Organizarea structurala in institutiile si autoritatile publice

Organizarea structurala in institutiile si autoritatile publice

In institutiile si autoritatile publice din sistemul administrativ din tara noastra prin cadrul legislativ de la nivel central se stabileste structura organizatorica, care devine astfel obligatorie, ea nu poate fi adaptata sau modificata pe alta procedura decat cea prin care a fost stabilita initial. Apare astfel un paradox care explica multe din blocajele sistemului administrativ si care este o consecinta a gradului ridicat de centralizare a sistemului administrativ din Romania. Desi aceste structuri ar trebui sa serveasca drept cadru de desfasurare a activitatilor prin care se realizeaza si furnizeaza serviciile publice, putand fi adaptate in functie de intensitatea si amploarea cererilor de diferite servicii ce apar in sistem, totusi in practica acest lucru nu este posibil.

Doar procedura legala este cea prin care pot fi aduse modificari structurilor organizatorice din institutiile si autoritatile publice integrate in sistemul administrativ din tara noastra.

Acest mod depasit de intelegere a rolului unei structuri organizatorice atrage foarte multe disfunctionalitati cu consecinte directe asupra proceselor de management si de executie din institutiile si autoritatile publice limitand semnificativ capacitatea administrativa a acestora de a-si realiza misiunea sociala pentru care au fost constituite.

Acesta este unul din multele exemple de incalcare a unui principiu fundamental declarat in lege, acela al autonomiei.

Postul este componenta structurala de baza alcatuita din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competentelor si responsabilitatilor desemnate pe anumite perioade fiecarui functionar public.

Deoarece postul reprezinta "celula" de baza a structurii unei institutii si/sau autoritati publice, sunt prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv: obiectivele postului, sarcinile, competentele si responsabilitatile ce revin fiecarui post.

Obiectivele postului reprezinta scopurile determinate in timp si chiar cuantificate pe care le are de realizat titularul postului. Aceste obiective se regasesc in sistemul piramidal de obiective al institutiei/autoritatii ca obiective ale functionarilor publici si titularilor de functii publice de conducere si de executie, care sunt fie functionari publici, fie reprezentanti ai politicului.

Obiectivele posturilor asigura prin realizarea si agregarea lor succesiva si ascendenta realizarea obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece obiectivele postului arata practic rolul titularului de post in realizarea obiectivelor de ansamblu ale institutiei/autoritatii publice, ele justifica existenta, mentinerea sau eliminarea postului din structura organizatorica a institutiei publice. Daca nu sunt determinate obiective clare, concise, cuantificabile si determinate in timp pentru fiecare dintre posturile din structura organizatorica, practic nu se justifica existenta in structura organizatorica a respectivelor pozitii.

Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post pot fi realizate de acesta prin intermediul celorlalte componente ale structurii postului, respectiv: sarcini, competente, responsabilitati.

Un act normativ, oricat de bine fundamentat ar fi, el ramane la un grad destul de ridicat de generalitate. Acesta ar trebui sa reprezinte doar baza de raportare a managerilor publici, atunci cand determina configuratia structurii organizatorice intr-o institutie/ autoritate publica, asigurandu-se astfel o particularizare a acestui cadru la situatii si contexte specifice identificate in aceleasi domenii sau in unitati administrativ-teritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar si specifice.

Competenta organizationala confera titularului de post un anumit grad de autoritate formala. In institutiile si autoritatile publice se disting doua forme ale autoritatii formale:

- ierarhica, de regula exercitata de catre institutii/autoritati publice, si functionari publici situati pe niveluri ierarhice superioare in structura sistemului administrativ;

Autoritate formala pot avea guvernul, autoritatile care reprezinta guvernul in unitatea administrativ-teritoriala. Aceasta poate fi numita autoritate formala de sistem. Exista insa si o a doua forma de autoritate formala care se manifesta la nivelul componentei structurale post, respectiv autoritatea formala conferita de structura postului.

Autoritatea formala ierarhica se concretizeaza in acte normative, programe de actiuni initiate de reprezentantii formatiunilor politice, decizii politice, decizii administrative etc.

