Geneza si evolutia ideii de separare a puterilor in stat

Geneza si evolutia ideii de separare a puterilor in stat

Notiunile de putere executiva si putere judecatoreasca sunt cele mai controversate in dreptul constitutional. Citind constitutiile multor state europene si nu numai, am putea fi tentati sa punem sub semnul indoielii insasi existenta acestora, constatand absenta acestor notiuni din textul propriu zis. Cu toate acestea, in statele democratice contemporane, distinctia dintre puteri in stat si influenta atat a executivului cat si a juridictiei instantelor judecatoresti asupra deciziilor ce se iau in domeniul politic este o realitate.

Este usor de constatat ca filosofii si politologii analizeaza puterea, constitutionalistii analizeaza sistemul organelor puterii legislative, puterii executive sau judecatoresti (parlamentul, seful statului, seful guvernului, guvernul, instantele judecatoresti de la diferite trepte de jurisdictie), specialistii in administratie examineaza actele si faptele juridice ale legislativului, ale executivului, precum si materia controlului instantelor de judecata asupra legalitatii actiunii administratiei, istoricii studiaza succesiunea regimurilor politice, administrative sau juridice, dar abordarea interdisciplinara a puterii legislative, a puterii executive sau a puterii judecatoresti este neglijata in mare masura.

A evalua puterea legislativa, puterea executiva sau cea judecatoreasca in integralitatea lor inseamna si sa oferi instrumentele care permit sa se fixeze cu precizie notiunile, conceptele si, in acelasi timp, sa descifrezi geneza si evolutia acestor puteri. De peste un deceniu, de cand Romania s-a desprins de totalitarism, asistam la acte si fapte ale legislativului, ale executivului, dar si ale instantelor de judecata prin care acestea vor sa demonstreze ca sunt puteri separate in stat, autodefinindu-se ca atare. Vom intelege mai bine aceasta evolutie daca vom privi in perspectiva istoria politica, analizele filosofilor politici si ale constitutionalistilor sau administrativistilor. Asadar, pornim de la adevarul ca o notiune, un concept, semnifica o reprezentare generala si abstracta care permite evaluarea si intelegerea unui fenomen. Puterea legislativa, puterea executiva si puterea judecatoreasca constituie fiecare in parte astfel de notiuni, fiind rezultatul tentativelor de teoretizare schitate inca din antichitate in procesul de analiza a exercitarii puterii.

Aristotel, in "Politica", a fost primul care a incercat sa faca distinctie intre componentele puterii si sa explice, categorisind notiunea de "comandament".

Mai apoi, filosofii Evului Mediu, ai Renasterii si ai secolului al XVII-lea, preocupati mai mult de asigurarea unitatii puterii regale, au abandonat acest demers. Mai tarziu, John Locke defineste si creeaza practic pentru prima data, notiunile moderne de putere executiva si putere judecatoreasca, iar filosofii secolului al XVIII- lea devin apologetii separarii intre legislativ, executiv si judecatoresc in societatea politica. Din acel moment, textele constitutionale ale statelor au omologat aceasta formula. Puterea executiva si cea judecatoreasca au fost mentionate in Constitutia americana din 1787 si de "Declaratia franceza a drepturilor omului si cetateanului", din 1789. Astfel, putem spune ca cel putin ideea de executiv, daca nu si cea de judiciar, a precedat elaborarea notiunilor de putere executiva si putere judecatoreasca, notiuni care ulterior au fost preluate in Constitutii. Continutul lor ramane inca dificil de delimitat, desi dezbaterea a inceput acum aproape 2500 de ani.

1. Antichitatea greaca

Filosofia politica antica a cautat fundamentul puterii si uneori a reusit sa directioneze exercitarea acesteia fara insa a se preocupa de stabilirea unei terminologii precise.

Doar Aristotel se particularizeaza prin efortul de a identifica componentele puterii, dar aceasta abordare este uitata in antichitatea romana, cand apararea unitatii puterii devine prioritara.

Platon (428-347 I.Hr.) in "Republica" a avut contributii extrem de moderne, atunci cand a facut clasificarea regimurilor "politice" . El combina cercetarea in privinta "cetatii" ideale, cu analiza critica a formelor de guvernare deja experimentate.

Adept al unei perspective organiciste, el face analiza puterii considerand functiile statului doar prin comparatie cu cele care se regasesc in functionarea omului (ca organism). In viziunea sa, statul este ca o fiinta omeneasca ale carei facultati trebuie armonizate si ierarhizate. Asadar, in centrul actiunii umane ca si in cel al actiunii statului sta RATIUNEA; omul echilibrat este acela care subordoneaza ratiunii sale inima si poftele sale.

Guvernarea ratiunii rezulta in mod natural prin contributia tuturor facultatilor umane. La fel si in societatea politica, fiecare element trebuie sa conduca la armonia intregului. Functiunea de gandire si directionare revine filosofilor care sunt considerati, in gandirea sa, "capul" statului, razboinicii constituie "inima", iar agricultorii si comerciantii constituie "pantecele". Platon nu a depasit acest organicism si a acordat si miturilor un loc preponderent.

