unei petitii in temeiul Ordonantei Guvernului nr. 27/2002.

Cateva precizari sunt necesare:

- motivarea impusa de art.13 din Ordonanta Guvernului nr. 27/2002 vizeaza doar motivele de drept, ce permit verificarea legalitatii actului administrativ.

- o motivarea completa ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales in cazul exercitarii puterii discretionare), aratarea caii de atac si a instantei competente, precum si a termenului de contestare.

- din aceste considerente, consideram ca motivarea reglementata la noi este incompleta si, desi constiuie un pas inainte pe calea legiferarii principiului motivarii actelor administrative, ramane criticabila sub aspectele enuntate.

- in consecinta, propunem, de lege ferenda, reglementarea printr-un Cod administrativ a motivarii obligatorii a actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive de fapt, precizarea caii de atac si a instantei competente, respectiv termenul de contestare.

De asemenea, sub aspectul termenului de contestare, credem ca ar fi utila preluarea sistemului german, adica stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu) pentru contestarea actelor complet motivate, si termene tot mai lungi pentru contestarea actelor incomplet motivate (6 luni daca lipseste un element al motivarii, 1 an daca lipsesc 2 sau 3 elemente, iar daca actul nu este motivat el sa poata fi atacat oricand).

Consideram, de asemenea, ca motivarea ar trebui sa fie scrisa, sa cuprinda de fiecare data propriile considerente de drept si cele de fapt (fiind excluse motivarile"tip"), si ca poate fi realizata si prin atasarea unui document (act cu putere superioara) care expune motivele.

Dispozitiile generale din Ordonanta Guvernului nr. 27/2002 sunt circumstantiate la cazul informatiilor de interes public prin art.22 din Legea nr.544/2001 care prevede motivarea (nu se arata ce fel de motivare) refuzului de a comunica informatiile de interes public petitionarului. In tacerea legii si in considerarea interesului public care sta la baza interpretarii actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului comunicarii informatiilor publice trebuie sa cuprinda toate elementele unei motivari complete, sau cel putin ceea ce Ordonanta Guvernului nr. 27/2002 impune, ca lege generala, adica motivarea in drept.

Motivarea obligatorie o mai intalnim si in cazul actelor administrative jurisdictionale, acest aspect fiind considerat de doctrina ca relevant pentru calificarea ca atare a acestor acte . Astfel, spre exemplu, hotararile Oficiului de Stat pentru Inventii si Marci vor fi motivate, de asemenea vor fi motivate deciziile Comisiei de solutionare a intampinarilor in cazul exproprierii (Legea nr.33/1994) .

b) Motivarea actelor administrative normative este impusa de Legea nr.24/2000 in mod diferit, in functie de emitentul actului normativ.

Astfel, pentru ordonantele si hotararile guvernamentale, legea prevede obligatia intocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care insoteste actul normativ in procesul de adoptare si este publicata odata cu acesta in Monitorul oficial sau prezentat pe site-ul de internet al institutiei emitente .

Pentru celelalte acte administrative normative, emise de autoritati centrale, proiectul este insotit de un referat de aprobare, insa aici nu se mai precizeaza obligativitatea publicarii referatului odata cu actul normativ.

Motivarea va face referire, in principal, la: cerintele care reclama interventia normativa, cu referire speciala la insuficientele reglementarilor in vigoare, la existenta unor neconcordante legislative sau a unui vid legislativ; principiile de baza si finalitatea reglementarii propuse, cu evidentierea elementelor noi; efectele avute in vedere, in functie de obiectul reglementarii; implicatiile pe care noua reglementare le are asupra legislatiei in vigoare; implicatiile asupra legislatiei interne, in cazul ratificarii sau aprobarii unor tratate ori acorduri internationale, precum si masurile de adaptare necesare; fazele parcurse in pregatirea proiectului si rezultatele obtinute, evidentiindu-se studiile, cercetarile, evaluarile statistice, specialistii consultati, preocuparile de armonizare legislativa; pentru ordonantele de urgenta vor fi prezentate distinct imprejurarile obiective si stringente ce au determinat cazul exceptional care justifica aceasta procedura de legiferare; pentru fiecare proiect de act normativ motivarea trebuie sa cuprinda o mentiune expresa cu privire la compatibilitatea acestuia cu reglementarile comunitare si, daca este cazul, masurile viitoare de armonizare care se impun; in situatia in care reglementarea propusa se elaboreaza in executarea unui act normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe baza si in executarea caruia se emite .

In fine, actele normative adoptate de autoritatile administratiei publice locale trebuie sa cuprinda, in preambul, o motivare in drept, adica articolul din Legea nr.215/2001 sau din alta reglementare, in temeiul caruia a fost adoptat actul .

● Lipsa motivarii. Sanctiune juridica.

Legea nr.24/2000 nu contine sanctiuni pentru situatia in care motivarea nu este publicata odata cu actul normativ, sau nu este afisata pe site-ul web al institutiei. Cu toate acestea, consideram ca sunt deplin aplicabile solutiile doctrinare identificate clar si concis de prof. T. Draganu in 1959: lipsa motivarii consituie viciu de ilegalitate pe motiv de forma (nulitate relativa) iar daca motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de vedere al continutului (nulitate de fond, absoluta) .

Controlul de legalitate al instantei de contencios administrativ se va extinde si asupra motivelor invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numai in cazul in care motivarea este impusa prin lege. In celelalte cazuri, cand legea nu impune motivarea actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunitatii deciziei administrative, si scapa controlului instantei judecatoresti de contencios administrativ.

● Obligatia motivarii impusa prin legi speciale.

Desi in dreptul nostru nu exista obligatia motivarii ca principiu aplicabil tuturor actelor administrative, unele legi speciale impun, in situatii determinate, motivarea unor acte administrative.

Astfel, spre exemplu, Legea nr.10/2001 prevede ca masurile reparatorii prin echivalent se stabilesc prin dispozitie motivata a primarului

4.3.4.(4). Cvorumul. In cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, cvorumul reprezinta o formalitate legala necesara a fi indeplinita pentru ca sedinta in care se adopta actul administartiv sa fie legal constituita.

Cvorumul reprezinta, asadar, numarul de membri, raportat la numarul total al membrilor organului colegial, care trebuie sa fie prezenti pentru ca deliberarile acestuia sa fie valabile .

Astfel, spre exemplu, sedintele consiliului local sunt valabil constituite in prezenta majoritatii membrilor .

Probleme de interpretare au aparut in practica la determinarea cvorumului legal, atunci cand exista numar impar de membri: astfel, pentru un consiliu local format din 27 de membri, jumatate plus unul reprezinta 14 membri sau 15 membri? Cum se calculeaza acel rest ramas prin divizarea numarului total al membrilor, prin rotunjire in lipsa sau in adaos Consideram ca, daca avem in vedere imperativul asigurarii unei interpretari care sa permita desfasurarea sedintelor, si nu ingreunarea constituirii cvorumului legal, solutia este rotunjirea spre mai putin, cvorumul fiind asadar de 14 membri.

4.3.4.(5). Majoritatea. Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea unui act administrativ de catre un organ colegial se refera la numarul de voturi necesare pentru ca acel act sa fie valabil adoptat.

Majoritatea este de trei feluri:

- simpla - jumatate plus unul din membri prezenti la sedinta, in conditiile in care sedinta este legal constituita.

- absoluta - jumatate plus unul din numarul total al membrilor organului colegial, bineinteles daca sedinta este valabil constituita.

- calificata - orice majoritate mai mare de jumatate plus unul, raportata la totalul membrilor organului colegial (doua treimi, trei patrimi, etc), daca sedinta este legal constituita.

Diferenta dintre cvorum si majoritate este data de scopul in vederea caruia legea le reglementeaza: cvorumul - pentru constiuirea si desfasurarea legala a sedintei, majoritatea - pentru adoptarea legala a actelor administrative in sedinta astfel constituita.

In practica, apar aceleasi situatii ca si la stabilirea cvorumului. Astfel, din 17 membri prezenti (total 27), cati trebuie sa voteze pentru adoptarea unei hotarari ce necesita majoritate simpla, 9 sau 10? Din aceleasi considerente expuse mai sus, consideram ca raspunsul este 9 membri. Daca hotararea ar necesita majoritate absoluta, ar fi necesare 14 voturi favorabile, iar daca s-ar cere majoritate calificata de doua treimi, ar fi necesare 18 voturi.

4.3.5. Formalitati procedurale posterioare emiterii atelor administrative.

Din aceasta categorie de formalitati procedurale fac parte comunicarea actelor individuale respectiv publicarea actelor normative (1), aprobarea (2) si confirmarea (3).

4.3.5.(1). Comunicarea si publicarea actelor administrative.

Actele administrative individuale isi produc efectele juridice din momentul comunicarii lor catre destinatarii respectivului act.

Pentru tertii actului administrativ individual, adica pentru persoanele care nu sunt destinatarele actului administrativ, insa sunt vizate indirect prin actul administrativ, comunicarea se considera realizata numai atunci cand persoana in cauza ia cunostinta efectiv de act. Aceasta deoarece tertilor actului administrativ nu li se comunica actul, prin urmare luarea la cunostinta efectiva este singurul moment de care se pot lega efectele juridice ale actului fata de ei.

Publicarea este operatiunea administrativa de aducere la cunostinta publicului a unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt excluse situatiile in care actele administrative individuale se publica (spre exemplu, hotararea guvernamentala de numire in functie a unui prefect).

Publicarea presupune, practic, una sau mai multe din urmatoarele operatiuni:

- publicarea in "Monitorul Oficial al Romaniei"- de exemplu, ordonantele si hotararile guvernamentale, ordinele ministrilor, anunturile privind achizitiile publice, etc.,

- publicarea in "Monitorul oficial al judetului" (al municipiului Bucuresti): a) hotararile si dispozitiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice judetene si a municipiului Bucuresti, de cele ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucuresti sau oraselor care nu au monitoare proprii, precum si de cele ale comunelor; b) dispozitiile cu caracter normativ ale presedintelui consiliului judetean; c) ordinele cu caracter normativ ale prefectului; d) acte ale serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, precum si, daca este cazul, ale ministerelor sau altor autoritati si institutii publice, care au aplicabilitate in judetul respectiv; e) alte documente si informatii de interes public, cu exceptia celor a caror publicitate se face, potrivit legii, prin alte mijloace; f) declaratii de politica judeteana si alte asemenea declaratii; g) hotararile si dispozitiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale din municipii, sectoare ale municipiului Bucuresti sau din orase si comune, ale caror prevederi sunt obligatorii si pentru alti cetateni decat cei din unitatea administrativ-teritoriala respectiva, prin grija secretarului .

