Principiul Descentralizarii

1. Continutul principiului

In sens generic, descentralizarea implica departarea de centru sau deplasarea de la centru catre margine.

In contextul administratie publice, descentralizare inseamna transferul vertical de autoritate sau responsabilitati de la guvernul national catre autoritatile administratie publice locale[1]. Autoritatile centrale transfera astfel intreaga arie de competente inclusiv competentele decizionale insotite de resursele necesare, competente de control, manageriale si executionale.

Descentralizarea reprezinta astfel procesul prin care se tinde catre realizarea autonomiei locale prin transferarea unei arii cat mai mari de competente de la nivelul national la nivelul sub-national, catre puterile locale/ municipalitati: comune (sate si catune), orase (municipii, orase resedinte de judet) si judete.

Legea cadru a descetralizarii L. 195/2006, in art.2- lit. (l) sintetizeaza definitia descentralizarii ca fiind transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale sau catre sectorul privat. Ceea ce aduce nou aceasta definitie este ca transferul de compentente se poate face nu numai catre autoritatile publice locale dar si catre sectorul privat.

Pe aceeasi linie, definitie agreata de structura centrala insarcinata cu coordonarea procesului de reforma administrativa, Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice_ UCRAP din cadrul Ministerului Internelor si Reformei_ MIRA arata ca: descentralizarea reprezinta transferul de competente administrative si financiare de la nivelul administratie publice centrale catre nivelul administratie publice locale sau catre sectorul privat.

Intro alta opinie descentralizare presupune transferul vertical de autoritate sau responsabilitati de la guvernul national catre autoritatile administratie publice locale[3] (transferul puterii decizionale, manageriale si puterii financiare). Intrun sens general si mai tehnic, in opinia noastra decentralizarea reprezinta transferul de competente de la un palier administrativ superior catre un palier administrativ inferior. Preferam aceasta formulare in pentru a ne feri de folosirea termenilor "administratie publica centrala" acum in contextul globalizarii si al unei Europe a regiunilor cand statul, si deci administratie publica centrala, tind sa se estompeze. Palierele/nivelurile administrative pe care le avem in vedere sunt:

In timp ce o reprezentare sugestiva a descentralizarii este facuta in diagrama de mai jos:

Decentralizarea implica transferul anumitor competente de la o autoritate mai mare/ centrala catre o autoritate mai mica, periferica institutional si geografic.

2. Cadrul legislativ al descentralizarii

Cadrul legislativ al descentralizarii a cunoscut o evolutie pozitiva incepand cu adoptarea unei noi Constitutii, continuand cu ratificarea Cartei europene a autonomiei locale si adoptarea si imbunatatirea permanenta a legislatie specifice administratie publice locale: L.69/1991, L. 215/2001, L 286/2006, fiecare dintre actele normative mentionate conferind o atentie speciala principiului descentralizarii. Legislatia cadru a descentralizarii a cunoscut si ea doua etaape prin adoptarea L. 339/2004 care ulterior a fost abrogata si inlocuita prin L. 195/ 2006 Lege-Cadru privind descentralizarea. Ca legislatie secundara de implementare, documentele programatice privind reforma administratiei publice fixeaza o serie de aspecte referiotare laimplementarea efectiva a procesului de descentralizare, cea mai recenta dintre acestea fiind HG 699/2004.

Diagrama X Cadrul Legislativ al Principiului autonomiei locale

Bazele constitutionale ale principiului descentralizarii le regasim in art.120 care consacra principiul descentralizarii ca principiu de baza pe care se intemeiaza dministratia publica din unitatile administrativ-teritoriale alaturi de principiile autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice.

La randul sau, Legea nr. 215 /2001 Legea administratiei publice locale prevede la art. 2. - (1) cele sase principii de baza, stipuland ca administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se organizeaza si functioneaza in temeiul principiilor descentralizarii, autonomiei locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit.

In continuare aspecte esentiale precum: principii de baza ale acestui proces, regulile si cadrul institutional al descentralizarii sunt detaliat reglementate in cadrul legii 195/ 2006 Lege-Cadru privind descentralizarea[4].

Fiind un proces esential pentru reforma generala a administratie publice din Romania, descentralizarea este unul dintre obiectivele prioritare cuprinse si in documentele strategice, ultimul in seria strategiilor de Reforma a Administratiei Publice (RAP) fiind Strategia actualizata a Guvernului Romaniei privind accelerarea reformei in administratia publica 2004-2006,[5]adoptata prin HG 699/2004.

