PRINCIPII DE ORGANIZARE SI FUNCTIONARE A ADMINISTRATIEI PUBLICE LOCALE

PRINCIPII DE ORGANIZARE SI FUNCTIONARE A ADMINISTRATIEI PUBLICE LOCALE

&1. Istoric al reglementarii

La nivelul fiecarui stat stat exista doua tipuri de organe administrative, din punct de vedere al intinderii in teritoriu a atributiilor pe care le exercita: organele administratiei publice centrale, care sunt competente la nivelul intregii tari si organele administratiei publice locale, a caror competenta este limitata la limitele unitatilor administrativ-teritoriale in care au fost alese si functioneaza. Cele doua tipuri de administratii nu sunt rupte unul de celalalt, intre ele existand legaturi stranse, pe care le impune caracterul de stat national, unitar si indivizibil al statului roman. In egala masura, intre ele exista si delimitari necesare si legitime, determinate de faptul ca la baza organizarii si functionarii administratiei publice locale se afla principiul constitutional al autonomiei locale.

Reglementari privind administratia publica locala si principiile care o guverneaza au fost consacrate dintotdeauna in Constitutiile romane. Mai mult chiar, primele reglementari privind descentralizarea administrativa si autonomia locala le regasim in Regulamentele organice, apoi in Legea comunala nr. 394 din 1/13 aprilie 1864 si Legea pentru consiliile judetene nr. 396 din 2/14 aprilie 1864.[3] Constitutia din 1866 contine trei prevederi care fac referire la administratia publica locala. In Titlul III intitulat "despre puterile statului", capitolul IV poarta denumirea "despre institutiunile judetene si comunale". Dupa norma de trimitere de la articolul 106, conform, careia institutiunile judetene si comunale sunt regulate de legi, articolul 107 precizeaza ce principii vor sta la baza acestor legi, respectiv descentralizarea administratiunei cat mai complecta si independenta comunala. Prin articolul 132 sunt prevazute legile care urmeaza sa se adopte in cel mai scurt timp, intre care, pe primul plan este asezata legea descentralizarei administrative. Dispozitii similare regasim si in articolul 108 al Constitutiei din 1923, cu precizarea ca textul vine cu un plus de reglementare privind alegerea membrilor consiliilor judetene si comunale prin vot universal, egal, direct, secret, obligatoriu, la care se pot adauga si membri de drept si membri cooptati, intre acestia din urma putandu-se regasi si femei majore. In Constitutia din 1938, care instaura un regim de dictatura regala, regasim un singur articol succint, prin care se renunta a se proclama principiul descentralizarii si se trimite la o lege prin care sa se statorniceasca institutiunile administrative. Cele trei Constitutii socialiste din 1948, 1952 si 1965 reglementau intr-un mod specific regimului totalitar aceasta materie, care exclude principiile descentralizarii si ale autonomiei, si nu prezinta relevanta pentru problematica abordata, motiv pentru care nu vom proceda la prezentarea lor.

In Tezele Proiectului de Constitutie, reglementari privind administratia publica locala, alaturi de cele privitoare la organizarea administrativ - teritoriala a Romaniei, erau cuprinse chiar in Titlul I, care era consacrat principiilor fundamentale, paragraful 17. Ultimul alineat al acestuia prevedea ca organizarea si activitatea unitatilor administrativ teritoriale au la baza descentralizarea administrativa si autonomia locala.[4] Ulterior, prevederile privind organizarea administrativ teritoriala au ramas in titlul I, (actualul articol 3), insa cele referitoare la administratia publica locala au fost transferate, intr-o forma mai dezvoltata si modificata, in titlul III al Tezelor, capitolul III, al carei titlu era autoritatea administrativa, si care, in sectiunea a 2-a reglementa institutiile locale. Era o reglementare mult diferita de ceea ce s-a regasit ulterior in proiect, care cuprindea dispozitii referitoare si la principalelele atributii ale consiliilor locale, la fonduri, la exercitarea dreptului de asociere al consiliilor locale, inclusiv cu autoritati locale din alte state. In versiunea Proiectului de Constitutie, titlul acestei sectiuni a fost acela de administratie publica locala si judeteana. In acest fel, s-a dorit sa se faca o departajare intre doua tipuri de administratie: cea constituita la nivelul autoritatilor administrative de baza si cea constituita la nivelul unitatilor administrativ teritoriale de nivel intermediar. Din economia textelor constitutionale, rezulta ca legiuitorul constituant a circumscris intelesul cuvantului "locale" in primul rand unitatilor administrativ-teritoriase debaza, comune si orase. Prin extrapolare, intelesul cuvantului locale a fost atribuit si subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, prin articolul 121 alin. (3) care prevede ca autoritatile prevazute la alin. (1) se pot constitui si in subdiviziunile administrativ- teritoriale ale municipiilor". De aici, concluzia ca locale sunt acele autoritati ale administratiei publice, alese in urma organizarii scrutinului electoral potrivit legii, acre au competenta teritoriala limitata la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, respectiv comuna, orasul si judetul.

In varianta initiala a Constitutiei, actualul articol 120 avea numarul 119 si era identic ca si continut cu textul din proiectul Constitutiei, conform caruia autonomia locala in unitatile administrativ teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice. In urma revizuirii Constitutiei realizata prin Legea nr. 429/2003,[8] textul a fost modificat, adaugandu-se principiilor deja consacrate deconcentrarea serviciilor publice si un nou alineat privind dreptul minortiatilor de a-si folosi limba natala in raporturile cu administratia publica locala.

& 2. Drept comparat

Solutiile in ceea ce priveste reglementarea administratiei publice locale in Constitutiile Uniunii Europene difera de la o tara la alta, fiind infleuntate de traditiile istorice specifice fiecarui tari, de tipul de stat (unitar sau federal), de regimul politic din fiecare tara. De altfel, organizarea locala reflecta regimul politic, transpunand pe plan local spiritul si institutiile.[9] Daca in unele Constitutii europene regasim reglementari sumare, care de regula trimit la lege care sa prevada regimul administratiei publice locale, in alte Constitutii sunt rezervate parti intregi, titluri, capitole sau sectiuni. Din prima categorie face parte Constitutia franceza din 1958, care, prin articolul 72 contine o norma de trimitere la lege, atat in ceea ce priveste posibilitatea de a se crea alte colectivitati teritoriale decat cele prevazute de Constitutie (comunele, departamentele si teritoriile de peste mari) cat si in ceea ce priveste modul in care se administreaza acestea, in mod liber, prin consilii alese . Pentru autonomia locala, Constitutia franceza foloseste termenul de libera administrare, in articolul 34 care stabileste domeniile rezervate legii, intre acestea regasindu-se si principiile fundamentale ale liberei administrari a colectivitatilor locale, competentelor si resurselor acestora. Doctrina subliniaza faptul ca daca descentralizarea administrativa priveste numai raporturile statului cu colectivitatile teritoriale locale, libera administrare are in vedere si raporturile pe care le stabilesc colectivitatile teritoriale locale intre ele. In acelasi spirit, articolul 28 din Legea fundamentala pentru Republica Federala Germania impune garantarea, pentru comune, a dreptului de a reglementa toate problemele comunitatii locale in cadrul legii, cu raspundere proprie. Dreptul la autoadministrare e recunoscut nu numai comunelor, ci si asociatiilor comunale. Intre domeniile rezervate legislatiei exclusive a landurilor regasim, la art. 73 alin. (8) si statutul juridic al personalului permanent din serviciul Federatiei si al organelor de drept public care tin in mod nemijlocit de federatie, text care trebuie coroborat cu art. 74 a) alin. (1) conform caruia legiferarea concurenta se intinde de asemenea asupra salarizarii si existentei personalului din serviciul public, legat printr-un contract de serviciu si de fidelitate de drept public, in masura in care nu intra in competenta exclusiva de legiferare a federatiei. Aceste dispozitii, pe langa faptul ca scot in evidenta semnificatia deosebita care se acorda, in aceasta tara, corpului functionarilor publici, au relevanta si in materia prezentata, pentru ca si in cadrul autoritatilor constituite la nivelul colectivitatilor locale isi desfasoara activitatea functionari publici. Aceasta este poate, una din explicatiile pentru care Germania este considerata a avea unul din cele mai eficiente sisteme de administratie publica locala. In cea de-a doua categorie se incadreaza Constitutiile unor state precum Spania, care consacra titlul VIII organizarii teritoriale a statului, fiind vorba despre comune, provincii si comunitati autonome. Prin articolul 140, Constitutia garanteaza autonomia comunelor. Si provinciile si comunitatile autonome se guverneaza si administreaza in mod autonom. Constitutia Italiei declara prin articolul 5, ca Republica, una si indivizibila, recunoaste si favorizeaza autonomiile locale. In serviciile care depind de stat realizeaza descentralizarea administrativa in cel mai mare grad posibil si adapteaza principiile si metodele legislatiei sale la necesitatile autonomiei si descentralizarii (subl. ns. - V.V.). Referirea din articolul 5 la autonomiile locale si folosirea pluralului, poate fi explicata prin aceea ca fiecare din unitatile administrativ teritoriale existente in aceasta tara sunt declarate autonome si beneficiaza de regim juridic diferit al autonomiei, reglementat prin Constitutie sau prin legi. Italia este considerata unul din cele mai puternic descentralizate state unitare, regiunile avand inclusiv competenta de a adopta norme cu putere de lege (ceea ce o apropie de un stat federal) in domeniile enumerate expres prin articolul 117 din Constitutie sau prin alte legi constitutionale. Regimul local in Austria se caracterizeaza prin faptul ca autonomia locala nu reprezinta o preocupare, deoarece federalizarea se substituie acestui principiu. Insa comunele austriece se supun regulii autoadministrarii, si dispun de o competenta proprie, in masura in care materiile respective nu sunt rezervate autoritatilor federale sau provinciale.

