Reforma si administratia publica

Reforma si administratia publica

Dincolo de dezbaterile clasice referitoare la evolutia sistemelor administrative, modelelor de organizare si probleme ale rationalitatii limitate intreaga dezbatere moderna asupra reformei administrative se bazeaza pe termeni noi, deosebit de interesanti precum reinventarea guvernamantului sau noul management public.

Ideea "reinventarii guvernamantului" s-a manifestat atat in Statele Unite ale Americii cat si in Europa; asa cum remarcau Osborne si Gaebler, aparitia unui guvernamant antreprenorial "constituie o evolutie inevitabila: guvern dupa guvern si sistem public dupa sistem public, reinventarea este singura optiune posibila". Noile abordari in materie de management public sunt descrise ca o "modernizare" a organizatiilor publice": guvernele din tarile cele mai dezvoltate sunt pe cale a reconsidera sau revedea ipotezele fundamentale in ceea ce priveste sectorul public/privat." Putem vorbi din acest punct de vedere de descoperirea unui "nou model" in ceea ce priveste sectorul public, un model de "managerialism" care se distinge de administratia birocratica traditionala. Principalele componente ale noii tendinte se refera in principal la:

- etica ce lasa managerilor libertatea de a coordona, actiona si gira problemele, punerea in practica a criteriilor si masurilor de performanta explicite;

- importanta semnificativa acordata controlului rezultatelor, cresterea concurentei datorita contractelor pe durata determinata si a procedurilor de oferte publice;

- adaptarea stilului de gestiune tipic sectorului privat;

- introducerea disciplinei si controlului in utilizarea resurselor.

Acest model de actiune publica se incadreaza intr-un nou tip de cultura axata pe rezultate intr-un sector public mai putin centralizat, cultura caracterizata prin:

- privilegierea interesului pentru rezultate in termeni de rentabilitate, eficacitate si calitate a serviciilor, inlocuirea structurilor organizationale puternic centralizate si ierarhizate cu medii de gestionare descentralizata, in care deciziile asupra alocarii resurselor si furnizarii de servicii sunt mult mai apropiate de punctul de "livrare", permitand detinerea de informatii de la clienti si alte grupuri interesate;

- posibilitatea de a studia alternativele existente in furnizarea serviciilor publice, in ideea obtinerii unor efecte politice mai rentabile in ceea ce priveste costurile;

- importanta acordata eficacitatii serviciilor furnizate direct de sectorul public, prin crearea unor obiective de productivitate si crearea unor medii concurentiale in interiorul si intre organizatiile sectorului public;

- intarirea, la nivel central, a abilitatilor strategice capabile sa ghideze evolutia statului si sa ii permita sa reactioneze adecvat, suplu si cu costuri scazute schimbarilor externe si diverselor interese.

Mondializarea principiilor si practicilor gestiunii publice face parte dintr-un proces de mondializare mai larg, "imputabil" pe plan economic unei evolutii inspre o economie mondiala in care productia este internationalizata, iar capitalurile circula libere intre tari; aceasta evolutie a fost in mod esential impulsionata de revolutia informatica ce a contribuit la ridicarea barierelor nationale. Reformele structurale si institutionale au devenit inevitabile; contextul mondializant in domeniul economic si informational a facilitat un schimb international de idei si optiuni politice, astfel ca acum "guvernele pot sa foloseasca experienta altor tari pentru a defini propriile raspunsuri politice."

Aceasta convergenta poate lua doua forme:

1. guvernele nationale incearca sa se adapteze practicilor internationale pentru a ramane "in cursa";

2. guvernele nationale incearca sa preia cele mai bune practici ale omologilor internationali.

Este totusi necesar sa constientizam faptul ca exista grade diferite de convergenta internationala; nu exista surse sau modele unice. Dimensiunea reformelor nu este intotdeauna aceeasi; practica administrativa poate face obiectul unor imbunatatiri mutuale, dar necesitatea si modalitatile de schimbare tin de contexte si consideratii pluraliste, influentate de factori politici si birocratici nationali si de alte nevoi in materie de guvernare.

Diferente de abordare a reformei au aparut, spre exemplu, intre tarile nordice si Marea Britanie/Statele Unite; in acestea din urma reforma sectorului public a fost considerata din perspectiva unei logici a privatizarii, care primise deja o "aprobare" politica in anii '80, in special sub guvernele Noii Drepte ale lui Reagan si Teacher. In tarile nordice privatizarea a provocat reactii puternice chiar daca termenul a fost folosit pentru a se desemna procesele normale de ajustare intre sectorul public/privat. De aici a rezultat o diferenta intre discursul politic si ideologic utilizat de catre guvernul britanic/american si reformele nordice exprimate in mod esential intr-un limbaj apolitic, mergand pe ideea "modernizarii". In Marea Britanie reforma administrativa a constat mai ales intr-un proces mergand dinspre varf spre baza, un proces dirijat de catre centru ("un mijloc politic pentru primul ministru"). In SUA de multe ori reforma administrativa a fost legata de concurenta politica intre Congres si Presedinte.