Aristotel (388-322 I. Hr.) e primul care incearca sa degajeze elementul politic si puterea de consideratiile mitologice. In "Politica", el stabileste o prima terminologie, diferentiind trei misiuni ale puterii, care trebuie sa se regaseasca in orice constituire a unei cetati. "Toate constitutiile au trei parti.. una care hotaraste in privinta treburilor comune, a doua care stabileste magistraturile (cate trebuie sa fie, asupra caror domenii se intinde suveranitatea lor si in ce mod trebuie stabilit pentru a fi alesi titularii), iar a treia parte este cea care imparte justitia (dreptatea).

Aceste trei functiuni (hotararea, comandamentul si justitia) ce se regaseau in structura institutionala a cetatii Atena, trebuie conduse de trei organe distincte, si anume: Hotararea (deliberarea) apartine Adunarii cetatenilor compusa din reprezentanti ai poporului, insarcinati sa discute si sa voteze politica Cetatii, adica sa adopte legislatia; Comandamentul este incredintat magistratilor civili ( a fi titularul unei magistraturi civile inseamna a fi investit cu autoritate politica sau administrativa care contribuie la conducerea Cetatii); administrarea justitiei se realizeaza prin corpul judiciar compus din magistrati judiciari- judecatorii propriu-zisi.

Aceasta distinctie a functiilor exercitate de organele Cetatii grecesti, constituie primul efort pentru a descifra elementele puterii. Dupa cum observam, termenii sunt in parte imprecisi, adaptati realitatii momentului, dar putem vedea in notiunea de comandament- spre exemplu- o modalitate de a numi executivul.

Se remarca, de asemenea, ca Aristotel stabileste o ierarhie a componentelor puterii atunci cand apreciaza ca deliberarea constituie functia esentiala, deoarece ea depaseste cu mult simpla "fabricare a legilor".

Astfel, Adunarea delibereaza si hotaraste pacea si razboiul, pronunta pedeapsa capitala, pedeapsa cu exilul sau confiscarea averii, putand, de asemenea, sa ceara socoteala magistrtilor. Observam, deci, ca "deliberarea" amesteca atributiile legislative cu cele de politie, de finante, de justitie penala si de administratie.

Credem ca aceasta este sorgintea functiunii de comanda (a executivului) care a permis (si permite) magistratilor civili sa conduca cetatea, functiune ce nu poate fi strict separata de prerogativele Adunarii. Mai mult, Aristotel accepta ca, in acelasi timp, aceeasi persoana sa poata apartine Adunarii deliberante si sa exercite si o magistratura civila si chiar sa aiba "un scaun la tribunal". In ceea ce priveste operatiunile militare, acestea sunt incredintate Comandamentului, decizia privind razboiul sau pacea apartinand insa Adunarii.

Pentru Aristotel, cel mai important lucru era sa descrie diferitele modalitati de actiune ale organelor statului si nu sa apere o anumita separatiune a puterilor. Putem retine ca, pe langa functiunea judiciara, clar distinsa in stat, el a fost primul care a izolat in cadrul puterii de stat, conceptul de comandament si a incercat sa-l defineasca. In acest sens, istoric, el sta la originea ideii de executiv. Dupa cum vom vedea, in perioada Imperiului Roman, au fost reluate o parte din conceptiile sale.

2. Antichitatea romana

Contributia romana, desi nu a generat o noua teorie a Statului care sa reinnoiasca cu adevarat conceptiile ateniene, s-a facut remarcata prin stabilirea stralucita a unor noi conceptii juridice.

Cicero (106-43 I. Hr.), la un secol dupa Polyb, se preocupa de problema statului si o leaga de res publica (treburi publice), care ar putea fi definita ca organizarea cetatii potrivit regulilor dreptului. In lucrarea sa "Despre republica" (55 I.Hr.), Cicero se preocupa mai mult de drept si de exercitarea puterii, decat de definirea conceptului de putere insusi. Cicero prezinta o Republica romana care a contribuit la diferentierea notiunii de potestas de cea de imperium. Potestas transforma scopurile cetatii in prescriptii obligatorii pe care imperium le va impune (va face sa fie respectate). Imperium constituie o putere de comandament fondata pe forta si practica politica a conducatorului.

La Cicero, cele doua notiuni sunt strans legate, astfel ca el aduce o completare juridica la conceptiile filosofice ale cetatii lui Aristotel.

In agitata viata politica romana era greu sa se faca distinctia intre activitatea legislativa a Adunarii poporului, a Senatului si cea a guvernantilor. In Roma antica, a proliferat amestecul de competente intre diferitele organe ale Statului. Astfel, Senatul, piatra unghiulara a sistemului politic roman, poate sa guverneze, sa legifereze si sa administreze.

La inceputul erei noastre, Republica a cedat locul Imperiului Roman. Imparatul devine atotputernic si se indeparteaza de democratia limitata a Republicii lui Cicero. Din acel moment, puterea personala a conducatorului s-a exercitat in mod deplin. Prabusirea Imperiului Roman de Apus in anul 476 D. Hr. a intrerupt orice incercare de a se reveni la o diferentiere intre elementele componente ale puterii. De aici inainte, singura grija era sa se asigure autoritatea deplina a conducatorului, atitudine care s-a inradacinat si a continuat in Evul Mediu.