- publicarea in "Monitorul oficial al comunei/orasului/municipiului", acolo unde exista, a hotararilor si dispozitiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de primar (art.9 din Ordonanta Guvernului nr.75/2003).

- afisarea la sediul autoritatii publice - hotararile consiliului local, dispozitiile primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei functii publice, etc.

- publicarea in presa centrala si/sau locala, in cotidiane de tiraj semnificativ - acte administrative privind organizarea unei licitatii publice[77], actele normative adoptate de autoritatile locale .

- afisarea pe pagina web a autoritatii publice, operatiune ce este echivalenta, sub aspect juridic, cu publicarea in presa si afisarea la sediu - hotararea consiliului local de aprobare a organigramei primariei, de aprobare a bugetului local, etc.

Termenul de "publicare" este folosit de legislatia noastra in paralel cu cel de "aducere la cunostinta publica". Astfel, hotararile normative ale consiliului local "se aduc la cunostinta publica", si de la aceasta data produc efecte juridice[79].

Sintagma "aducere la cunostinta publica" are o arie de cuprindere mai mare decat publicarea, deoarece cuprinde si alte mijloace de informare publica: organizarea unei adunari cetatenesti in care sa fie prezentat actul administrativ, anunturi de gen publicitar (bannere, postere, transmisiuni radio si tv, afisarea pe pagina web, anunturi prin statii de amplificare mobile sau stationare, fluturasi in cutiile postale, etc).

Consideram binevenita aceasta largire a sferei de actiune a mijloacelor de promovare a actelor administrative, deoarece publicarea, chiar si cea din "Monitorul Oficial", indiferent daca este cel national, judetean sau local, are prea putin impact asupra cetatenilor, asupra nivelului lor de informare despre "afacerile publice".

In acest context, amintim si dispozitiile art.8 din Ordonanta Guvernului nr.75/2003, care stabileste competenta Consiliilor judetene si a consiliilor locale ale municipiilor, oraselor si comunelor stabilirea, prin hotarare, a procedurii si modalitatilor de aducere la cunostinta publica a hotararilor si dispozitiilor cu caracter normativ ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene.

Atunci cand legea prevede expres publicarea unui act administrativ, nepublicarea atrage inexistenta actului respectiv, cu exceptia cazului cand chiar legea permite nepublicarea (de exemplu, hotararile guvernamentale din domeniul militar, care se comunica institutiilor interesate[80]). Prin aplicarea principiului nemo censetur ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoasterea legii), ajungem la concluzia ca legea in sens larg, adica si actele administrative normative, trebuie aplicata numai atunci cand poate fi cunoscuta de catre public prin publicare; prin urmare, chiar daca legea nu prevede in mod expres sanctiunea inexistentei pentru nepublicarea unui act normativ, ea trebuie considerata a fi aplicabila ca regula generala si ca principiu de drept in toate cazurile in care nu sunt publicate actele normative.

4.3.5.(2). Aprobarea

Termenul de "aprobare" trebuie inteles ca o manifestare de vointa a unui organ superior prin care se declara de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care, fara aceasta manifestare de vointa, nu ar putea produce efecte juridice[81].

Este de fapt vorba de formalitatea procedurala corespondenta acordului, insa plasata in timp dupa emiterea actului administrativ, dar inainte de comunicarea sau publicarea acestuia.

In aceasta acceptiune , aprobarea este o conditie de forma, fara de care actul administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acopera viciile actului administrativ, prin urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatata si dupa aprobare.

Responsabilitatea pentru actul administrativ emis in final revine ambelor autoritati publice, in egala masura, deoarece prin aprobare autoritatea publica in cauza devine coautoare a actului administrativ, insusindu-si acest act si garantand pentru legalitatea si oportunitatea lui, chiar daca nu adauga nimic la act. Daca nu am judeca astfel, nu vedem care ar fi justificarea existentei procedurii de aprobare.

Pentru exemplificare, locuintele de serviciu realizate in conditiile Legii nr.114/1996 din bugetul de stat sau din bugetele locale pot fi vandute cu aprobarea Guvernului, in situatia in care activitatea care a generat realizarea locuintelor s-a restrans sau a incetat .

4.3.5.(3). Confirmarea. Prin confirmare se intelege manifestarea de vointa (comunicat, instiintare, etc) prin care o autoritate publica isi mentine un act administrativ emis anterior.

Literatura de specialitate mai retine si un alt sens al confirmarii, si anume de procedura prin care se acopera vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui act emis de un organ inferior . Acest tip de confirmare nu este intalnit in legislatia romana actuala, si nici in practica administrativa.

4.3.6. Inconsecvente in tehnica legislativa privind folosirea termenilor consacrati de doctrina.

4.3.6.1. Avizul si acordul - acte administrative.

a) In conformitate cu Legea 107/1996, legea apelor, "avizul de gospodarire a apelor si avizul de amplasament sunt avize conforme", in timp ce in alt loc se arata ca "lucrarile prevazute (.) pot fi executate numai in baza avizului de gospodarire a apelor emis de unitatile teritoriale ale Ministerului Apelor, Padurilor si Protectiei Mediului asupra documentatiei de investitii. Punerea in functiune sau in exploatare a acestor lucrari se face numai in baza autorizatiei de gospodarire a apelor".

Din coroborarea celor doua texte, rezulta ca in cazul avizului de gospodarire a apelor suntem in prezenta unui veritabil act administrativ, nu a unui aviz, deoarece el produce efecte juridice nemijlocit.

Aceste anomalii au fost semnalate in doctrina , fara efect insa asupra legiutorului roman, cu toate ca nerespectarea unor termeni consacrati de doctrina romana si straina poate duce la confuzii majore in practica .

b) Legea romana defineste acordul de mediu ca fiind "decizia autoritatii competente pentru protectia mediului, care da dreptul titularului de proiect sa realizeze proiectul".

Acordul de mediu este un act tehnico-juridic eliberat in scris, prin care se stabilesc conditiile de realizare a proiectului din punct de vedere al protectiei mediului , prin urmare el este un act administrativ, deoarece produce efecte juridice, nu un acord, asa cum s-ar intelege din denumirea sa.

4.3.6.2. Aprobarea improprie.

Unele texte legislative numesc "aprobare" manifestarea de vointa a unui functionar public de decizie sau a unei autoritati publice, care de fapt reprezinta un act administrativ unilateral, emis la propunerea unor functionari publici inferiori, a unor alte autoritati publice sau in urma unei petitii.

Spre exemplu, daca un functionar din minister face o propunere scrisa unui ministru, pe care acesta pune rezolutia "aprobat"; in acest caz nu ne gasim in prezenta unei adevarate aprobari, ci a unui act administrativ emis de ministru .

De asemenea, Legea nr.215/2001 prevede in art.38 alin.1 lit.d), atributia consiliului local de a "aproba" bugetul local, iar la lit. e) atributia de "aprobare", la propunerea primarului, a organigramei aparatului propriu.

In fine, mai amintim doar Hotararea Guvernului nr.432/2004 privind dosarul profesional al functionarilor publici gasim prevederea conform careia accesul functionarului public la propriul dosar profesional, precum si eliberarea unor copii de pe documentele continute in acesta se aproba de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice .

4.3.6.3. Procedura aprobarii tacite.

Reglementata prin Ordonanta Guvernului nr. 27/2003, procedura aprobarii tacite este de fapt o procedura de emitere implicita a unei autorizatii, care produce efecte juridice si care, ulterior, poate fi valorificata in justitie pentru obtinerea inscrisului doveditor al autorizarii.

Si in acest caz, legiuitorul foloseste impropriu termenul de "aprobare" pentru emiterea, e adevarat, implicita, a unui act administrativ individual, creator de drepturi si obligatii. Consideram ca mai nimerit ar fi fost termenul de "autorizare tacita".

4.3.6.4. "Aprobarea" si "confirmarea" titlului de doctor.

In conformitate cu art. 35 din hotararea Guvernului nr.37/1999 privind organizarea si desfasurarea doctoratului[90], hotararea comisiei pentru sustinerea tezei de doctorat de a se conferi titlul stiintific de doctor se inainteaza conducerii institutiei organizatoare de doctorat, in vederea acordarii titlului stiintific de doctor. Dupa aprobare , institutia transmite Dosarul de doctorat si un exemplar al Tezei de doctorat la Ministerul Educatiei Nationale in vederea confirmarii de catre Consiliul National de Atestare a Titlurilor, Diplomelor si Certificatelor Universitare a titlului de doctor propus de comisie si acordat de conducerea institutiei.

4.3.7. Lipsa formalitatilor procedurale. Sanctiuni. Formalitati procedurale esentiale si neesentiale.

Nu toate formalitatile procedurale au aceeasi valoare juridica, prin urmare si sanctiunile ce se impun in cazul nerespectarii lor sunt diferite.

Astfel, acele formalitati care urmaresc asigurarea legalitatii si oportunitatii actului administrativ sau garantarea drepturilor cetatenesti sunt considerate formalitati esentiale si lipsa lor este sanctionata cu inexistenta actului sau cu nulitatea absoluta a acestuia, pe cand formalitatile instituite doar pentru operativitatea activitatii administrative atrag nulitatea relativa actului, fiind considerate neesentiale.

Determinarea scopului in vederea caruia au fost stabilite anumite formalitati procedurale are o deosebita insemnatate in dreptul administrativ .

Astfel, spre exemplu, adoptarea unei hotarari de consiliu local fara majoritatea ceruta de lege este o formalitate esentiala, ce atrage nulitatea absoluta a actului administrativ, pe cand nesemnarea hotararii de catre presedintele de sedinta este una neesentiala, ce poate fi indeplinita si mai tarziu (deci confirmata), dar care atrage totusi nulitatea relativa a actului . In fine, hotararea de consiliu local normativa este inexistenta daca nu a fost adusa la cunostinta publica, respectiv daca nu a fost comunicata destinatarului.

4.3.8. Teoria "formalitatilor imposibile".

Doctrina franceza a acreditat aceasta teorie pentru cazul in care autoritatea publica ce emite un act administrativ este in imposibilitate practica efectiva de a obtine formele procedurale necesare pentru emiterea actului .