&. 3. Ratiunea si semnificatia modificarilor din anul 2003

In varianta din 1991 a Constitutiei erau consacrate, dupa cum am mentionat, doar doua principii constitutionale, autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice, iar fostul articol 122 referitor la prefect prevedea atributia acestuia de a conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale, din unitatile administrativ teritoriale.

In literatura de specialitate s-a subliniat insa ca prevederile constitutionale referitoare la principiul descentralizarii serviciilor publice trebuie interpretate de o maniera elastica, legiuitorul constituant avand in vedere nu numai sensul strict al termenului, care evoca infiintarea unor servicii publice in comune sau orase si desfiintarea lor la nivel judetean sau central, ci si sensul deconcentrarii serviciilor publice ale ministerelor sau consiliilor judetene in unitatile administrativ teritoriale.[13]

Pentru a se elimina insa orice confuzii in interpretare si aplicare, o prima modificare a articolului a vizat completarea textului, care in versiunea initiala avea un singur alineat, prin adaugarea unui al doilea alineat, prin care se garanteaza minoritatilor nationale care au o pondere semnificativa dreptul de a folosi limba natala in raporturile cu administratia publica locala si cu serviciile publice deconcentrate, in conditiile prevazute de legea organica. In al doilea rand, au fost completate principiile constitutionale care guverneaza adminsitratia publica locala cu principiul deconcentrarii serviciilor publice, alaturi de descentralizare si autonomie.

& 4. Sfera principiilor si semnificatia lor

La baza organizarii si functionarii administratiei publice locale se afla anumite principii. Notiunea de principiu de organizare si functionare a administratiei publice in unitatile administrativ teritoriale evoca acele prescriptii generale, cu caracter obligatoriu, inscrise in Constitutie si in legi, care stabilesc directiile fundamentale in baza carora se constituie, se organizezaa si functioneaza autoritatile administratiei publice locale, raporturile care se stabilesc intre ele si formele de control carora ele se supun.[14] O prima categorie de principii sunt cele consacrate de legea fundamentala a statului, ceea ce ne permite sa ne referim la principii de rang constitutional, iar cea de-a doua categorie sunt principiile legale, consacrate de Legea organica nr. 215/2001, cu modificarile si completarile ulterioare. Alaturi de Legea nr. 215/2001, regasim reglementate principii si in alte acte normative de referinta in ceea ce priveste organizarea si functionarea administratiei publice locale, cum ar fi Legea nr. 195/2006 a descentralizarii; Legea nr. 340/2004 privind prefectul si institutia prefectului; Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritatilor administratiei publice locale.

In baza Constitutiei si a Legii nr. 215/2001 pot fi identificate urmatoarele principii de organizare si functionare a administratiei publice locale: autonomia locala; deconcentrarea serviciilor publice, descentralizarea, posibilitatea folosirii limbii minoritatilor nationale in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate, legalitatea, eligibilitatea autoritatilor administratiei publice locale si consultarea populatiei in solutionarea problemelor locale de interes deosebit. Daca ar fi sa analizam particularitatile pe care le prezinta aceste principii, putem avea in vedere urmatoarele: a) sfera lor de aplicare priveste in egala masura adminsitratia publica de la nivelul de baza (comuna, oras, municipiu) cat si administratia publica de nivel intermediar (judet); b) unitatile administrativ teritoriale in cadrul carora se constituie autoritatile administratiei publice locale, sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridica deplina si patrimoniu propriu; c) aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat national, unitar si indivizibil al statului roman, consfiintit prin primul articol al legii fundamentale; d) conditiile si limitele de exercitare a acestor principii sunt prestabilite de lege; e) in exercitarea acestor principii, autoritatile administratiei publice locale au o competenta materiala generala, ele pot sa aiba initiative in toate domeniile, cu exceptia celor care sunt date in mod expres in competenta altor autoritati publice. In ceea ce priveste competenta teritoriala a acestor autoritati, ea este limitata la unitatea administrativ teritoriala in care ele au fost alese si functioneaza.

&5. Principii constitutionale: deconcentrarea serviciilor publice, descentralizarea, autonomia locala, posibilitatea folosirii limbii minoritatilor nationale in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate.

In ceea ce priveste principiile constitutionale, in urma modificarilor aduse Constitutiei si Legii nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006, pot fi identificate patru principii: descentralizarea, autonomia locala, deconcentrarea serviciilor publice si posibilitatea folosirii limbii minoritatilor nationale in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate.

"Deconcentrare, descentralizare, acestea sunt doua cuvinte cheie in materie de organizare administrativa. Exceptie fac autoritatile care sunt in fruntea statului (Presedintele de Republica, Primul-Ministru, ministri). Orice alta autoritate administrativa este, in principiu plasata fie intr-un statut de deconcentrare, fie intr-unul de descentralizare".[19] Folosind o terminologie larg intalnita, autoritatile publice sunt fie autoritati deconcentrate, fie autoritati descentralizate.

&6. Descentralizarea

Descentralizarea este sistemul care are la baza recunoasterea interesului local, distinct de cel national, localitatile dispunand de structuri organizatorice, functionale si un aparat propriu, afectat interesului local[20]. Precizam ca principiul descentralizarii administrative a fost proclamat inca din primii ani ai Revolutiei Franceze din 1789, moment de la care in Europa s-a pus problema trecerii de la centralizarea conducerii statelor la descentralizarea acestei conduceri, a descentralizarii administrative, in ansamblul ei . Descentralizarea este mai ampla si mai profunda, ea exprimand o filozofie democratica si liberala. Actuala Lege a descentralizarii nr. 195/2006 defineste acest principiu, in articolul 2 litera l), ca fiind transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale sau catre sectorul privat. Este interesant de semnalat faptul ca in punctul sau de vedere referitor la revizuirea Constitutiei Romaniei, Comisia de la Venetia a tratat deosebirea dintre deconcentrare si descentralizare, afirmand ca prima depinde de existenta unor unitati teritoriale in care statul este prezent prin serviciile sale, in timp ce cea de-a doua se refera la existenta unor unitati teritoriale ale caror organisme sunt alese si exercita anumite puteri in nume propriu.[23]

Principiile in baza carora se desfasoara procesul de descentralizare au fost reglementate prin art. 3 din Legea nr. 195/2006 a desecentralizarii, care a abrogat vechea lege-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004. Acestea sunt:

a)principiul subsidiaritatii, care consta in exercitarea competentelor de catre autoritatea administratiei publice locale situata administrativ cel mai aproape de cetatean si care dispune de capacitatea administrativa necesara. In epoca modera si contemporana, principiul subsidiaritatii poate fi regasit atat ca principiu de drept intern, reglementand raporturile dintre stat si colectivitatile politco-teritoriale, cat si in ca principiu de drept international.[25] In raporturile dintre stat si colectivitatile teritoriale autonome, principiul subsidiaritatii este inscris in art. 4 din Carta Europeana a autonomiei locale. In plan intern, principiul subsidiaritatii isi gaseste aplicare nu numai in raporturile cu autonomia locala, ci si cu deconcentrarea administrativa, care este si ea o reflectare a principiului subsidiaritatii, potrivit careia competenta decizionala trebuie sa revina administratiei teritoriale de stat, care este mai apropiata de cetatean, si nu administratiei centrale a statului. In raporturile dintre statele membre si Comunitatea sau Uniunea Europeana, principiul subsidiaritatii este consacrat in dreptul comunitar european.