- functionala, de regula exercitata asupra unor functionari publici din compartimente functionale implicati in diferite activitati.

Autoritatea functionala se materializeaza in proceduri, metodologii, proiecte de acte normative care exprima cum trebuie executate diferite activitati sau implementate anumite decizii administrative. Si aceasta forma de autoritate se exprima la nivelul postului. Autoritatea functionala a postului arata practic cum trebuie executate sarcinile, pana la ce nivel are dreptul sa actioneze titularul postului pentru a realiza obiectivele postului.

Alaturi de autoritatea formala, titularii de posturi trebuie sa aiba un grad corespunzator de competenta pentru a realiza obiectivele postului.

Exista doua forme de competenta:

- o competenta profesionala exprimata de nivelul de pregatire, experienta, talentul, abilitatile titularului de post, calitatile, cunostintele, aptitudinile si deprinderile acestuia care il sustin in procesul de realizare a obiectivelor postului;

- o competenta manageriala pentru posturile integrate in structura de conducere a institutiei/sau autoritatii publice.

Autoritatea formala atribuita trebuie insotita de prestigiul profesional dobandit, ca urmare a exercitarii competentei profesionale de catre titularul de post.

Intre toate elementele postului trebuie sa existe un echilibru permanent. Continutul postului trebuie abordat intr-o perspectiva dinamica, flexibila, acesta trebuie adaptat in functie de schimbarile care intervin in sistemul de nevoi sociale generale si specifice, de modificarile in componentele unitatilor administrativ-teritoriale, de schimbarile in contextul intern si international.

Functia publica ca si concept poate fi abordata din doua perspective: cea legislativa si cea manageriala. Desi cele doua nu se elimina, dimpotriva sunt ca si continut perfect compatibile, exista o serie de diferente in perceperea conceptului de catre juristi si de catre specialistii in domeniul managementului public.

Din punctul de vedere al specialistilor in drept administrativ, functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor stabilite de autoritatea sau institutia publica, in temeiul legii, in scopul realizarii competentelor sale.

Principiile care stau la baza exercitarii functiilor publice sunt:

- asigurarea tuturor activitatilor efectuate de functionarii publici sa fie prompta, eficienta, libera de prejudecati, coruptie, abuz de putere si presiuni politice;

- selectarea functionarilor publici exclusiv dupa criteriul competentei;

- egalitatea sanselor la intrarea si la promovarea in corpul functionarilor publici;

- stabilitatea functionarilor publici.

Legea privind statutul functionarului public, de altfel, defineste functionarul public ca "persoana numita intr-o functie publica" iar totalitatea functionarilor publici din autoritatile si institutiile publice constituie corpul functionarilor publici.

Din perspectiva specialistilor in domeniul managementului public, functia publica asa cum aceasta este prezentata de juristi, are un accentuat caracter limitativ, ingradind semnificativ flexibilitatea unei structuri si gradul de autonomie al acesteia, ceea ce contravine principiilor fundamentale ale managementului public.

Cateva argumente pot fi formulate in acest sens:

- functia publica nu poate sa reprezinte doar un ansamblu de atributii si responsabilitati stabilite de autoritatea sau institutia publica in temeiul legii. Functia publica fiind un element de generalizare a posturilor asemanatoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autoritatii si responsabilitatii. Autoritatea formala corespunzatoare functiei publice ii confera titularului acesteia dreptul de a lua anumite decizii administrative si de management sau de a actiona in calitatea sa de functionar public de executie.

- scopul functiei publice nu poate sa fie realizarea competentelor acesteia, ci in cel mai bun caz realizarea unor obiective clar, concis si riguros determinate derivate din sistemul de nevoi generale si specifice de interes public sau administrativ. Daca am restrange continutul functiei publice la scopul prezentat de lege, respectiv realizarea competentelor, atunci am deduce ca titularul functiei publice are drept scop exercitarea puterii si nu preocuparea pentru satisfacerea intereselor publice generale si specifice aferente functiei publice de conducere sau de executie pe care o ocupa.