Astfel, atunci cand legea cere un aviz conform , dar organul colegial nu se intruneste intr-un termen rezonabil pentru a-l elibera, sau autoritatea publica unipersonala refuza sau intarzie emiterea avizului, emiterea actului administrativ fara avizul in cauza ar trebui considerata legala.

Consideram ca aceasta regula este aplicabila si in dreptul nostru, care abunda de situatii similare. Spre exemplu, ce se intampla daca o autoritate publica solicita avizul ANFP pentru numirea intr-o functie publica, insa acest aviz nu este emis intr-un termen rezonabil de catre institutia competenta ? Solutia asteptarii la nesfarsit este total inadecvata functionarii eficiente a administratiei publice, prin urmare, dupa trecerea termenului de raspuns la petitii, care este aplicabil si in acest caz, autoritatea publica poate trece fie la contestarea refuzului tacit de avizare, fie la numirea in functia publica.

Recunoastem ca solutia este indrazneata si implica acceptarea ei de catre jurisprudenta, dar avem convingerea ca numai in acest fel se vor putea surmonta anumite impasuri declansate de politizarea excesiva a administratiei publice romanesti.

4.3.9. Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sanctionator.

Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de aparare al persoanei sanctionate, si presupune ca actele administrative prin care se aplica sanctiuni disciplinare sau de alta natura sa fie precedate de o procedura menita a da posibilitatea celui vizat sa discute acuzele ce i se aduc.

Doctrina dreptului administrativ considera ca procedura contradictorie de emitere a actului administrativ ar trebui sa fie aplicabila in cazul masurilor luate contra persoanelor, functionarilor publici, precum si in cazul autorizarii prestarii unei activitati, atunci cand autorizatia este emisa in considerarea persoanei solicitante .

Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, Statutul functionarilor publici conditioneaza aplicarea sanctiunii disciplinare de efectuarea cercetarii prealabile a abaterii disciplinare, procedura ce implica si audierea functionarului public in cauza .

4.4. Legalitatea - actul administrativ sa fie conform cu Constitutia, legile si actele normative in vigoare.

4.4.1. Consideratii generale.

Respectarea legii, a legalitatii in general, se impune atat particularilor, cat si administratiei publice. Principiul legalitatii domina intreaga teorie a actelor administrative, si inseamna ca activitatea administratiei publice este supusa regulilor de drept. Prin supunerea activitatii administrative dreptului, legii, se doreste instituirea unor garantii pentru cetateni in fata arbitrariului, incorentei sau ineficacitatii acestei activitati .

Notiunea de "lege" trebuie inteleasa in acceptiunea ei larga, de "bloc legal", care cuprinde, in afara de legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblul ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exteriorul administratiei publice, fie de catre administratia publica: ordonantele guvernamentale, ce au putere de lege, dar si hotararile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotararile consiliilor locale sau judetene, etc - cu alte cuvinte, toate actele administrative normative si individuale.

Este vorba de celebra Piramida a lui Kelsen descrisa in "Teoria pura a dreptului", care exprima ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea si legalitatea. In fruntea piramidei se gaseste textul sacru al Constitutiei, urmata de tratate internationale, texte legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale. Principiul ierarhizarii acestor acte este acela ca regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, asa cum vorm arata in continuare.

4.4.2. Sursele legalitatii in dreptul roman.

4.4.2.(1) Constitutia Romaniei.

Revizuita in 2003, Constitutia din 1991 contine bazele juridice ale dreptului administrativ si ale activitatii administratiei publice, reglementand domeniile rezervate legii (art.73), si prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primara administratiei publice; autonomia colectivitatilor locale (art.120 alin.1), etc.

Probleme practice apar in primul rand in situatia asa numitei "legi-ecran": un act administrativ emis in temeiul unei legi neconstitutionale este la randul sau neconstitutional, insa judecatorul de contencios administrativ nu poate aprecia acest lucru, fiind impiedicat de legea-ecran ce se interpune intre actul administrativ si Constitutie; prin urmare, instanta nu va putea anula un act administrativ pe acest motiv, ci va trebui sa ridice exceptia de neconstitutionalitate a legii invocate ca temei al actului administrativ, si numai dupa declararea ei ca si neconstitutionala de catre Curtea Constitutionala, va putea anula actul administrativ, de data aceasta ca ilegal.

In al doilea rand, exista situatii cand instantele judecatoresti interpreteaza diferit un text constitutional, situatie inca nerezolvata si care are doar o solutie: recunoasterea pe cale legala a jurisprudentei Inaltei Curti de Justitie si Casatie ca izvor de drept.

In fine, necesita cateva precizari problematica valorii juridice a drepturilor si obligatiilor cuprinse in Constitutie: pot constitui ele temei pentru o cerere adresata administratiei publice, si, mai departe, implica aceasta cerere o obligatie de raspuns?

Raspunsul ia in considerare doua ipoteze: cand domeniul respectiv este reglementat prin legi sau alte acte normative, sau cand domeniul este reglementat doar prin dispozitiile cu caracter general ale Constitutiei.

Consideram ca statuarea unor drepturi pe cale constitutionala impune obligatii legiuitorului, de a le circumstantia prin legi, dar si administratiei publice, care, chiar in lipsa unui text legal altul decat cel constitutional, trebuie sa le respecte. E adevarat, insa, ca in lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de eschivare a administratiei sunt mai variate si mai eficiente, asa cum s-a intamplat in cazul dreptului de petitionare pana in 2002 cand a fost adoptata reglementarea cu acest obiect. Prin urmare, obligatia de respectare exista, dar nu are eficienta in practica decat daca este dezvoltata prin reguli instituite prin lege.

4.4.2.(2) Tratatele internationale.

Tratatele internationale au fost considerate, multa vreme, ca apartinand "legalitatii internationale", si nu "legalitatii interne", deoarece obliga statele fata de alte state, si nu fata de proprii resortisanti . Odata insa cu semnarea Conventiei Europene a Drepturilor Omului si mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situatia s-a schimbat radical.

Romania respecta Conventia Europeana a Drepturilor Omului si se pregateste sa devina membra a Uniunii Europene, prin urmare discutiile privind aplicabilitatea dreptului international si raportul dintre acesta si dreptul intern sunt deosebit de actuale.

Astfel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost si acela al adaptarii Constitutiei tarii noastre la cerintele Uniunii Europene, in asa fel incat de la data aderarii dreptul comunitar sa poata fi aplicat cu prioritate fata de dreptul intern, national - conditie esentiala de functionare a acestei organizatii europene supranationale (art.148).

Tratatele internationale sunt superioare legilor, dar, fiind inferioare Constitutiei, ele nu vor fi ratificate de Parlament daca vin in contradictie cu Constitutia. Singura solutie pentru asigurarea ratificarii tratatului international in acest caz este revizuirea Constitutiei .

Cat despre actele comunitare, dupa aderare, ele vor fi, de asemenea, superioare legilor dar inferioare Constitutiei.

Avand in vedere aceste considerente, legislatia romana prevede obligatia ca proiectul de act normativ (si, prin urmare actul adoptat) sa fie corelat cu reglementarile comunitare si cu tratatele internationale la care Romania este parte .

Tratatele interationale privind drepturile omului, ratificate de Romania au o pozitie specifica in ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor interne, consecinta fiind ca, in caz de contradictie cu aceste legi, prevaleaza tratatul international..

4.4.2.(3) Legea si ordonanta guvernamentala.

Sistemul de drept roman cunoaste doua tipuri de legi: legi organice si legi ordinare, fiecare cu domeniul sau de reglementare, precizat de Constitutie in art. 73; de asemenea, Constitutia recunoaste ordonantelor guvernamentale emise in baza unei legi de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise in situatii de urgenta, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi.

Ordonantele simple (facultativ) si ordonantele de urgenta (obligatoriu) sunt supuse unei proceduri posterioare de aprobare de catre Parlament, prin urmare ele pot fi aprobate sau respinse. Controlul ordonantelor poate fi realizat numai pe calea exceptiei de neconstitutionalitate , iar in urma declararii lor ca neconstitutionale, se pot cere despagubiri in fata instantei de contencios administrativ in temeiul art.126 din Constitutie.

Actele administrative adoptate in temeiul ordonantelor pe timpul cat acestea sunt in vigoare raman insa valabile, chiar daca ordonantele au fost respinse de Parlament .

Oronantele guvernamentale pot fi atat normative, cat si individuale .

4.4.2.(4) Actele administrative normative ale autoritatilor centrale.

Actele emise de autoritatile centrale trebuie sa se conformeze Constitutiei, legilor, ordonantelor guvernamentale. Chiar si Guvernul trebuie sa respecte in hotararile sale normele cuprinse in propriile ordonante, deoarece au forta juridica superioara.

In acest sens, legea prevede ca ordinele cu caracter normativ, instructiunile si alte asemenea acte ale conducatorilor ministerelor si ai celorlalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate sau ale autoritatilor administrative autonome se emit numai pe baza si in executarea legilor, a hotararilor si a ordonantelor Guvernului, trebuie sa se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza si in executarea carora au fost emise si nu pot contine solutii care sa contravina prevederilor acestora. In preambulul acestor acte se indica expres actul normativ superior pe care se intemeiaza .

Daca un act administrativ cu executare succesiva in timp (o autorizatie de functionare, de exemplu) a fost emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv la momentul emiterii, si apoi aceasta lege este abrogata de o alta, cu care actul administrativ este in contradictie, acesta devine ilegal si se naste obligatia autoritatii emitente de a-l revoca, precum si dreptul persoanelor interesate de a-l contesta in justitie. Exceptie face situatia in care chiar noua lege prelungeste validitatea actelor administrative nascute sub imperiul legii vechi.

● Studiu de caz 1.

Probleme de interpretare pune urmatoarea situatie: prin lege este reglementata componenta unei Comisii de concurs; hotararea Guvernului adauga la componenta comisiei stabilita prin lege inca doua persoane. Este aceasta prevedere o modificare ilegala a legii sau doar o completare ce poate fi considerata legala?

Consideram ca ne aflam in prezenta unei dispozitii ilegale, deoarece problema componentei comisiei a fost rezolvata definitiv prin lege, orice modificare a ei prin acte inferioare fiind interzisa. Situatia ar fi alta daca insasi legea ar permite stabilirea unor conditii suplimentare pentru desfasurarea concursului (de exemplu, conditii specifice de participare la concurs), sau daca o alta lege ar veni sa precizeze o noua componenta a comisiei de concurs.