Putem considera ca este aproape imposibil de definit "the best way" in ceea ce priveste reformarea sectorului public: nu exista modele unice de reforma, nu exista solutii predeterminate"; variatiile de abordare in materie de reforma sunt de inteles data fiind diversitatea datelor istorice, institutionale, politice, ca si diferentele la nivel de politici si economii nationale.

Diferentele intre tari constau in intensitate si in luarea de initiativa in reformele particulare. Exista cateva divergente importante si in ceea ce priveste obiectivele reformei; anumite tari au vizat ca obiectiv specific reducerea taliei sectorului public, in timp ce altele au optat pentru punerea accentului pe ameliorarea performantei sectorului public si intarirea rolului sau.

Reformele sectorului public pot viza instrumente politice adoptate in circumstante politice diferite, pe baza unor ratiuni diferite si cu impact diferit. Aceasta posibilitate are precedente in istorie; un studiu referitor la reformele sectorului public in Anglia si Prusia secolului al XIX-lea a aratat ca, pe cand sistemul prusac a vizat o integrare a clasei de mijloc in curs de aparitie in interiorul elitei administrative, in Anglia s-a avut in vedere contrariul: birocratia publica a fost perceputa ca fiind un domeniu rezervat aristocratiei (asa numita Oxbridge). Se gasesc exemple actuale si in ceea ce priveste politicile de privatizare. In studiul referitor la diferite exemple de privatizare industriala in cateva tari ale Europei Occidentale, Vickers si Wright au identificat o gama diversificata de motive si ambitii ale persoanelor insarcinate cu privatizarea, diferite puncte de plecare la originea privatizarii, diferite structuri politice si institutionale servind ca si context persoanelor ce conduceau privatizarea, precum si instaurarea unor regimuri financiare diferite de transfer a proprietatii catre investitorii privati. Liou a constatat ca in cazul Taiwan sau Hong Kong privatizarea s-a facut pe criterii politice si nu datorita situatiei economice propriu-zise.

Putem deci identifica uneori mijloace opuse pentru a realiza, aparent, acelasi obiectiv. Spre exemplu in China reforma sectorului public vizeaza ameliorarea eficacitatii si "rentabilitatii" administratiei guvernamentale prin edificarea unei birocratii legale si rationale de tip weberian, un sistem care, paradoxal, este deja pus in discutie prin reformele occidentale vizand noul management public dintr-o perspectiva post-birocratica.

In economiile in tranzitie din Europa Centrala si de Est reformele administrative au fost esential definite ca un proces vizand mai degraba finalizarea unei situatii anterioare decat atingerea unei situatii dorite. Pe cand eforturile de privatizare din tarile occidentale au vizat in general realizarea unei economii mai rentabile, eforturile in domeniu din Europa de Est vizeaza in mod esential elaborarea unui sistem de piata inexistent inainte.

Nu putem considera ca exista probe suficiente pentru a sustine teza unei convergente administrative pe plan international; este, deci, mult mai interesant de explorat in ce mod diferite guverne si birocratiile lor fac fata provocarii managementului public in circumstantele socio-politice specifice si cum se procedeaza la reforma sectorului public in fata unor cerinte crescute de testare a unor noi metode si structuri organizationale decat considerarea in bloc a tuturor eforturilor nationale, in cadrul unui model mondial care nu semnaleaza decat similitudini superficiale, mascand disparitati esentiale.

De multe ori se spune ca reforma sectorului public, in cadrul mai larg al noului management public, este acompaniata de o schimbare fundamentala a valorilor. Rentabilitatea costurilor, eficacitatea si raportul calitate-pret reprezinta valori esentiale si criterii de masura ale formelor de exercitare a serviciului public. Aceste valori subliniaza in mod egal tentativa de debirocratizare a sectorului public prin intermediul descentralizarii si comercializarii si de transformare a culturii functionarilor, lucru ce semnifica un nou regim de motivare, noi conditii de munca, recompense si sanctiuni. Valorile esentiale pot fi recapitulate prin intermediul valorii de eficacitate; atat aparatorii, cat si scepticii reformei au un punct comun: uzeaza de argumentele lor in cadrul unui discurs asupra eficacitatii, primii aparand reforma ca fiind singurul mod de a creste eficacitatea, in timp ce cei din urma sunt ingrijorati de faptul ca reforma ar creste eficacitatea in detrimentul altor valori (cum ar fi echitatea) si consideratii. Niciuna din cele doua parti nu a contestat faptul ca reforma sectorului public vizeaza eficacitatea si ca ea poate fi ameliorata. Se poate considera, intr-un sens, ca aceasta noua conceptie a reformei constituie o negatie a modelului traditional de administratie publica caracterizata prin dubla dihotomie politica/administratie si printr-o organizare birocratica sau ceea ce a fost descris ca un model de gestiune administrativa in masura in care denota initierea unui model "postbirocratic".