b)principiul asigurarii resurselor corespunzatoare competentelor transferate;

c principiul responsabilitatii autoritatilor administratiei publice locale in raport cu competentele ce le revin, care impune obligativitatea realizarii standardelor de calitate in furnizarea serviciilor publice si de utilitate publica;

d) principiul asigurarii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii si reguli obiective, care sa nu constranga activitatea autoritatilor administratiei publice locale sau sa limiteze autonomia financiara;

e)principiul echitatii, care implica asigurarea accesului tuturor cetatenilor la serviciile publice si de utilitate publica;

f) principiul constrangerii bugetare, care interzice utilizarea de catre autoritatile administratiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subventiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

Descentralizarea se identifica prin urmatoarele elemente definitorii: autoritatile din teritoriu sunt persoane publice autonome, alese de colectivitatile teritoriale; autoritatile din teritoriu dispun de o putere de decizie proprie, ele avand un dublu statut, atat in luarea hotararilor care privesc gestionarea si administrarea treburilor, cat si transpunerea lor in practica; colectivitatile locale dispun de autoritati administrative proprii pentru satisfacerea intereselor publice, precum si de mijloace materiale, financiare si umane necesare ; intre autoritatile centrale si cele locale din teritoriu nu exista raport de subordonare ierarhica. Aceasta nu inseamna ca autoritatilor centrale le este indiferent in ce mod actioneaza autoritatile din teritoriu. Ele sunt preocupate de activitatea desfasurata de serviciile descentralizate, dispunand si de mijloace prin care iau cunostinta despre continutul acestei activitati. Descentralizarea reprezinta, aparent, o alternativa la centralizarea excesiva si consta in posibilitatea recunoscuta de puterea centrala colectivitatilor locale sa adopte in anumite domenii acte si sa desfasoare activitati, fara sa ceara in prealabil aprobarea centrului sau sa-l consulte. Consecinta descentralizarii este ca anumite servicii publice de interes judetean sunt transferate din competenta centrului in cea a a unor autoritati ale administratiei publice locale, care beneficiaza de independenta fata de puterea centrala, sunt autonome si nu i se subordoneaza. Descentralizarea nu reprezinta insa opusul centralizarii, ci micsorarea ei, diminuarea concentrarii puterilor.[30] Problema modului in care se realizeaza descentralizarea prezinta particularitati de la un stat la altul. Fiecare natiune este interesata sa realizeze gradul si modalitatile de descentralizare care sa corespunda intinderii teritoriului, marimii populatiei, conditiilor economice si politice existente, traditiilor.

Formele descentralizarii Doctrina recunoaste existenta a doua forme de descentralizare: descentralizarea teritoriala si descentralizarea tehnica. Prima forma are la baza existenta unei comunitati de interese ce urmeaza a fi realizate de organe alese de cetateni dintr-o subdiviziune teritoriala, investite cu competenta materiala generala. Descentralizarea teritoriala presupune astfel recunoasterea unei anumite autonomii colectivitatilor locale, circumscriptiilor administrative sau teritoriale, care, in conditiile legii, se administreaza ele insele. In acest fel, se previne "apoplexia centrului" si stimuleaza "circulatia sanguina" a intregului sistem administrativ . In cazul descentralizarii tehnice, aceasta este generata de ratiuni mai mult de eficienta a activitatii si ea se realizeaza de anumite persoane morale de drept public, denumite traditional "stabilimente publice locale", investite cu prestarea anumitor servicii publice, in mod independent de serviciile prestate de organele statului. Constatam astfel ca descentralizarea teritoriala raspunde unor nevoi legate de diversitatea sociala si politica a tarii, unor aspiratii de ordin politic, in vreme ce descentralizarea tehnica satisface interese legate de necesitatea unei repartizari armonioase a functiilor intre diferite ramuri ale administratiei, raspunzand astfel unor preocupari de eficienta, de gestionare a intereselor locale. In concluzie, descentralizarea administrativ- teritoriala inseamna constructia pe plan local a unei administratii diferita de cea de stat,m pe cand prin descentralizarea tehnica se realizezaa o deplasare in teritoriu a unor organe componente ale administratiei publice.[36] Existenta principiului descentralizarii impune mai multe conditii si anume: subdiviziunea teritoriala sa dispuna de personalitate juridica; autoritatile autonome locale sa dispuna de o reala independenta in raport cu autoritatile centrale, cu excluderea oricarei forme de ierarhie, dar cu admiterea unui drept de supraveghere a modului in care se realizeaza activitatea serviciilor descentralizate. Aceasta independenta trebuie sa vizeze atat elaborarea deciziilor, cat si transpunerea lor in practica; existenta unor mijloace necesare administrarii si gestionarii efective a treburilor publice. Trebuie precizat ca descentralizarea administrativa nu trebuie confundata cu descentralizarea politica, aceasta din urma implicand federalismul. In doctrina sunt recunoscute si anumite limite ale descentralizarii. "Prin descentralizare se renunta la unitatea caracteristica centralizarii, rezervandu-se colectivitatilor locale, in primul rand, sarcina de a-si rezolva problemele si de a-si satisface interesele lor specifice". Descentralizarea nu este un concept nou, ea constituind o componenta semnificativa a politicilor in tarile dezvoltate de multe decenii. Am mai mentionat faptul ca descentralizarea nu poate fi conceputa intr-o forma absoluta. Ea nu poate fi inteleasa ca o independenta totala a organelor autonome fata de organele statale. Unui asemenea mod de intelegere se opune caracterul unitar al statului in granitele caruia functioneaza. Statul, ca reprezentant al ansamblului, trebuie sa se afle in permanenta in raport cu reprezentantii elementelor ansamblului. "Este deci normal ca guvernantii sa dispuna de un drept de a veghea, sau, pentru a folosi un termen juridic mai apropiat, de un drept de tutela asupra deciziilor luate de colectivitatile descentralizate". Fara a reprezenta un sistem de organizare perfect, descentralizarea administrativa si-a dovedit viabilitatea in toate statele cu democratie dezvoltata si cu economie de piata, motiv pentru care apreciem ca ea trebuie dezvoltata si in sistemul administrativ romanesc. Accelerarea procesului de descentralizare este considerata unul din pilonii strategiei de reforma a administratiei publice, consacrata ca atare in programele politice ale tuturor guvernelor care au existat pana in prezent, inclusiv al programului politic al guvernarii actuale. Descentralizarea nu constituie un scop in sine, ci un mijloc prin intermediul caruia se faciliteaza apropierea nivelului la care se ia decizia de cel care urmeaza a suporta consecintele ei.[43]

&7. Deconcentrarea

Deconcentrarea este o forma specifica de exprimare a centralizarii. Ea este determinata de faptul ca cerintele practice au determinat o atenuare a sistemului centralizat, acordandu-se unor servicii si unor functionari publici ai statului dreptul de a solutiona ei insisi, problemele care nu mai sunt inaintate centrului spre rezolvare.[44] Ea "consta pentru Guvern in a delega o putere de decizie autoritatilor administrative ale statului implantate in teritoriu". Actuala lege a descentralizarii, in articolul 2 litera j), defineste deconcentrarea ca fiind redistribuirea de competente administrative si financiare de catre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale catre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Un mare autor de drept public definea deconcentrarea ca reprezentand diminuarea puterii centrale prin acordarea unei autoritati publice locale, ai carei titulari sunt numiti de puterea centrala, a dreptului de a lua decizii pe plan local. Constatam astfel ca un efect al deconcentrarii este acela ca puterea centrala renunta la o parte din prerogativele sale, pe care le distribuie unor autoritati publice locale. De aceea, intr-o formulare simpla, deconcentrarea poate fi definita ca reprezentand o deplasare in plan local a unor activitati desfasurate de administratia publica centrala. La fel de sintetic, un alt autor defineste deconcentrarea ca fiind actiunea de transferare, la nivelul agentilor administrativi locali, a unora dintre prerogativele decizionale.[49] Intre deconcentrare si descentralizare teritoriala nu trebuie pus semnul egalitatii. Ele au elemente care le aseamana si elemente care le deosebesc fundamental. Ceea ce le uneste este faptul ca decizia este luata de o autoritate care se afla implantata in teritoriu. Ceea ce le deosebeste este natura diferita a organului care ia decizia. In cazul deconcentrarii, un organ de stat, iar in cazul descentralizarii, un organ autonom ales de comunitatea locala. Agentii din teritoriu, in cazul deconcentrarii, nu mai sunt simple instrumente ale centrului, ei dispun de o anumita competenta, au atributii si responsabilitati. Anumite inconveniente ale centralizarii se mentin insa, pentru ca structurile deconcentrate sunt numite si revocate din functie de centru, caruia se subordoneaza si in fata caruia sunt direct raspunzatoare.