Functia publica reprezinta factorul de generalizare al unor posturi asemanatoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autoritatii si responsabilitatii.

De exemplu, functiei publice de director ii corespunde in cadrul institutiei sau autoritatii publice un numar variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, in functie de dimensiunile si caracteristicile activitatii. Daca functia publica exprima, in acest caz, intinderea autoritatii si responsabilitatii unui director in general, posturile se individualizeaza la nivelul fiecarui loc de munca prin intermediul elementelor specifice prezentate deja: obiective, atributii, sarcini.

Specialistii in domeniul managementului public considera ca intr-o institutie publica sau autoritate trebuie sa existe atatea functii publice cate sunt necesare pentru a servi satisfacerii interesului public. Practic nu legea trebuie sa precizeze care sunt functiile publice ce se pot constitui intr-o institutie sau autoritate, ci rationamentul logic este urmatorul: o functie publica se constituie, se mentine sau se desfiinteaza doar daca situatiile concrete specifice determina astfel de modificari. Functiile publice nu trebuie sa existe in structura daca nu exista nevoi identificate si obiective determinate, in sensul integrarii sau eliminarii lor din structura. Mai mult decat atat, numarul de functii publice si de posturi in structura organizatorica a autoritatii si institutiei publice sunt si ele determinate de nevoi obiective si nu poate fi stabilit de o autoritate sau institutie publica situata pe un nivel ierarhic superior. Aceasta poate in cel mai bun caz doar sa avizeze acest numar dupa o analiza manageriala complexa, respectand principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui numar de posturi si functii publice, dar si a unui tip de post sau functie publica face ca institutiile si autoritatile publice sa se transforme in institutii si autoritati comandate, carora niciodata atata vreme cat li se limiteaza autonomia manageriala in conceperea structurii, nu li se poate invoca lipsa de capacitate administrativa, de competenta manageriala si de functionari publici corespunzatori din punct de vedere cantitativ, ca numar de posturi si functii publice, dar si calitativ, ca pregatire.

In acceptiunea specialistilor in domeniul managementului public, functiile publice trebuie sa fie determinate de nevoi interne si externe sesizate de managerii publici, care au competenta profesionala si manageriala ca, in conditiile cadrului legislativ existent, sa determine elementele organizarii procesuale si structurale si, practic sa stabileasca o configuratie interna de care sunt raspunzatori, pe o perioada determinata pe care au fost stabilite obiective manageriale clare, concise si necontradictorii.

O categorie aparte de functii publice identificate in sistemul administrativ o reprezinta functiile de demnitate publica, care cel mai adesea se afla sub incidenta politica. Acestea sunt constituite pe nivelurile superioare ale structurilor sistemului administrativ si sunt ocupate prin numire de catre reprezentanti ai politicului.

Aceste functii de demnitate publica nu pot fi ocupate de functionari publici de cariera, dar sunt accesibile nu numai politicienilor, ci si persoanelor agreate in mediul politic fie pentru performantele profesionale deosebite obtinute in cariera proprie, fie pentru a sustine punerea in aplicare a programelor politice ale partidelor care obtin majoritatea in alegeri si formeaza impreuna cu unele partide minoritare echipa de guvernare pe o perioada determinata.

Spre deosebire de celelalte categorii de functii publice, acestea din urma nu sunt limitate ca numar de cadrul legislativ, ele raman la latitudinea reprezentantilor politicului. Prin urmare, structurile organizatorice ale institutiilor si autoritatilor publice de la nivel central si chiar local pot fi dotate cu un numar determinat de reprezentanti politici de astfel de functii de demnitate publica. De mentionat ca aceasta categorie de functii reuneste: secretari de stat, subsecretari de stat, ministri, ministri adjuncti, presedinti de agentii, presedinti ai autoritatilor judecatoresti etc. Pentru aceasta categorie de functii de demnitate publica nu se determina in mod clar competentele, responsabilitatile si sarcinile titularilor. Baza de raportare a acestora o reprezinta cadrul legislativ general si specific elaborat si publicat special pentru institutia sau autoritatea pentru care a fost infiintata functia de demnitate publica respectiva.