Regimul birocratic de tip traditional pe care reforma sectorului public de tipul noului management public il vizeaza in vederea schimbarii nu este un regim "ineficace". Din contra, modelul birocratic weberian implica importanta capitala a eficacitatii si rationalitatii; Weber a afirmat ca tipul pur birocratic de organizare administrativa era capabil sa atinga cel mai inalt grad de eficacitate si ca este in acest sens cel mai rational mijloc cunoscut de a exercita puterea asupra fiintelor umane.

Nu este nimic nou in preocuparea preponderenta inspre "eficacitate" a noului management public. Ceea ce a aparut clar de-a lungul timpului au fost opiniile si teoriile ce s-au schimbat perpetuu asupra cauzelor si surselor de ineficacitate a guvernului, asupra a ceea ce semnifica eficacitatea si cum va fi realizata. Noul management public, ca si tendintele anterioare in materie de reforma administrativa, a facut apel la o serie asemanatoare de valori esentiale. Ceea ce este cu adevarat nou in reforma contemporana a sectorului public nu sunt temele centrale de eficacitate si competenta manageriala, ci noile contexte politice si ideologice in interiorul carora aceste teme sunt reinventate si care fac ca aceste teme sa figureze in agenda reformelor.

Este evident faptul ca noul management public se bazeaza pe elemente cum ar fi chiar privatizarea, pe punerea in discutie a performantelor statului birocratic sau pe "rationalismul economic". Totusi, privind mai atent noul management public ca strategie de reforma, el poate fi considerat a se situa in favoarea sectorului public odata ce cauta sa reformeze birocratia in loc sa o inlature (privatizarea ar putea avea in schimb acest efect). De fapt se pot identifica doua tipuri de atacuri la adresa birocratiei:

1. unul care vine de la dreapta si este reprezentat de partizanii privatizarii; acestia incita la inlocuirea puterii guvernamentale prin concurenta pietei;

2. un altul de la stanga, ce incita la intarirea guvenului si cresterea spiritului sau de competitie.

Exista o neta distinctie intre agenda de reforme a celor care sunt in favoarea privatizarii si a celor care pledeaza pentru reinventarea guvernamantului. Noul management public tine de cei din urma si se poate considera a fi o strategie care vizeaza sa "salveze" guvernamantul si sa il remodeleze prin reinventare; aceasta strategie constituie o solutie de management pentru tratarea unei solutii politice. Cum personalul si beneficiarii serviciilor publice sunt preocupati de impactul negativ pe care o privatizare totala poate sa il aiba asupra interesului lor, o reforma orientata pe noul management public constituie o posibilitate mai acceptabila.

Pentru a estima la justa sa valoare reforma sectorului public trebuie inteleasa politica de reforme. Putem considera ca la acest moment si din acest punct particular de vedere politica contine in mod esential trei grupe de actori: 1. conducatorii politici; 2. inaltii funtionari de la nivel central; 3. managerii operationali.

Coordonatorii politicii incearca sa exercite un control politic asupra birocratiei, agentiile centrale incearca sa exerseze un control politic asupra departamentelor de pe teren/din teritoriu, iar acestea din urma incearca sa aprofundeze autonomia lor in materie de management operational si de management al resurselor umane fata de nivelul central.

Managerialismul a furnizat leaderilor politici (ministri si politicieni) o abordare globala si strategica pentru a exercita un control mai eficace asupra performantelor birocratice - lucru total diferit de discursul clasic al libertatii manageriale. Un studiu al reformelor recente ale serviciului public anglo-american a aratat ca anii '80 au constituit un "mediu ostil" birocratiei din serviciile publice. Oricum, orientarea functionarilor spre "managerialism" nu a antrenat o diluare a controlului politic. Odata ce functionarii sunt pusi intr-o situatie responsabilizanta fata de clienti si de piata ei trebuie, in mod egal, sa "dea socoteala" politicienilor. De multe ori schimbarea manageriala in cadrul sectorului public a fost legata de problema controlului politic; in Marea Britanie guvernul conservator s-a orientat spre managerialism, in parte, pentru a pune in aplicare o agenda politica, facand recurs la tehnici ale sectorului privat pentru a intari controlul politic, reduce autonomia profesionala si slabi sindicatele in sectorul public. Exista numeroase exemple in istoria administrativa de recurs la reforme administrative si de management ca mijloc de a realiza un obiectiv politic (spre exemplu reforma Fulton sau initiativa Central Policy Review Staff in Marea Britanie la debutul anilor '70). Aceste reforme au fost abandonate datorita modificarii climatului politic, odata cu sosirea unui nou guvern avand o agenda si o strategie politica diferita.

