STRATEGII, ATITUDINI SI PERFORMANTE IN ADMINISTRATIA LOCALA DIN ROMANIA

STRATEGII, ATITUDINI SI PERFORMANTE IN ADMINISTRATIA LOCALA DIN ROMANIA

In ultimul deceniu s-a realizat o sporire a autoritatii administratiei publice locale in tarile foste comuniste.Colectarea veniturilor a fost in mare parte descentralizata, institutiilor publice revenindu-le acum responsabilitatea de a se autofinanta. O mare parte din cheltuieli au fost transferate de la centru catre administratia locala , de la finantarea educatiei si sanatatii pana la subventionarea serviciilor de utilitate publica(in cazul in care se doreste acest lucru si daca bugetul local o permite).

Expansiunea birocratiei centrale di Romania nu este o intamplare, ci un sindrom al unei profunde maladii institutionale.Originile acesstei maladii pot fi gasite in incoerenta si insstabilitatea organizationala, in tendinta irepresibila de a umfla aparatul birocratic pentru a impaca interese sectoriale aflate in competitie si pentru a aplana conflictele intre diverse grupuri de presiune , precum si in incapacitatea analistilor autohtoni in politici publice de a identifica tendintele structurale, de a le explica opiniei publice si mediei si de a descoperi surselor acestor evolutii negative.

Aceste lacune nu sunt noi in organizarea institutionala romaneasca si expllica in buna parte slaba performanta a Romaniei in procesul de aderare cat si intarzierea reformelor in general. Principalele probleme ale viitoarei administrratii romanesti comunitare sunt: fragmentarea administratiei centrale , fluiditatea structurillor si lipsa de apetit pentru cooperare si comunicare din    teritoriu precum si efectele pe care aceste neajunsuri le au asupra competentei si motivatiei corpului de functionari publici. Disfunctionalitati vor fi analizate in acest curs si la nivelul celor doua mari categorii de agentii guvernamentale centrale: ministerele de coordonare si ministerele de linie.

Ministerele de linie administreaza o anumita parte a sectorului public, delimitata functional, si au de regula ca obiectiv furnizarea unui bun sau serviciu public identificabil.

Ministerele de coordonare-asigura coerenta de actiune intersectoriala a ministerelor de linie , relatia lor cu alte institutii , precum si alte functii nespecifice in termenii furnizarii unui serviciu public, precum si elaborarea strategiillor generale de actiune. Ex.: Biroul primului ministru, cu sau fara o cancelarrie de rang de minister;Ministere ale economiei si dezvoltarii; ministere de coordonare administrativa.

Problema    institutionala romaneasca are doua mari aspecte :

-un numar mare de agentii centrale(ministere);

-un inalt grad de instabilitate al agentiilor centrale;

-ca rezultat la proliferarii institutionale, un anumit grad de suprapunere de atributii si ambiguitate in structurile de cooordonare.

Romania si Italia detin recordul in ceea ce priveste numarul portofoliilor(25) , toate celelate tari comunitare analizate in acest studiu de caz avand cabinete cu cel mult 17 portofolii.Cu alte cuvinte , un guvern postcomunist normal, (si functional) , asa cum o arata bunele performante ale tarilor candidate , este cu 40% mai mic decat guvernul romanesc.

Exista in mod evident un compromis ce trebuie atins intre marimea si eficienta de operare a unui guvern. Cand acestea sunt prea mari si fragmentate pentru a lua decizii colective asupra chestiunilorr de pe agenda de lucru, cum ar fi normal sa o faca, intregul proces se incetineste, isi pierde transparenta si poate fi atras de interese sectoriale. Tarile anglo-saxone au inteles , ca si democratiile continentale , sa reduca in ultimul timp marimea guvernelor , in incercarea de a le eficientiza si de a usura luarea deciziilor strategice . Cand s-au alaturat lumii democratice la inceputul ultimului deceniu, majoritatea tarilor din CEE au adoptat aceasta perspectiva conservatoare privind structurile guvernamentale si au creat departamente centrale de tip umbrela , mai putine si mai mari, tocmai pentru a favoriza cristalizarea programelor de actiune sectoriala si a le integra, inainte de a le pune pe agenda de discutie a cabinetului reunit. Aceasta structura are si avantajul de a reduce costurile administrative presupuse de existenta ministerelor mici si numeroase , prin contopirea serviciilor auxiliare ale acestora.