3. Evul mediu si Renasterea

De la Sfantul Augustin (sec.III-IV) pana la Jean Bodin (sec. al XVI- lea), adica peste un mileniu, filosofii au incercat cu prioritate sa apere unitatea puterii regale impotriva tendintelor de dezagregare care puteau sa o puna in pericol.

Trecerea de la feudalitate la monarhie nu schimba cu nimic lucrurile. Nu se mai pune problema puterii executive sau a puterii judecatoresti. Functia executiva nu era decat o facultate a puterii regale sau a celei princiare, care aveau, de altfel, ultimul cuvant si in administrarea justitiei.

Sfantul augustin (354-430 D. Hr.) elaboreaza in "Cetatea lui Dumnezeu" (413-426 D. Hr.), o teorie a dreptului divin providential. Fundamentul puterii este la Dumnezeu, care comanda Cetatea Celesta (a Cerului), dar omul are nevoie de o Cetate terestra, organizata, care impune existenta unei autoritati. Aceasta autoritate este in intregime acordata printului. Ea nu trebuie impartita, cu toate ca se pot face diferentieri ale anumitor misiuni, in functie de scopul urmarit, astfel:

- OFFICIUM IMPERANDI - foarte apropiat de notiunea de comandament a lui Aristotel, constituie o functie care indrituieste pe cel investit cu ea sa-si impuna vointa. Este un fel de principiu al autoritatii.

- OFFICIUM PROVIDENDI - permite printului, care discerne interesele supusilor sai, sa actioneze conform cerintelor binelui, administrand astfel justitia.

- OFFICIUM CONSUTENDI - a treia functie, face din conducator un consilier al poporului sau.

Sfantul Augustin nu da definitii ale autoritatii. El prefera in acest fel sa numeasca AUTORITATE, de fapt, PUTEREA si nu se preocupa sa aprofundeze functia aristoteliciana de comandament.

Sfantul Toma d'Aquino (1227-1274) critica sistemul politic medieval si este partizanul reintoarcerii la conceptiile antice despre stat si despre drept. Tezele sale sunt asemanatoare cu cele elaborate de Sfantul Augustin.

Autorul "Summei Teologice" (1266-1273) utilizeaza notiunea de putere doar spre a se referi la manifestarile acesteia. El nu examineaza actiunile de deliberare si comandament, decat spre a insista in privinta colaborarii necesare a acestor functii, posibila printr-o intelegere bine ordonata in sanul Cetatii. El reaminteste problema comandamentului si a dreptatii, doar pentru a sublinia ca numai si numai printul are sarcina de a aplica legile; sarcina care apare doar in subsidiar, fiindca sunt hotaratoare finalitatile (scopurile) in care este exercitata autoritatea, si nu mijloacele prin care ea este exercitata.

De la Evul Mediu la Renastere, Europa se transforma. In Franta, spre exemplu, de la sfarsitul sec. al X-lea, primii regi incep sa-si structureze si sa-si teoretizeze puterea. In toate monarhiile europene, Consiliul Regelui capata importanta si puterea regala se concentreaza. Acest Consiliu isi recunoaste sarcini de guvernare, administrare, legiuire si administrare a justitiei. Adesea, regele este cel care detine in acelasi timp si sceptrul si mana dreptatii (justitiei) si spada.

4. Secolul al XVII-lea

Acest secol este dominat de Scoala dreptului natural, care a avut influente considerabile si in secolul al XVIII-lea. Grotius (1583-1645), Althusius (1556-1637) si Pufendorf (1632-1694) sunt cei mai celebri reprezentanti ai acestei scoli. Pentru ei, autoritatea dreptului provine de la natura umana. Oamenii s-au supus, de comun acord, aceleiasi autoritati; dreptul constituie manifestarea acestui insinct social care a existat totdeauna in om. A fost semnat un contract pentru ca oamenii care traiau izolati, sa acceada la societatea politica. Marele merit al acestei Scoli a fost acela de a insista in privinta raporturilor intre drept si stat. Aceasta scoala a pastrat mostenirea teoriei despre stat care o precedase, dar a evitat sa imparta puterea intre mai multe persoane. Cuvantul cheie a fost unitate, ( pastrarea conceptiei despre unitatea puterii).

Jurisconsultii (doctrinari ai vremii, deci acei oameni care emiteau pareri in privinta problemelor juridice) doreau sa detaseze puterea regala de controlul efectuat de Biserica, facand referinta la originea contractuala a puterii politice. Controlul social permitea puterii sa transmita suveranitatea catre rege printr-un pact imuabil. Asadar, contractul social este cel care construieste societatea politica, iar suveranitatea rezulta, deci, dintr-o conventie prin care viitorii supusi se angajeaza sa se supuna suveranului. Pentru aceasta scoala, suveranitatea constituie expresia puterii politice supreme in societate. Este posibil, insa, sa se degajeze din cadrul acestei suveranitati elemente care sa nu impieteze asupra unitatii sale. Singura restrictie fundamentala este aceea ca aceste elemente trebuie sa fie in mainile unei singure persoane sau ale unei singure Adunari . Cu alte cuvinte, puterea nu trebuia niciodata fractionata. Astfel de postulate nu au permis depasirea ideii de executiv si justitie. Cei care au depasit aceste conceptii clasice despre societate, facand acest pas spre definirea notiunilor de putere executiva si putere judecatoreasca au fost, anglo-saxonii si filosofii din secolul Luminilor.