Este interesant de semnalat faptul ca in punctul sau de vedere referitor la revizuirea Constitutiei Romaniei, Comisia de la Venetia a tratat deosebirea dintre deconcentrare si descentralizare, afirmand ca prima depinde de existenta unor unitati teritoriale in care statul este prezent prin serviciile sale, in timp ce cea de-a doua se refera la existenta unor unitati teritoriale ale caror organisme sunt alese si exercita anumite puteri in nume propriu. Principiul deconcentrarii a fost introdus prin Constitutia revizuita. Deconcentrarea se identifica prin urmatoarele elemente: reprezinta o forma specifica a centralizarii; atat autoritatile centrale cat si cele locale sunt de natura statala; competenta de decizie apartine atat organelor centrale cat si celor locale. Intelegem ca autoritatile locale nu mai sunt investite doar cu competenta exclusiva de executie, ele au si o anumita putere decizionala care le-a fost transferata de centru; intre puterea centrala si cea din teritoriu exista un raport de subordonare ierarhica, autoritatea decocentrata fiind sub dependenta unui superior ierarhic care detine deplin drept de a-i anula deciziile.

E firesc sa existe o cale de a veghea modul in care isi realizeaza activitatea, daca legea este respectata intr-adevar. O asemenea cale o reprezinta tutela administrativa care, intr-o definitie foarte generala, reprezinta totalitatea mijloacelor prin intermediul carora organele centrale supravegheaza respectarea legalitatii de catre organele din teritoriu. Deconcentrarea se poate realiza in doua forme: pe verticala, atunci cand se sporeste competenta serviciilor publice ale ministerelor si celorlalte organe centrale de specialitate si pe orizontala, prin sporirea competentei conducatorului acestor servicii, exemplu intarirea rolului prefectului. Sintetizand toate aceste aspecte, putem afirma ca prin intermediul deconcentrarii se mentine o administratie unitara, care nu pacatuieste insa prin uniformitate, ca in cazul administratiei centralizate, dat fiind faptul ca autoritatile deconcentrate pot adapta la specificul local modul de aplicare in teritoriu a masurilor si ordinelor transmise de la centru.

Asa cum am precizat deja, prin intermediul deconcentrarii unele din inconvenientele centralizarii se atenueaza, fara a fi eliminate definitiv. Mentinerea subordonarii fata de centru este de natura sa afecteze exercitiul autonomiei locale, sa intareasca puterea ierarhica in detrimentul autonomiei locale. Ca un element pozitiv, retinem cresterea eficientei actului de administrare si eliminarea uniformitatii, avand in vedere ca structurile deconcentrate tin cont, in activitatea lor, de specificul nevoilor locale si al mijloacelor prin care acestea pot fi mai bine duse la indeplinire.

&8. Autonomia locala

Autonomia locala este un principiu care isi are sorgintea tot in art. 120 din Constitutia Romaniei, care prevede ca administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se bazeaza pe principiile autonomiei locale, al descentralizarii si deconcentrarii serviciilor publice.

Terminologia folosita pentru evocarea autonomiei locale cunoaste diferite formulari, cum ar fi auto-guvernare, puteri locale, independenta locala, autoritati suibnationale, autoritati locale/municipalitati, guvernare locala/local self governement, unitati administrativ teritoriale/mmunicipalitati.

Autonomia locala, in dezvoltarea istorica a societatii umane, este anterioara aparitiei statului, ca fenomen politico-social, pastrandu-se ca realitate socio-psihologica chiar si in cele mai brutale regimuri politice. Pentru prima data in Romania despre autonomie locala s-a vorbit in Regulamentele Organice, dar numai pentru orase, atunci cand vorbeau despre stapanirea oraselor prin sfaturi orasenesti alcatuite de madulari alese de catre insusi locuitorii acestor orase.[55]In anul 1864, prin legea privind infiintarea consiliilor judetelne si comunale se asigura autonomia administrativa a judetelor si comunelor, inzestrandu-le cu organe deliberative si reprezentative.

In perioada interbelica, principiile autonomiei locale si al descentralizarii au fost analizate si utilizate impreuna, considerandu-se ca intre ele este o legatura foarte stransa. Mai mult chiar, profesorul Anibal Teodorescu considera ca, din punct de vedere istoric, autonomia locala a fost anterioara aparitiei statului. Si autorii contemporani considera ca autonomia locala este posibila numai in prezenta descentralizarii, iar descentralizarea implica autonomia.[56] Articolul 3 din Legea nr. 215/2001 defineste autonomia locala ca reprezentand dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii. Semnalam o diferenta importanta intre definitia pe care o dadea autonomiei fosta Lege nr. 69/1991 a administratiei publice locale, conform careia autonomia locala era considerata ca fiind solutionarea si administrarea unei parti importante a treburilor publice, in vreme ce legiuitorul din 2001, intr-o conceptie mai vasta si, in acelasi timp, mai curajoasa, defineste autonomia locala ca reprezentand solutionarea si gestionarea treburilor publice, ceea ce semnifica faptul ca se are in vedere totalitatea treburilor publice, nu doar a unei parti importante a acestora.[57] In literatura de specialitate a fost semnalata, cu caracter critic, partea din definitia data de legiuitor autonomiei locale care se refera la dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor locale, concepte care se regaseau utilizate si de vechea lege a administratiei publice locale nr. 69/1991, cu modificarile ulterioare, si de OUG nr. 22/1997, si care sunt preluate din Carta Europeana a autonomiei locale, dar a caror semnificatie nu se desprinde din continutul legii, ceea ce le confera un caracter vag si imprecis. Daca un document european sau international poate sa contina termeni mai putin precisi, care sa aiba insa vocatia de a se aplica mai multor state, o lege interna trebuie sa fie mult mai exacta ca si exprimare, pentru a putea fi respectata si aplicata in mod corespunzator de autoritatile care cad sub incidenta ei. Consideram ca aceasta critica este exagerata, dat fiind faptul ca atat continutul dreptului, cat si dimensiunile capacitatii efective, se desprind din regimul legal al autonomiei locale, din atributiile conferite de legiuitor autoritatilor autonome, din raportul acestor autoritati cu altele plasate la nivel central sau local.

In ceea ce ne priveste, consideram ca autonomia locala poate fi definita ca reprezentand aptitudinea legala a autoritatilor autonome de a decide, in mod independent si sub propria raspundere, in limitele legii, asupra problemelor colectivitatilor teritoriale in care functioneaza. Autonomia locala presupune astfel determinarea atributiilor autoritatilor locale prin consacrarea plenitudinii de competenta in solutionarea problemelor de interes local si exclude implicarea altor autoritati in luarea acestor decizii.[59] Ca realitate juridica, autonomia locala a fost si continua sa fie influentata de mai multi factori, printre care se regasesc traditia istorica, cadrul geografic, resursele economice, gradul de instructie civica si politica si, nu in ultimul rand, de reglementarile nationale si internationale. Ea este si trebuie analizata ca asigurand un inalt grad de democratie, pentru ca reprezinta o contrapondere la conducerea centralizata, care cel putin teoretic ignora cerintele si interesele comunitare si este una din cele mai eficiente forme de autogestiune administrativa.