O alta categorie distincta de functie publica este cea ocupata de reprezentantii politici. Functia publica ocupata de reprezentantii politici este acea functie ce revine in mod direct politicienilor care au candidat in procesul electoral la ocuparea unor astfel de functii, fie direct, fie pe listele unui partid politic, a carui doctrina o agreeaza. Exemple de astfel de functii publice de conducere ocupate de reprezentanti ai politicului: Presedintele Romaniei, primarul, presedintele consiliului judetean, consilierul local.

Nici pentru aceasta categorie de functii publice nu sunt definite clar competentele, responsabilitatile si sarcinile titularilor, ele raman la latitudinea fiecaruia, neexistand alta baza de raportare pentru evaluare decat promisiunile sau angajamentele scrise lansate de fiecare in campaniile electorale.

Toate categoriile de functii prezentate sunt functii publice a caror existenta in structura organizatorica este finantata din bugetele publice, insa in ceea ce priveste sarcinile, competentele si responsabilitatile aferente, acestea sunt determinate doar pentru cateva. Cele care au un grad mai redus de competente manageriale, deoarece in sistemul administrativ din tara noastra, ultimele doua categorii isi aloca o serie de competente manageriale sporite, dominand continutul functiilor publice ocupate de functionarii de cariera, a caror autonomie manageriala si responsabilitate sunt serios afectate.

In toate statele democratice exista o separatie clara a acestor categorii de functii publice, dar si o delimitare clara a rolului si limitelor de penetrare a fiecarei categorii in sistem, astfel incat functionalitatea mecanismelor manageriale necesare realizarii misiunii sociale a institutiilor si autoritatilor publice sa nu fie afectate, iar sistemul sa-si pastreze integritatea si gradul de flexibilizare a structurii absolut necesare.

In contextul actual, devin absolut necesare corectii importante in ceea ce priveste aria de cuprindere a autoritatii si responsabilitatii de catre functiile de demnitate publica si de catre cele ocupate de reprezentantii politici, altfel exista deja pericolul evident al politizarii si destabilizarii unui sistem tocmai datorita deficientelor majore existente in modul de concepere si functionare a structurilor organizatorice din institutiile si autoritatile publice din tara noastra.

Nu trebuie uitat ca sistemul administrativ dintr-o tara reprezinta coloana vertebrala a acestuia, iar modul de constituire si functionare a fiecarei componente organizatorice influenteaza decisiv starea de sanatate a sistemului in ansamblul lui si a sectorului public, in general.

Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi si functii publice cu continut similar si/sau complementar.

Compartimentul intr-o institutie sau autoritate publica reuneste un grup de functionari publici sau de angajati cu contract de munca implicati in desfasurarea unor activitati relativ omogene, care au o pregatire speciala in domeniul tehnic, economic, social, sanatatii, administrativ etc., corespunzator profilului institutiei sau autoritatii publice, care utilizeaza metode si proceduri adecvate pentru realizarea unor obiective, desfasoara activitatea in acelasi spatiu si sunt subordonate nemijlocit unui titular de functie publica de conducere.

Exista o pondere ridicata a compartimentelor functionale in interiorul structurii unui sistem administrativ. Compartimentele functionale predomina in structurile organizatorice ale ministerelor, agentiilor, directiilor generale, Parlamentului, administratiilor prezidentiale etc. In sistemele administrative centralizate se observa o delimitare clara intre cele doua categorii de compartimente, exista chiar o specializare a fiecarei categorii, ceea ce in practica alimenteaza un dezechilibru intre cel care fundamenteaza si ia decizia administrativa - compartimentul functional si cel care executa continutul deciziei administrative - compartimentul functional, situatie deosebit de delicata care contribuie la intarirea caracterului birocratic al activitatii desfasurate in compartimentele functionale.