3. Beneficiile descentralizarii

Descentralizarea nu este un scop in sine ci un instrument pentru a realiza democratizarea administratie publice si de a oferi servicii publice mai eficiente. Descentralizarea este procesul prin care se tinde la atingerea unui grad cat mai mare de independenta administrativa si financiara a comunitatilor locale prin transferul de compeente ce la autoritatile centrale; descentralizarea fiind astfel un instrument de realizare a prinipiului autonomiei locale.

Descentralizarea inseamna, pe scurt, apropierea deciziei de beneficiarii serviciului public. Autoritatile publice locale cunosc cel mai bine nevoile comunitatilor si sunt in masura sa le satisfaca in modul cel mai adecvat. Desentralizarea este nu numai un mijloc de a asigura o mai buna satisfacere a nevoilor cetatenilor dar si o modalitate de a responsabiliza autoritatile publice locale. Descentralizarea implica cedarea de competente de la autoritatile centrale ale statului care exercita puterea publica delegata la alegerile generale, catre autoritatile administratie publice locale a caror putere publica deriva din alegerile locale.

In prezenta lucrare utilizarea termenului descentralizare se face cu trimitere stricta spre acest sens, excluzand din sfera descentralizarii delegarea de autoritate in interiorul aparatului autoritatilor centrale, de la centru catre serviciile deconcentrate. Facem aceasta precizare deoarece cea mai frecventa confuzie se face prin utilizarea in sens larg a termenului de descentralizare pentru a desemna orice impartire sau transfer de autoritate intre guvernul national si oricare dintre autoritatile care isi desfasoara activitatea la nivel local, fara a distinge intre autoritatile descentralizate ori cele deconcentrate.

Opus descentralizarii este centralismul statului unde deciziile se iau la nivel central si, in cele mai multe cazuri, nu se realizeaza nevoile specifice ale comunitatii locale.

Rostul principiului descentralizarii este de a realiza democratia de proximitate prin solutionrea problemelor acolo unde ele apar. Prin transferul de autoritate de la centru la local se urmareste pe de o parte degrevarea centrului dar si aducerea deciziei cat mai aproape de cetateni. Autoritatile locale sunt acolo unde apar problemele comunitatii, cunosc cel mai bine cauzele si, deci, si solutiile optime.

Rezolvarea problemelor de catre autoritatile aflate cel mai aproape de cetatean conduc nu numai la alegerea celor mai bune solutii dar si la reducerea birocratiei implicind reducerea timpului si a reurselor consumate. Astfel economia de bani si celeritate in rezolvare optimizeaza procesul de gestionare a afacerilor comunitatilor locale rezultand o mai buna guvernare, dezvoltare locala, cresterea nivelului de trai si deci satisfactia cetatenilor localnici.

4. Cum facem descentralizarea?

Principiul subsidiaritatii este cel care ne ajuta sa rezolvam dilema nivelului de competente ce necesita a fi transferate pentru a asigura functionarea optima a autoritatilor administratiei publice.

In statele democratice intalnim atat elemente de centralizare cat si de descentralizare. Odata ce am argumentat ca beneficiile descentralizari sunt imbunatatirea calitatii furnizarii serviciilor locale, ramane sa stabilim care dintre competentele autoritatilor centrale trebuie transferate la nivel local si care trebuie retinute la nivel central.

Astfel ca schematic radiografia detaliata a repartizarii atributiilor ce revin fiecarui nivel administrativ poate fi sintetizat cu ajutorul matricei de mai jos:

Model Matrice Descentralizarea Responsabilitatilor

Pornind de la un situatia existenta la un moment dat, descentralizarea presupune deplasarea prin transferul competentelor in sensul de la nivelul/palierul administrativ superior catre palierele administrativ inferioare. Transferul de competente se poate realiza fie catre un palier inferior imediat urmator fie spre alte paliere inferioare.

Consideram ca primul nivel administrativ relevant de reglementare este cel national. Cu toate acestea in matricea de mai sus primul nivel administrativ este cel european, pentru a avea astfel acoperire pentru evolutiile viitoare, mai ales ca diferitele organe de reglementare nationale trebuie sa coopereze pentru a asigura aplicarea coerenta si armonizata a regulilor in fiecare stat membru, precum si a principiilor comune ale UE (de exemplu, in cadrul unui comitet european al autoritatilor de reglementare).