In consens cu ideile exprimate in literatura de specialitate,[61] apreciem ca, in baza Constitutiei si legilor in vigoare, poate fi identificat urmatorul regim juridic al autonomiei locale: a) caracterul ei exclusiv administrativ, ceea ce inseamna ca ea priveste exclusiv modul de organizare si functionare a autoritatilor administratiei publice locale; b) caracterul financiar al autonomiei locale, care semnifica faptul ca autoritatile autonome locale dispun de resurse financiare, materiale dar si umane necesare realizarii competentei lor legale; c) autoritatile locale prin intermediul carora se exercita autonomia sunt expresia vointei colectivitatilor locale, exprimata prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, sunt subiecte de drept public, ele dispun de capacitate de decizie proprie si de buget propriu; d) autonomia locala exclude existenta unor raporturi de subordonare fata de alte autoritati publice de nivel local, judetean sau central, sau a autoritatilor autonome unele fata de altele. Absenta oricarei subordonari este consfiintita inclusiv la nivel constitutional, prin articolul 123 alin. (4), dar si prin legea cadru a administratiei publice locale care, in art. 6, mai intai prevede in alin. (1) ce raporturi exista intre autoritatile locale si cele judetene, pentru ca, prin cel de-al doilea alineat, sa afirme ca intre autoritatile locale si cele judetene, precum si intre autoritatea deliberativa a autonomiei locale (consiliul local) si autoritatea executiva in plan local (primarul), nu exista raporturi de subordonare. Notiunea de subordonare, implica, in dreptul public, anumite prerogative pe care organul ierarhic superior le are fata de cel care ii este subordonat ierarhic, si anume: dreptul de a-i organiza activitatea; dreptul de a-i da instructiuni cu caracter obligatoriu; dreptul de a-i controla activitatea; dreptul de a aplica sanctiuni cu privire la acte si personal. Or este evident ca nici o alta autoritate, indiferent de nivelul la care e plasata si de statutul ei nu poate sa exercite astfel de prerogative fata de autoritatile autonome locale). e) autonomia locala vizeaza organizarea, functionarea, competenta, atributiile autoritatilor administratiei publice locale si modul in care acestea gestioneaza resursele umane, financiare, precum si bunurile care constituie domeniul public si privat al unitatilor administrativ teritoriale. Autonomia locala nu poate fi interpretata ca reprezentand suveranitate si independenta, colectivitatile locale nu sunt in afara statului si nu sunt independente de stat, el continuand sa isi exercite in mod deplin suveranitatea si asupra colectivitatilor teritoriale locale. Autoritatile prin care se exercita autonomia locala nu au putere de decizie politica majora, rupta de decizia politica la nivel statal, ci isi desfasoara activitatea in functie de vointa politica statala, exprimata in legile adoptate de Parlament, in ordonantele adoptate de Guvern si in toate actele juridice cu forta obligatorie.

Principiul autonomiei locale poate fi corect abordat numai in lumina unui alt principiu, care se constituie intr-o valoare suprema, ocrotita si garantata la nivel constitutional, si anume unitatea statului.[65] Sunt recunoscute doua tipuri de autonomie: autonomie functionala, prin care se confera unor servicii publice posibilitatea de a se bucura de capacitatea de a decide, ele insele, modul in care se organizeaza si functioneaza; autonomie teritoriala, care se recunoaste unitatilor administrativ teritoriale ale statului, care se autoadministreaza.

La nivel european, regimul autonomiei locale este reglementat de Carta Europeana a Autonomiei Locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985, intrata in vigoare la 1 septembrie 1988, ratificata de Romania.[66] Din Preambulul Cartei retinem ca printre ratiunile care au stat la baza adoptarii ei se afla convingerea ca autoritatile publice locale reprezinta unul din principalele fundamente ale oricarui regim democratic. Carta defineste autonomia locala ca fiind dreptul si capacitatea efectiva ale autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si gestiona, in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice, drept care se exercita prin consilii sau adunari, compuse din membri alesi prin vot liber, secret, egal, direct si universal, care pot dispune de organe executive si deliberative care raspund in fata lor.Exercitiul acestui drept nu poate aduce atingere, in nici un fel, posibilitatii de a recurge la adunari cetatenesti, referendum sau orice alta forma de participare directa a cetatenilor, acolo unde aceasta este permisa de lege, dupa cum prevede art. 3 alin. (2) teza a doua din Carta si art. 3 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale. O dimensiune a regimului juridic al autonomiei, care in Romania nu e suficient de bine perceputa la nivelul autoritatilor legale, vizeaza limitele constitutionale si legale ale autonomiei locale astfel cum rezulta din art. 4 pct. 1 din Carta, potrivit caruia competentele de baza ale autoritatilor administratiei publice locale sunt prevazute de Constitutie sau de lege. Afirmam ca aceasta teza nu este corect inteleasa pentru ca la nivelul autoritatilor autonome, ca si al democratiei romanesti, in ansamblul sau, se resimte conceptia dupa care ambele ar presupune o libertate absoluta, care scapa oricarei limitari, ceea ce este fundamental incorect. Limitele autonomiei locale trebuie sa fie trasate de legiutorul constitutional sau organic si ele nu pot fi intelese ca un exercitiul al bunului plac sau al unei libertati absolute. Sistemul legislativ trebuie sa determine conditiile si limitele functionarii puterii, iar, pe de alta parte, si posibilitatile de control si chiar de sanctionare a acestuia in caz de nerespectare a suprematiei legii.

Un alt principiu care este cuprins in Carta este acela ca exercitiul responsabilitatilor publice trebuie, de maniera generala, sa revina, de preferinta, acelor autoritati care sunt cele mai apropiate de cetateni. La atribuirea unei responsabilitati catre o alta autoritate trebuie sa se tina seama de amploarea si de natura sarcinii, precum si de cerintele de eficienta si economie. Prin acest text, chiar daca nu este calificat in mod expres, Carta consacra principiul subsidiaritatii, prin care se afirma necesitatea democratica a coborarii competentei de decizie spre nivelurile de baza, care sunt cat mai apropiate de cetateni. Subsidiaritatea atrage localizarea competentei de a solutiona o anumita problema la nivelul interesului individului sau colectivitatii locale, care cunosc cel mai bine propriile nevoi si mijloacele de care dispun pentru realizarea acestora, acelasi principiu justificand si interventia altor autoritati atunci cand eficacitatea actiunii locale nu este realizata. O prevedere importanta a Cartei, este cea de la art. 11 care reglementeaza protectia legala a autonomiei locale, prin care se intelege ca autoritatile administratiei publice locale trebuie sa dispuna de dreptul de a se adresa instantelor judecatoresti, in scopul asigurarii liberului exercitiu al competentelor lor si al respectului principiilor de autonomie locala care sunt prevazute de Constitutie sau de legislatia interna. O asemenea prevedere nu se regaseste in aceasta forma expresa in dreptul romanesc, ci doar de o maniera implicita, ca o dimensiune a accesului liber la justitie garantat de articolul 21 si al dreptului fundamental al persoanei vatamate de o autoritate publica, reglementat de art. 52 din Constitutie.

& 9. Dreptul minoritatilor de a-si folosi limba nationala in relatiile cu administratia publica

Inca din faza incipienta, a tezelor Proiectului de Constitutie, s-a pus problema consacrarii acestui drept pentru minoritatile nationale, printr-un amendament (apartinand domnului Hossz Zoltan) care avea urmatorul continut "folosirea neingradita a limbii minoritatilor nationale este garantata", dar care nu a fost votat de Comisie. Ulterior, in faza de Proiect al Constitutiei, s-a pus problema consacrarii dreptului minoritatilor de a folosi limba materna in raporturile cu administratia publica. A fost formulat un amendament de catre Karoly Kiraly, care prevedea ca "in unitatile administrativ teritoriale locuite de cetatenii apartinand minoritatilor nationale cu o pondere de minim 10% din totalul populatiei din acea regiune, acestora li se asigura utilizarea libera a limbii materne in relatiile lor-scrise si verbale-cu adminsitratia publica locala si judeteana". Comisia a admis in principiu ideea sustinuta de acest amendament dar a propus o alta formulare, care cuprindea, pe de o parte, ideea ca actele autoritatilor administratiei publice locale si judetene se emit in limba oficiala, iar pe de alta parte, se recunostea ca in raporturile cu aceste autoritati, cetatenii apartinand minoritatilor nationale pot folosi, in conditiile legii, si limba materna. Alaturi de acest amendament a mai fost formulat unul al FSN, care a fost ulterior retras, astfel incat, in final, o asemenea prevedere nu s-a mai regasit in continutul fostului articol 119, devenit art. 120 dupa republicarea si renumerotarea textelor constitutionale.