● Studiu de caz 2.

Daca legea reglementeaza o institutie juridica, dar nu exhaustiv, prin acte administrative se poate interveni si aduce precizari utile in practica.

Spre exemplu, reglementand institutia secretarului comunei, Legea nr.215/2001 nu precizeaza cine are dreptul de numire a secretarului interimar; in lipsa unei astfel de dispozitii legale, se poate interpreta ca autoritatea ce are dreptul de numire definitiva are si dreptul de numire interimara, insa daca printr-o hotarare guvernamentala se ofera o solutie pentru situatia cand un post de functionar public de conducere (cum este secretarul) ramane vacant, aceasta solutie va fi aplicabila, deoarece ea nu contravine legii, ci doar o completeaza.

Si intre actele normative ale autoritatilor centrale exista ierarhii: o hotarare guvernamentala este superioara unui ordin ministerial sau unei decizii a Consiliului National al Audiovizualului, autoritate centrala autonoma.

Actul normativ al autoritatii centrale poate fi emis in aplicarea unei legi, cand are rolul de a circumstantia modul de aplicare a acelei legi, sau poate fi emis in mod autonom, pentru reglementarea unor situatii juridice pentru prima data.

Prin legea ce vizeaza tehnica de redactare a actelor normative (Legea nr.24/2000) sunt prevazute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme metodologice de aplicare. Retinem aici regula conform careia intr-un act normativ emis pe baza si in executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizeaza reproducerea unor dispozitii din actul superior, fiind recomandabila numai indicarea textelor de referinta. In asemenea cazuri preluarea unor norme in actul inferior poate fi facuta numai pentru dezvoltarea ori detalierea solutiilor din actul de baza (art.14 alin.4).

4.4.2.(5) Actele administrative normative ale autoritatilor locale.

Aici trebuie sa facem distinctie intre autoritatile locale subordonate unor autoritati centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor, prefectul, institutii publice de subordonare centrala), pe de o parte, ale caror acte nu pot contraveni nici actelor emise de autoritatile centrale in domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de autoritatea centrala careia ii sunt subordonate, si autoritatile locale autonome pe de alta parte, ale caror acte se vor conforma doar actelor emise de autoritati centrale cu atributii in acelasi domeniu de activitate; cu alte cuvinte, la aceste din urma autoritati, autonome, subordonarea este strict fata de actul administrativ cu forta superioara, fara a fi si o subordonare institutionala, fata de autoritatea care a adoptat acel act.

Legislatia romana este foarte clara atunci cand precizeaza ca proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelasi nivel, cu care se afla in conexiune, si ca proiectul de act normativ, intocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depasi limitele competentei instituite prin acel act si nici nu poate contraveni principiilor si dispozitiilor acestuia .

Circumstantiind aceasta regula la actele normative ale autoritatilor locale, legea cadru arata ca la elaborarea proiectelor de hotarari, ordine sau dispozitii se va avea in vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotararilor si ordonantelor Guvernului si altor acte de nivel superior, iar reglementarile cuprinse in hotararile consiliilor locale si ale consiliilor judetene, precum si cele cuprinse in ordinele prefectilor sau in dispozitiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel superior .

4.4.2.(6) Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii.

Actele administrative generale reglementeaza un anumit domeniu ca act-cadru, adica prevad aspectele esentiale si de principiu ale organizarii activitatii din acel domeniu sau ale organizarii si functionarii unei institutii de drept.

In opozitie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare generala avem actul normativ ce cuprinde reglementari speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin actul general. Astfel, o reglementare din aceeasi materie si de acelasi nivel poate fi cuprinsa intr-un alt act normativ, daca are caracter special fata de actul ce cuprinde reglementarea generala in materie.

Caracterul special al unei reglementari se determina in functie de obiectul acesteia, circumstantiat la anumite categorii de situatii, si de specificul solutiilor legislative pe care le instituie . Astfel, termenul de contestare a unui act administrativ in contencios administrativ este de 6 luni de la efectuarea recursului administrativ prealabil, si este cuprins intr-o reglementare cu caracter general, Legea nr.554/2004; prin legi speciale sunt prevazute insa alte termene de contestare si alte momente de incepere a calculului acestor termene - de exemplu, art.57 din Legea nr.215/2001 prevede un termen de 10 zile socotite de la publicarea actului administrativ.

Reglementarea este derogatorie daca solutiile legislative referitoare la o situatie anume determinata cuprind norme diferite in raport cu reglementarea-cadru in materie, aceasta din urma pastrandu-si caracterul sau general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri.

Spre exemplu, o reglementare derogatorie este cuprinsa in art.84 alin.2 din Legea nr.215/2001 privind organizarea de catre primar a concursului pentru functia de secretar al orasului, in raport cu reglementarea generala a concursurilor pentru functiile de conducere, organizate de ANFP, cuprinsa in art.51 lit b) din Legea nr.188/1999 privind statutul functionarilor publici.

4.4.2.(7) Actele administrative individuale ale autoritatilor centrale si locale.

Aici, principiul care guverneaza este acela al superioritatii actelor normative asupra actelor individuale; prin urmare, actele individuale ale autoritatilor centrale, respectiv locale se vor conforma intotdeauna actelor normative ale acestora, asadar actele individuale ale autoritatilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale autoritatilor locale , si, evident, nici invers.

4.4.2.(8) Jurisprudenta.

Hotararea judecatoresca poate obliga autoritatea publica la emiterea unui act administrativ conform cu dispozitiile ei, sau, dimpotriva, obliga la abtinerea de a emite un alt act cu acelasi continut ca al actului anulat.

Inainte de existenta unui litigiu, interpretarea prin decizie in interesul legii a Inaltei Curti de Justitie si Casatie a unei probleme de drept constituie o obligatie pentru autoritatile publice de a tine seama de sensul dat dispozitiei legale la emiterea actelor administrative.

In alte cazuri, insa, jurisprudenta nu joaca un rol la fel de important: impunerea unei anumite conduite autoritatii publice prin hotarare judecatoresca nu este aplicabila si la alte cazuri similare in mod automat, ci doar in urma unui proces.

Un pas mare inainte in acest domeniu s-a facut recent prin introducerea prevederii conform careia hotararea de anulare a unui act administrativ normativ poate fi publicata, la cererea reclamantului sau instantei de executare, in "Monitorul Oficial al Romaniei", partea I, sau in Monitoarele judetene, la fel cum a fost publicat si actul normativ atacat (art.23 din Legea nr.554/2004). Consideram insa ca obligatia de publicare trebuia impusa, nu lasata la aprecierea instantei sau a reclamantului, sau, mai simplu, publicarea sa fie facuta din oficiu de catre Monitorul oficial, pe baza comunicarii hotararii de catre instanta.

4.4.2.(9) Doctrina.

Interpretarile date de doctrina sunt importante pentru acele cazuri, din pacate foarte numeroase, cand legiuitorul foloseste o anumita notiune fara a explica ce desemneaza acea notiune. Este cazul, spre exemplu, a notiunii de aviz, folosita deseori cu sensul de acord, si care determina interpretari diferite in practica administrativa.

4.4.3. Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridica cuprinsa in "lege" presupune verificarea a trei aspecte :

a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situatia juridica in prezenta careia actul administrativ trebuie sa fie emis. Suntem in prezenta unui act emis in temeiul competentei legate, nu a unei puteri discretionare.

In cazul in care conditiile cerute de norma juridica exista, iar actul trebuie sa fie emis in prezenta acestor conditii, refuzul explicit sau implicit al autoritatii competente de a emite actul, respectiv inactiunea acesteia atunci cand actul trebuie emis din oficiu, constituie un act, respectiv fapt administrativ asimilat prin lege actului administrativ, ilegal. Este cazul, spre exemplu, al refuzului prefectului de a lua act de dizolvarea de drept a consiliului local .

Daca actul administrativ este emis desi nu sunt intrunite conditiile legale, el este de asemenea ilegal - de pilda, intocmirea unui proces verbal de contraventie desi nu s-a savarsit o contraventie.

b) conformitatea actului administrativ cu dispozitia normei juridice - cum ar fi aplicarea unei sanctiuni atunci cand legea prevede mai intai atentionarea celui sanctionat in vederea remedierii ilegalitatii. Astfel, conform Ordonantei Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite, anularea documentului oficial prin care se permite desfasurarea unei activitati poate fi decisa numai in anumite cazuri precis determinate, dupa ce s-a stabilit ca ilegalitatea afecteaza interesul public si ca ea nu mai poate fi remediata. Prin urmare, anularea actului inaintea stabilirii corecte a acestor aspecte constituie o nerespectare a dispozitiei legale.

c) in fine, aplicarea unei alte sanctiuni decat cea prevazuta de lege pentru situatia juridica existenta constituie tot o ilegalitate. Spre exemplu, savarsirea unei abateri disciplinare grave urmata de declansarea cercetarii administrative pentru un functionar public poate atrage suspendarea acestuia din functie pe durata cercetarii, si numai ulterior alte sanctiuni. Aplicarea sanctiunii trecerii intr-o functie inferioara este, prin urmare, ilegala atata vreme cat se desfasoara cercetarea administrativa .

4.4.4. Interpretarea normelor juridice superioare in vederea emiterii actelor administrative legale.

Autoritatea publica emitenta a unui act administrativ este cea care apreciaza, prima, conformitatea actului administrativ cu normele juridice superioare. In prezenta unei norme incoerente sau ce poate fi interpretata diferit, precum si in situatia cand are de-a face cu concepte nedeterminate, autoritatea publica emitenta a actului este pusa intr-o situatie dificila, aceea de a risca anularea actului si plata unor despagubiri in urma interpretarii cu buna credinta date normei legale. Aceasta deoarece instanta de judecata sau autoritatea de control ar putea opta pentru o alta interpretare.

Pe de alta parte, Legea nr.24/2000 prevede ca interventiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizeaza printr-un act normativ interpretativ de acelasi nivel cu actul vizat, prin dispozitii interpretative cuprinse intr-un nou act normativ sau prin modificarea dispozitiei al carei sens trebuie clarificat.

Ce se intampla insa intre momentul in care actul trebuie interpretat de catre alte autoritati publice si momentul emiterii actului interpretativ de catre autoritatea competenta ? Sunt valabile interpretarile date de autoritatile care emit acte administrative cu respectarea actului in cauza ?

