SISTEMUL BUGETAR

1. Principiile bugetare

La baza intocmirii si executarii bugetului de stat stau o serie de principii care definesc:

modul de reflectare a veniturilor si cheltuielilor publice in bugetul de stat, sau sfera de cuprindere a acestuia;

durata de timp pentru care parlamentul autorizeaza guvernul sa incaseze so sa efectueze cheltuielile stabilite;

relatia care trebuie sa existe intre totalul veniturilor si cheltuielilor bugetare ca si intre elementele componente ale acestora;

informarea opiniei publice despre limitele imputernicirii date guvernului de a realiza venituri si de a efectua cheltuieli, ca si despre modul cum aceasta imputernicire a fost transpusa in practica.

In literatura de specialitate, aceste principii sunt cunoscute sub denumirea de:

universalitatea bugetului;

unitatea bugetara;

realitatea bugetului;

anualitatea bugetului;

echilibrul bugetar;

neafectarea veniturilor bugetare;

specializarea bugetara;

publicitatea bugetului.

In tara noastra, conform Legii privind finantele publice la baza elaborarii si executarii bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor locale si bugetelor fondurilor speciale stau principiile unitatii, universalitatii, echilibrului, realitatii, anualitatii si publicitatii.

a) Universalitatea bugetului. Potrivit acestui principiu veniturile si cheltuielile publice trebuie sa figureze in buget cu sumele lor totale sau globale.

Ratiunea acestui principiu rezida mai cu seama in considerente politice. Scopurile politice urmarite, in general, prin elaborarea bugetului si anume dreptul de aprobare al parlamentului, nu ar fi indeplinit complet daca in buget nu ar fi cuprinse toate veniturile si cheltuielile. In acest mod i se ofera parlamentului posibilitatea cunoasterii veniturilor totale ce urmeaza a se incasa si destinatia acestora in perioada considerata.

In practica, insa, a inceput sa se renunte la asa zisele bugete brute care corespund aplicarii consecvente a acestui principiu, recurgandu-se la bugete mixte in care unele venituri si cheltuieli figureaza dupa principiul "Brut" adica in cifre globale, iar altele dupa principiul "Net", adica per sold. De asemenea, unele venituri si cheltuieli sunt scoase complet in afara bugetului formand fondurile extrabugetare cu afectatie speciala si bugetele autonome ale unor institutii publice.

In tara noastra este prevazuta utilizarea atat a principiului bugetului brut (pentru principalele activitati social-culturale, aparare s.a) si principiul bugetului net in relatiile cu regiile autonome si institutiile care realizeaza venituri.

b) Unitatea bugetului. Acest principiu presupune ca toate veniturile si cheltuielile statului sa fie reflectate intr-un singur document si dupa o schema unitara de clasificare.

Aplicarea unei astfel de reguli da o imagine cat mai clara a situatiei financiare a statului, deoarece citirea unui singur document face mai usor de inteles provenienta veniturilor, destinatia cheltuielilor ca si faptul daca veniturile acopera sau nu cheltuielile.

Sub aspect politic, un buget unitar, ofera posibilitatea examinarii de catre corpul legislativ a politicii financiare de ansamblu promovata de guvern si pe care poate sa si-o insuseasca sau nu.

Unii economisti considera ca principiul unitatii bugetare nu mai poate fi aplicat in intelesul sau clasic datorita complexitatii activitatilor publice si diversificarii lor crescande. Prin urmare se preconizeaza ca in locul cuprinderii tuturor veniturilor si cheltuielilor intr-un document unic, sa existe o multitudine de bugete. Constructia unica a bugetului este socotita anormala si din considerente practice, fiind preferata o aglomerare bugetara, care sa respecte separarea organica rezultata din descentralizarea administrativa pe servicii si in teritoriu a activitatii statului.

Cu timpul, s-a adoptat in practica metoda ca, pe langa bugetul general sau ordinar al statului, sa se intocmeasca diferite alte categorii de bugete, dupa cum urmeaza:

Bugetele extraordinare se practica in perioadele de dificultati financiare deosebite, determinate de razboaie, crize etc. Cheltuielile respective se inscriu intr-un buget distinct de cel ordinar si se acopera, de regula, prin venituri special instituite, asa cum ar fi: impozite speciale, imprumuturi publice, emisiuni monetare etc. De exemplu, in Romania interbelica, bugetele extraordinare cuprindeau la venituri impozite restante din perioada crizei din anii 1929/1933, iar la cheltuieli datorate statului catre furnizori si creditori, angajate sau neachitate in perioada aceleiasi crize. Din 1933/1936 s-a introdus un nou buget extraordinar "Bugetul fondului apararii nationale" care cuprindea la venituri contributia nationala exceptionala pentru aparare, imprumuturi de stat si alte resurse, iar resursele financiare erau folosite pentru cheltuieli militare. In anii 1936/1937 s-a instituit un nou buget extraordinar "Bugetul extraordinar al subsecretariatului aerului" avand continut asemanator cu cel al apararii nationale.

Bugetele anexe sunt cuprinse in mod distinct in bugetul general al statului fiind intocmite de unele intreprinderi, institutii de stat sau de uniuni monopoliste sau fiscale. Acestea figureaza, totusi, in bugetul general dar numai per sold. Veniturile si cheltuielile lor se voteaza de catre parlament dupa aprobarea bugetului general al statului.

Bugetele anexe justifica din punct de vedere teoretic prin aceea ca prin ele s-ar urmarii cunoasterea exacta a cheltuielilor totale reclamate de unele servicii publice si rezultatele intreprinderilor economice de stat organizate pe baze comerciale. De fapt, procedeul creeaza un regim aparte pentru administrarea unor importante fonduri ale statului, scoase in afara bugetului general.

Bugetele autonome sunt bugetele proprii ale colectivitatii locale si ale unor organisme publice (intreprinderi industriale, comerciale, de credit etc.) care au autonomie financiara. Bugetele autonome se aproba de catre consiliile locale sau de consiliile de administratie ale unitatilor economice de stat, iar veniturile si cheltuielile acestora nu sunt supuse discutiilor parlamentare. Avand dreptul sa contracteze imprumuturi si sa retina profitul pentru reinvestire, aceste unitati publice desfasoara o activitate financiara care nu este supusa spre aprobare parlamentului, ci doar spre luare la cunostinta.

Conturile speciale de trezorerie se intocmesc pentru incasari si plati care nu constituie propriu-zis venituri sau cheltuieli definitive pentru buget (exemplu: cautiuni depuse de manuitorii de bani sau alte valori publice si care urmeaza a fi restituite la iesirea acestora din functiune; avansurile acordate de stat unor furnizori si care urmeaza a fi regularizate la efectuarea lucrarii; plati pentru operatiuni monetare ale statului si care urmeaza sa se recupereze din profitul realizat etc.). Operatiunile in conturile speciale de trezorerie au un caracter exceptional sau provizoriu si trebuie, in principiu, sa se balanseze. Uneori deficitul datorat nerealizarii profitului scontat sa acopere totusi de la buget, sau se produc deturnari de fonduri prin aceea ca resursele disponibile ale conturilor speciale se utilizeaza pentru efectuarea unor cheltuieli cu caracter bugetar, sustrase controlului parlamentar.

Conturile speciale de trezorerie se intalnesc sub diverse forme, care difera de la o tara la alta, astfel:

- conturile cu afectatie speciala, in care se inregistreaza cheltuielile ce sunt acoperite pe seama unor resurse special mobilizate, fapt ce incalca principiul neafectarii resurselor bugetare. In tara noastra, cele mai importante conturi cu afectatie speciala sunt:

Fondul de risc si de accident pentru protectia speciala a persoanelor handicapate, alimentat, in special, din contributii ale agentilor economici;

Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic alimentat pe seama taxei de dezvoltare cuprinsa in tariful energiei electrice si termice;

Fondul special al drumurilor alimentat din cotele asupra pretului cu ridicata (valorii in vama) pentru carburantii auto livrati la intern si pentru autovehiculele si remorcile livrate la intern si din taxa de drumuri perceputa de la detinatorii de autovehicule etc.

Comparativ cu celelalte conturi speciale de trezorerie, conturile cu afectatie speciala reflecta operatii cu caracter definitiv.

- conturile de comert inregistreaza veniturile si cheltuielile aferente unor operatii cu caracter industrial sau comercial efectuate in mod ocazional de unele institutii ale statului (de exemplu: activitatea producatoare de venituri din penitenciare, gestionarea unor titluri ale sectorului public etc. )

- conturile de reglementare cu guvernele altor tari au la baza acorduri internationale prin care guvernele tarilor straine finanteaza diverse cheltuieli (cheltuieli militare sau pentru consolidarea datoriei publice externe) din tara care le deschide;

- conturile de operatiuni monetare sunt deschise pentru a evidentia veniturile si cheltuielile generate de operatiunile de emisiune monetara, operatiunile cu Fondul Monetar International etc.;

- conturile de avans au rolul de a reflecta avansul acordat de Ministerul Finantelor unor colectivitati locale, in limita creditelor bugetare aprobate, pana la incasarea impozitelor locale prevazute in bugetele respective;

- conturile de imprumuturi si de consolidare reflecta imprumuturile de trezorerie acordate altor state in vederea promovarii relatiilor comerciale sau pentru consolidarea datoriei fata de tara creditoare.