Britanicul John Locke si filosofii secolului Luminilor au incercat sa ia toate masurile contra arbitrariului provenind de la monarh. Ei sunt cei care au facut pasul decisiv, distingand mai multe puteri in societatea politica si au cautat echilibrul lor. Dupa cum vom vedea aceste doua obiective s-au dovedit uneori contradictorii, ceea ce ar putea explica destulele ezitari trecute si prezente.

5. Contributia lui John Locke

Meritul de necontestat al lui Locke (1632-1704) este acela ca la 1690 a creat termenul modern de putere executiva, in al sau "Al doilea tratat de guvernare civila". El foloseste ca fiind echivalente, expresiile the executive si the executive power. Filosoful a constientizat o evolutie a istoriei engleze a sec. al XVII-lea, in jurul celor ce s-au numit     The Whigs, aparatori ai drepturilor si libertatilor supusilor. Cartea sa constituie o opera fundamentala a teoriei puterii

El rupe traditia cu Scoala dreptului natural, preocupata sa asigure unitatea puterii regale si reinnoada legatura cu principiile de analiza ale lui Aristotel.

Locke defineste trei domenii de actiune in societatea politica: legea, aplicarea legii de catre administratie si justitie, relatiile internationale. El face o distinctie subtila intre puteri, precum si o delimitare precisa a puterii executive. Studiul atent al acestei opere releva, insa, ca el considera, de fapt, ca exista cinci puteri: mai intai, constituantul, care a permis crearea statului, apoi, legiuitorul, apoi, judecatorul, apoi, puterea executiva, si in sfarsit, puterea federativa. Locke sfarseste prin a propune doua clasificari ale puterilor.

Prima apare atunci cand el analizeaza insuficientele care au justificat adoptarea contractului social, prin care omul a renuntat la starea naturala, (cand oamenii traiau izolati) si s-au grupat in societatea politica. In aceasta analiza, Locke foloseste implicit schema tripartida, care va deveni fundamentul teoreticienilor politicii din sec. al XVIIIlea si al XIX-lea: legislativul (legiuitorul), executivul, judiciarul (puterea judecatoreasca).

El nu numeste aceste puteri decat pentru a constata absenta lor in statele reale.

A doua clasificare este prevalata atunci cand Locke analizeaza functionarea societatii politice. Este singurul moment cand precizeaza ideea de putere federativa, iar triunghiul devine: puterea legislativa, puterea executiva, puterea federativa. Dupa cum se vede, puterea judiciara dispare din aceasta diferentiere, dar nu trebuie sa deducem din aceasta cauza ca Locke a renuntat sa o conceapa ca putere. El continua sa reaminteasca in cartea sa "Al doilea tratat de guvernare civila", ca "trebuie un judecator cunoscut de toti, impartial, care sa aiba competenta sa judece in privinta tuturor diferendelor, conform legii stabilite" (s 125).

Puterea judiciara ramane criteriul determinant al oricarei societati politice, fundamentul juridic initial, indispensabil, al puterii legislative si al celei executive, ca si al guvernarilor si al societatilor (s 127). Trilogia puterii (legislativa, executiva, federativa) este, pentru filosof, unica expresie constitutionala valabila a puterii in societatea politica. Ea ramane intr-o anumita masura subordonata existentei puterii constituante (cea care da Constitutia) prin care indivizii au creat respectiva societate, si prin permanenta necesitate a existentei puterii judecatoresti care, nu trebuie pusa sub semnul indoielii.

Locke a definit cu precizie aceasta trilogie a puterii politice. Legislativul este puterea care stabileste procedurile prin care forta societatii politice este dirijata pentru conservarea comunitatii si a membrilor sai. Misiunea sa principala, dar nu singura, este adoptarea legilor. Executivul este puterea de a executa legile si de a decide ceea ce este convenabil pentru concilierea intre protectia interesului public si a intereselor particularilor. Puterea federativa este puterea de a face pacea sau razboiul. Ea se refera la conducerea afacerilor externe, inclusiv functia de reprezentare colectiva a poporului si a statului, in exteriorul teritoriului national. In acest fel, puterea federativa combina jus tractum (puterea de a semna tratate), jus legationis (puterea de a numi si de a avea ambasador, dar si de a primi ambasade pe teritoriul national) si jus ad bellum (puterea de a face razboi). Originalitatea lui Locke consta in faptul ca include aici jus tractum care constituie o functie de normare, pe care Scoala dreptului natural o plasa mai degraba in functia legislativa. Acest lucru face sa se intareasca executivul. Nu trebuie totusi sa conchidem ca filosoful ar consfinti o separare stricta intre puteri.