Raspunsul este evident pozitiv, si are la baza cerinta eficientei si eficacitatii activitatii administrative. Legea nr.24/2000 vine sa confirme si ea aceasta solutie, stipuland ca "interpretarea legala intervenita poate confirma sau, dupa caz, infirma ori modifica interpretarile judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pana la acea data, cu respectarea drepturilor castigate" . Interpretarea cu buna credinta a unei norme legale sau de nivel inferior trebuie luata in considerare de instanta de judecata sesizata cu judecarea unei actiuni avand ca obiect o astfel de interpretare, judecatorul urmand a confirma sau infirma interpretarea, insa numai cu efecte pentru viitor, prin urmare cu respectarea drepturilor castigate.

Cat despre persoanele fizice sau juridice tinute sa aplice acte administrative , deoarece ele nu sunt enumerate de Legea nr.24/2000 printre entitatile ce pot face interpretarea legii, interpretarea lor nu este valabila decat daca este confirmata, in scris (sau verbal daca se poate dovedi acest lucru) de catre o autoritate publica din domeniul acoperit de actul respectiv sau chiar de autoritatea emitenta.

4.5. Oportunitatea - actul sa fie conform cu interesul public urmarit de lege.

Obligatia de legalitate presupune un raport de conformitate intre normele juridice, de ne-contrarietate intre acestea.

In unele situatii insa, legea lasa posibilitatea ca normele juridice inferioare sa fie considerate legale chiar daca ele sunt compatibile cu dispozitiile sale.

Daca in cele mai multe cazuri, autoritatea publica are o competenta legata, nu poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstantele concrete de emitere ale actului administrativ, uneori, in realizarea interesului public, administratia capata o anumita libertate de apreciere, numita putere discretionara sau dreptul de apreciere a oportunitatii.

Puterea discretionara da dreptul autoritatii publice de a alege intre doua sau mai multe solutii posibile cu ocazia executarii si organizarii executarii legii, toate solutiile fiind legale . Autoritatea publica va putea astfel aprecia momentul si conditiile concrete de emitere a actului administrativ, asigurand adaptarea normelor juridice la necesitatile in continua transformare a societatii .

Prin urmare, atunci cand textul legal este precis, autoritatea publica nu poate avea o atitudine libera, nu poate decide nici asupra necesitatii emiterii deciziei, nici asupra momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emisa (de exemplu, autorizatia de constructie, decizia de pensionare.

Pe de alta parte, puterea discretionara, atunci cand exista, poate avea mai multe grade: astfel, atunci cand legea instituie o obligatie de rezultat, lasand administratiei alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a continutului acesteia (de exemplu, sanctionarea unui functionar public), puterea discretionara este mai redusa decat atunci cand legea lasa in intregime la latitudinea autoritatii publice emiterea deciziei (de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al primarului in contencios administrativ, schimbarea denumirii unei strazi, etc.).

Nu trebuie confundata insa puterea discretionara cu puterea arbitrara: posibilitatea de optiune a autoritatii publice este recunoscuta doar pentru solutii legale, prin urmare administratia va trebui sa respecte totusi anumite reguli - de forma, de competenta, concordanta cu legea, etc .

Intrarea in vigoare a actelor administrative.

5.1. Notiune.

Intrarea in vigoare a actelor administrative desemneaza momentul de la care acestea produc efecte juridice, adica se nasc drepturi si obligatii pentru subiectele de drept vizate prin acele acte, de aceea determinarea acestui moment este deosebit de importanta in dreptul administrativ.

Teoretic, simpla existenta a unui act administrativ poate face loc executarii sau contestarii lui (pe cale administrativa sau/si jurisdictionala), fara sa fie necesara notificarea (comunicarea), respectiv publicarea sa.

Opozabilitatea actului, insa, functioneaza numai atunci cand sunt realizate anumite formalitati de publicitate. Din acest moment se socoteste ca intra in vigoare actul administrativ. Fara formalitatile legale, destinatarul sau beneficiarul actului nu se poate prevala de acesta in fata altor persoane fizice sau juridice.

5.2. Comunicarea, publicarea si aducerea la cunostinta publica.

In principiu, actele normative intra in vigoare de la momentul publicarii sau aducerii la cunostinta publica, iar actele individuale din momentul comunicarii lor persoanelor interesate.

Un alt principiu care guverneaza regimul juridic al actelor administrative si este legat de momentul intrarii in vigoare a acestora este principiul neretroactivitatii actelor administrative normative, in sensul ca acestea nu pot avea ca obiect de reglementare situatii juridice nascute si incheiate anterior intrarii lor in vigoare. Pe cale de consecinta, actele administrative normative vor reglementa situatii juridice ce exista la momentul intrarii in vigoare, insa numai pentru viitor, precum si situatii juridice nascute ulterior intrarii lor in vigoare.

Acest principiu este confirmat si de legea noastra fundamentala, care in art.15 alin.2 arata ca "legea dispune numai pentru viitor". Desi textual se face referire doar la lege, principiul este aplicabil din identitate de ratiune si actelor administrative normative. Prin urmare, prin acte normative nu se poate reglementa cu efect retroactiv, deoarece ar fi absurd sa i se pretinda unui subiect de drept sa respecte anumite dispozitii reglementare si sa raspunda pentru o conduita ce a avut-o anterior intrarii in vigoare a acelui act, care tocmai reglementeaza aceasta conduita.

Nu este retroactiva decizia de modificare a functionarii unui serviciu public in timpul gestionarii lui (sau a regulilor de prestare a unei activitati) .

Prin exceptie de la regula conform careia actele administrative produc efecte din momentul publicarii, aducerii la cunostinta publica sau comunicarii, unele acte produc efecte ulterior acestei date. Pentru aceasta este nevoie ca o dispozitie a actului sa stabileasca o alta data de intrare in vigoare, ulterioara momentului publicarii/comunicarii, sau ca o lege sa reglementeze acest aspect pentru o categorie mai mare de acte .

Din pacate, actelor administrative normative ce se publica in "Monitorul Oficial al Romaniei", partea I, nu li se aplica regula instituita de Constitutie pentru legi (in sensul restrans de aceasta data, de acte legislative ale Parlamentului), adica intrarea in vigoare la 3 zile de la publicare[121].

De asemenea, si principiul neretroactivitatii actelor administrative comporta exceptii: actele de anulare (sau de revocare) ale unui act emis anterior produc efecte retroactiv, din momentul in care a fost emis primul act; de asemenea, actele prin care se solutioneaza recursurile administrativ jurisdictionale au efect retroactiv .

Cat despre actele interpretative, care aduc precizari unor acte anterioare sau legi (cum ar fi normele metodologice) consideram ca ele nu produc efecte retroactiv, din momentul adoptarii legii sau actului normativ de interpretat, ci doar din momentul publicarii sau comunicarii lor (a actelor interpretative) , in acest sens avand ca argument dispozitiile Legii nr.24/2000, unde se precizeaza ca "interpretarea legala intervenita poate confirma sau, dupa caz, infirma ori modifica interpretarile judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate pana la acea data, cu respectarea drepturilor castigate" .

Pana la acest moment, al interventiei actului interpretativ, actul normativ sau legea trebuie aplicate, urmand ca fiecare subiect de drept sa le interpreteze cu buna credinta si in considerarea scopului pentru care au fost adoptate.

Precizarea isi are sensul ei, deoarece in practica deseori legile sau actele normative nu sunt aplicate pana cand apar normele metodologice de aplicare, conduita ilegala intrucat nu este obligatoriu ca o lege sa fie urmata de norme de aplicare; chiar daca in cuprinsul ei se precizeaza obligatia executivului de a elabora norme de aplicare, acest lucru nu constituie temei pentru neaplicarea legii asa cum a fost publicata.

Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative.

6.1. Anularea reprezinta manifestarea de vointa a unei autoritati publice prin care se defiinteaza efectele juridice ale unui act administrativ emis de o alta autoritate publica.

Ne aflam in prezenta anularii atunci cand sanctiunea intervine din exteriorul autoritatii publice, propria desfiintare a actului administrativ de catre autoritatea publica emitenta fiind numita revocare.

De asemenea, o alta diferenta intre revocare si anulare este temeiul acestora, revocarea putand avea ca temei ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ, pe cand anularea este sanctiunea ilegalitatii actului administrativ. Doar atunci cand legea prevede expres sau implicit posibilitatea anularii unui act administrativ pe motiv de inoportunitate, oportunitatea devine parte a legalitatii si este sanctionata cu anularea.

Anularea este o forma specifica de desfiintare a actelor administrative, ea fiind inaplicabila celorlalte forme de activitate administrativa, faptul administrativ si operatiunea administrativa . Starea anterioara unui fapt aministrativ sau a unei operatiuni administrative poate fi reinviata tot prin fapte si operatiuni administrative.

Anularea poate fi dispusa de autoritatea publica superioara, de autoritatea publica insarcinata cu anumite atributii de control specializat, sau de instanta de judecata.

O caracteristica esentiala a actului nul este aceea ca el trebuie respectat pana in momentul anularii sale, deoarece prezinta o aparenta de legalitate.

Conform doctrinei, ilegalitatea sanctionata cu nulitatea poate fi de mai multe feluri :

a) ilegalitate rezultand din nerespectarea unei cerinte legale de forma, stabilite in vederea asigurarii operativitatii activitatii administrative - ce atrage nulitatea relativa a actului administrativ, adica acea nulitate care se constata la sesizarea unor persoane interesate si poate fi acoperita prin confirmare.

b) ilegalitate rezultand din nerespectarea unor conditii de forma stabilite de lege in vederea asigurarii legalitatii si oportunitatii actului administrativ (de exemplu, lipsa avizului sau acordului), sau din nerespectarea unor conditii de fond cerute de lege (emiterea unei autorizatii de constructie cu incalcarea prevederilor din documentatia de urbanism, spre exemplu); aceasta ilegalitate determina nulitatea absoluta a actului administrativ, nulitate ce poate fi constatata de oricine si chiar din oficiu de instanta de judecata, si care, in principiu, nu poate fi acoperita prin confirmare.

Practic, insa, asa cum s-a remarcat, distinctia dintre nulitatea relativa si cea absoluta este prea putin interesanta in dreptul administrativ: instanta de contencios administrativ poate fi sesizata in acelasi termen pentru ambele nulitati, unele nulitati absolute pot fi confirmate la fel ca cele relative, sesizarea din oficiu a autoritatii publice cu atributia de anulare este posibila si in cazul nulitatii relative, etc .