In Romania, pentru perioada de tranzitie la economia de piata se prevad a fi intocmite, pe langa bugetul ordinar, bugete anexe, fonduri speciale si extrabugetare pe obiective si programe de redresare si de limitare a dezechilibrelor din economie.

c) Realitatea bugetului. Potrivit acestui principiu veniturile si cheltuielile inscrise in buget trebuie stabilite pe baze reale astfel incat statul sa nu aiba dificultati financiare in cursul anului dupa aprobarea bugetului. In fapt, aplicarea acestui principiu este limitata fie de imposibilitatea de a formula previziuni in legatura cu evolutia viitoare a economiei, fie de modul in care se efectueaza evaluarile bugetare.

d) Anualitatea bugetului, are in vedere, pe de o parte, intervalul de timp pentru care puterea legislativa aproba veniturile si cheltuielile statului, iar pe de alta parte intervalul de timp in care puterea executiva realizeaza veniturile si efectueaza cheltuielile aprobate.

Potrivit acestui principiu, bugetul este aprobat de catre parlament anual. Ratiunea limitarii autorizatiei parlamentare la un an de zile rezida in considerente de ordin politic si financiar. Examinarea proiectului de buget remis spre aprobare, ocazioneaza pentru puterea legislativa controlul, supravegherea si eventual, limitarea masurilor si actiunilor intentionate de guvern. Cu cat intervalele la care aceasta examinare are loc sunt mai reduse cu atat controlul respectiv poate fi considerat ca fiind mai eficient.

Perioada de un an pentru care parlamentul voteaza bugetul poate sa corespunda cu anul calendaristic, ca in Romania, Franta, Belgia, Austria, Olanda, Germania, Grecia, Indonezia, Brazilia, Peru, Venezuela, etc. unde anul bugetar incepe la 1 ianuarie si se termina la 31 decembrie sau sa nu corespunda cu anul calendaristic, asa cum e cazul in S.U.A., Anglia etc. Data inceperii anului bugetar depinde de caracteristicile economiei nationale, de traditie, de regimul de lucru al parlamentului etc.

Uneori, exercitiul bugetar depinde si de activitatea ramurilor care asigura cea mai mare parte din veniturile bugetare. De exemplu, o tara cu un pronuntat caracter agricol este obligata sa astepte intocmirea proiectului de buget pana in momentul in care se poate estima recolta, deoarece resursele financiare ale statului provin in principal din veniturile realizate de agricultura. Alegerea datei de 1 aprilie pentru inceperea anului bugetar este determinata uneori de necesitatea cunoasterii rezultatelor definitive ale intreprinderilor de stat sau de programul de lucru al parlamentului.

Suma limitata inscrisa in buget si aprobata de parlament pana la care se poate efectua o anumita categorie de cheltuieli poarta denumirea de credit bugetar. In materie de cheltuieli, se considera a fi sume maxime prevazute, iar autorizatia parlamentara consta in dreptul conferit guvernului de a efectua cheltuieli in limita creditelor bugetare aprobate. Deci, valabilitatea autorizatiei respective este de un an de zile. Aceasta durata nu poate fi depasita decat in anumite conditii prevazute de lege.

In materie de venituri acestea se considera a fi sume minime de realizat, iar autorizatia parlamentara consta in dreptul conferit guvernului de a incasa veniturile inscrise in buget. Valabilitatea acestei autorizatii este tot de un an de zile. In practica se cunosc unele abateri de la principiul anualitatii ca si in cazul altor principii bugetare. De exemplu, in Anglia, fondurile consolidate (lista civila si cheltuielile legate de datoria publica) sunt considerate ca sarcini fixe, inevitabile si indiscutabile si ca urmare nu se mai discuta si se aproba anual. Similar, se procedeaza si cu veniturile din care se formeaza fondurile consolidate. In S.U.A. pentru unele investitii finantate de la buget legea permite angajarea de fonduri pentru o perioada mai mare de un an, iar pentru alte obiective creditele bugetare aprobate raman valabile pana la terminarea lucrarii sau actiunii.

In Germania, unele cheltuieli pot fi reportate si efectuate in anii urmatori, sau legea permite angajarea unor cheltuieli pe mai multe exercitii bugetare. In Franta, se aplica asa-zisa formula a legilor "Program". Parlamentul voteaza o lege speciala prin care se aproba anumite lucrari publice si volumul total al cheltuielilor cu defalcare pe ani. Aceasta aprobare de principii a sumei globale se numeste "credit de angajare" completata in fiecare an cu sumele aferente lucrarilor care se vor realiza in acel an. Sumele se inscriu in bugetul anului, se aproba odata cu acesta si poarta denumirea de "credite de plati". Desi parlamentul care a votat creditul de angajare nu este obligat teoretic sa voteze bugetul in care sunt cuprinse creditele de plati, practic el nu se poate opune efectuarii acestor cheltuieli. Principiul anualitatii este pus, de altfel, in discutie si in mod teoretic. Se sustine ca, in conditiile contemporane cand cheltuielile bugetare cresc mai rapid decat veniturile, se impune aplicarea unei "politici pe termen lung" care presupune renuntarea la bugetele echilibrate anual si acceptarea echilibrului pentru intregul ciclu. Alti economisti propun ca programele pentru cheltuieli destinate investitiilor sa nu mai fie supuse aprobarii anuale a parlamentului ci autorizatia data sa fie valabila pe o perioada mai indelungata, dar cheltuielile de functionare sa fie votate in continuare in mod anual etc.

Dupa cum am mentionat, anualitatea se refera si la durata executiei bugetului, in sensul ca in decursul unui an guvernul este obligat sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile aprobate. In practica financiara apar frecvent situatii cand unele venituri aferente anului bugetar nu pot fi incasate pana la finele acestuia, sau unele cheltuieli angajate in anul respectiv nu pot fi lichidate decat in anul urmator.

Operarea veniturilor si cheltuielilor restante ridica problema daca ele trebuie incluse in rezultatele executarii bugetului anului in care au fost prevazute sau a celui in care au fost realizate. Aceasta problema este rezolvata astfel:

- in unele tari, durata executarii bugetului este limitata strict la un an, incat la finele anului bugetar operatiile bugetare inceteaza in mod automat. Veniturile restante si cheltuielile neefectuate se includ in anul urmator. Acest procedeu se numeste "sistem de gestiune", deoarece in documentele respective se inscriu numai veniturile si cheltuielile pentru perioada de gestiune, adica pentru anul bugetar respectiv.

- in alte tari, durata executiei bugetului este mai mare de un an deoarece se lasa o perioada (3 - 6 luni) din momentul expirarii anului bugetar pana la incheierea propriu-zisa a bugetului pentru a se lichida operatiile aferente. Cu alte cuvinte, veniturile si cheltuielile aprobate pentru un an se realizeaza de fapt in decursul unei perioade de executie mai mare de un an. Aceasta perioada se numeste "exercitiu bugetar", iar sistemul se numeste "de exercitiu", deoarece veniturile si cheltuielile aferente unui buget se imputa acelui buget chiar daca s-au realizat dupa expirarea anului (de exemplu, in Romania incepand din 1924 si pana in anul 1929 anul bugetar incepea la 1 ianuarie si se termina la 31 decembrie, in timp ce exercitiul bugetar incepea la 1 ianuarie si se incheia la 30 iunie al anului urmator).

Sistemul de exercitiu are avantajul ca ofera posibilitatea cuprinderii intr-o masura mai mare, a veniturilor si cheltuielilor efectuate intr-un an bugetar, decat sistemul de gestiune, dar prezinta unele dezavantaje datorita faptului ca:

presupune functionarea paralela, pentru o anumita perioada de timp, a doua bugete;

intarzie incheierea bugetului;

temporizeaza efectele controlului.

In Romania, exercitiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic si se incheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finantelor. Toate operatiunile efectuate in decursul unui an in contul unui buget, apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv. Pentru toti agentii economici si alti contribuabili, anul financiar are aceeasi durata ca si exercitiul bugetar (legea privind finantele publice nr. 72 /1996, art. 75, publicata in Monitorul Oficial nr. 152 / 17 iulie 1996).

e) Echilibrul bugetar. Acest principiu consta in acoperirea cheltuielilor bugetare cu venituri bugetare considerate ordinare.

In perioada clasica echilibrarea bugetului prin venituri ordinare era considerata ca fiind "cheia de bolta" a finantelor publice. In prezent, in unele tari, legislatia permite in mod implicit intocmirea de bugete deficitare din motive de politica conjuncturala. De exemplu, in Germania desi dreptul bugetar interzice formal intocmirea de bugete deficitare, din motive de politica conjuncturala se poate intocmi totusi un buget extraordinar, in care se prevad cheltuielile de investitii cu acoperire pe seama imprumuturilor, plusul respectiv de cheltuieli finantat din venit extraordinar nefiind considerat dificit. In alte tari, deficitul este calificat ca atare, ori de cate ori apare, dar modul de acoperire cu venituri ordinare sau extraordinare este reglementat mai mult sau mai putin restrictiv.