In acceptiunea specialistilor in domeniul managementului public respectarea principiilor fundamentale ale managementului public necesita o riguroasa determinare a numarului si structurii compartimentelor operationale si functionale, astfel ca sa existe un grad ridicat de functionalitate si o orientare a continutului activitatii desfasurate in cadrul lor catre ceea ce piata serviciilor asteapta.

Este necesara determinarea numarului optim de compartimente functionale si operationale pentru a se mentine un grad acceptabil de birocratizare a structurii si implicit a serviciilor publice oferite de autoritati si institutii publice.

Institutiile si autoritatile publice fac parte dintr-un sistem social-administrativ. Existenta sistemului determina in mod evident si existenta relatiilor, a legaturilor intre toate elementele acestuia, pentru a exista o coeziune si o coerenta absolut necesare indeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea institutiilor si autoritatilor publice. In acest context se identifica un alt concept si un alt criteriu de clasificare a relatiilor in sectorul public: relatiile administrative.

Relatiile administrative sunt legaturile care se stabilesc intre toate componentele sistemului socio-administrativ care asigura integritatea si coeziunea acestuia in procesul de realizare a obiectivului fundamental al managementului public.

In sistemul administrativ din Romania exista institutii si autoritati atat la nivel national, cat si la nivel local care sunt specializate in efectuarea controlului asupra modului in care functioneaza institutiile si autoritatile publice, asupra gradului in care acestea raspund unor nevoi sociale generale si specifice.

In institutiile si autoritatile publice din Romania, numarul de niveluri ierarhice in acelasi tip de institutie sau autoritate este acelasi, deoarece sistemul se orienteaza in primul rand dupa continutul cadrului legislativ si abia in ultimul rand dupa nevoile interne. Astfel sunt numeroase institutii si autoritati administrative in tara noastra care au structuri similare, in timp ajungandu-se chiar la identificarea unui prototip de structura cu numar identic de niveluri ierarhice si configuratie aproape identica. Aceasta demonstreaza gradul redus de intelegere a rolului structurii organizatorice, in general, a numarului de niveluri ierarhice, in special, implicatiile majore pe care acestea le au asupra functionalitatii structurii si viabilitatii manageriale a institutiei sau autoritatii publice.

In institutiile si autoritatile publice cu numar mare de niveluri ierarhice pe care le intalnim in special in administratia publica centrala din tara noastra, principalele probleme care apar sunt:

- dificultati in procesul de comunicare, ceea ce determini frecventa mare a distorsiunilor, filtrajelor si redundantelor, dar si supraincarcari ale canalelor sistemului informational;

- cresterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management si a deciziilor administrative;

- consum mare de timp si resurse materiale si financiare;

- fluxuri si circuite informationale lungi;

- dificultati in implementarea deciziilor de management si administrative etc.

Se recomanda structurile organizatorice plate cu numar mic de niveluri ierarhice si cu dezvoltare corespunzatoare pe orizontala, deoarece acestea faciliteaza buna comunicare si integrare a componentelor structurale in sistemul de management al institutiei sau autoritatii publice.

Ponderea ierarhica reprezinta numarul persoanelor conduse nemijlocit de un titular de functie publica sau de un reprezentant politic ales intr-o functie publica.

Marimea ponderii ierarhice este influentata de numarul de niveluri ierarhice cu care se afla in raport invers proportional. Ponderea ierarhica este componenta structurala care confera ordine in cadrul structurii organizatorice a institutiei sau autoritatii publice. Astfel, o supradimensionare a ponderii ierarhice ingreuneaza semnificativ coordonarea si controlul activitatilor desfasurate in institutiile publice, in timp ce o subdimensionare determina amplificarea nejustificata a costului structurii organizatorice. In institutiile si autoritatile publice, ponderea ierarhica creste pe verticala structurilor organizatorice catre nivelurile inferioare.

Dimensiunea ponderii ierarhice alaturi de numarul de niveluri ierarhice si tipul de relatii organizatorice reprezinta principalii parametri de caracterizare a tipului de structura organizatorica si a implicatiilor pe care aceasta le are asupra celorlalte componente ale sistemului de management din institutiile si autoritatile publice.