● Efectele anularii actului administrativ sunt atat pentru viitor (ex nunc) cat si pentru trecut (ex tunc), adica din momentul emiterii actului administrativ .

Evident ca drepturile castigate cu buna credinta prin actul administrativ trebuie respectate, iar efectele sale ce s-au epuizat nu mai pot fi anulate.

Pe de alta parte, anularea actului administrativ atrage dupa sine obligatia de revocare sau de anulare si a actelor subsecvente acestuia. Prin urmare, daca instanta, autoritatea superioara sau de control nu dispun prin acelasi act de anulare si desfiintarea actelor administrative subsecvente, revine autoritatii publice emitente obligatia de revocare a actului administrativ subsecvent lovit de nulitate.

6.2. Inexistenta.

Un act administrativ este inexistent atunci cand el nu prezinta nici macar aparenta de legalitate, deoarece incalcarea legii este atat de evidenta, incat oricine o poate sesiza .

Prin urmare, spre deosebire de actul nul, care poate fi pus in executare pana la momentul constatarii nulitatii, actul inexistent nu trebuie executat, iar inexistenta lui poate fi constatata de orice subiect de drept, nu numai de instanta de judecata. Vor fi competente sa constate, prin urmare, inexistenta unui act administrativ, atat autoritatea ierarhic superioara, cat si alte autoritati publice, instanta de judecata si chiar persoanele fizice si juridice.

In cazul in care se refuza executarea unui act inexistent si persoana respectiva este sanctionata, contestarea sanctiunii implica ridicarea exceptiei de inexistenta a actului ce se pretinde a fi fost respectat.

Sunt inexistente, spre exemplu, decretele prezidentiale sau hotararile de Guvern nepublicate in Monitorul oficial, sau un act administrativ individual necomunicat persoanei interesate.

Sanctiunea inexistentei poate fi prevazuta expres in lege (de exemplu, in art.100 si art.108 din Constitutie) sau poate reiesi din anumite formalitati procedurale esentiale, stabilite prin lege, si a caror nerespectare impiedica producerea efectelor juridice ale actului administrativ (publicarea, comunicarea, semnarea).

6.3. Revocarea actului administrativ este manifestarea de vointa prin care autoritatea emitenta a actului determina incetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu incalcarea legii. Revocarea este numita si retractare sau retragere.

Revocarea are efect retroactiv si este corespondentul anularii, doar ca apartine chiar autoritatii care a emis actul. Prin efectul retroactiv se deosebeste fundamental de abrogare, care produce efecte doar pentru viitor.

Pentru a intelege deplin regimul juridic al revocarii, trebuie precizate cateva aspecte:

a) Revocarea actelor creatoare de drepturi adoptate sau emise cu respectarea legii (legale) este in principiu interzisa, aici gasindu-si aplicabilitate regula drepturilor castigate, necesara pentru asigurarea unei minime securitati juridice; prin exceptie, revocarea poate interveni la cererea beneficiarului, pentru a fi inlocuit actul cu o decizie mai favorabila anterioara, si numai in cazul in care nu se prejudiciaza nici un tert, sau atunci cand legea o autorizeaza in mod expres .

b) Revocarea actelor creatoare de drepturi poate interveni numai pe temeiuri de ilegalitate, nu si de inoportunitate. Pot fi astfel de acte, spre exemplu, actele defavorabile unor persoane, dar favorabile altora (de exemplu, actul de descalificare a unui candidat ce a dat nastere dreptului unui alt candidat de a fi numit in functia publica) .

c) Sunt deplin revocabile actele care nu creeaza drepturi, cum ar fi unele acte normative, indiferent daca sunt ilegale sau inoportune.

● Consecintele revocarii. Revocarea unui act duce la repunerea in functie a actului anterior ce avea ca obiect aceleasi situatii juridice, daca un astfel de act exista; daca se ataca in justitie actul de revocare, situatiile juridice in cauza vor fi guvernate tot de actul anterior (in lipsa unei suspendari a actului de revocare) sau de actul revocat (daca decizia de revocare a fost suspendata); in fine, in cazul anularii actului de revocare, actul revocat este considerat ca fiind producator de fecte juridice fara intrerupere, cu alte cuvinte si pentru perioada cat a fost revocat.

● Natura juridica a revocarii. Revocarea este un principiu de drept administrativ aplicabil actelor administrative si regimului juridic al acestora, recunoscut de doctrina si jurisprudenta , insa neconsacrat inca printr-un text legal. Ca propunere de lege ferenda, ne alaturam autorilor care propun consacrarea lui expresa intr-un Cod de procedura administrativa .

● Exceptia de la principiul revocabilitatii actelor administrative individuale.

Sunt exceptate de la principiul revocabilitatii actelor administrative individuale, adica sunt irevocabile, actele administrativ-jurisdictionale si actele care au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice.

Ele redevin insa revocabile daca au fost obtinute prin frauda de catre beneficiari , cu alte cuvinte daca ilegalitatea lor deriva din conduita culpabila a beneficiarului, si nu a administratiei. Explicatia acestei solutii de sorginte doctrinara sta in faptul ca irevocabilitatea vine sa protejeze anumite situatii juridice obtinute cu buna credinta prin act, ori aceasta protectie nu subzista atunci cand actul este obtinut prin fraudarea legii.

Actele administrativ jurisdictionale imprumuta de la hotararile judecatoresti cu care se aseamana caracterul irevocabil, in sensul ca autoritatea emitenta nu mai poate reveni asupra solutiei date prin actul administrativ jurisdictional, acesta din urma putand fi anulat doar de o autoritate superioara sau de instanta de judecata .

Astfel, Codul de procedura fiscala, principalul act normativ ce consacra recursul administrativ jurisdictional, arata ca decizia sau dispozitia de solutionare a contestatiei este definitiva in sistemul cailor administrative de atac, si poate fi atacata in fata instantei de contencios administrativ (art.179 si art.187); desi nu se interzice expres revocarea deciziei, analizand spiritul reglementarii rezulta ca singura modalitate de desfiintare este actiunea in instanta.

Observam, insa, ca nu toate reglementarile actuale respecta aceasta regula de principiu. Astfel, desi art. 52 din Legea fondului funciar prevede fara echivoc caracterul administrativ-jurisdictional al Comisiei judetene de aplicare a legii, art. 55 permite implicit revocarea propriei hotarari de catre comisie, stipuland ca "poate face obiectul plangerii modificarea sau anularea propriei hotarari de catre comisie" .

Cat despre actele intrate in circuitul civil si care au produs efecte juridice, irevocabilitatea lor reiese indirect din art.1 alin.6 din Legea nr.554/2004, care arata ca autoritatea publica emitenta a unui act ilegal poate sa solicite instantei constatarea nulitatii acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat, deoarece a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice.

Este vorba de o reluare a unei opinii mai vechi , conform careia sunt irevocabile si actele administrative pe baza carora au luat nastere raporturi contractuale, civile sau de munca. Explicatia acestei exceptii sta in natura juridica a contractului civil sau de munca, in faptul ca acestea iau nastere printr-un acord de vointe intre parti, imprejurare ce are ca si consecinta interdictia de a rezilia sau desfiinta contractul prin vointa unei singure parti contractante. Singura cale de reziliere sau rezolutiune a contractului ramane instanta de judecata.

Mai nuantat, in jurisprudenta anterioara anului 2004[140] regasim ideea conform careia, in vederea realizarii unei stabilitati a raporturilor juridice, principiul irevocabilitatii actelor administrative puse in executare sau a celor care au produs efecte in alte domenii, este un principiu de aplicabilitate generala. Prin consacrarea acestui principiu se limiteaza posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor ce le-a emis, putandu-se revoca, fie pentru ilegalitate, fie pentru inoportunitate, numai pana in momentul in care actele administrative si-au produs efectele prin executare sau prin intrarea lor in circuitul altor raporturi juridice. Pentru ipoteza in care actul administrativ a fost emis prin incalcarea unei norme de drept imperative sau prohibitive, ori a fost emis prin mijloace frauduloase sau ca rezultat al unui viciu de vointa, eroare, dol, violenta, iar organul administrativ constata aceasta situatie dupa ce actul si-a produs efectele, prin executare ori prin trecerea lui in sfera altor ramuri de drept, producand alte efecte juridice, calea legala de desfiintare a actului administrativ ilegal nu mai poate fi revocarea actului, ci constatarea nulitatii ori anularea lui de catre instanta judecatoreasca, la cererea organului administrativ.

In ce ne priveste, am considerat, alaturi de alti autori , care, ulterior, s-au razgandit (devenind initiatori ai Legii nr.554/2004), ca, datorita specificului dreptului administrativ, solutia poate fi discutata si nuantata, aceasta ramura de drept fiind dominata de preeminenta interesului public asupra celui privat, or revocarea unui act administrativ ilegal (nu si inoportun, deoarece, asa cum am precizat mai sus, s-au creat drepturi prin act) este justificata de interesul public. Ilegalitatea care viciaza actul administrativ nu poate fi insa decat una de fond, care sa aduca in mod evident atingere interesului general.

Pe de alta parte, nu vedem de ce este posibila anularea actului respectiv intemeiata pe ratiuni de interes public, la cererea autoritatii publice emitente, dar nu ar fi permisa revocarea lui de catre aceasta autoritate, stiut fiind faptul ca revocarea este, in esenta, tot o decizie de anulare, aflata la dispozitia autoritatii emitente a actului. In aceste conditii, se pune chiar problema existentei revocarii ca institutie juridica.

Contraponderea deciziei de revocare o constituie nasterea dreptului celor care au incheiat contractul civil de a fi despagubiti, daca au fost de buna credinta la incheierea lui, precum si de a ataca in contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalitatii lui.

In concluzie, nu suntem de acord cu aceasta solutie legislativa din doua motive:

a) momentul "intrarii in circuitul civil" este greu de precizat si de stabilit, la fel cel al "producerii efectelor juridice", putandu-se considera, spre exemplu, ca din momentul comunicarii actul naste drepturi si obligatii, deci produce efecte juridice, prin urmare el nu mai poate fi revocat nicicand.

b) nu vedem de ce se poate anula un act administrativ pe motiv de ilegalitate, de catre o alta autoritate publica sau de instanta de judecata, dar autoritatea emitenta nu-si poate revoca propriul act ilegal. In urma revocarii, tot ceea ce reclamantul mai trebuie sa solicite instantei sunt despagubirile, deoarece actul a fost constatat ca ilegal chiar de emitent, si nu mai trebuie dovedit si acest aspect.