In tara noastra, pentru perioada de tranzitie la economia de piata, se considera ca legislatia bugetara sa prevada si posibilitatea administrarii unui buget deficitar. Acoperirea deficitului bugetar se va realiza prin imprumuturi pe termen scurt, mijlociu si lung, case de economii, prin lansarea de obligatiuni de stat (bonuri de tezaur), atat pe piata interna cat si pe piata externa.

f) Neafectarea veniturilor bugetare. Potrivit acestui principiu veniturile care formeaza fondul bugetar se despersonalizeaza, adica nu este permisa afectarea unui venit bugetar pentru finantarea unei anumite cheltuieli bugetare. In practica se intalnesc exceptii, cand se legifereaza constituirea, in afara bugetului ordinar, a unor fonduri speciale pe seama unor surse speciale, adica scoase si ele in afara bugetului ordinar. Pentru astfel de venituri cu afectiune speciala se intocmesc, de regula, bugete separate de tipul celor deja amintite (extraordinare, anexe, autonome, conturi speciale de trezorerie).

g) Specializarea bugetara. Potrivit acestui principiu, autorizarea parlamentara nu se da in mod global, ci se aproba veniturile pe surse si creditele bugetare pe destinatii de cheltuieli. Individualizarea veniturilor si a cheltuielilor in cadrul procedurii parlamentare de aprobare urmareste ca, prin detalierea actiunii parlamentare, sa se limiteze competenta organelor executive in realizarea acestora.

Instrumentul tehnic utilizat pentru aplicarea principiului specializarii este "Clasificatia bugetara". Clasificatia bugetara este o schema de grupare a veniturilor si a cheltuielilor inscrise in buget. Ea trebuie sa fie simpla si clara pentru a putea fi inteleasa si de catre cei care nu au pregatire de specialitate si sa raspunda la intrebarile: care sunt sursele de venituri ale bugetului? Cat reprezinta in randul acestora impozitul pe salarii? Care sunt veniturile extraordinare? etc.

h) Publicitatea bugetului presupune ca dupa supunerea proiectului de buget dezbaterii parlamentare, si dupa aprobarea bugetului, acesta sa fie publicat spre a fi adus la cunostinta opiniei publice.

Publicitatea bugetului se realizeaza prin mass-media (presa, radio, televiziune etc.), atat in faza de intocmire, cat si in faza de aprobare si executie a bugetului de stat. Cifrele bugetului sunt comentate cu prilejul dezbaterilor parlamentare, nu numai in salile de sedinte ale organelor legislative, ci si in presa, radio-tv s.a.

Dupa aprobarea legii bugetare aceasta este data publicitatii in Monitorul Oficial.

Mersul executiei bugetare este publicat trimestrial. Sunt date publicitatii informatii atat despre bugetul de stat si bugetele locale, cat si despre bugetele anexa, bugetele extraordinare, fondurile speciale, bugetele regiilor autonome.

Publicarea de informatii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu numai pe plan intern, dar si pe plan extern. Situatia finantelor publice, mersul executiei bugetului de stat, evolutia puterii de cumparare a monedei nationale, alaturi de dinamica productiei industriale si de cresterea economica, influenteaza asupra creditului de care se bucura tara noastra pe piata de capitaluri.

2. Procesul bugetar

Ansamblul operatiunilor privind elaborarea proiectului de buget, aprobarea acestuia, executia bugetului, incheierea si aprobarea contului de executie bugetara, precum si controlul bugetar reprezinta procesul bugetar. Aceste operatiuni se deruleaza intr-un cadru constitutional (legal) si administrativ institutional cu particularitati de la o tara la alta.

Elaborarea proiectului de buget

In general, proiectul de buget este elaborat de puterea executiva (guvern) prin intermediul Ministerului Finantelor (Bugetului).

In unele tari, de exemplu S.U.A., proiectul de buget este elaborat de catre seful executivului - Presedintele S.U.A - cu ajutorul unei comisii de specialitate care functioneaza pe langa acesta.

La elaborarea proiectului de buget se au in vedere obiectivele programului de guvernamant al partidului (coalitiei de partide) care detin majoritatea parlamentara si analizele efectuate de Ministerul Finantelor sau alt organ de specialitate privind: evolutia economiei, factorii care au determinat sau pot genera schimbari in marimea si structura veniturilor si cheltuielilor bugetare etc.

Pornindu-se de la aceste obiective se pune problema stabilirii concordantei intre necesarul de resurse bugetare (cheltuieli) cu posibilitatile de acoperire ale acestora. De regula, necesarul de resurse bugetare este mai mare decat posibilitatile de acoperire a acestora. Pentru realizarea acestei concordante se impune ajustarea obiectivelor programului guvernamental in raport cu constrangerile de natura financiara. De aceea, procedura de elaborare a proiectului bugetului de stat impune parcurgerea mai multor etape, cu particularitati de la o tara la alta, astfel:

a) Ministerul Finantelor elaboreaza o prima varianta de buget cu luarea in considerare a orientarilor generale stabilite de guvern in domeniul veniturilor si cheltuielilor bugetare si pe baza informatiilor privind situatia economica a tarii. In acest sens, determina nivelul veniturilor ce vor fi incasate, propune noi surse de venituri bugetare si evalueaza cuantumul cheltuielilor ce vor fi efectuate;

b) conducatorii agentiilor guvernamentale si ceilalti ministrii care sunt de fapt beneficiarii alocatiilor bugetare elaboreaza, cu ajutorul serviciilor de specialitate de la nivelul organelor pe care le coordoneaza, propuneri privind cheltuielile ce se estimeaza a se efectua in anul pentru care se elaboreaza bugetul;

c) daca intre agentiile guvernamentale si ministerele de resort, pe de o parte, si Ministerul Finantelor, pe de alta parte, apar divergente, acestea se solutioneaza intr-o prima faza, la nivelul specialistilor institutiilor respective, in a doua faza la nivelul ministrului finantelor si al fiecaruia dintre ministrii de resort, iar in a treia faza, la nivelul primului-ministru sau al guvernului.

Dupa rezolvarea divergentelor, proiectul de buget se analizeaza si avizeaza de catre Guvern, apoi se inainteaza Parlamentului pentru examinare si aprobare. Documentele inaintate parlamentului cuprind:

- expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, care cuprind: prevederi privind marimea veniturilor si cheltuielilor bugetare, propuneri de modificare a legislatiei referitoare la venituri si cheltuieli necesare realizarii bugetului care se aproba etc. In unele tari expunerea de motive este inlocuita cu un raport al sefului executivului asupra situatiei economice si financiare a tarii, a perspectivei acesteia in anul urmator;

- anexele la proiectul de lege care prezinta structura veniturilor si cheltuielilor bugetare in cadrul unui singur buget sau al mai multor bugete, in concordanta cu formele concrete de aplicare a principiilor unitatii si specializarii bugetare din fiecare tara;

materialele documentare necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Practic, proiectul de buget care se prezinta Parlamentului este emanatia puterii executive, iar fiecare membru al Guvernului are obligatia de a-l sustine in dezbaterile parlamentare, in masura in care este solicitat sa participe la acestea.

Aprobarea bugetului de stat

Proiectul de buget inaintat Parlamentului de catre Guvern este supus dezbaterii si aprobarii puterii legislative, care presupune:

- prezentarea de catre seful executivului sau de catre ministrul finantelor a proiectului de buget in Parlament;

- analiza proiectului de buget in comisiile parlamentare;

- concilierea amendamentelor (modificarilor) propuse la proiectul de buget;

- aprobarea proiectului de buget in Parlament;

- sanctionarea (semnarea) bugetului aprobat de catre seful statului.

Dezbaterea proiectului de buget in Parlament este influentata de modul de organizare al acestuia - unicameral sau bicameral si de competentele acestora in ceea ce priveste formularea de amendamente la proiectul de buget.

In Franta, Parlamentul nu are dreptul de a majora cheltuielile publice si nici de a micsora veniturile bugetare. Proiectul de buget se supune dezbaterii, mai intai, Adunarii Nationale care are prioritate in materie de buget si apoi Senatului. Proiectul de buget revine in Adunarea Nationala, care isi definitiveaza punctul de vedere asupra acestuia si asupra propunerilor Senatului. Pentru solutionarea eventualelor divergente intre cele doua camere parlamentare, din initiativa Guvernului se formeaza o comisie mixta din reprezentanti ai Adunarii Nationale si Senatului care reanalizeaza problemele divergente. Daca nici in acest mod nu se ajunge la o solutie, proiectul este rediscutat in cele doua camere, iar hotararea Adunarii Nationale este definitiva. Daca presedintele statului nu este de acord, poate cere reexaminarea proiectului de buget de catre Parlament.

In S.U.A., proiectul de buget se prezinta Congresului de seful executivului in luna ianuarie pentru anul bugetar urmator care incepe la 1 octombrie. Camera Reprezentantilor si Senatul au obligatia analizarii proiectului de buget pana la 15 aprilie si solutionarii divergentelor pana la 15 mai. Proiectul de buget este analizat mai intai in Camera Reprezentantilor care nu are dreptul de a include noi cheltuieli, iar la venituri examineaza numai eventualele modificari privind impozitele federale. Dupa insusirea proiectului de buget, cu propunerile facute de comisia pentru cheltuieli si de comisia pentru venituri este randul Senatului de a-l analiza. El are competente mai largi deoarece poate opera modificari in sensul majorarii cheltuielilor sau reducerii veniturilor. Proiectul de buget se aproba de cele doua camere cu majoritatea de voturi.