Cu toate acestea, analizand cu atentie punctul de vedere al marelui filosof cu privire la relatiile intre puteri vom remarca faptul ca uneori, Locke pare sa considere in "Al doilea tratat de guvernare civila" ca executivul si federativul trebuie separate: "Aceste doua puteri, executivul si federativul, sunt realmente distincte: una cuprinde executarea legilor municipale ale societatii in interior si in privinta tuturor care fac parte din aceasta societate..cealalta (putere n. a.) are drept obiect garantarea sigurantei si a interesului public in exterior, fata de toti cei care sau ii pot aduce avantaje, sau il pot prejudicia"

Dar tot Locke diferentiaza mai multe functiuni decat puteri. Cel mai adesea el considera ca executivul si federativul trebuie reunite in functiunea lor, fiindca cei care le exercita utilizeaza forta Statului. El constata ca incredintarea acestora catre persoane diferite ar echivala cu o "supunere a fortei publice unor comandamente diferite.. ceea ce ar conduce, la un moment dat, la dezordine si ruina" (s 148). In plus, puterea federativa si cea executiva sunt prezentate ca fiind subordonate legiuitorului, care este puterea suprema a statului.

Foarte important de subliniat, avand in vedere scopul demersului nostru, si anume, clarificarea sensului teoretic si vocatia practica a separatiunii puterilor in stat, este faptul ca in contextul sus mentionat, Locke aprecia ca legiuitorul care este puterea suprema a statului nu poate sa prevada totul si se poate intampla ca aplicarea riguroasa a legilor sa cauzeze "prejudicii" si "numeroase accidente". Pentru acest motiv, spune el, o parte din decizii trebuie in mod necesar lasate la discretia detinatorului puterii executive". (s 159).

Aceasta putere specifica puterii executive este "prerogativa". Ea ii permite lui Locke sa fixeze limitele actiunii executivului, dincolo de simpla executare a legilor. Utilizarea prerogativei se face totusi in limitele unui cadru:

"Daca se ridica o contestare intre popor si puterea executiva, in legatura cu un obiect revendicat de puterea executiva, pe temeiul prerogativei, contestarea va fi transata in functie de faptul ca exercitarea acelei prerogative tinde sa fie profitabila poporului, sau sa constituie un prejudiciu pentru acesta"

Asadar, domeniul prerogativei depinde de popor (de electorat n.a.); consensul cetatenilor referitor la folosirea prerogativei, o poate extinde, reactia negativa a poporului o ingusteaza (o limiteaza). Din acel moment, puterile care apartineau regelui erau in continua transformare, ele fiind determinate de evolutia prerogativelor sale.

Aportul determinant al lui Locke este referitor la puterea federativa si la prerogativa. In viziunea lui Locke, executivul nu este numai un simplu instrument de executare a legii. Dincolo de aceasta executare, el detine o parte din putere in temeiul prerogativelor sale, ceea ce il obliga pe suveran sa se conformeze si interesului general.

Ca precursor, Locke a descoperit notiunea moderna de putere executiva: el a constituit sursa de referinta a filosofilor politici ai secolului al XVIII-lea care fie au continuat conceptiile sale fie au trasat linii de demarcatie intre ele.

Semnificatia capitala a operei lui John Locke pentru gandirea si vointa politica moderna este legata de idealul eliminarii arbitrariului si al instituirii civilizatiei bazate pe reguli.

Asadar, "oamenii fiind liberi de la natura, egali si independenti, nimeni nu-i poate scoate din aceasta stare si sa fie supusi puterii politice a altuia, fara propriul lor consimtamant, prin care ei pot conveni cu alti oameni de a se uni in societate pentru conservarea lor, pentru siguranta lor mutuala, pentru linistea vietii lor."

6. Precizarile iluministilor

Filosofia secolului Luminilor (sec. al XVIII-lea) a incercat sa precizeze relatiile intre puteri, in societate. Conceptiile lui Montesquieu si Rousseau, desi se opun intre ele, demonstreaza permanenta intrebarii asupra locului pe care trebuie asezata fiecare din cele trei puteri ale statului.

Jean Jacques Rousseau (1712-1778) in "Despre Contractul Social" (1762) distinge "puterea legiuitoare" si "puterea care executa" a Statului, si pare sa considere ca prima este unita cu cea de-a doua, desi cu unele ezitari. "Cel ce face legea, stie mai bine ca nimeni altul cum trebuie ea executata si interpretata. Se pare deci, ca n-am putea avea o organizare mai buna decat cea in care puterea executiva se leaga, este unita cu cea legislativa. Dar, chiar acest fapt este acela care face ca aceasta guvernare sa fie insuficienta in anumite privinte, fiindca lucrurile care trebuie sa fie diferentiate nu sunt asa, iar Printul si Guvernul, fiind una si aceeasi persoana, nu formeaza decat o guvernare fara guvernare, ca sa spun asa..Nu e bine ca cel care face legea s-o si execute."

Rousseau utilizeaza expresia de putere executiva, dar o priveaza de esentialul continutului sau. Nu retine decat principiul diferentierii intre organele legiuitoare si cele de executie.