Domeniile de activitate ale administratiei publice si subcomponentele specifice pentru care trebuie examinata oportunitatea descentralizarii sunt sintetizatein caseta de mai jos:

Astfel ca la fiecare nivel administrativ teritorial, autoritatea publica care hotaraste ca un produs sau serviciu constituie un serviciu de interes general are responsabilitatea acestuia, prin respectarea transparentei si proportionalitatii - in urmatorul mod:

sa defineasca obiectivele si actiunile de interes general, precum si obligatiile pentru serviciul public;

sa decida modul lor de implementare (posibil, acordarea unor drepturi exclusive sau speciale; prin contract de management sau pe baza de contract intern cu o organizatie sau societate etc.), precum si modul de finantare;

sa stabileasca metodele de reglementare, monitorizare si evaluare;

5. Competentele care pot fi transferate in cadrul procesului de descentralizare

Elaborarea preocesului de descentralizarea, necesita analiza si intelegerea celor mai intime detalii ale mecanismul de functionare al relatiilor dintre autoritatile administratie publice si pentru aceasta este nevoie sa avem un tablou complet al repartizarii a competentelor intre autoritatilor administatiei publice.

Teoria de baza a managementului[6] a identificat ca functionarea efictiva a unei organizatii implica exercitarea a tei functii de baza/ trei mari categorii de competente : decizia, implementarea si controlul.

Cele trei mari categorii de competente sunt exercitate de structuri corespunzatoare. Asadar, in cadrul procesului de descentralizare acestea sunt elemenele care fac obiectul transferului de la nivel central la nivelul local; dezideratul final fiind obtinerea autonomiei locale sub toate cele tri aspecte menionate.

Asadar, componentele care pot fi transferatein cadrul procesului de descentralizare sunt:

      transferul puterii decizionale;

      transferul puterii de implementare;

      transferul controului intern si extern.

Ce presupune transferul puterii decizionale?

Decizia inseamna puterea de a hotara destinele comunitatii locale, abilitatea de a alege care dintre solutiile posibile este cea mai adecvata pentru solutionarea unei probleme locale. O componenta importanta a functiei de decizie include si puterii de reglementare.

La fel ca si in cazul autonomiei locale, procesul de descentralizre necesita corelarea transferului de putere decizionala cu puterea financiara. Punerea in aplicare a deciziilor trebuie insotita de transferul resurselor: financiare, resurse umane, informatii si transferul puterii financiare (parghiile de asigurare a finantarii).

Pentru a evita orice confuzie, Legea-Cadru a descentralizarii, L. 195/2006, legiuitorul ridica regula corelarii deciziei cu resursele, la rang de principiu, instituind prin art. 3 litera (b) principiul asigurarii resurselor corespunzatoare competentelor transferate. In continuare in cadrul art. 6 alin. (1) se subliniaza ca transferul de competente se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitarii acestora. Exercitarea competentelor se face numai dupa transmiterea resurselor financiare necesare. Asadar, corelarea transferului de autoritate cu transferul de resurse se afla la baza unei descentralizari reale si este in centrul a numeroase studii; termenul cel mai ades folosit este de analiza a relatiilor fiscale interguvernamentale

Precizarea si ridicarea la rang de principiu era necesara intrucat implementarea oricarei decizii cere bani. Daca autoritatile locale primesc numai responsabilitatea administrativa si puterea de decizie, aceasta singura, este numai o forma goala care nu garanteaza o finalitate practica. Numai insotirea de competentelor cu resursele financiare necesare asigura finalitatea practica a deciziilor.

In sensul celor mentionate mai sus in cazul in care descentralizarea se face catre sectorul privat, obligatia de corelare a resurselor cu competentele delegate persista. In cazul unui serviciul public prestat de un operator privat asigurarea resurselor necesare prestarii acelui serviciu se poate realiza printro delegare de gesiune in cadrul unui contract de concesiune. Prin contractul de concesiune sau contract de parteneriat public privat, proprietatea infrastructurii necesare prestarii acelui serviciu trece temporar in patrimoniul acestuia, pe perioada concesiunii.