Presedintele poate uza de dreptul sau de veto pentru a respinge bugetul. Daca bugetul este votat cu majoritatea a doua treimi din voturi el se aproba in aceasta forma.

In Anglia, proiectul de buget este dezbatut intr-un numar de 26 de sedinte ordinare ale Camerei Comunelor care are dreptul de a opera modificari privind veniturile si cheltuielile publice si de a vota bugetul de stat. Daca proiectul de buget nu este examinat integral in cele 26 de sedinte, bugetul se considera aprobat in sumele prevazute in proiect de catre guvern.

Camera Lorzilor nu are competenta in materie de buget, ci cu o luna inainte de incheierea sesiunii parlamentare i se aduce doar la cunostinta proiectul de buget.

Daca la inceputul anului bugetar, bugetul nu a fost inca aprobat de catre Parlament, in fiecare tara situatia se rezolva in mod diferit: fie se considera aprobat bugetul si se trece la executie asa cum a fost propus de catre Guvern, fie incepe executia noului buget, in anumite limite, si se continua dezbaterile in Parlament.

In unele tari exista organisme specializate, insarcinate sa valideze legea pentru adoptarea bugetului de stat votata de Parlament. In situatia in care nu a fost respectata intocmai procedura legala, aceste organisme pot invalida legea, fapt care impune rediscutarea ei de catre Parlament.

Executia bugetului de stat

Executia bugetului de stat reprezinta ansamblul operatiunilor care privesc incasarea veniturilor si efectuarea propriu-zisa a cheltuielilor aprobate de catre Parlament.

Executia bugetului de stat cade in sarcina Guvernului. Sumele inscrise la partea de venituri in bugetul de stat sunt considerate sarcini minime (cu exceptia celor provenind din imprumuturi care sunt maxime), iar sumele inscrise la partea de cheltuieli - reprezentand creditele bugetare aprobate - constituie limita maxima.

In practica se constata o separare a activitatii de executare a veniturilor de cea de executare a cheltuielilor, deoarece fiecare dintre ele folosesc instrumente si proceduri specifice.

Operatiunile de incasare a veniturilor si de efectuare a cheltuielilor revin unor organe specializate ale Ministerului Finantelor, Bancii Nationale sau altor banci din statul respectiv. In unele tari se intalneste un sistem combinat, adica executia se realizeaza atat de catre organele specializate ale Ministerului Finantelor, cat si de catre Banca Nationala.

In ceea ce priveste incasarea veniturilor se parcurg urmatoarele etape:

a)      asezarea;

b)      lichidarea;

c)      emiterea titlului de percepere;

d)     perceperea propriu-zisa a venitului bugetar.

In prima etapa, asezarea se procedeaza la stabilirea obiectului impozabil (se constata existenta si se evalueaza materia impozabila).

In a doua etapa, lichidarea se stabileste cuantumul impozitului datorat de persoana fizica sau juridica in functie de materia impozabila si cotele legale de impunere. In cea de-a treia etapa are loc emiterea titlului de percepere adica a dispozitiei in baza careia este autorizata perceperea impozitului sau taxei in contul bugetului de stat. Pentru persoanele fizice emiterea titlului de percepere mai poarta denumirea si de "deschidere de rol". Aceasta presupune, de fapt, inscrierea intr-un registru, la o partida separata, a datoriei pe care o are persoana fizica pentru perioada data. Dispozitia respectiva constituie temeiul legal pentru urmarirea pe cai obisnuite sau pe cai exceptionale (urmarirea silita) a veniturilor bugetare. In cea de-a patra etapa, perceperea propriu-zisa a venitului bugetar are loc incasarea impozitului sau taxei in cuantumul si la termenul stabilit. In aceasta etapa este inclusa si urmarirea silita care intervine atunci cand contribuabilii nu-si achita obligatiile banesti pe care le au fata de bugetul statului. In unele cazuri, atunci cand contribuabilii se dovedesc a fi rai platnici poate sa intervina chiar ipoteca asupra bunurilor detinute de acestia. In asemenea litigii statul este reprezentat de:

agentul trezoreriei publice (Ministerul Finantelor) in fata instantelor de judecata;

un ministru, in cazul litigiilor administrative care privesc incasari fiscale - pe venit, pe cifra de afaceri etc.

de Ministerul Finantelor pentru anumite actiuni care urmaresc sa declare statul debitor.

Din practica financiar-bugetara a diferitelor state se constata ca primele trei etape sunt in sarcina organelor specializate ale Ministerului Finantelor, iar ultima este in competenta serviciului trezoreriei care incaseaza impozitele si taxele, de regula, prin intermediul unor agenti fiscali.

Proiectul de executie a cheltuielilor are si el mai multe etape astfel:

a)      angajarea;

b)      lichidarea;

c)      ordonantarea;

d)     plata.

In prima etapa, angajarea are loc asumarea obligatiei unui organism public de a plati o suma de bani determinata care izvoraste dintr-un contract, hotarare judecatoreasca, decizie administrativa etc., ca urmare a unor livrari de marfuri, prestari de servicii, executari de lucrari etc.

Angajarea are loc, de fapt, prin intermediul ordonatorilor de credite.

In a doua etapa, lichidarea are loc operatiunea prin care se verifica realizarea serviciului sau furnizarea de marfuri in favoarea statului si se stabileste marimea datoriei (platii). Aceasta operatiune se face pe baza de acte legal intocmite. Este, prin urmare, operatiunea care are loc dupa ce au fost efectuate serviciile si livrarile de marfuri in favoarea statului. Cea de-a foua etapa, ordonantarea cuprinde operatiunile de emitere a dispozitiei prin care se admite lichidarea si deci plata. Dispozitiile (actele) de ordonantare trebuie sa poarte viza de control financiar, astfel ele nu sunt onorate la plata.

Toate aceste operatiuni, potrivit reglementarilor interne ale statelor, sunt in sarcina ordonatorilor principali (ministri, similarii lor) sau a ordonatorilor secundari (directori generali sau directori) daca le sunt delegate asemenea sarcini. In cea de-a patra etapa are loc plata propriu-zisa si deci, stingerea obligatiilor statului fata de persoanele fizice sau juridice care au prestat servicii statului sau organelor sale. Plata cade in sarcina gestionarilor de bani publici (contabili, casieri etc.) care au obligatia sa efectueze plati numai in cazurile in care actele sunt legal intocmite si poarta toate vizele si semnaturile persoanelor in drept.

Din cele prezentate rezulta, asadar, ca executia bugetului de stat se face, de regula, de catre ministere si institutii coordonate de Ministerul Finantelor, Banca de emisiune si Trezoreria statului. Acestea se sprijina pe aparatul financiar-bancar, a carui organizare difera de la o tara la alta.

Incheierea exercitiului bugetar si intocmirea contului de executie bugetara

Este etapa urmatoare incasarii veniturilor si efectuarii cheltuielilor pentru anul bugetar respectiv. Aceasta priveste intocmirea documentelor de incheiere a exercitiului bugetar. Operatiunea se reflecta in contul de executie bugetara care exprima excedentul sau deficitul bugetului la finele anului bugetar.

Dupa sistemul adoptat de fiecare stat (sistem de exercitiu sau de gestiune) contul de incheiere a exercitiului bugetar are anumite particularitati.

In sistemul de exercitiu contul de executie reflecta toate operatiunile care se refera la bugetul respectiv, chiar daca ele se infaptuiesc in perioada urmatoare datei incheierii anului bugetar. Acest sistem are atat avantaje cat si dezavantaje. Printre avantaje mentionam faptul ca sunt evidentiate rezultatele efective ale bugetului pentru anul la care se refera. Dintre dezavantaje, se remarca faptul ca, o perioada de timp (3 - 6 luni) functioneaza in evidente doua conturi, se urmaresc venituri si se fac cheltuieli pentru dupa bugete (unul pentru anul care a expirat si altul pentru anul care este in curs).

In sistemul de gestiune, operatiunile privind veniturile si cheltuielile aferente anului incheiat dar care nu au fost efectuate pana la finele anului bugetar se reporteaza in anul bugetar urmator si se evidentiaza ca atare. Acest sistem prezinta avantajul ca este mai simplu, dar are dezavantajul ca nu reda o situatie clara, a executiei reale a bugetului fiecarui an.

Contul de incheiere a exercitiului bugetar este actul care prezinta veniturile si cheltuielile bugetului pentru anul expirat ca si rezultatul definitiv (excedent sau deficit) pentru acea perioada. Acest act se supune dezbaterii si aprobarii Parlamentului odata cu proiectul de buget pentru anul urmator celui in curs.

Controlul bugetar

Executia bugetului de stat se infaptuieste de catre executiv sub controlul unor organe imputernicite in acest sens. In functie de natura acestor organe, controlul poate fi:

politic (executat de catre Parlament);

jurisdictional (efectuat de Curtea de Conturi sau o alta institutie publica insarcinata cu acest control);

administrativ (efectuat de organe specializate ale Ministerului Finantelor, ale celorlalte ministere etc.).