Daca institutiile sunt percepute ca fiind "scene politice" unde contestarea, negocierea si lupta intre diferitele grupuri si rationalitati sunt elemente rutiniere, procesul de schimbare organizationala tinde sa influenteze intensitatea acestor lupte. Un aranjament institutional existent reprezinta o ordine si o schema stabilita de repartizare a intereselor si valorilor intre diferitele persoane vizate. Posibila aparitie a unor divergente si conflicte provocate de noile puncte de contestare generate de toate procesele de reforma (probleme de putere, autonomie, cultura, conditii de munca etc.) constituie un fapt inerent al vietii unei organizatii.

Interpretarea "mondializanta" a procesului de reforma a sectorului public este, asa cum s-a putut constata, discutabila. Chiar daca putem distinge o anumita convergenta in termeni de reforma si obiective generale ale reformei (ce constau in punerea in practica a unui cadru de structuri si programe ce permit guvernelor sa realizeze o perfomanta crescuta si o guvernare mai eficace in contextul unor circumstate economico-sociale schimbatoare), mijloacele angajate pentru realizarea obiectivelor variaza considerabil in ceea ce priveste punctul de greutate al reformelor, in functie de istorie, politica si caracteristici institutionale ale tarilor implicate. Motivele si stilurile de reforma variaza de la o tara la alta.

In ciuda revendicarii anti-birocratice sau post-birocratice a reformei sectorului public, rezultatul procesului de reforma este mai putin sigur in masura in care comporta negocieri institutionale, ce include tendinta functionarilor sau expertilor de a-si reconstitui puterea, autonomia si dominatia in interiorul unei culturi si a unui context nou, de tip "managerial". Trebuie deci reexaminat, in cadrul reformei sectorului public, ceea ce s-a schimbat in mod real in termeni de valori si relatii de putere. Valoarea de eficacitate de care se face caz in cadrul reformei sectorului public nu este noua decat din punctul de vedere al articularii retorice. Nu putem presupune automat faptul ca descentralizarea si comercializarea antreneaza in mod necesar sfarsitul birocratiei si ascensiunea cetatenilor in postura de consumatori sau clienti ai serviciilor publice. Reforma sectorului public poate avea, de fapt, ca efect o crestere a gradului de putere a managerilor publici si nu neaparat a cetatenilor.

Din perspectiva particulara a Romaniei, insusirea acestor concluzii poate semnifica doua lucruri:

1. fie o folosire a teoriei diversitatii proceselor de reforma pentru justificarea unui conservatorism administrativ axat pe pastrarea unui model birocratic prin excelenta, si bazat, dincolo de declaratii superficiale referitoare la "integrare" sau "modernizare", pe ideea simplista si periculoasa a "unicitatii" statutului si situatiei societatii romanesti (teza ca am fi diferiti si ca niciun model, oricat de viabil s-ar arata in alte admininistratii din vestul sau estul Europei si din Statele Unite nu poate fi aplicat in Romania); aceasta abordare, extrem de prezenta in cadrul multor centre de putere ce influenteaza evolutia sistemului administrativ romanesc reprezinta unul din pericolele majore la adresa unei evolutii pozitive a administratiei publice din Romania.

2. fie intelegerea unui fenomen, nu numai vizibil ci si inevitabil in orice democratie ce doreste sa isi eficientizeze sistemul administrativ, sa raspunda noului tip de asteptari ale cetateanului si noilor realitati ale unei societati globale si informatizate.

Dincolo de aceste tehnici particulare este insa extrem de necesara constientizarea tipului de logica ce sta la baza reformei sectorului public (necesitatea "modernizarii", "integrarii" etc), si a directiei inspre care este orientata reforma (limitarea dimensiunilor sectorului public/ameliorarea performantelor etc). Mai mult decat orice, este insa necesara o vointa politica vizibila, coerenta si ferma in directia reformei administrative; mijloacele la care face apel acest proces de reforma pot fi diferite, dar ele nu au nicio semnificatie si nicio finalitate in lipsa initiativelor reale de reformare a serviciului public in Romania.