Nici o activitate a statului nu trebuie rezervata unui singur organism. Ideea de executiv exista, este prezenta, dar este vorba de un executiv complet subordonat legislativului. Rousseau considera ca nu exista stat pe lume in care legislativul sa nu

controleze riguros executivul; astfel legea nu ar fi decat un cuvant si nu ar insemna nimic.

In fine, el considera ca tribunalele nu sunt decat o ramura a actiunii executive care, totusi, trebuie supusa unor reguli speciale.

Putem in cele din urma sa constatam ca "puterea care executa" a lui Rousseau nu este decat o simpla functie a statului. Veritabila putere suprema in stat este aceea care face legile, deci legiuitorul, ea este in mainile poporului. Din aceasta cauza, executivul si judiciarul nu pot fi decat elemente detasate din aceasta putere, pentru usurarea practicii cotidiene a puterii. Cu asemenea concluzii este evident ca notiunile de putere executiva si putere judecatoreasca in conceptia lui Rousseau constituie simple functii si nu puteri. In aceste conditii devine evident ca succesorul lui Locke este francezul Montesquieu.

Montesquieu (1689-1755) prezinta in "De l' esprit des lois" (1748)- (Despre spiritul legilor), un model al constitutiei engleze care are lacune in privinta exactitatii, dar care permite sa avanseze cateva reguli ce vor avea un mare rasunet.

Filosoful imprumuta idei de la predecesorii sai, reusind totusi sa-si construiasca o opera originala. Problema nu mai e, dupa opinia sa, intrebarea cu privire la existenta mai multor puteri in stat, aceasta fiind deja o necesitate. In cartea sa, el descompune puterea statului in trei puteri incredintate unor autoritati distincte.

"Exista in fiecare stat, trei feluri de puteri: puterea legiuitoare, puterea executoare a lucrurilor care depinde de dreptul oamenilor si puterea executoare a acelor lucruri care depind de dreptul civil.

Prin prima, printul sau magistratul face legile pentru un timp, sau pentru totdeauna si corecteaza sau abroga pe cele care sunt deja facute. Prin a doua, el face pacea sau razboiul, trimite sau primeste ambasadele, asigura siguranta, previne invaziile. Prin cea de-a treia, pedepseste crimele, sau judeca diferentele intre particulari. O vom numi pe aceasta puterea de a judeca, iar pe cealalta simplu, puterea executorie a statului".

Motesquieu prefera uneori, ca mai sus, expresia "putere executorie" celeia de "putere executiva", desi le acorda acelasi sens. Cert este ca in capitolul VI al cartii "Despre spiritul legilor" se refera in mod incontestabil la puterile legislativa, executiva si judecatoreasca. Acestor trei puteri trebuie sa le corespunda trei categorii de organe, compuse din oameni diferiti, pentru ca diverse parti ale autoritatii supreme sa nu fie reunite in aceleasi maini. Pentru Montesquieu, daca aceeasi persoana, sau acelasi corp (de persoane) ar detine si puterea legislativa si puterea executiva si puterea judecatoreasca, nar mai exista libertate.

Diferentierea intre organe asigura garantia libertatilor cetatenesti. Totusi, filosoful foloseste termenul de putere pentru a desemna si diferitele ramuri statale (ale puterii) si pe titularii insarcinati sa asigure exercitarea acelor atributii, dar ramane imprecis atunci cand e vorba sa fixeze continutul actelor executivului; spre exemplu, el nu enumera decat acele acte imposibil de realizat prin dispozitii (norme) permanente si generale (opozabile erga omnes), precum si situatiile in care titularul puterii trebuie sa se bucure de o larga marja de initiativa si libertate. In aceasta privinta, el se apropie mult de ceea ce Locke numea si definea ca "prerogativa", desi Montesquieu nu apreciaza deloc termenul respectiv.

De observat, de asemenea, ca, spre deosebire de Rousseau, el nu afirma expres existenta unui executiv subordonat unui legislativ. Dintr-un punct de vedere am putea spune ca diferentierea intre puteri facuta de Montesquieu, aceasta mica inovatie fata de cea facuta de Locke, este chiar un recul in privinta prerogativei.

Veritabila originalitate a filosofului consta in altceva, si anume, in privinta ideii de echilibru a puterilor, el incercand sa demonstreze ca trebuie sa se evite ca o anumita putere sa devina predominanta. Montesquieu apara o destinatie organica intre puteri, care trebuie sa le asigure egalitatea intre ele. El, dupa cum vom mai arata, nu se situeaza pe un plan strict juridic. El cauta "echilibrul puterilor sociale, conditie a libertatii politice"

Unica separatie intre puteri pe care Montesquieu o retine, este aceea care recomanda imposibilitatea ca acelasi organ sa detina doua functii ale statului (de exemplu, legislativul si executivul), dar el nu se refera niciodata la absenta interactiunilor, a relatiilor intre organe (de exemplu, intre rege si parlament).

Jean-Jacques Burlamaqui (1694-1784) a dezvoltat, de asemenea, aceasta dependenta reciproca a organelor si a puterilor. In lucrarea "Principiile dreptului politic" (1751) scrisa inainte de "Spiritul legilor", dar publicata ulterior, el considera ca autoritatea regala trebuie "echilibrata prin contraponderea celorlate puteri ale Statului" Burlamaqui este un precursor inspirat al lui Montesquieu si al celebrei maxime din "Spiritul legilor", care spune ca: "pentru a nu se putea face abuz de putere trebuie ca prin dispunerea lucrurilor, puterea sa sanctioneze puterea".