Ceea ce trebuie insa punctat este faptul ca reprezentantii minoritatilor nationale, mai exact ai minoritatii maghiare, au avut inca din momentul elaborarii tezelor si apoi a proiectului Constitutiei, aceasta propunere in vedere, iar continutul ei a fost intr-un fel anticipat prin legile privind organizarea si functionarea administratiei publice locale, care au consacrat, inca din 1991, inaintea adoptarii prin referendum a Constitutiei, o prevedere mentinuta si dupa intrarea in vigoare a Constitutiei, prin care recunosteau dreptul cetatenilor apartinand minoritatilor nationale de a folosi limba materna in relatiile cu administratia publica locala, drept din care decurgeau anumite obligatii pentru acele autoritati, cum ar fi cea cu privire la obligatia de a asigura traducerea in limba minoritatilor sau de a publica actele autoritatilor autonome locale si in limba acelor minoritati. In ceea ce ne priveste, am apreciat si sustinem in continuare ca recunoasterea prin lege a unei asemenea posibilitati, in absenta unei baze constitutionale, este neconstitutionala. Aceasta deoarece, dupa cea mai simpla definitie, limba oficiala este aceea in care se exprima, in scris si oral, autoritatile publice. Iar notiunea de autoritati publice include toate categoriile de autoritati, din sfera celor trei puteri in stat dar si din afara acesteia.

Constatam ca, desi Constitutia nu l-a prevazut, dreptul minoritatilor nationale de a-si folosi limba materna in raporturile cu administratia publica locala a functionat si pana in anul 2003, cand el a fost consfiintit la rang de principiu constitutional, prin introducerea unui nou alineat, devenit alin. (2) al articolului 120, din analiza caruia se desprind mai multe elemente ale regimului juridic al acestui drept.

Un prim aspect pe care dorim sa-l precizam vizeaza categoria de beneficiari ai dreptului de a-si folosi limba materna in raporturile cu administratia publica locala. Din analiza textului constitutional, reiese ca acest drept nu este recunsocut tuturor cetatenilor apartinand unei minoritati, ci doar acelor cetateni care au o pondere semnificativa in unitatea administrativ teritoriala in care locuiesc.

Cat priveste acceptiunea sintagmei de pondere semnificativa, o regasim in prevederile Legii nr. 215/2001 a administratiei publice locale, care in mai multe texte (exemplu art. 51, art. 90), face referire la ponderea de peste 20%.

Un al doilea aspect este intinderea dreptului de folosire a limbii materne. Din interpretarea textului constitutional, rezulta ca este vorba despre raporturile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate din unitatile administrativ teritoriale. Prin Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost ea modificata prin Legea nr. 286/2006, s-a extrapolat, intr-un mod criticabil, in opinia noastra, acest drept, in sensul ca el include, pe langa relatiile cu autoritatile precizate in textul constitutional, si cu aparatul de specialitate si organismele subordonate consiliului local (art. 90), sau institutiile publice aflate in subordinea acestora (art. 17).

In ceea ce priveste referirea la aparatul de specialitate al primarului, denumire care a fost introdusa prin Legea nr. 286/2006 si a inlocuit-o pe cea de aparat propriu de specialitate al consiliului local, apreciem ca ea este nu numai fortata, deoarece acest aparat nu are personalitate juridica si nu se impunea mentionarea lui, dar si periculoasa, pentru ca poate determina interpretarea ca toti cei care compun aparatul de specialitate al primarului trebuie sa cunoasca limba minoritatii respective, ceea ce este exagerat si inadmisibil. Textul ar trebui raportat la art. 91 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, cu modificarile si completarile ulterioare, republicata care prevede ca obligatia de cunoastere a limbii minoritatilor nationale cu o pondere semnificativa intr-o unitate administrativ teritoriala incumba numai functionarilor publici care isi desfasoara activitatea in structurile care au legatura directa cu publicul.

Nelegitima apreciem ca este si adaugarea organismelor subordonate consiliului local, folosita de art. 90, sau institutiile publice aflate in subordinea autoritatilor administratiei publice locale, utilizata de art. 17, pentru ca ea excede textul constitutional, text care instituie o norma de exceptie fata de regula reprezentata de limba romana, limba oficiala in stat. Ca orice exceptie, si aceasta trebuie sa fie de stricta interpretare si aplicare, conform principiului exceptio est strictissimae interpretationis.

Se impune sa precizam si faptul ca exercitiul acestui drept priveste numai administratia publica locala, nu si cea centrala. Un alt aspect care se impune a fi clarificat vizeaza modalitatea in care se concretizeaza dreptul minoritatilor de a folosi limba materna in raporturile cu subiectele de drept identificate mai sus. Raspunsul la aceasta problema il regasim in articolul 90 (2) din Legea nr. 215/2001, cu modificarile si completarile ulterioare. Este vorba despre posibilitatea ca persoanele apartinand unei minoritati nationale cu o pondere semnificativa dintr-o unitate administrativ teritoriala sa se poata adresa, in scris si oral, si sa poata primi raspuns atat in limba romana, cat si in limba lor materna.

Un ultim aspect la care ne raportam este acela ca textul constitutional trimite la o lege organica prin care se dezvolta regimul acestui drept. Legea organica la care se refera norma de trimitere este, cum am identificat deja, Legea nr. 215/2001, cu modificarile si completarile ulterioare. Pe langa aspectele deja semnalate, adaugam faptul ca primul alineat al art. 90, prevede ca in raporturile dintre cetateni si autoritatile administratiei publice locale se foloseste limba romana. Acest prim alineat consacra regula, pentru ca, alineatele urmatoare sa vina si sa consacre exceptiile de la regula, exceptii care trebuie interpretate in sens strict, conform literei si spiritului lor si in nici un caz nu trebuie sa determine transformarea exceptiei in regula si invers.

Textul trebuie coroborat cu articolul 17 din lege, care, intr-o formulare sensibil apropiata de textul constitutional, prevede ca in unitatile administrativ- teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritatii nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, autoritatile administratiei publice locale, institutiile publice aflate in subordinea acestora si serviciile publice deconcentrate asigura folosirea, in raporturile cu acestia, si a limbii materne, in conformitate cu prevederile Constitutiei, ale prezentei legi si ale tratatelor internationale la care Romania este parte. Acest text poate fi considerat, in coroborare cu art. 90, ca fiind dreptul comun in materie, cadrul general care creeaza limitele in care poate fi exercitat dreptul persoanelor apartind unei minoritati nationale de a-si folosi limba materna in raporturile cu administratia.

Legea organica nr. 215/2001 consacra urmatoarele modalitati de concretizare a dreptului minoritatilor nationale de a folosi limba lor materna in scris si oral, in raporturile cu administratia publica:

a) articolul 17 l-am prezentat deja, si am constatat ca el consacra o norma de principiu care statueaza un drept recunoscut cetatenilor apartinand minoritatilor nationale din localitatile in care au peste 20%, de a li se asigura folosirea limbii materne de catre autoritatile administratiei publice locale, institutiile publice aflate in subordinea acestora, precum si serviciile publice deconcentrate. Modul in care se realizeaza in practica acest drept este reglementat prin lege si prin tratatele internationale la care Romania este parte si care, prin ratificarea lor de catre Parlament, au devenit parte a dreptului intern.

b) prin articolul 43 se reglementeaza caracterul public al sedintelor de consiliu local si modul de desfasurare a sedintelor. In acest cadru, se recunoaste o alta dimensiune a dreptului minoritatilor de a-si folosi limba materna. Astfel, prima teza a art. 43 alin. (2) consacra regula, conform careia lucrarile sedintelor se desfasoara in limba romana. Teza a doua a aceluaisi text consacra o norma de exceptie, care se aplica numai consiliilor locale in care consilierii locali apartinand unei minoritati nationale reprezinta cel putin o cincime din numarul total, si consta in recunoasterea posibilitatii ca la sedintele de consiliu sa se poata folosi si limba materna, insa, documentele sedintelor de consiliu se intocmesc in limba romana, care este limba oficiala in stat, conform articolului 13 din Constitutia Romaniei.

Primarului ii revine obligatia de a asigura, prin tehnica de specialitate, traducerea in limba romana a dezbaterilor purtate in limba minoritatii nationale.

Aplicarea acestui articol trebuie sa se faca respectand raportul dintre regula si exceptie. Acesta exigenta exclude transformarea exceptiei in regula si a regulii in exceptie, asa cum se intampla in realitate, cand, practic, in consiliile locale respective se foloseste exclusiv limba minoritatii nationale respective, iar despre traducere nici nu poate fi vorba fie din lipsa de dotare, fie din alte considerente.

c) prin articolul 51 se reglementeaza aducerea la cunostinta publica a hotararilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local. Este cunoscut faptul ca actele administrative cu caracter individual se comunica, pe cand acte administrative cu caracter normativ se publica fie in Monitorul Oficial al Romaniei sau monitoarele judetelor sau al municipiului Bucuresti, fie prin alte forme de publicitate (in locurile publice, pe site-ul autoritatii publice, in presa etc).