De asemenea autoritatile locale trebuie sa gestioneze in mod responsabil resursele care insotesc transferul de competente. De exemplu, la sfarsitul anului 2007, dreptul de proprietate asupra salilor cinematografelor a fost transferat in mod gratuit primariilor, cu obligatia din partea acestora sa le pastreze destinatia. Continutul obligatie de mentinere a destinatiei a urmarit evitarea experientelor anterioare nefaste, cand salile de cinematograf, situate de obicei in zonele centrale, au fost vandute sau inchriate si transformate in cazinouri sau sali de Bingo unde se desfasoara activitati cu caracter lucrativ care nu tin de cultura ci mai degraba de sub-cultura.

Ce presupune transferul puterii de implementare?

Implementarea presupune transpunerea in practica a deciziilor si planurilor generale formulate in faza de decizie. Functia de implementare necesita realizarea a doua componente:

componenta manageriala; si

componenta executionala.

Componenta manageriala inseamna organizarea executarii deciziilor prin mobilizarea resurselor umane si materiale. Functia manageriala presupune,de asemenea:

determinarea necesitatilor, analiza resurselor disponibile, repartizarea resurselor, folosirea resurselor in vederea satisfacerii nevoilor;

elaborarea planurilor detaliate cu actiunile specifice programate in avans pentru fiecare luna, saptamana si chiar zi de lucru pentru varianta aleasa spre implementare;

organizarea implementarii activitatilor din planul de actiune, eventual formularea unor planuri de actiune pentru fiecare activitate in parte[9].

Componenta executionala inseamna executarea in concret a activitatilor.

Ce presupune transferul puterii de control?

Executarea unei decizii se impleteste cu activitatea de control care este unul dintre instrumentele cele mai eficiente folosite de manager. Controlul inseamna de fapt verificarea si compararea rezultatelor actuale cu cele programate initial, analizarea diferentelor, evaluarea posibilelor alternative si luarea masurilor de corectare necesare, in scopul asigurarii unei bune gestionari a resurselor organizatiei Controlul se bazeaza pe procesul numit feedback[11] si include:

monitorizarea adica culegerea de informatii pe tot parcursul implementarii pentru compararea rezultatelor programate cu cele actuale[12], si

evaluarea adica formularea unor concluzii finale cu privire la modul de implementare

Controlul are si o importanta functie de preventie pentru ca atunci oamenii stiu de la inceput ca performantele lor vor fi masurate, controlate si judecate ei vor actiona altfel decat daca ar sti ca nimeni nu-i supravegheaza.

Asadar o descentralizare efectiva implica si transferul puterii de control asupra activitatii desfasurate de autoritatile locale descentralizate.

Transferul tuturor functiilor despre care s-a facut vorbire anterior se fac catre autoritati descentralizate ale administratie publice locale, astfel:

Relativ la transferul de competente in cadrul procesului de descentralizare, Legea-Cadru 196/2006, in art. 10, clasifica unitatile administrativ-teritoriale in doua categorii, in functie de capacitatea administrativa a acestora:

Categoria I cuprinde unitatile administrativ-teritoriale care au capacitatea administrativa necesara realizarii competentelor transferate si care pot exercita pe deplin si imediat competentele transferate in conditii de eficienta; si

Categoria a II-a cuprinde unitatile administrativ-teritoriale care nu au capacitatea administrativa necesara realizarii competentelor transferate, acestea nu pot exercita competentele transferate in conditii de eficienta. Autoritatile administratiei publice locale din unitatile administrativ-teritoriale care fac parte din categoria a II-a au fost excluse de la transferul competentelor pana in momentul realizarii capacitatii administrative necesare exercitarii lor in conditiile legii.

Aceeasi lege, la art. 19, realizeaza o clasificare a categoriilor de competente ce pot fi exercitate de autoritatile administratiei publice locale de la nivelul comunelor, oraselor si judetului:

competente exclusive,

competente partajate, si

competente delegate.

Iar in articolele urmatoare realizeaza o enumerare a fiecarei dintre categoriile de competente si autoritatile carora le revin exercitarea exclusiva sau partajata sau delegata a lor.