Controlul politic este exercitat de catre Parlament cu prilejul examinarii si aprobarii proiectului bugetului si a contului de executie bugetara, precum si pe parcursul executiei bugetului aprobat. Guvernul are obligatia de a prezenta periodic Parlamentului rapoarte cu privire la executia bugetului, iar acesta prin comisiile sale permanente sau prin comisii special constituite de ancheta, poate efectua actiuni de control si poate audia membrii Guvernului sau alte persoane care administreaza sau gestioneaza fonduri publice. Prin controlul politic se urmareste, in principal, respectarea de catre executiv a prevederilor autorizatiei parlamentare in materie de buget si a modului in care au fost gestionate fondurile bugetare.

Controlul jurisdictional este efectuat de un organism specializat, denumit Camera sau Curte de Conturi care are ca principala sarcina controlul complet al executiei bugetului. In acest sens se pronunta asupra legalitatii actelor justificative si da anual descarcarea de gestiune pentru conturile contabile, atunci cand acestea sunt gasite in ordine. Neregulile constatate se prezinta prin rapoarte sefului statului si Parlamentului.

Controlul administrativ se refera, pe de o parte, la controlul exercitat de organele specializate ale Ministerului Finantelor, iar pe de alta parte, la controlul ierarhic exercitat de catre ordonatorii principali de credite asupra modului cum sunt consumate creditele bugetare de catre subordonatii acestora.

In functie de momentul cand se exercita, controlul bugetar poate fi: preventiv, concomitent sau posterior.

Controlul preventiv se exercita inainte de efectuarea operatiilor de executie ale veniturilor si cheltuielilor bugetare si este cea mai eficienta forma a controlului bugetar, deoarece poate opri operatiile nelegale, neoportune sau neeficiente.

Controlul concomitent, efectuat in momentul platii marfurilor achizitionate sau a serviciilor prestate, are o valoare limitata, deoarece se concentreaza asupra legalitatii platii. Cheltuiala fiind deja angajata, prin contractele incheiate, chiar daca este neoportuna sau neeficienta, plata nu poate fi oprita, daca este legal datorata.

Controlul posterior (ulterior sau postoperativ) urmareste identificarea cazurilor de nerespectare a legilor, a neregulilor in executia bugetului, stabilirea persoanelor vinovate si sanctionarea acestora, recuperarea prejudiciilor aduse statului si prevenirea producerii in viitor a abaterilor de natura celor constatate.

Organizarea si exercitarea controlului bugetar prezinta particularitati de la o tara la alta, atat datorita dezvoltarii teoriei despre finantele publice, cat si evolutiei istorice a raportului dintre puterea executiva si cea legislativa din fiecare tara.

3. Executia de casa a bugetului de stat

Executia bugetului de stat, care presupune incasarea propriu-zisa a veniturilor si efectuarea cheltuielilor, implica si mobilizarea resurselor financiare pentru finantarea deficitului bugetar. Derularea acestor operatiuni banesti are loc atat in numerar cat si fara numerar (prin virament).

Activitatea in care intervin operatiile banesti in numerar si prin viramente in conturi este cunoscuta sub denumirea de executia de casa a bugetului de stat.

Executia de casa a bugetului de stat mai presupune si alte operatii cum sunt:

supervizarea platilor si incasarilor bugetare;

gestiunea disponibilitatilor bugetare;

asigurarea informatiilor pentru inregistrarea in contabilitate a fluxurilor bugetare;

intocmirea rapoartelor periodice asupra indeplinirii prevederilor bugetare.

Executia de casa a bugetului de stat se poate realiza prin doua sisteme: sistemul bancar si sistemul de trezorerie.

Executia de casa prin sistemul bancar este practicata in S.U.A., Marea Britanie etc. Aceasta presupune existenta unei banci, de regula banca centrala, care sa efectueze operatiunile bugetare de incasari, plati si finantare a deficitului bugetar. Institutiile publice isi deschid conturile la diferite banci, iar fluxurile cu bugetul de stat sunt desfasurate prin intermediul bancii imputernicite cu executia de casa a acestuia. Folosirea sistemului bancar pentru executia de casa a bugetului nu exclude posibilitatea ca organele financiare ale administratiei publice sa aiba casierii proprii, prin care sa alimenteze conturile bugetului deschise la banca cu incasarile in numerar de la populatie.

Utilizarea sistemului bancar pentru executia de casa a bugetului de stat prezinta avantajul folosirii retelelor de casierii si conturi ale bancilor, dar si unele dezavantaje pentru gestiunea bugetului, astfel:

a) Ministerul Finantelor trebuie sa organizeze un sistem distinct pentru supravegherea incasarilor si platilor, si, in special, de control al cheltuielilor inainte de eliberarea fondurilor de la buget. In unele tari se practica sistemul deschiderii de credite bugetare de catre Ministerul Finantelor pentru fiecare agentie guvernamentala, iar pe aceasta baza banca insarcinata cu executia de casa efectueaza plati din contul bugetului;

b) disponibilitatile institutiilor publice existente la diferite banci, unde acestea isi au deschise conturile reprezinta imobilizari pentru buget care in acest fel trebuie sa imprumute o suma mai mare de bani pe piata de capital, decat aceea care, in mod normal, i-ar fi necesara pentru finantarea deficitului bugetar;

c) analiza mersului executiei bugetare este dependenta de operativitatea informatiilor primite de la sistemul bancar al executiei de casa.

Executia de casa a bugetului de stat prin sistemul de trezorerie presupune existenta unei institutii denumita Trezoreria statului.

Trezoreria reprezinta activitatea prin care se asigura concentrarea tuturor fluxurilor finantelor publice intr-un anumit sistem de organizare aflat in structura Ministerului Finantelor.

In esenta, trezoreria este conceputa ca o banca, prin care sectorul public isi efectueaza operatiunile financiare de incasari si plati si prin intermediul careia statul exercita controlul asupra veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat.

Trezoreria indeplineste doua functii de baza: de casier public si de bancher.

Prin functia de casier public trezoreria efectueaza:

a) toate operatiunile propriu-zise de incasare a veniturilor bugetare si de plati de la buget, in numerar sau prin virament;

b) controlul asupra operatiunilor de eliberare a fondurilor de la buget si asigurarea informatiei necesare privind executia de casa a bugetului pentru intocmirea contului de executie bugetara si a elaborarii rapoartelor periodice asupra acesteia;

c) gestioneaza mijloacele bugetare si asigura lichiditatile necesare prin cunoasterea fluxului de incasari si plati, elaboreaza prognoze cu privire la cerintele de plati, sincronizarea platilor si incasarilor, inclusiv a celor care privesc finantarea deficitului si serviciului datoriei publice.

In calitate de bancher, trezoreria asigura urmatoarele servicii:

a) este banca la care isi au deschise conturile institutiile publice, gestionand, astfel, disponibilitatile banesti ale sectorului public si integrarea acestora in politica de lichiditati a bugetului;

b) gestioneaza datoria publica, urmarind mentinerea imprumuturilor in limitele autorizatiei parlamentare si minimizarea costului datoriei publice;

c) efectueaza operatiuni in care statul apare in calitate de garant sau coparticipant la acordarea de imprumuturi unor agentii guvernamentale sau pentru realizarea unor infrastructuri industriale care apoi vor di inchiriate firmelor particulare.

Trezoreria cuprinde, de regula, in structura sa, urmatoarele:

o unitate centrala de trezorerie in cadrul Ministerului Finantelor care asigura realizarea politicii de trezorerie si conduce intregul sistem al trezoreriei din tara;

unitati de trezorerie teritoriale, in functie de structura administrativ-teritoriala a tarii, care acopera intregul teritoriu al tarii.

Unitatile teritoriale de trezorerie au personal specializat in operatiuni de casierie, de control de trezorerie, de evidenta a executiei veniturilor si cheltuielilor, de pregatire a rapoartelor periodice privind executia bugetului de stat.

Procesul bugetar in Romania

Derularea procesului bugetar este reglementata de Constitutia Romaniei, Legea finantelor publice si de alte legi. Procesul bugetar se desfasoara pe baza unui calendar prin care sunt stabilite termene limita pentru fiecare faza a acestuia, astfel:

pana la 1 iunie - depunerea de catre ordonatorii principali de credite a propunerilor de proiecte de buget si pana la 1 august a proiectelor de buget definitivate la Ministerul Finantelor;

pana la 25 septembrie - inaintarea la Guvern a proiectului de buget;

pana la 10 octombrie - prezentarea la Parlament a proiectului de buget;

pana la 28 decembrie - aprobarea de catre Parlament a bugetului de stat.

Intocmirea proiectului de buget

Potrivit normelor legale in vigoare elaborarea proiectului de buget se asigura de Ministerul Finantelor pe baza proiectelor ordonatorilor principali de credite, precum si a proiectelor bugetelor locale (pentru fundamentarea propunerilor de transferuri din bugetul de stat catre bugetele locale). Ordonatorii principali de credite au obligatia ca, pana la data de 1 mai a fiecarui an, sa comunice Ministerului Finantelor propunerile de modificare a veniturilor si a cheltuielilor pentru bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetul fondurilor speciale pentru anul viitor fata de anul in curs, cu precizarea cauzelor si cu fundamentarile care determina aceste modificari.