Legea recunoaste, prin articolul 51, ca in unitatile administrativ teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor hotararile cu caracter normativ se aduc la cunostinta publica si in limba materna a cetatenilor apartinand minoritatii respective, iar cele cu caracter individual se comunica, la cerere, si in limba materna.

d) in articolul 90, situat in sectiunea consacrata serviciilor publice ale localitatii si aparatului propriu de specialitate al autoritatilor administratiei publice locale, regasim reiterata norma de principiu conform careia in raporturile dintre cetateni si autoritatile administratiei publice locale se foloseste limba romana, precum si derogarea de la aceasta norma, conform careia in unitatile administrativ teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, in raporturile lor cu autoritatile administratiei publice locale, cu aparatul de specialitate si cu organismele subordonate consiliului local, acestia se pot adresa, oral si scris, si in limba lor materna si vor primi raspunsul atat in limba romana cat si in limba materna. Am analizat aceasta dispozitie, astfel ca nu vom reveni asupra ei.

Din spiritul tuturor acestor prevederi constitutionale si legale rezulta ca se garanteaza libertatea de exprimare in limba materna pentru minoritatile nationale.[73]

&10. Reglementarea dreptului minoritatilor de a-si folosi limba materna in raporturile cu administratia in legislatia comunitara

Romania este parte la majoritatea instrumentelor internationale in materie de protectie a drepturilor omului. Ea a fost prima tara europeana care a ratificat Conventia-cadru pentru protectia minoritatilor nationale, pe care a inclus-o ca instrument al politicilor nationale in materie de protectie a minoritatilor in tratatele bilaterale incheiate cu tarile vecine, precum Ungaria si Ucraina.[74] Principalul document comunitar la care ne raportam in cele ce urmeaza este Carta Europeana a Limbilor Regionale Minoritare, adoptata de Consiliul Europei la Strasbourg la 5 noiembrie 1992, intrata in vigoare la 1 martie 1998 si ratificata de Romania la 17 iulie 1995. Articolul 10 din Carta este consacrat reglementarii dreptului de a folosi limbi regionale sau minoritare in raporturile cu autoritatile administrative si serviciile publice. In ceea ce priveste raporturile cu autoritatile administrative in circumscriptiile locuite de un numar de vorbitori de limbi minoritare, precizam mai intai ca in Carta nu se precizeaza cat ar trebui sa reprezinte acest numar, lasand astfel fiecarui stat posibilitatea de a reglementa in concret modul in care intelege sa aplice prevederile documentului. Remarcam de asemenea caracterul permisiv al prevederilor Cartei, care rezulta din formulari precum: "care justifica masurile specificate mai jos, si in functie de situatia fiecarei limbi, Partile se angajeaza, in masura in care este posibil"(subl. ns. -V.V.). Intre angajamentele pe care si le asuma statele, in conditiile precizate anterior, sunt enumerate urmatoarele: sa vegheze ca autoritatile administrative sa utilizeze limbile regionale sau minoritare; sau sa vegheze ca functionarii autoritatilor administrative care asigura relatia cu publicul sa foloseasca limbile regionale sau minoritare in raporturile cu persoanele care li se adreseaza in aceste limbi; sau sa vegheze ca vorbitorii de limbi regionale sau minoritare sa poata prezenta cereri orale sau scrise si sa primeasca raspunsuri in aceste limbi; sau sa vegheze ca vorbitorii de limbi regionale sau minoritare sa poata prezenta ca valabil un document intocmit in aceste limbi. Daca analizam continutul acestor masuri pe care si le propun Partile semnatare ale Cartei, constatam ca, desi ele sunt prevazute intr-o formula alternativa, rezultata din folosirea conjunctiei "sau", statul roman le-a indeplinit intr-un mod cumulativ. O alta masura pe care si-o asuma partile este aceea de a pune la dispozitie formulare si texte administartive de uz curent pentru populatie in limbile regionale sau minoritare sau in versiuni bilingve. O a treia masura este aceea de a permite autoritatilor administrative sa intocmeasca documente intr-o limba regionala sau minoritara. Dupa cum am prezentat in sectiunea anterioara, si aceasta masura este realizata, prin comunicarea actelor, a raspunsurilor solicitate si in limba minoritatii, pe langa limba romana care este oficiala in stat. Intr-o a doua categorie intra masurile prevazute la punctul 2 al articolului 10: folosirea limbilor regionale sau minoritare in cadrul administratiei regionale sau locale (realizata prin articolele 17 si 90 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale); posibilitatea pentru vorbitorii de limbi regionale sau minoritare de a prezenta cereri orale sau scrise in aceste limbi (realizata prin art. 90 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale); publicarea de catre autoritatile regionale a textelor oficiale si in limbile regionale sau minoritare (realizata prin art. 51din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale); folosirea de catre autoritatile regionale a limbilor regionale sau minoritare in dezbaterile din Consiliile lor, fara a exclude, totusi, folosirea limbii oficiale a statului (realizata prin art. 43 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale); folosirea sau adoptarea, daca este cazul, alaturi de denumirea in limba oficiala a formelor traditionale si corecte ale toponimiei in limbile regionale sau minoritare, transpusa si ea in sistemul romanesc. O ultima categorie de masuri la care Partile semnatare se angajeaza, in functie de situatia fiecarei limbi si in masura in care acest lucru este posibil vizeaza serviciile publice asigurate de catre autoritatile administrative si includ urmatoarele: a)sa vegheze ca limbile regionale sau minoritare sa fie folosite in cadrul serviciilor publice; sau b) sa permita vorbitorilor de limbi regionale sau minoritare sa formuleze cereri si sa primeasca raspunsuri in aceste limbi; sau c) sa permita vorbitorilor de limbi regionale sau minoritare sa formuleze cereri in aceste limbi. Toate aceste masuri au fost indeplinite cumulativ, nu alternativ, cum prevede textul, de statul roman, si sunt consacrate de prevederile Legii administratiei publice locale nr. 215/2001 si ale altor acte normative in vigoare. Modalitatile pe care Carta le propune Partilor semnatare a fi avute in vedere pentru aplicarea masurile prezentate anterior, sunt urmatoarele: traducerea sau interpretarea eventual solicitate; alegerea si, daca este cazul, formarea unui numar suficient de functionari si alti agenti publici; satisfacerea, in masura in care este posibil, a cererilor agentilor publici care cunosc o limba regionala sau minoritara de a fi repartizati in zona in care aceasta limba este folosita. Mentionam ca Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, cu modificarile si completarile ulterioare, prevede in articolul 91 ca in unitatile administrativ teritoriale in care persoane apartinand unei minoritati nationale detin o pondere de peste 20%, unii functionari publici din serviciile care au contacte direct cu cetatenii vor cunoaste si limba minoritatii nationale respective. Doua observatii se cuvin a fi facute cu privire la acest text de lege. Mai intai, semnalam faptul ca el face referire la unii functionari publici din serviciile care au contacte directe cu cetatenii, si nu la toti functionarii care isi desfasoara activitatea in astfel de servicii. Care vor fi acei functionari urmeaza a fi selectati de conducerea autoritatii locale respective, fiind o componenta a autonomiei functionale de care dispune aceasta. A doua observatie vizeaza forma imperativa a textului, vor cunoaste limba minoritatii nationale respective, si nu pot cunoaste aceast limba, ceea ce inseamna ca dupa ce s-a stabilit care sunt acele functii pentru care titularii lor trebuie sa cunoasca si limba unei minoritati nationale, cunoasterea este obligatorie pentru titularii respectivi.

&11. Principii legale

Sunt prevazute in principal in Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, care a abrogat Legea nr. 69/1991.[75] Aceasta adauga principiilor care guverneaza administratia publica declarate de art. 120 din Constitutie inca trei principii si anume: eligibilitatea autoritatilor administratiei publice locale, legalitatea si consultarea cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit.