Romania a mers , dimpotriva pe modelul sovietic, care urmareste mentinerea status quo-ului si in care problemele definite ingust sunt puse in sarcina unor agentii guvernamentale ce trebuie sa satisfaca o serie de etape si linii bugetare predefinite si detaliate. Eficienta in cazzul acestui model este masurata in termenii de input.Realocarile ssunt dificil de operat din cauza opozitiei aparatului administrativ si lipsei de informatie privind performantele reale, in timp ce agenda politica este puternic influentata de presiunea in directia continuarii programelor deja existente. Reducerea birocratiei este pe ordinea de zi, dar foarte putine institutii sunt reformate, sau macar rationalizate. Cel mai adesea au loc reduceri de personal unniforme, in limita unui proces prestabilit- desi acesta nu este inca paleativ intr-o structura institutionalizata instabila si fragmentata , pentru ca nu face diferentierea intre agentiile utile si cele inutile -doar pentru a reveni apoi treptat asupra lor in perioada urmatoare.

Nu conteaza numai faptul ca Romania are multe ministere si agentii, dar si faptul ca acestea apar, dispar, isi schimba atributiile si subordonarea extrem de des. Consecinta imediata este faptul ca memoria institutionala a acestor organizatii se pierde destul de des, ca si continuitatea programelor , personalului si documentelor care ar putea duce in timp la o imbunatatire a performantelor administrative. Cel mai bun exemplu aici il constituie lipsa coordonarii economice centralizate. In ultimii ani , am asistat la infiintarea , desfiintarea si reinfiintarea de ministere ale privatizarii, Reformei, economiei, Dezvoltarii, Prognozei, mutatii produse inainte ca angajatii lor sa se lamureasca prea bine care le sunt institutiile. Motivele acestor balbaieli institutionale sunt evidente :

-lipsa totala de evidenta a rolului pe care statul trebuie sa-l joace in procesul de reforma economica.

-cand totul devine prioritate, innseamna ca nu exista prioritati si strategii, ci doar reactii de moment la evenimente sau conditionari ale actului de guvernare.

-indeplinirea scopului ascuns de a se "scapa" din punct de vedere politic de functionarii publici care devenisera inamoovibili prin legea din 1999. Aceasta lege a fost o conditie impusa de la Helsinki la sfarsitul anului 1999. Scopul a fost crearea unui functionar public scos de sub presiunea politica si crearea unei noi clase de oficiali posedand disciplina , profesionalism si spirit de corp la nivel european. Daca a fost o initiativa realista sau dezirabila este de discutat in conditiile actualei administratii din Romania.Poate ca o idee mult mai aproape de realitate ar fi adoptarea modelului amerrican , acolo unde politizarea principalelor institutii este admisa deschis, oficializand si reglementand astfel prin lege o realitate foarte bine ancorata si acceptata tacit in Romania.Recentele premeniri institutionale nu constituie insa, pana la urma, o grava incalcare a prevederiloe statutului functionarilor publici: sub pretextul schimbarii denumirilor unor institutii , orice noua administratie,curata sectorul public de functionarii nedoriti , angajati de institutia precedenta, prin sustinerea unui examen care, teoretic, ii facea inamovibili.

De asemenea se pot intalni in Romania si aranjamente in care institutiile infiintate in diferite perioade, sau modelate conform anumitor sugestii ale unor organizatii internationale care le acorda asistenta, sa coexiste intr-o alcatuire complicata si nefunctionala( a se vedea Agentia pentru dezvoltare regionala a programului Saphard). Administratia centrala se compune din straturi de institutii care apar, se exfoliaza treptat si sfrasesc prin a deveni irelevante , urmand cariera sponsorilor lor politici, insa dainuie in continuare in conditii misterioase, chiar dupa ce actiunile lor au fost realocate.

In ceea ce priveste proliferarea ministeerelor de linie , daca ceva este considerat important pentru dezvoltare(turismul, intreprinderile mici si mijlocii, tehnologia informatiei) atunci este infiintat rapid un minister care sa se ocupe de acel ceva. Nu se face o analiza serioasa , daca statul poate intr-adevar sa intervina in acel sector cu rezultate pozitive, infiintand o agentie publica, sau nu, mai bine lasa lucrurile in voia lor; in cazul in care interventia este posibila, se iau in considerare mecanismele de interventie publica deja existente, evitandu-se astfel suprapunerea atributiilor institutiilor. Nu este nimic de natura unui bun public in obiectul de activitate al ministerului Tineretului si sportului de exemplu. Faptul ca el exista este un efect combinat al inertiei institutionale si a intereselor de grup. State bogate precum Franta sau Italia isi pot permite asemenea ciudatenii marginale; statele fost comuniste, care trebuie sa-si dramuiasca cu mare atentie resursele sarace , nu reusesc sa o faca.