Elaborarea proiectelor bugetelor ministerelor, celorlalte organe centrale si locale se desfasoara pe baza normelor metodologice emise de Ministerul Finantelor. Ordonatorii principali de credite trebuie sa depuna pana la 1 iunie, la Ministerul Finantelor, propunerile pentru proiectul bugetului de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale pe ansamblul judetului si al municipiului Bucuresti si bugetele fondurilor speciale potrivit metodologiei si conditiilor stabilite de Ministerul Finantelor.

In perioada 1 iunie - 1 iulie a fiecarui an, Ministerul Finantelor analizeaza proiectele de buget si poarta discutii cu ordonatorii principali de credite asupra nivelului maxim al cheltuielilor bugetare. Cu acordul primului-ministru, Ministrul Finantelor comunica apoi ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli stabilite pe baza politicii financiare a Guvernului, pentru definirea proiectelor de buget.

Proiectele de buget definitivate se depun la Ministerul Finantelor pana la data de 1 august a fiecarui an, insotite de documentatii si fundamentari detaliate, atat pentru venituri, cat si pentru cheltuieli.

Ministerul Finantelor fundamenteaza proiectul bugetului de stat, proiectul bugetului asigurarilor sociale de stat si proiectele bugetelor fondurilor speciale pe baza proiectelor de buget primite de la ordonatorii principali de credite, a bugetului propriu, pe baza analizelor si calculelor proprii, a prognozelor cu privire la evolutia economica, a echilibrului financiar, monetar si valutar, a datoriei publice. Pentru a face posibila realizarea obiectivelor din programul de guvernamant Ministerul Finantelor pregateste propunerile de masuri fiscale pentru anul bugetar urmator care trebuie supuse aprobarii Parlamentului.

In bugetul de stat se inscriu Fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului si Fondul de interventie la dispozitia Guvernului, care utilizeaza pe baza de hotarari ale acestuia pentru finantarea actiunilor sau sarcinilor noi intervenite in cursul anului in bugetul de stat si in bugetele locale, cu mentinerea echilibrului bugetar, respectiv pentru inlaturarea efectelor unor calamitati naturale.

Guvernul elaboreaza, prin Ministerul Finantelor, proiectul bugetului de stat avand in vedere proiectele bugetelor ordonatorilor principali de credite si proiectele bugetelor locale precum si obiectivele programului de guvernamant care cuprinde si programul financiar cu obiective privind impozitele, taxele si cheltuielile publice, cu folosirea acestora ca instrumente ale asigurarii stabilitatii si dezvoltarii economiei etc. La determinarea cheltuielilor publice se au in vedere:

politica financiara a statului

numarul de salariati

reteaua de institutii publice in functiune, cele care urmeaza a se infiinta in noul exercitiu bugetar

folosirea bazei tehnice existente cu maxima eficacitate etc.

Totodata, se vor avea in vedere si urmatoarele obiective:

- in domeniul sociale - utilizarea resurselor financiare ale statului pentru invatamant, ocrotiri si asigurari sociale, cultura, arta, tineret si sport, refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, mentinerea echilibrului ecologic etc.;

- in domeniul stiintific - sustinerea unor programe prioritare de cercetare, indeosebi fundamentala;

- in domeniul economic - realizarea unor investitii si a altor actiuni economice de interes public, acordarea de subventii, facilitati si alte mijloace potrivit normelor legale, in limita creditelor aprobate prin bugetele anuale;

- asigurarea cerintelor de aparare a tarii, ordinii publice si sigurantei nationale;

- finantarea administratiei publice centrale si locale etc.

Proiectele de buget de stat, buget al asigurarilor sociale si buget al fondurilor speciale astfel definite se depun la Guvern pana la data de 25 septembrie a fiecarui an.

Dupa solutionarea divergentelor, ramase intre Ministerul Finantelor si celelalte ministere la nivelul Guvernului, proiectele de buget se inainteaza pentru examinare si aprobare Parlamentului, cel mai tarziu pana la data de 10 octombrie a fiecarui an. Acestea sunt insotite de urmatoarele documente:

raportul Guvernului privind situatia economico-financiara a tarii si perspectivele acesteia in viitor;

proiectele legilor bugetare;

anexele privind proiectele bugetelor ministerelor si celorlalte organe centrale si transferurile din bugetul de stat la bugetele locale.

Se inainteaza, totodata, spre aprobarea Parlamentului si contul general de incheiere a exercitiului bugetar pentru anul expirat.

In timpul dezbaterilor parlamentare, Guvernul furnizeaza informatiile suplimentare solicitate de catre comisiile de specialitate ale Parlamentului si raspunde la intrebarile deputatilor si senatorilor. In situatia in care bugetul nu este aprobat cu cel putin trei zile inainte de expirarea exercitiului bugetar. Guvernul incepe executia bugetara, potrivit bugetului anului precedent, pana la adoptarea noilor legi bugetare.

Proiectul bugetului asigurarilor sociale de stat este inaintat Parlamentului odata cu proiectul bugetului administratiei centrale de stat.

Aprobarea bugetului de stat

Aprobarea bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat, a bugetelor fondurilor speciale, precum si a conturilor anuale de executie ale acestora este de competenta Parlamentului. Acestea sunt examinate, mai intai, in comisiile permanente de specialitate ale Camerei Deputatilor si Senatului care prezinta Parlamentului amendamentele propuse, dupa care, sunt dezbatute si aprobate impreuna in sedintele Parlamentului. Bugetele Presedintiei Romaniei, Guvernului si ale altor institutii care nu au organe ierarhic superioare se prevad distinct in bugetul de stat si se aproba de catre Parlament. Camera Deputatilor si Senatul, cu consultarea Guvernului, isi aproba bugetele proprii inaintea dezbaterii bugetului de stat si le inainteaza Guvernului in vederea includerii lor in bugetul de stat.

Deputatii si senatorii pot face propuneri pentru modificarea nivelului veniturilor si al cheltuielilor bugetare. Daca acestea au ca efect marirea deficitului bugetar, au loc analize si discutii cu reprezentantii Guvernului, pentru gasirea solutiilor optime. Conform prevederilor Legii finantelor publice in buget nu se pot inscrie sau aproba cheltuieli fara ca sa existe resurse din care urmeaza a fi efectuate. Bugetele se aproba de Parlament pe ansamblu, pe capitole, pe articole si pe ordonatorii principali de credite.

Executia bugetului de stat

Conducerea generala a executiei bugetului public national este de competenta Guvernului. Raspunderea, ca organe de specialitate in acest domeniu revine Ministerului Finantelor pentru executia bugetului de stat. Ministerul Muncii si Protectiei Sociale pentru executia bugetului asigurarilor sociale de stat si ale bugetelor fondurilor speciale, pana la data de 1 iulie a anului urmator celui de executie. Contul general anual de executie a bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat si celelalte conturi anuale de executie se aproba prin lege dupa verificarea de catre Curtea de Conturi.

Conturile anuale de executie a bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale si ale ordonatorilor de credite cuprind:

la venituri - prevederi bugetare aprobate initial, prevederi bugetare definitive, incasarile realizate;

la cheltuieli - credite aprobate initial, credite definitive, plati efectuate.

Excedentul sau deficitul bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat si bugetelor fondurilor speciale se stabileste ca diferenta intre veniturile incasate pana la incheierea exercitiului bugetar si platile efectuate pana la aceeasi data.

In caz de deficit al bugetului de stat, acoperit prin bonuri de tezaur sau prin imprumut de la Banca Nationala a Romaniei, nerambursate pana la finele exercitiului bugetar, Parlamentul hotaraste, la propunerea Guvernului, acoperirea deficitului si masurile ce trebuie luate pentru a preveni repetarea unor situatii in exercitiul financiar urmator.

In caz de excedent al bugetului de stat, ramas dupa lichidarea integrala a datoriei publice, anual se rezerva o cota de 50% din acest excedent pentru crearea unui fond de tezaur al statului. Fondul de tezaur al statului se pastreaza in contul trezoreriei statului, deschis la Banca Nationala a Romaniei si se utilizeaza pe baza de lege. Pana la utilizare, disponibilitatile fondului de tezaur se vor plasa sub forma de depozit financiar cu dobanda.

Pentru acest fond se intocmesc conturi de executie anuale care se supun aprobarii Parlamentului odata cu contul general de executie a bugetului de stat.

Se supune dezbaterii si aprobarii Parlamentului impreuna cu aceste conturi si contul general al datoriei publice, care cuprinde contul operatiunilor in tara si in strainatate, respectiv situatia datoriei publice interne si a datoriei publice externe directe a statului, precum si situatia garantiilor guvernamentale pentru credite interne si pentru credite externe primite de catre alte persoane juridice.