6. Descentralizarea si Principiul Subsidiaritatii

Desi L. 195/2006 Lege cadru privind descentralizarea enumera sase principii pe baza carora se desfasoara procesul de descentralizare

Art.3.- Principiile pe baza carora se desfasoara procesul de descentralizare sunt urmatoarele:

a) principiul subsidiaritatii, care consta in exercitarea competentelor de catre autoritatea administratiei publice locale situata la

nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean si care dispune de capacitate administrativa necesara;

b) principiul asigurarii resurselor corespunzatoare competentelor transferate;

c) principiul responsabilitatii autoritatilor administratiei publice locale in raport cu competentele ce le revin, care impune

obligativitatea realizarii standardelor de calitate in furnizarea serviciilor publice si de utilitate publica;

d) principiul asigurarii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii si reguli obiective, care sa nu constranga

activitatea autoritatilor administratiei publice locale sau sa limiteze autonomia locala financiara;

e) principiul echitatii, care implica asigurarea accesului tuturor cetatenilor la serviciile publice si de utilitate publica;

f) principiul constrangerii bugetare, care interzice utilizarea de catre autoritatile administratiei publice centrale a transferurilor

speciale sau a subventiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

pentru scopul prezentului studiu vom analiza numai principiul subsidiaritatii, mentionat la lit.( a).

Principiul subsidiaritatii este aplicabil si trebuie respectat ca principiu director in atribuirea responsabilitatilor. Principiul subsidiaritatii cere ca atribuirea competentele sa se faca autoritatilor locale de la nivelul administrativ cel mai de jos (locale, judetene, regionale, nationale) care pot asigura un grad maxim de eficienta si care au capacitatea de a hotari obiectivele pentru dezvoltarea calitatii serviciilor din aria lor de responsabilitate.

In respectarea principiul subsidiaritatii, o competenta poate fi luata de la nivel local si transferata la un nivel administrativ superior numai daca acele responsabilitati ar fi mai eficient exercitate de catre nivelul superior.

Pentru ca specificarea elmentelor care stau la baza transferului sau delegarii verticale de putere este inca un subiect disputat, principiul subsidiaritatii este elementul de corelare dintre diferitele niveluri ale administratie publice si sta la baza stabilirii gradului optim de descentralizare. Principiul subsidiaritatii directioneaza trasarea liniei intre centralizare si descentralizare astfel incat sa permita destul loc pentru o manifestare creativa dar eficienta a administratie locale fara ca totusi sa dea loc la anarhia in stat.

Subsidiaritatea se refera la relatia dintre doua lucruri diferite ca importanta, subsidiarul fiind ceva conectat la altceva mai important. Subsidiar poate fii o anexa la o lucrare, o exceptie de la o regula, o firma care este controlata de o alta firma mai mare etc. In DEX, adjectivul subsidiar inseamana care se adauga, ca element secundar, la elementele pentru sustinerea unui rationament, a unei teorii ; complementar, auxiliar secundar. Iar locutionea adverbiala in subsidiar este explicat ca fiind : in aldoilea rand, pe langa aceasta, pe deasupra.

Notiunea de subsidiaritate este frecvent utilizata in formularea actiunilor in justitie cand partea cere, in principal, acordarea anumitor drepturi, iar, daca realizarea drepturilor cerute in principal nu este posibila, in subsidiar, alternativ, de rezerva, se cere acordarea unui drept mai putin desirabil.

In contextul administratie publice locale, principiul subsidiaritatii enunta ca exercitarea competentelor trebuie sa se faca de catre autoritatile administratiei publice locale situate pe nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean, care au insa capacitatea si capabilitatea realizarii eficiente a scopurilor administratie publice.

Principiul subsidiaritatii este, deci, rezultatul imbinarii a trei elemente[13]:

1. Autoritatile locale exercita toate competentele;

2. Principiul proximitatii; si

3. Principiul eficientei.

1. Autoritatile locale exercita toate competentele. Ca exceptie de la aceasta regula, in subsidiar, statul exercita acele atributii care nu pot fi indeplinite in conditii de eficienta la nivel local.

Cu alte cuvinte, statul suplineste si intervine numai in subsidiar atunci cand autoritatile administratie publice locale nu au suficienta capacitatea, iar in principal, competentele sunt exercitate de autoritatile cele mai apropiate de cetatean.

2. Principiul proximitatii, democratia de proximitate, stabileste ca administratia publica se desfasoara la nivelul comunitar cel mai de jos posibil, cel mai apropiat de cetatean.

Principiul proximitatii este opusul principiilor comuniste care au dus la desconsiderarea si aplatizarea individului in favoarea statului comunist si proprietatii socialiste. Invocand filozofia ca toate bunurile sunt ale poporului, dictatura comunista a nesocotit si batjocorit individul cu drepturile, libertatile si interesele sale, impunand de la centru interesele si idealurile nomencalturii comuniste care in multe randri erau in conflict cu cele ale comunitatilor locale si ale particularilor.