"Daca facem o comparatie intre Burlamaqui si Montesquieu, trebuie sa facem distinctie intre clasificare puterilor si relatia intre puteri. In privinta primului punct, Burlamaqui se afla intr-o evolutie clara, fata de distinctiile facute de Locke si de Montesquieu; el ramane foarte influentat de Scoala dreptului natural si, mai ales, de Pufendorf. In privinta celui de-al doilea punct, el inoveaza, fata de Locke sau fata de Scoala dreptului natural; prezentarea pe care o face, a echilibrului intre puteri, il prefigureaza pe Montesquieu"

Analiza genezei si evolutiei ideii de separare a puterilor in stat a scos in evidenta faptul ca intotdeauna a fost un lucru delicat sa se fixeze conturul exact al puterilor, si mai ales, al puterii executive si al puterii judiciare. S-a putut observa ca filosofii, politologii, juristii etc. au folosit adesea o terminologie imprecisa pentru a descrie aceste puteri. Spre exemplu, Executivul poate semnifica executarea legilor, puterea de reglementare (prerogativa), functia guvernamentala sau functia administrativa. De aceea credem ca este foarte important sa se faca diferentierea intre functiuni si organele care le indeplinesc.

Unii autori folosesc adesea in mod abuziv, fara sa-i diferentieze, termenii de putere, functie sau organ cu toate ca din toate legile fundamentale ale statelor rezulta ca diferitele organe ale statului nu-si extrag puterea proprie, decat din cea a natiunii, ele fiind o emanatie a acestei puteri. Asadar puterile au fost si sunt concepute ca niste fractionari ale suveranitatii, iar organele acestor puteri constituie mijloace de actiune care nu actioneaza decat prin delegare a titularului suveranitatii care constituie puterea originara si suprema ce provine de la natiune. Conform acestei conceptii, Executivul (puterea executiva) sau Judiciarul (puterea judecatoreasca) nu sunt altceva decat organe (sau ansamblu de organe) care dispun de puteri, in vederea asumarii unor functiuni.

Dupa cum am vazut, o lunga perioada functiile nu au fost evaluate in sine si nici definite ca atare. Notiunea de functie nu este precizata decat o data cu aparitia teoreticienilor germani de la sfarsitul secolului al XIX-lea care semnaleaza diferentierea intre functiunile formale si cele materiale ale executivului; primele se sprijina pe organe, celelalte pe activitati. Aceasta diferentiere este reluata si precizata in Franta la inceputul secolului al XX-lea de catre juristii Leon Duguit (1859-1928), Ren Carr de Malberg (1861-1935) si Maurice Haurion (1856-1920). Acesta din urma a definit perfect terminologia: "Exista trei notiuni conexe, care trebuie distinse cu mare grija:

Aceea a functiunilor Statului, cum e cea de administrare a justitiei, sau cea de a elabora legile, sau de a guverna, sau de a administra;

Aceea a organelor, care sunt organizatii de persoane, carora li se incredinteaza exercitarea functiunilor;

In sfarsit, aceea a puterilor publice, care sunt expresia imputernicirilor (competentelor) in virtutea carora organele isi exercita functiile lor."

Aceasta diferentiere, care se sprijina pe definitii precise, nu ar trebui sa mai faca posibila confuzia intre functiile statului. In ceea ce priveste Executivul, asa dupa cum deja am vazut, initial acestuia i s-a limitat puterea publica (deci, competentele) exclusiv la acte de executare individuale si doar ulterior, din necesitati practice i s-a recunoscut puterea de reglementare. Astfel Ren Carr de Malberg a aratat in a sa "Contribution à la thorie generale de l'Etat" ca exista un dualism al activitatii Executivului, si anume, pe de o parte masurile de executie in care nu exista o initiativa proprie a acestuia, iar pe de alta parte o a doua executie care ii permite acestuia sa aiba initiative si sa conduca operatiuni administrative necesare oricarei politici guvernamentale. Asadar exista o diferentiere intre deciziile de executare a legii si deciziile de impulsionare ale politicii stabilite de legiuitor, astfel ca executivul, in afara de aplicarea legilor, dispune de latitudinea care corespunde puterii sale de apreciere, urmare evaluarii circumstantelor, ceea ce ne reaminteste de conceptia despre prerogativa a lui John Locke. Cu alte cuvinte Executivul dobandeste puterea de reglementare care constituie acea putere publica de a lua decizii executorii cu caracter general si impersonal.