Executia de casa a bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat, a bugetelor locale si a bugetelor fondurilor speciale se realizeaza prin trezoreria statului sau prin unitatile bancare, dupa caz, pe baza normelor emise de Ministerul Finantelor, care asigura:

incasarea veniturilor bugetare;

efectuarea cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite, in limita creditelor bugetare si a destinatiilor aprobate;

incasarea veniturilor extrabugetare si efectuarea platilor dispuse din acestea si a fondurilor speciale prin conturi distincte, pe institutii publice si categorii de resurse;

gestionarea datoriei publice interne si externe prin urmarirea imprumuturilor guvernamentale interne si externe si folosirea acestora, precum si a celor garantate de stat potrivit destinatiei prevazute in contract, rambursarea ratelor la scadenta si plata dobanzilor, comisioanelor si spezelor aferente;

efectuarea altor operatiuni financiare in contul organelor administratiei publice centrale si locale.

Totodata prin trezoreria statului se pot efectua si urmatoarele operatiuni:

- pastrarea disponibilitatilor reprezentand contravaloarea in lei a ajutoarelor externe nerambursabile, primite pe baza de acorduri si intelegeri guvernamentale si de la organisme internationale, si utilizarea acestora pe baza de hotarari ale Guvernului, potrivit destinatiilor stabilite de donatori;

- efectuarea de plasamente financiare pe termen din disponibilitatile aflate in contul general al trezoreriei statului prin Banca Nationala a Romaniei.

Controlul bugetar

Controlul bugetar imbraca cele trei forme: politic, jurisdictional si administrativ.

Controlul politic se executa de catre Parlament. Controlul jurisdictional se realizeaza de catre Curtea de Conturi.

Controlul administrativ se efectueaza de catre Ministerul Finantelor si celelalte ministere (agentii guvernamentale) si organe centrale.

Ministerul Finantelor exercita, in numele statului, controlul in intreaga economie asupra administrarii si utilizarii fondurilor de la buget, a realizarii veniturilor bugetare, precum si pentru prevenirea si combaterea evaziunii fiscale. Organele specializate de control ale Ministerului Finantelor sunt Directia generala a controlului financiar de stat si Garda financiara care, la nivel judetean sunt reprezentate de directii ale controlului financiar de stat care au in structura sectii ale Garzii financiare.

Controlul administrativ asupra legalitatii, oportunitatii si eficientei utilizarii fondurilor bugetare se exercita si la nivelul fiecarui minister si al celorlalte organe centrale si locale ale administratiei de stat, prin organe specializate ale acestora.

La nivelul Guvernului functioneaza un corp de control al primului-ministru, care poate desfasura actiuni de control, si in domeniul executiei bugetului.

Trezoreria finantelor publice in Romania

In Romania, trezoreria a functionat dinaintea celui de-al doilea razboi mondial, dar intr-o forma mult diferita fata de sistemul utilizat in etapa actuala.

Pana in 1925, trezoreria a functionat pe langa Ministrul Finantelor ca o casierie generala a tezaurului, moment dupa care serviciul operatiilor de trezorerie a fost preluat de BNR. In afara de casieriile statului, ale tezaurului, au functionat in acea perioada casierii speciale ce aveau legaturi independente cu BNR, pe linia executiei bugetului de stat si a bugetelor anexe. In acea perioada trezoreria reprezenta un oficiu al statului unde se pastra si se administra tezaurul public.

In perioada economiei centralizate din tara noastra, serviciul de trezorerie era indeplinit de catre BNR. Odata cu trecerea la economia de piata s-a pus problema reorganizarii serviciului trezoreriei in cadrul Ministrului Finantelor. Astfel, in perioada actuala trezoreria reprezinta un ansamblu de operatiuni financiare si banesti, bugetare si extrabugetare pe care statul le realizeaza pentru procurarea resurselor sale si pentru cheltuirea acestor resurse in scopul indeplinirii sarcinilor si functiilor sale.

In conditiile economiei de piata, prin trezorerie se asigura o utilizare cat mai buna a resurselor statului, sub controlul permanent al organelor financiare de stat si pe baza legilor de aprobare a bugetului cu respectarea destinatiei fondurilor constituite.

La o prima vedere, trezoreria este conceputa ca o banca a finantelor publice, dar ea reprezinta mai mult decat atat un sistem operational prin care Ministerul Finantelor efectueaza prin structuri proprii operatiunile de incasari si plati privind bugetul public national si fondurile extrabugetare.

Prin trezoreria finantelor publice se exercita si un control asupra incasarii la termen a veniturilor statului precum si controlul asupra efectuarii cheltuielilor publice prin institutiilor publice. Odata cu infiintarea trezoreriei au fost solutionate importante probleme financiare si anume:

- gestionarea creditelor externe primite de la institutiile financiare internationale in scopul sprijinirii programului de reforma al Guvernului;

- mobilizarea resurselor financiare din economie pentru acoperirea deficitului bugetar si pentru plata dobanzilor la datoria interna si externa;

- finantarea obligatiilor statului asumate prin acorduri guvernamentale, cu decontare in conturile de cooperare economica, urmarindu-se echilibrarea importurilor cu exporturile.

prin sistemul de trezorerie s-a reusit separarea firmelor sectorului public in conturi deschise distinct la BNR, de resursele comerciale ale economiei in general.

Rolul trezoreriei finantelor publice rezulta din rapiditatea si operativitatea circuitelor realizate prin fluxurile de intrari si iesiri permanente in visteria statului.

Aceste fluxuri se refera la: intrarile permanente concretizate in incasarea veniturilor curente ale statului fiscale si nefiscale precum si veniturile de capital, iar iesirile (fluxurile de iesiri permanente) sunt reprezentate de creditele bugetare deschise din care se efectueaza plati de catre institutiile publice pentru finantarea cheltuielilor publice. Sistemul de trezorerie reorganizat la noi dupa 1990 este inspirat dupa Sistemul de Trezorerie Francez, fiind usor adaptat conditiilor specifice ale finantelor publice romanesti. In viziunea franceza, trezoreria prin rolul sau primordial de casier al statului este un pastrator de conturi de depozite deschise pentru corespondentii sai publici dar si un creditor pe termen scurt pe piata monetara, pe termen mediu prin emiterea de bonuri de tezaur si pe termen lung prin lansarea imprumuturilor de stat. Pentru realizarea in bune conditii a functiei de gestiune, trezoreria publica franceza dispune de contabili publici care tin conturile si controleaza banii publici.

Trezoreria franceza are si un rol de intermediar financiar, fiind considerat tutorele organismelor financiare, negociatorul international pe planul relatiilor economice internationale. In sistemul francez, ansamblul atributiilor de trezorerie publica si functiile acesteia se realizeaza prin organe institutionale de decizie, de pregatire si de executie.

Trezoreria este conceputa ca un sistem unitar, atat la nivel central cat si la nivelul unitatilor teritoriale ale Ministerului Finantelor.

La nivel central, trezoreria functioneaza prin Directia Generala a Trezoreriei din cadrul Ministerului Finantelor, directie ce are urmatoarele functii:

- elaboreaza instructiuni privind organizarea si functionarea trezoreriilor teritoriale sprijinind activitatea acestora;

- asigura evidenta contabila privind constituirea si utilizarea tuturor fondurilor statului;

- deschide credite bugetare la trezoreriile teritoriale, trezoreria centrala avand contul corespondent la centrala bnr;

- efectueaza operatiuni de decontare intre trezoreriile judetene;

- gestioneaza fondurile publice cu destinatie speciala constituite la nivelul economiei nationale;

- gestioneaza si tine evidenta imprumuturilor lansate pentru acoperirea deficitului bugetului sau pentru finantarea unor proiecte prioritare in economie;

- elaboreaza raportul anual si a contului general de executie a bugetului de stat si a fondurilor speciale extrabugetare.

in teritoriu, la nivelul judetelor si al Municipiului Bucuresti trezoreria este organizata ca directie cu trei servicii componente: de contabilitate, serviciul buget si serviciul metodologic. Directia judeteana functioneaza si este subordonata Directiei Generale a Finantelor Publice si Controlului Finantelor de Stat Judetene.

La nivelul judetean de organizare a trezoreriei:

- se deschid credite bugetare dispuse de ordonatorii de credite secundari finantati din bugetul de stat sau bugetul asigurarilor sociale, ierarhic in jos catre toate trezoreriile municipale, orasenesti si de perceptie;

- se elaboreaza lucrari de sinteza si analiza privind executia bugetara pe care le raporteaza periodic la Ministerul Finantelor;

- se dispun masuri pentru incheierea exercitiului bugetar la nivelul judetului si al Municipiului Bucuresti si se intocmeste bilantul contabil centralizat al trezoreriilor judetene cu analiza bugetara corespunzatoare;

- se asigura coordonarea activitatilor compartimentelor de casierie tezaur cu privire la asigurarea numerarului necesar efectuarii platilor, redistribuirea soldului de casa si stabilirea plafoanelor de casa.

trezoreria judeteana are cont corespondent deschis la sucursala judeteana a BNR.

La nivelul municipiilor, altele decat Bucuresti, oraselor si comunelor sunt organizate trezorerii operative, intre acestea si trezoreria judeteana realizandu-se fluxuri operationale de decontare..