Principiul proximitatii aduce in prim plan respectul pentru individ si plaseaza interesele cetateanului pe primul loc in gestionarea afacerilor comunitatii. Administrarea comunitatii trebuie sa se faca la nivelul cel mai apropiat de cetatean, in respectul insumarii si considerarii, pe cat posibil, a intereselor particularilor din comunitate.

3. Principiul eficientei este expresia optima a obtinerii de rezultate maxime utilizand resursele existente ( timp, bani, prioritati)

In procesul de masurare a performantelor unei organizatii sau a unui proces, eficienta este definita ca raportul dintre resursele care se consuma (input- bani, timpul angajatilor, materii prime) si rezultatele produse (output)[14]. Cu alte cuvinte eficienta este un mijloc de masurare a capacitatii unui proces de a realiza mai multe produse folosind aceleasi resurse .

In mod traditional eficienta si productivitatea se raporteaza la raportul dintre ceea ce se consuma si ceea ce rezulta dintrun proces. Prin simpla compare a cosurilor de productie se pierde din vedere calitatea produsului, pentru ca un manager poate fi tentat sa micsoreze costurile de productie in defavoarea calitatii. De aceea vorbim despre eficienta si nu simplu de productivitate. Astfel ca eficienta analizeaza capacitatii de a realiza mai multe produse de o calitate comparativa folosind aceeasi cantitate de resurse: bani, timpul angajatilor, materii prime.

A nu se confunda eficienta cu efectivitatea care este un mijloc de masurare a capacitatii unui proces de a realiza rezultatele programate

Principiul subsidiaritatii a fost evocat prima data in constructia europeana. In consecinta si in conformitate cu acest principiu, urmau a fi atribuite Uniunii Europene decat acele sarcini pe care statele membre nu vor putea sa le indeplineasca cu eficacitate . Astfel, in contextul Uniunii Europene, statele membre sunt titularii deplini ai exercitarii competentelor, iar interventia UE este justificata numai in masura in care ele nu o pot face de o maniera satisfacatoare. Avand in vedere modul de formare cat si la si caracterul UE de subiect derivat de drept este firesc ca Statelor membre sa actioneze in principal iar UE sa actioneze numai in subsidiar.

Fiind rezultatul vointei statelor membre de la care a preluat anumite prerogative, in Uniune transferul de competente s-a facut de jos in sus, de la state la uniune. In timp ce in Romania, ca si in celelalte state foste dictaturi comuniste, in cadrul procesului de descentralizare, transferul de competente se desfasoara in sens invers de sus in jos. Statul / Guvernul national care a mostenit sistemul comunist excesiv centralizat cedeaza o parte din prerogativele sale comunitatilor locale.

Ar parea ca in ambele cazuri se face o cedare de competente de la nivelul statului in prima faza catre o entitate superioara UE, iar in al doila caz catre entitati mai mici, comunitatile locale.

De fapt, filozofia subsidiaritatii este de a pastra la fiecare nivel numai acele competente care pot fi cel mai bine saisfacute de catre nivelul respectiv. La nivel national avand ca si criteriu de apreciere satisfactia cetatenilor, iar la nivelul UE subsidiaritatea se bazeaza tot pe consensul statelor membre (consens care se realizeaza tot prin masurarea satisfactiei cetatenilor care sunt invitati sa-si exprime acordul pe calea referendumurilor nationale_ vezi respingerea[19] in 2005 a Constitutiei Europene prin referendum in Franta si Olanda.

7. Descentralizare si Reforma Administratie Publice

Intrucat Descentralizarea a fost une dintre prioritatile Reformei Administratiei Publice (RAP) actorii politici au realizat o asociere indisolubila intre cele doua procese. Descentralizarea presupune o serie de procese de transformare privind redefinirea competentelor si responsabilitatilor ce revin diferitelor paliere de autoritati administrative pornind de la cel european, continuand cu nivelele national, regional/judetean si terminand nivelul local (comune si orase). Acest transer gradat de atributii de la nivelurile superioare catre nivelurilelocale produce o transformare sistemica de mare amploare. Orice transformare aduce cu sine instabilitate si un grad mai mic sau mai mare de impredictibilitate . Cu cat este mai ampla transformarea cu atat este mai mare si instabilitatea generata de aceasta.