In fine, trebuie sa amintim aici si irevocabilitatea partiala a actelor administrative creatoare de drepturi, care, asa cum am mai aratat, vor putea fi revocate doar pe motiv de ilegalitate, nu si de inoportunitate.

● Opinii doctrinare si jurisprudentiale cu privire la irevocabilitatea altor categorii de acte administrative.

O alta categorie de acte irevocabile identificata de doctrina este categoria actelor care au dat nastere unui drept subiectiv, garantat de lege cu irevocabilitatea actului de baza - spre exemplu, actele atributive de statut personal cum ar fi diplomele .

Se arata ca revocarea unei diplome este inutila odata ce persoana respectiva poate face oricand dovada ca a urmat forma de invatamant si ca indeplineste conditiile cerute de lege pentru eliberarea diplomei, solicitand o noua diploma .

Credem, insa, ca exemplul de mai sus este unul de revocare ilegala a unui act administrativ, odata ce persoana in cauza intruneste conditiile eliberarii diplomei, si ca diplomele emise cu incalcarea legii pot fi retrase oricand.

Actele administrative realizate (epuizate) material este o alta categorie de acte discutate de doctrina ca fiind irevocabile. Aici intra actele administrative (de cele mai multe ori autorizatiile) ce se executa prin prestatii determinate ca numar (de exemplu, edificarea unei cladiri sau demolarea unei cladiri), nu si cele care se executa prin prestatii nedeterminate (autorizatia de prestare a unei activitati, spre exemplu).

In acest caz, consideram ca revocarea este posibila, asa cum este posibila si anularea, insa numai pe motiv de ilegalitate. Revocarea are ca si efecte practice nasterea dreptului de a solicita despagubiri, fie autoritatii publice, fie instantei de judecata, culpa fiind deja dovedita prin revocare.

In doctrina se mai face distinctie intre autorizatiile impuse de lege (cum ar fi autorizatia de constructie), ce trebuie emise in prezenta conditiilor legale, si, prin urmare, "revocarea lor este inutila", respectiv autorizatiile libere (a caror emitere si mentinere ramane la aprecierea emitentului), care pot fi revocate, stiuta fiind precaritatea lor . In ce ne priveste, consideram, in primul rand, ca in prezent autorizatiile libere sunt pe cale de disparitie; astfel, chiar si autorizatiile de comert sau de exercitare a unei activitati, folosite ca exemplu pentru a sustine opinia de mai sus, trebuie emise daca sunt intrunite conditiile legale, ele nu raman la aprecierea autoritatii publice emitente . In al doilea rand, si autorizatiile libere pot fi retrase, daca sunt ilegale, fiind inutila retragerea lor doar atunci cand sunt legale, or am precizat mai sus ca actele creatoare de drepturi nu pot fi revocate decat pe motiv de ilegalitate.

In concluzia celor discutate mai sus, credem ca toate aceste exemple sunt situatii in care revocarea este inutila din perspectiva autoritatii publice, desi ele raman utile din perspectiva particularilor, carora le-ar fi in acest fel mai usor sa demonstreze ilegalitatea unei decizii administrative si sa obtina despagubiri.

● Principiul revocabilitatii absolute a actelor normative. Actele normative sunt intotdeauna revocabile, deoarece aplicarea lor nu se margineste la una sau mai multe situatii, determinate ca numar, ci se aplica de cate ori o anumita situatie juridica se incadreaza in prevederile sale, nelimitat in timp. De aceea, ratiunile pentru care au fost instituite de catre doctrina exceptiile de la principiul revocabilitatii nu subzista in cazul actelor normative.

6.4. Suspendarea este o modalitate de incetare temporara a efectelor juridice ale actului administrativ, atunci cand exista dubii in privinta legalitatii sau oportunitatii acelui act . Spre deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor administrative, suspendarea este o exceptie a acestuia .

Suspendarea poate fi dispusa de autoritatea care poate dispune si revocarea actului administrativ (autoritatea emitenta), de autoritatea superioara acesteia, insa numai cand legea prevede expres aceasta putere, de instanta de judecata, sau se poate produce de drept.

Este evident ca autoritatea emitenta, indrituita sa-si revoce propriul act administrativ, poate sa-l si suspende, avand dubii fie privind ilegalitatea actului, fie privind oportunitatea acestuia .

Autoritatile ierarhic superioare sau autoritatile de control specializat pot suspenda actele administrative ale autoritatilor inferioare daca exista dubii privind legalitatea sau oportunitatea acestora, atunci cand legea prevede aceasta masura. Astfel, printre sanctiunile contraventionale complementare prevazute de Ordonanta Guvernului nr.2/2001 se afla si suspendarea avizului, acordului sau autorizatiei de exercitare a unei activitati .

Instanta de contencios administrativ sau alte instante judecatoresti competente in baza unor legi speciale pot suspenda actul administrativ in temeiul Legii contenciosului administrativ sau a unor alte legi, speciale, daca actul este contestat cu recurs administrativ sau pe calea contenciosului administrativ.

In fine, daca legea prevede expres, actul administrativ este suspendat de drept odata cu efectuarea unor acte procesuale sau de alta natura juridica. Spre exemplu, actul administrativ atacat de prefect in contencios administrativ in temeiul Legii 215/2001 este suspendat de drept; de asemenea, hotararea guvernamentala de dizolvare a consiliului local emisa in temeiul aceleiasi legi este suspendata odata cu contestarea ei pe calea contenciosului administrativ .

Suspendarea actului inceteaza fie odata cu anularea sau revocarea lui, fie odata cu disparitia motivelor de suspendare, cu alte cuvinte la disparitia dubiilor privind legalitatea sau oportunitatea lui. Daca actul a fost suspendat de drept deoarece este contestat, suspendarea inceteaza la finalizarea procesului sau procedurii administrative de verificare.

Regulile expuse mai sus sunt de sorginte doctrinara, legislatia romana fiind preocupata doar de actele normative, stipuland ca acestea pot fi suspendate printr-un act normativ de acelasi nivel sau de nivel superior, care prevede in mod expres data la care se produce suspendarea, precum si durata ei determinata. La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispozitia afectata de suspendare reintra de drept in vigoare sau este modificat, abrogat. Prelungirea suspendarii ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispozitiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispozitii exprese, cu aplicare de la data expirarii suspendarii.

6.5. Modificarea.

Modificarea unui act administrativ consta in schimbarea expresa a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia si in redarea lor intr-o noua formulare .

Modificarea unui act administrativ duce, prin urmare, la incetarea efectelor juridice a dispozitiilor modificate, cu incepere de la publicarea/comunicarea noului act administrativ, astfel cum a fost modificat, sau a actului de modificare.

Modificarea nu trebuie confundata cu completarea actului, care este o forma de modificare, insa fara efecte asupra dispozitiilor cuprinse in act, si, prin urmare, fara a produce incetarea unor efecte juridice ale actului administrativ.

Modificarea unui act administrativ este utila numai atunci cand sunt afectate mai putin de jumatate din prevederile actului vizat prin modificare, in caz contrar fiind preferabila solutia abrogarii actului si emiterea unuia nou.

6.6. Abrogarea.

Abrogarea este, in esenta, o revocare/anulare a unui act administrativ, cu efect numai pentru viitor , si poate afecta atat actele normative, cat si actele individuale.

Competenta de abrogare apartine autoritatii emitente sau celei ierarhic superioare, precum si autoritatii care, desi nu este ierarhic superioara, este situata la un nivel superior din punct de vedere al activitatii de legiferare si normativa (de exemplu, minister fata de consiliu local).

● Abrogarea actelor administrative normative.

Legea nr.24/2000 consacra regula conform careia prevederile cuprinse intr-un act administrativ normativ, contrare unei noi reglementari de acelasi nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate .

Abrogarea poate fi totala sau partiala.

Abrogarile partiale sunt asimilate modificarilor, actul administrativ abrogat partial ramanand in vigoare prin dispozitiile sale neabrogate. In cazul unor abrogari partiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la intregul act administrativ, nu numai la textele ramase in vigoare.

Abrogarea unei dispozitii sau a unui act normativ are totdeauna caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior sa se repuna in vigoare actul normativ initial.

Daca o norma de nivel inferior, cu acelasi obiect, nu a fost abrogata expres de actul normativ de nivel superior, aceasta obligatie ii revine autoritatii care a emis prima actul.

Abrogarea poate fi, de asemenea, expresa sau implicita.

a) abrogarea expresa. Legea nr.24/2000 prevede ca abrogarea poate fi dispusa, de regula, printr-o dispozitie distincta in finalul unui act normativ care reglementeaza o anumita problematica, daca aceasta afecteaza dispozitii normative anterioare, conexe cu ultima reglementare.

In cadrul operatiunilor de sistematizare si unificare a legislatiei se pot elabora si adopta acte normative de abrogare distincte, avand ca obiect exclusiv abrogarea mai multor acte normative.

b) abrogarea implicita. In cazuri deosebite, in care la elaborarea si adoptarea unei reglementari nu a fost posibila identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma ca acestea au facut obiectul modificarii, completarii ori abrogarii lor implicite.

Regula generalia specialibus non derogant - prin exceptie de la regula instituita, evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute in cazul actelor normative speciale ale caror dispozitii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generala a materiei, decat daca acest lucru este exprimat expres.

● Abrogarea actelor administrative individuale.

Consideram ca institutia abrogarii se aplica, in mod corespunzator, si actelor administrative individuale cu executare continua in timp, chiar daca ea nu este reglementata. Astfel, autorizatiile de functionare sau de exercitare a unei activitati pot fi abrogate pe motiv de inoportunitate, cu respectarea drepturilor castigate de beneficiari si a perioadei de valabilitate a autorizatiei.

Si abrogarea actelor individuale poate fi totala, partiala, expresa sau implicita; astfel, acordarea autorizatiei de exercitare a unei activitati intr-un anumit spatiu altei persoane decat beneficiara anterioarei autorizatii semnifica implicit abrogarea acesteia din urma, iar "anularea" avizului sau autorizatiei de exercitare a unei activitati, in urma savarsirii unei contraventii, este de fapt o abrogare a actului administrativ individual, intervenita pentru cauze posterioare emiterii acestuia si avand efecte doar pentru viitor .

De asemenea, credem ca este aplicabila regula conform careia abrogarea unui act este definitiva, nu reinvie actul anterior.