Trezoreria municipala organizata in cadrul Administratiei Financiare Municipale are in structura sa 3 servicii:

serviciul de control si evidenta veniturilor si cheltuielilor;

serviciul contabilitate si decontari;

serviciul casierie tezaur.

trezoreria oraseneasca, organizata ca serviciu distinct in cadrul circumscriptiei financiare, desfasoara activitati de control venituri si cheltuieli, contabilitate si decontari si activitati de casierie.

Trezoreria rurala functioneaza ca birou in cadrul perceptiei rurale, cu aceleasi functionalitati ca si trezoreria oraseneasca.

Trezoreriile organizate la nivel de municipii, orase si perceptii sunt considerate unitati direct functionale.

Sistemul de trezorerie in Romania, avand ca organ central Directia Generala de Contabilitate Publica si Trezoreria Statului din cadrul Ministrului Finantelor, are in subordine 40 de directii de trezorerie judetene plus Directia de Trezorerie a Municipiului Bucuresti. La randul lor, cele 40 de directii ale trezoreriile judetene au in subordine 49 de trezorerie in cadrul perceptiilor rurale ce grupeaza de la 5 la 11 comune. De asemenea, Directia de Trezorerie a Municipiului Bucuresti are in subordine 7 directii de trezorerii din cadrul Administratiilor Financiare de Sectoare.

Mecanismul de functionare al trezoreriei se realizeaza prin contul corespondent deschis la BNR pentru directiile judetene de trezorerie si cea a Municipiului Bucuresti.

Prin contul corespondent al trezoreriei se realizeaza o serie de operatiuni ce pot fi grupate pe fluxuri:

- intrari sau debitari de sume de la agentii economici ce au conturi deschise la banci comerciale, sume ce reprezinta achitarea impozitelor si taxelor catre bugetul public national precum si incasarea veniturilor extrabugetare si a fondurilor cu destinatie speciala;

- iesiri sau creditari de sume catre agentii economici ce au conturi deschise la banci comerciale si care reprezinta de regula plati din conturile bugetare, din fonduri speciale sau mijloace extrabugetare pentru achitarea marfurilor, a materialelor livrate si receptionate, a serviciilor prestate sau a lucrarilor executate, inclusiv a investitiilor de catre agentii economici, institutiilor publice sau bugetelor ce utilizeaza aceste lucrari, servicii s.a.m.d.

Soldul debitor al contului corespondent al trezoreriei reprezinta disponibilitatile totale aflate in trezorerie si care se regasesc in soldul de casa al bugetului de stat, bugetul asigurarilor sociale, bugetelor locale s.a.m.d.

Trezoreria trebuie sa dispuna in permanenta de un sold corespunzator din care sa poata efectua platile scadente. Se lucreaza astfel pe baza de plafon de casa prin comunicarea permanenta sucursalei BNR a plafonului de casa necesar.

De exemplu, pentru plata salariilor la institutiile bugetare au loc planificari ale datelor de plata, pentru asigurarea surselor, lichiditatilor respective. Previzionarea platilor se realizeaza prin mecanismul multiplicarii iesirilor (platilor) zilnice cu numarul de zile de incasare (exemplu: o plata zilnica de 4,5 milioane si o durata a incasarilor de 4 zile in circuitului trezoreriei conduce la o rezervare de 18 milioane lei).

La acest calcul se au in vedere toate intrarile in trezorerie prin impozite si taxe si alte obligatii bugetare cat si intrarile din transferuri de la bugetul de stat si din sumele defalcate (cum este cazul sumelor defalcate din impozitul pe salarii).

Analizand fluxul intrarilor si al iesirilor, in trezorerie pe anumite perioade (luna, trimestru, semestru, an) apar excedente sau deficite de trezorerie.

Fluxurile operationale privind decontarea sumelor se desfasoara la randul lor pe trei circuite:

- fluxul decontarilor privind incasarea veniturilor de la agentii economici si institutiile publice prin sucursale BNR la Directia de Trezorerie Judeteana si de la aceasta la trezoreriile municipale, orasenesti si rurale;

- fluxul decontarilor privind efectuarea platilor dispuse de institutiile publice, flux ce se desfasoara de la trezoreriile locale la trezoreria judeteana;

- fluxul decontarilor intre trezoreriile locale ce se efectueaza prin Directia Judeteana de Trezorerie.

Fluxul informational si circuitul documentelor in cadrul trezoreriei urmeaza in mod firesc cele doua mari componente ale activitatii de trezorerie si anume incasarea veniturilor bugetare si respectiv finantarea cheltuielilor bugetare.

Finantarea cheltuielilor bugetare prin trezorerie are doua laturi:

deschiderea de credite din bugetul de stat, din bugetul local, al asigurarilor sociale de stat, din fonduri cu destinatie speciala;

efectuarea platilor din credite bugetare deschise.

Obiectul deschiderii de credite il constituie cheltuielile pentru desfasurarea actiunilor social-culturale (invatamant, sanatate, cultura, arta, asistenta sociala), aparare nationala, ordine publica, organele puterii de stat si actiuni economice.

Toate aceste actiuni sunt grupate pe cheltuieli curente si de capital. Fluxul informational si circuitul documentelor in etapa deschiderii de credite bugetare urmareste structurile ierarhice ale institutiilor publice, incepand cu autoritatea superioara care intocmeste cererea de deschidere de credit insotita de o nota justificativa, precum si dispozitia bugetului pentru repartizarea creditelor in care sunt nominalizate institutiile beneficiare ale alocatiilor bugetare si sumele alocate.

Elementele precizate de ordonatorii de credite principali permit confruntarea sumelor alocate cu sumele globale prevazute in legea bugetara anuala. Dupa aprobarea cererii de deschidere a creditului bugetar, Directia Generala de Contabilitate Publica si trezoreria statului din cadrul Ministerului Finantelor o inscriu in contabilitate si pe baza dispozitiei bugetului se transmit trezoreriilor judetene creditele bugetare aprobate pentru ordonatorii de credite secundari.

La randul lor, trezoreriile judetene, parcurgand acelasi mecanism (cerere de deschidere de credit din partea ordonatorilor secundari si dispozitii de repartizare pe ordonatori tertiari), transmit trezoreriilor operative, unde institutiile beneficiare au conturi deschise, creditele bugetare aprobate si dispozitiile de repartizare ale acestora.

Efectuarea platilor prin trezorerii din creditele bugetare deschise si repartizate se face din initiativa ordonatorilor de credite care poarta raspunderea asupra utilizarii mijloacelor bugetare in conformitate cu prevederile legale.

Obiectul platilor prin trezorerie il constituie dupa caz:

achitarea drepturilor salariale ale personalului institutiilor publice;

cheltuieli privind deplasari, detasari ale personalului institutiilor publice;

livrarea de marfuri, bunuri si prestari de servicii;

alocatii si ajutoare pentru copii, indemnizatii de asigurari sociale, burse pentru elevi, studenti si altele.

Intregul flux informational si circuitul documentelor in cadrul operatiunilor de trezorerie este destinat celor doua obiective de baza:

respectarea legalitatii in ceea ce priveste regimul cheltuielilor bugetare;

realizarea evidentei contabile prin intermediul conturilor de trezorerie.

Aceste obiective se realizeaza pe baza datelor inscrise in documentele emise de ordonatorii de credite si vizate de personalul trezoreriei cu atributii privind controlul cheltuielilor.

Trezoreria finantelor publice, ca institutie financiara prin care sectorul public isi efectueaza operatiunile de incasari si plati si asupra carora Ministerul Finantelor exercita un control fiscal si un control financiar preventiv, are urmatoarele atributii generale:

- asigura incasarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor si pastrarea disponibilitatilor banesti;

- asigura executia bugetului de stat, a bugetelor locale, a bugetului asigurarilor sociale si a altor bugete speciale prin incasarea veniturilor din impozite, taxe si alte contributii de la contribuabili persoane fizice si juridice si prin efectuarea platilor dispuse de ordonatorii de credite in limita creditelor bugetare aprobate;

- exercita in mod operativ un control financiar preventiv asupra incasarilor veniturilor bugetare cat si asupra incadrarii cheltuielilor dispuse pe ordonatorii de credite in functie de destinatia aprobata prin buget;

- efectueaza operatiuni de decontare in contul institutiilor publice, pastreaza disponibilitatilor acestora ce se creeaza in urma constituirii si utilizarii mijloacelor bugetare;

- atrage disponibilitati din economie pe calea constituirii de depozite si pe calea imprumuturilor de stat lansate in vederea acoperirii deficitului temporar sau cronic al bugetului de stat;

- poate efectua plasamente financiare pe termen, din disponibilitatile statului existente temporar in contul trezoreriei;

- gestioneaza datoria publica ce rezulta din primirea imprumuturilor interne si externe, folosind-o potrivit destinatiei prevazute de lege si rambursand creditele la scadenta si platind dobanzile aferente;

- asigura evidenta contabila privind executia de casa pentru toate operatiunile de incasari si plati;

- asigura functionarea corespunzatoare a sistemului informational contabil privind raportarea executiei bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat, bugetelor locale si bugetelor fondurilor speciale si extrabugetare.

Activitatea Trezoreriilor judetene este raportata trimestrial la Directia Generala a Trezoreriei din cadrul Ministerului Finantelor Publice, pe baza bilantului contabil.