Secolul al XX-lea a confirmat ca functiunile Executivului nu se mai identifica decat partial cu unica sarcina de executare a legilor. Astfel, pentru conducerea administratiei, Executivul dispune de o larga marja de autonomie, pentru determinarea structurilor administrative si organizarea serviciilor publice, dar si pentru a hotari numirile si revocarile. Mai mult, Executivul tine practic in mana deciziile de declansare a urmaririi penale, vegheaza sa fie respectate sentintele date (de puterea judecatoreasca) si sa fie executate, dispune de dreptul de gratiere si de posibilitatea de a scuti de pedeapsa, dupa acuzarea de catre un organism consultativ. Prin urmare, puterea executiva exercita pe calea reglementarilor, sau prin acte individuale, activitati ce depasesc cu mult stricta executare a legilor, fapt ce i-a determinat pe unii cercetatori sa distinga in cadrul puterii executive doua functiuni, si anume, cea guvernamentala si cea administrativa.

Doctrina secolului al XX-lea a inregistrat opinii divergente cu privire la conceptele de functie guvernamentala si functie administrativa.

Maurice Hauriou, in "Prcis de droit constitutionnel", considera ca activitatea guvernamentala consta in indeplinirea sarcinilor primordiale ale statului, pe cata vreme activitatea administrativa are un rol secundar. Diferentierea se opereaza in functie de natura si importanta calitativa a sarcinilor. Functia guvernamentala are sarcina de a se ocupa de afacerile exceptionale, care sunt de domeniul unitatii politice a statului sau marile interese nationale, iar functia administrativa are sarcina de a face sa domneasca ordinea publica aplicand legile, precum si aceea de a furniza cele necesare pentru functionarea serviciilor publice.

Aceasta diferentiere este insa criticata deoarece reduce functia guvernamentala la rezolvarea afacerilor "exceptionale" si nu se ocupa de conducerea generala a treburilor tarii, asa cum apar ele in viata de zi cu zi. De aceea, multi constitutionalisti refuza, de multa vreme, sa recunoasca existenta unei functiuni guvernamentale.

Leon Duguit, in "Tratat de Drept Constitutiona"l, neaga existenta unei functii guvernamentale si aceea a unei functii de reglementare: "Actele care sunt legate de aceste pretinse functii sunt acte legislative sau administrative...confuzia celor doua puncte de vedere- material si formal- a fost adevarata cauza a erorii...daca...s-a vorbit de o functie guvernamentala, aceasta este fiindca unul din principalele organe ale statului poarta denumirea de Guvern."

Pentru Duguit, nu exista o specificitate materiala a activitatii guvernamentale fata de aceea a administratiei; nu exista decat acte luate de organele guvernamentale, deci formal, oficial, guvernamental. El mentine si insista pe distinctia juridica intre actele Parlamentului si actele administratiei. Asadar pe buna dreptate se pune problema unei     functii administrative, cu toate ca utilizarea ei pare a fi nepotrivita deocamdata, deoarece chestiunea functiei administrative, mult analizata de juristi se poate pune in mod diferit.

In acest sens putem invoca opinia divergenta fata de Lon Duguit, a fostului Consilier de Stat Macarel, profesor universitar si membru marcant al Consiliului de Stat din Franta, care sustinea ca "Guvernul este puterea care face legile, care are drept misiune speciala conducerea societatii spre dezvoltare si oferirea mijloacelor necesare pentru conservarea acesteia.. Administratia este actiunea vitala a Guvernului si din acest unghi, ea constituie un complement necesar, el (Guvernul) este capul, ea (Administratia) este bratul societatii."

Pentru Macarel, administratia constituie instrumentul puterii executive. Intr-o asemenea conceptie este evident ca se neaga existenta unei puteri administrative autonome sau care sa aiba o marja semnificativa de autonomie. In efortul de a stabili o demarcatie intre sfera Statului si cea a indivizilor, administratiei ii revine importantul rol de instrument aflat la dispozitia puterii alese, deci a parlamentului. Pe cale de consecinta, administratia devine radical diferita de acea parte a puterii politice pe care o detine executivul, fiind practic la dispozitia acesteia. In aceste conditii functia administrativa nu este in nici un mod asimilata unei puteri.

Dar, mai tarziu, dupa al doilea razboi mondial, apar teorii care apara intarirea administratiei. Unii autori opun o putere administrativa "restransa la executarea legilor si la mentinerea ordinii publice", unei puteri guvernamentale care are drept rol sa puna in practica si sa dirijeze punerea in practica a legislatiei.

Observarea regimurilor politice occidentale contemporane arata ca aceste conceptii pot fi regasite in practici institutionale, ceea ce denota ca administratia poate fi tentata sa devina centrul unei puteri distincte de cea a Guvernului. Asa dupa cum mai aratam, puterea oamenilor politici este legata de durata mandatelor lor, care sunt precare prin natura lor, depinzand de vointa electorilor, pe cata vreme inalta functie publica si pozitiile functionarilor sunt sigure de permanenta lor. Datorita acestei cauze, Administratia poate inceta sa fie doar o simpla functie, existand conditii ca ea sa devina o adevarata putere in stat, puterea administrativa distincta de cea executiva. In aceste conditii, pentru a reflecta realitatea este insuficient sa vorbim doar de functia administrativa. Realitatea este ca notiunea de putere executiva tinde sa "explodeze" in doua puteri: puterea guvernamentala si puterea administrativa. Asadar, a vorbi de functia guvernamentala inseamna a izola ceva din componentele puterii executive, iar a recunoaste existenta puterii administrative inseamna a o diferentia de cea guvernamentala.