6.7. Incetarea efectelor actelor administrative prin interventia unor fapte administrative.

Daca mai sus am prezentat modalitatile de incetare a efectelor juridice ale actelor administrative prin interventia unor alte acte administrative, trebuie precizat ca exista si anumite fapte administrative care au acelasi efect.

In principiu, actele administrative normative nu pot fi afectate de fapte materiale, deoarece executarea lor se face prin prestatii repetate; prin exceptie, actele administrative normative temporare isi inceteaza efectele juridice prin implinirea termenului (fapt material) . In acest caz, prelungirea termenului de aplicare a unui act normativ temporar trebuie sa intervina inainte de expirarea termenului si sa indice, cand este cazul, noul termen .

Actele administrative individuale sunt, pe de alta parte, afectate de fapte materiale cum ar fi decesul subiectului de drept beneficiar al actului administrativ (a unei autorizatii de traducator, spre exemplu) respectiv dizolvarea persoanei juridice.

Prescriptia executarii actului determina incetarea efectelor juridice ale acestuia, cum este spre exemplu cazul procesului verbal de sanctionare contraventionala, care se prescrie in termen de o luna de la aplicarea sanctiunii daca nu a fost comunicat contravenientului .

In fine, faptul care determina intotdeauna incetarea efectelor actului administrativ individual este executarea acestuia - demolarea cladirii pentru autorizatia de demolare, edificarea cladirii pentru autorizatia de construire, plata amenzii in cazul procesului verbal de sanctionare contraventionala.

Chestionar de evaluare:

Care sunt modalitatile de incetarea a efectelor juridice ale actelor administrative?

Care este intelesul expresiei "intrarea in vigoare a actelor administrative"?

Definiti fiecare dintre modalitatile de incetare a efectelor juridice ale actelor administrative!

Care sunt efectele anularii actelor administrative?

Prin ce se caracterizeaza un act administrativ inexistent?

Care sunt consecintele revocarii actelor administrative?

Este posibila revocarea actelor creatoare de drepturi?

Care sunt exceptiile de la principiul revocabilitatii actelor administrative individuale?

In ce situatie poate fi pusa problema suspendarii actului administrativ?

Care este diferenta dintre abrogare si revocare/anulare?

11. Definiti actele juridice, actele cu caracter exclusiv politic, faptele administrative si operatiunile administrative!

12.Dati exemple pentru fiecare dintre formele amintite de activitate ale administratiei publice!

13. In ce consta diferenta dintre formele de activitate ale administratiei publice si din ce perspectiva trebuie abordata?

14. Precizati si definiti cele trei tipuri de competenta!

15. Ce efecte are actul administrativ sau operatiunea administrativa realizate de catre un functionar care nu are aceasta competenta insa aparent el este competent?

16. Definiti paraleleismul competentelor! Exemplificati!

17. Care sunt cele doua tipuri de delegare? Precizati si definiti!

18. Care sunt formele procedurale anterioare emiterii actului administrativ?

19. Precizati si detaliati formele procedurale concomitente emiterii actului!

20. In ce consta importanta distinctiei intre actele administrative si formele procedurale prervazute de lege pentru emiterea actului administrativ, din perspectiva contenciosului administrativ?

21. Certificatul de producator este act administrativ? Motivati!

22. Precizati diferenta dintre actul administrativ si actul constatator!

23. In ce consta diferenta dintre consultarea facultataiva si consultarea obligatorie?

24. Care sunt etapele de parcurs in cazul participarii cetatenilor si asociatiilor legal constituite la procesul de luare a deciziilor? Dar in cazul procesului de elaborare a actelor normative?

25. Definiti acordul si propunerea!

26. Care sunt situatiile in care motivarea este reglementata in dreptul nostru?

27. In ce consta sanctiunea juridica in cazul in care lipseste motivarea?

28. Care sunt tipurile majoritatii?

29. Enumerati si detaliati formalitatile procedurale posterioare emiterii actelor administrative!

30. Care sunt sanctiunile in situatia lipsei formalitatilor procedurale esentiale si formalitatilor neesentiale?

31. Enumerati si detaliati sursele legalitatii in dreptul roman!

32. Definiti actul administrativ potrivit criteriului formal si material!

33.. Ce este puterea publica?

34. Care sunt caracteristicile actului administrativ?

35. Care este sensul afirmatiei:"Actul administrativ este executoriu din oficiu?"

36. Cum se clasifica actele administrative potrivit criteriului material?

37. Definiti si exemplificati actele administrative normative!

38. Cum se clasifica actele administrative individuale?

39. Clasificati actele administrative din perspectiva criteriului organic!

40. Ce intelegeti prin "acte administrative prin delegatie"?

41. Caracterizati actele administrativ jursdictionale!

Bibliografie recomandata Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, AllBeck, 2002; A. Trailescu, Tratat elementar de drept administrativ, AllBeck, 2002; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004, Dacian Cosmin Dragos, Drept administrativ, Accent, 2004.Tudor Draganu, Actele administrative si faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970 Corneliu Manda, Drept administrativ, Victor, 2000, Lucian Chiriac, Activitatea autoritatilor administratiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001, D. C. Dragos, Recursul administrativ si contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, T. Draganu, Introducere in teoria si practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, Martine Lombard, Droit administratif, 3^eedition, Editions Dalloz, Paris, 1999, Dana Apostol Tofan, Puterea discretionara si excesul de putere al autoritatilor publice, Editura All Beck, 1999.

Anexe

Glosar

activitati de administratie social-comunitara - actiunile prin care se concretizeaza relatia autoritatilor administratiei publice locale cu asociatiile de proprietari de pe raza unitatii administrativ-teritoriale;

aglomerari urbane - asociatiile de dezvoltare intercomunitara constituite pe baza de parteneriat intre municipii, altele decat cele prevazute la lit. j), si orase, impreuna cu localitatile urbane si rurale aflate in zona de influenta;

asociatii de dezvoltare intercomunitara - structurile de cooperare cu personalitate juridica, de drept privat, infiintate, in conditiile legii, de unitatile administrativ-teritoriale pentru realizarea in comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea in comun a unor servicii publice;

autoritati deliberative - consiliul local, consiliul judetean, Consiliul General al Municipiului Bucuresti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor;

autoritati executive - primarii comunelor, oraselor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucuresti si presedintele consiliului judetean;

consilii locale - consilii comunale, orasenesti, municipale si consiliile subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor;

organisme prestatoare de servicii publice si de utilitate publica de interes local sau judetean - denumire generica ce include: 1. institutii publice si servicii publice infiintate si organizate prin hotarari ale autoritatilor deliberative, denumite in continuare institutii si servicii publice de interes local sau judetean; 2. societati comerciale si regii autonome infiintate sau reorganizate prin hotarari ale autoritatilor deliberative, denumite in continuare societati comerciale si regii autonome de interes local sau judetean; 3. asociatii de dezvoltare intercomunitara; 4. furnizori de servicii sociale, de drept public ori privat, care acorda servicii sociale in conditiile prevazute de lege; 5. asociatii, fundatii si federatii recunoscute ca fiind de utilitate publica, in conditiile legii; 6. operatori de servicii comunitare de utilitati publice locale sau judetene;

subdiviziuni administrativ-teritoriale ale municipiilor - sectoarele municipiului Bucuresti sau alte subdiviziuni ale municipiilor, ale caror delimitare si organizare se fac prin lege;

unitati administrativ-teritoriale - comune, orase si judete; in conditiile legii, unele orase pot fi declarate municipii;

zona metropolitana - asociatia de dezvoltare intercomunitara constituita pe baza de parteneriat intre capitala Romaniei sau municipiile de rangul I si unitatile administrativ-teritoriale aflate in zona imediata.

act administrativ - manifestarea unilaterala si expresa de vointa a autoritatilor publice, realizata in scopul de a produce efecte juridice, in temeiul puterii publice, principala forma de activitatea a administratiei publice; diferenta dintre acte administrative, fapte si operatiuni administrative;

Actul administrativ normativ cuprinde reglementari de principiu, formulate in abstract, si sunt destinate unui numar nedeterminat de persoane.

Actul administrativ individual este manifestarea de vointa care produce efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, intr-o formula mai explicita, care "creeaza, modifica sau desfiinteaza drepturi si obligatii in beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate.

Acordul este un consimtamant dat de o autoritate publica altei autoritati publice in vederea emiterii de catre aceasta din urma a unui act administrativ; trebuie obligatoriu solicitat atunci cand legea prevede, iar actul administrativ trebuie sa i se conformeze din punct de vedere al continutului.

Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autoritati publice in procesul decizional derulat de o alta autoritate publica, implica emiterea actului administrativ numai in urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitenta nu poate proceda la adoptarea actului administrativ decat in urma propunerii, lipsa propunerii fiind motiv de nulitate a actului administrativ.

Anularea reprezinta manifestarea de vointa a unei autoritati publice prin care se defiinteaza efectele juridice ale unui act administrativ emis de o alta autoritate publica.

Inexistenta - un act administrativ este inexistent atunci cand el nu prezinta nici macar aparenta de legalitate, deoarece incalcarea legii este atat de evidenta, incat oricine o poate sesiza.

Revocarea actului administrativ este manifestarea de vointa prin care autoritatea emitenta a actului determina incetarea, cu efect retroactiv, a efectelor actului emis cu incalcarea legii. Revocarea este numita si retractare sau retragere.

Suspendarea este o modalitate de incetare temporara a efectelor juridice ale actului administrativ, atunci cand exista dubii in privinta legalitatii sau oportunitatii acelui act. Spre deosebire de revocare, care este un principiu a regimului juridic al actelor administrative, suspendarea este o exceptie a acestuia.

Modificarea unui act administrativ consta in schimbarea expresa a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia si in redarea lor intr-o noua formulare.

Abrogarea este, in esenta, o revocare/anulare a unui act administrativ, cu efect numai pentru viitor, si poate afecta atat actele normative, cat si actele individuale.

Scurta biografie a titularului de curs

Dacian Cosmin Dragos este licentiat in drept (1998), master in "Drept si Administratie Publica" (1999) si doctor in drept, conferentiar universitar la Catedra de Administratie Publica, Facultatea de Stiinte Politice, Administrative si ale Comunicarii, Universitatea "Babes-Bolyai, Cluj-Napoca, titularul disciplinelor "Drept administrativ", "Drept comunitar european" si "Dreptul muncii".