&12. Eligibilitatea

Eligibilitatea autoritatilor administratiei publice locale semnifica, in esenta, faptul ca la baza constituirii autoritatilor administratiei publice locale se afla votul universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Acest principiu are o dubla natura juridica, legala dar si constitutionala, in acelasi timp. Dimensiunea lui constitutionala rezulta din formularea articolului 121(1) conform caruia autoritatile administratiei publice, prin care se realizeaza autonomia locala sunt consiliile locale alese si primarii alesi, in conditiile legii. Caracterul de organ ales este prevazut si de articolul 122 alin. (2) din Constitutie pentru consiliul judetean. Consacrarea expresa a principiului eligibilitatii o regasim in Legea nr. 215/2001 precum si in Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale,[76] care reglementeaza modul in care se organizeaza si se desfasoara alegerile pentru aceste autoritati si care in primul sau articol dispune urmatoarele: consiliile locale, consiliile judetene precum si primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.Dreptul de a alege este unul din drepturile fundamentale exclusiv politic, traditional recunoscandu-se trei astfel de drepturi, dreptul de a alege, dreptul de a fi ales si dreptul de revocare. Alegerea nu reprezinta o simpla modalitate de constituire a autoritatilor autonome. Ea influenteaza insasi natura acestor autoritati, care nu este una statala, asa cum este cea a ministerelor, a Guvernului sau a celorlalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice. Natura juridica a consiliilor locale, judetene si a primarilor, este aceea de autoritati ale administratiei publice locale, care au misiunea sa realizeze autonomia locala in unitatile administrativ teritoriale, adica sa rezolve treburile publice din comune si din orase. De aceea, puterea acestor organe deriva din puterea alegatorilor, nu din cea a statului. Caracterul autonom al acestor autoritati publice nu poate fi interpretat in sensul ca activitatea pe care ele o desfasoara este total independenta de activitatea statului. Asa cum am precizat deja, limitele autonomiei locale, ca si competenta acestor autoritati, sunt prestabilite de legiuitor, adica de stat, astfel incat activitatea lor trebuie sa se incadreze in ordinea juridica a statului, sa fie recunoscuta de acesta si prin intermediul lor interesele publice ale colectivitatilor locale din unitatile administrativ teritoriale trebuie sa se armonizeze cu interesele generale ale intregii natiuni.

&13. Legalitatea

Legalitatea este un principiu fundamental al statului de drept, care, dupa cum il definea Hegel, inseamna inlocuirea domniei oamenilor cu domnia legii. In sistemul constitutional actual romanesc, principiul legalitatii este unul din principiile fundamentale ale administratiei publice. Consacrarea legalitatii ca dimensiune esentiala a statului de drept o regasim in articolul 1 alin. (1), care proclama Romania ca stat de drept si alin.(5) din legea fundamentala, conform caruia respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie. Respectarea legii si egalitatea tuturor in fata legii si a autoritatilor publice sunt principii care guverneaza activitatea tuturor autoritatilor publice, inclusiv a celor din sfera executivului. Misiunea insasi a administratiei, astfel cum este ea unanim recunoscuta in doctrina de specialitate, este sa puna in executare legea si sa presteze servicii publice, in limitele legii. Romania este declarata prin articolul 1 alin. (3) ca fiind stat de drept, iar in cea mai simpla si mai scurta definitie, statul de drept este acel tip de stat in care activitatea lui este determinata si limitata prin drept. Semnificatia acestui principiu, inteles ca suprematie a Constitutiei si obligativitate a legii, in democratiile contemporane rezulta din faptul ca el se bucura de o consacrare constitutionala expresa, inclusiv in Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa, in art. 1-2 care stabileste lista valorilor europene considerate fundamentale. In toate acestea, principiul statului de drept strabate ca un fir rosu intreg edificiul constitutional. Principiul legalitatii in administratia publica semnifica supunerea activitatii administratiei publice Constitutiei si legii si reprezinta o garantie a cetatenilor impotriva excesului de putere, arbitrariului si ineficacitatii administratiei.

&14. Consultarea cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit

Este un principiu care este reglementat atat prin articolul 2 alin (1), al Legii nr. 215/2001, cat si prin articolul 3 alin. (2) al aceleiasi legi, conform caruia dispozitiile alin. (2)- care prevede autoritatile prin intermediul carora se exercita autonomia locala in comune si orase, subl. ns. V.V.- nu aduc atingere posibilitatii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alta forma de participare directa a cetatenilor la treburile publice, in conditiile legii. Putem astfel sa vorbim despre o dubla consacrare legala a acestui principiu: una in articolul care priveste sfera principiilor (art. 2) si alta in articolul care reglementeaza semnificatia unor concepte si principii si limitele de exercitare ale acestora. Reglementarea acestui principiu se regaseste atat in Legea nr. 215/2001, cat si in Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, cu modificarile si completarile ulterioare. Legea nu precizeaza ce anume se intelege prin sintagma "probleme locale de interes deosebit, lasand la aprecierea fiecarei unitati administrativ teritoriale sa aprecieze acest lucru. De altfel, art. 14 din aceasta lege prevede ca problemele supuse referendumului local se stabilesc de consiliile locale sau judetene, dupa caz, la propunerea primarului, respectiv a presedintelui Consiliului judetean (subl. ns.-V.V.)". Din interpretarea acestui text, rezulta ca dreptul de a stabili sfera problemelor care fac obiectul unui referendum popular sau al unei consultari, in general, apartine consiliilor locale si judetene. In acest fel, legiuitorul a dorit sa dea substanta autonomiei locale. Consultarea cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit constituie o componenta indispensabila pentru functionarea autonomiei locale si reprezinta un element esential al democratiei semi-directe, dat fiind faptul ca ea ofera colectivitatilor locale posibilitatea de a interveni direct pentru a gasi solutiile la problemele care apar in plan local. O singura situatie de referendum obligatoriu consacra legea organica, anume in situatia in care se intentioneaza modificarea limitelor teritoriale ale unitatilor administrativ teritoriale, care se poate realiza numai prin lege, in baza rezultatelor unui referendum local. Articolul 20 din Legea nr. 215/2001 prevede ca delimitarea teritoriala a comunelor, oraselor, municipiilor si jdetelor se stabileste prin lege. Orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se poate efectua numai prin lege si numai dupa consultarea prealabila a cetatenilor din unitatile administrativ - teritoriale respective prin referendum (subl. ns.- V.V.), organizat in conditiile legii. In functie de interesul problemei care face obiectul referendum-ului, acesta se poate organiza in intreaga unitate administrativ teritoriala sau numai in anumite subdiviziuni ale acesteia. Distinctia intre referendumul obligatoriu si cel facutativ se opereaza in majoritatea statelor europene care sunt angajate in reforma administratiei publice locale, cum ar fi Ungaria, Cehia, Polonia, Macedonia, Slovenia etc. Principiul consultarii cetatenilor (locuitorilor) este prevazut in Legea nr. 215/2001, articolele 2 si 3 sub doua aspecte. Un prim aspect este reprezentat de consacrarea consultarii ca si principiu, prin articolul 2 alin. (1) care il enumera printre principiile legale care guverneaza administratia publica, prin formularea consultarea cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit. Cel de-al doilea aspect este reprezentat de enuntarea consultarii ca o limita a autonomiei locale, prin articolul 3 alin. (2) care prevede ca exercitarea autonomiei de catre consiliile locale si primari, precum si de catre consiliile judetene, nu poate aduce atingere posibilitatii de a recurge la consultarea locuitorilor prin referendum sau prin orice alta forma de participare directa a cetatenilor la treburile publice, in conditiile legii. Se cuvine sa facem diferenta intre referendum, in acceptiunea clasica, care reprezinta modalitatea de consultare a intregului popor, chemat sa hotarasca prin referendum asupra unui proiect de lege de o importanta deosebita, sau a unei probleme de interes general, si consultarea populara, care reprezinta un element de orientare pentru hotararile consiliului local sau consiliului judetean, care nu are insa forta juridica obligatorie, consiliul local fiind cel care va hotari pana la urma, in calitate de autoritate deliberativa, forma si continutul acelei hotarari. De esenta regimului juridic al consultarii este obligativitatea parcurgerii ei, spre a se cunoaste opinia subiectului de drept consultat, fara ca rezultatul consultarii sa produca prin el insusi efecte juridice.

Existenta si exercitiul acestui principiu isi afla sorgintea in articolul 2 alin. (1) din Constitutie, care prevede ca exercitarea suveranitatii de catre titularul sau, poporul, se face prin organele reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice si corecte, si prin referendum. Filozofia asocierii autonomiei locale cu posibilitatea consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor de interes deosebit si a interdictiei ca autonomia sa afecteze dreptul locuitorilor de a fi consultati cu privire la problemele locale de interes deosebit este, in opinia noastra, o modalitate de contrabalansare intre democratia directa, participativa, si cea reprezentativa.