Caracterul opresiv, totalitar si centralizat al dictaturii comuniste au dus Romania intro criza economica si institutionala profunda caracterizata de o instabilitate semnificativa din punct de vedere socio-politic. Aceste conditii alaturi de alti factori[23] au contribuit la ceea ce s-a dovedit a fi o tranzitie mai degraba haotica, decat o tranzitie negociata (precum Polonia, Ungaria, ori Cehia), care in faza sa initiala s-a lovit chiar de dificultatea institutiilor statului de a a-si exercita autoritatea. Dupa o deriva de peste un deceniu in apele imprevizibile ale tranzitie, si odata cu integrarea in Uniunea Europeana, Romania a atins, in final, o situatie mai stabila care se refelcta intro masura ponderata si asupra progreselor inregistrate in procesul de descentralizare.

Principiul descentralizarii a beneficiat de un start legislativ foarte bun prin sanctionarea sa ca principiu constitutional inca din 1991. Pentru o lunga perioada de timp lucrurile s-au oprit aici, descentralizarea fiind numai enuntiativ enumert, alaturi de alte principii, in fiecare dintre legile administratie publice (69/1991-abrogata si /2001 cu modificari- in vigoare). Nici textul constitutional si nici legea administratie publice locale nu exceleaza prin claritate, asa ca, si sub presiunile UE de a accelerara reforma administratiei publice , cascada legislativa a continuat prin adoptatrea Legii nr. 339/2004_Legea cadru privind descentralizarea.

Continand reglementari generale, ramase tot la nivel de principii, nici legea 339/2004 nu a facut altceva decat sa intareasca reglementarile deja existente, fara a introduce elemente de substanta definitorii care sa directioneze intr-adevar continuarea procesului de descentralizare. In opinia noastra, micile precizari aduse nu au fost de natura a necesita adoptarea unei noi legi . Valoare acestui act normativ este mai degraba una politica, o declaratie facuta pentru urechile si rapoartele europene in care se reafirma angajamentul pe care Guvernul roman si l-a luat in fata Uniunii Europene in favoarea descentralizarii. Acesta este si motivul pentru care in 2006 aceasta lege a fost abrogata si inlocuita printro noua lege: 195/ 2006 Lege-Cadru privind descentralizarea.

Dupa 50 de ani de fiasco sub regimul comunist, si inca 17 ani de la revolutia din decembrie '89, administratia publica din Romania este inca sufocata de problemele generate de transformarea de la un sistem centralizat la unul descentralizat iar multe rapoartele de evaluare semnaleaza ca principala cauza cadrul legislativ deficitar. Intradevar legislatia de implementare este lacunara, incompleta si incoerenta dar pentru ca legislatia este numai hainuta aparenta, la baza decelerarii reformei se regasesc de fapt lipsa vointei politice, incapacitatea de planificare si lipsa abordarii sistemice a reformelor administrative.

Bibliografie selectiva:

Conway, F.J., Desilets, B., Epstein, P., Pigey, J.H., Frelick, G., Rosensweig, F., Intergovernmental Fiscal Relations in Central and Eastern Europe, a sourcebook and reference guide, Washington DC: IBRD/ World Bank, Urban Institute, USAID, 2005

Unitatea Centrala pentru Reforma Administratiei Publice, _UCRAP, Brosura: Procesul de descentralizare in Romania, ww.modernizare.mai.gov.ro/documente

Conway, F.J., Intergovernmental Fiscal Relations in Central and Eastern Europe, a sourcebook and reference guide, Washington DC: IBRD/ World Bank, Urban Institute, USAID, 2005

Hatry, H.P., Performance Measurement. Getting Results, The Urban institute press, Washington D.C., 1999

The Worldbank, Court Records Assessment Manual, Washington DC, Cleareance Center, 2002, p. 100

The The Worldbank Legal Vicepresidency, Court Records Assessment Manual, Washington DC, Cleareance Center, 2002, p. 100

Kerlin, J., From theory to practice: Lessons of postcommunist social policy reforms in Central Europe, What can post-soviet states learn from the new democracies of Central Europe. Fighting poverty & reforming social security, edited by Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, 2005

*, Aderarea la Uniunea Europena in beneficiul tuturor, Raport national al dezvoltarii umane, Romania 2007, UNDP, Bucuresti 2007, p. 34

Strategia actualizata a Guvernului privind accelerarea reformei in administratia publica, 2004 - 2006 (HG 699/2004)

Strategia actualizata privind reforma institutionala a Ministerului Administratiei si Internelor in perioada 2005-2006 (HG 306/14.04.2005)