Fragmentarea si dispersarea responsabilitatilor de coordonare   

Cabinetele din tarile central si est-europene se caracterizeaza prin :

-Un premier puternic cu o baza politica stabilita legislativ, care indeplineste functii de coordonare intre ministere bine stabilite. In tari ca ungaria, unde presedintele este mai mult o figura simbolica, cancelaria premierului are atasat si un ministru delegat pentru securitate nationala.

-O repartizare clara si stabila a responsabilitatilor in materie de politici economice, avand in prim-plan fie pe premier, fie super-minister al Economiei. De regula o asemenea structura face inutil ministerul Industriei si aal Comertului. Cand el insa exista-Cehia si Finlanda- nu mai exista alte structuri paralele care sa-I dilueze atributiile , iar continuitatea institutionala de politici este asigurata.

-Lipsa unor structuri speciale de coordonare si reforma administrativa, altele decat Biroul Primului Ministru sau Cancelaria. Ministerele separate precum acela al functiei publice(cu variantele noi) Reformei Institutionale sau Relatiei cu parlamentul sunt curiozitati romanesti. Aceste specialitati franco-italiene au fost inventate la noi, chiar daca si-au dovedit inutilitatea acolo unde au fost initiate.

Expansiunea birocratiei centrale si fluiditatea acesteia in domeniul coordonarii economice , desi nu singurele surse de probleme, au contribuit mult la intarzierea reformelor in ultimii zece ani.

Nu este nici o coincidenta faptul ca dintre statele UE, , Italia se apropie cel mai mult de aceasta descriere, structurile sale de guvernare fiind recunoscute ca greoaie , instabile si clientelare. Desigur ca alaturarea Romaniei si Italiei si asezarea lor in aceeasi categorie nu inseamna ca cele doua tari sunt DIRECT COMPARABILE, prima fiind un candidat in procesul de aderare, , in timp ce ultima este un important membru al Uniunii , unde neajunsurile sectorului public submineaza vitalitatea economica si sociala . Mesajul este, ca atunci cand dezbatem problematica administratiei publice, , cele doua tari sunt codase in categoriile lor, iar Romania nu are nimic de catigat daca imprumuta modelul institutional Italian.

Numarul mare de ministere din cele doua tari nu poate fi explicat prin particularitatile sistemului partidelor politice-foarte fragmentat si producand coalitii de guvernare efemere cu numerosi participanti care isi impart puterea (desi acesta este un motiv) -pentru ca state precum Finlanda, Ungaria, Polonia sau tarile baltice, sunt conduse tot de coalitii guvernamentale si au parlamente fragmentate si totusi guvernele lor se bucura de stabilitate. Explicatiile trebuie sa fie mai profunde, avand de-a face intre altele cu trasaturi specifice ale unei clase politice ce aminteste de Bizant, preocupata aproape exclusiv de jocurile de imagine si manevrele de grup, incapabila sa asimileze si abilitati politice-in sensul de policy.

Birocratia inradacinata a invatat din experienta ca poate rezista timp indelungat spunand ca va face reforma in timp ce se opune tacit procesului. Ea nu agreeaza strategiile coerente, regulile transparente si legile scrise, ci prefera status-quo-ul si instructiunile zilnice, primate se sus precum si jocurile de putere intra-institutionale bazate pe relatii informale. De obicei, ministri din Romania au un control destul de slab in departamentele pe care le conduc , in special in ministerele de linie si prea putin timp si interes pentru a dezvolta programe de politici cu tinta strategica. Drept consecinta efortul principal merge nu in directia atingerii de obiective, ci in dezvoltarea unor retele private de sustinere, deoarece a avea colaboratori loiali este singura prioritate in randul clasei politice romanesti si motivul care impiedica cooperarea institutionala formala si utilizarea expertizei independente. Cu alte cuvinte, procesul de policy-making se reduce la politica.

In sfarsit, reforma institutionala a fost si ea afectata de permanenta fluiditate guvernamentala. Fostul Departament al Administratiei Locale, o subunitate cu atributii bine definite si suficiente, avand in vedere complexitatea procesului de reforma in acest domeniu in ultimii ani, a fost ridicat la rang inalt si expandat prin aplicarea unor functii noi si mult mai greu de apreciat. Noul Minister al Administratiei(fost al Functiei Publice-dupa denumirea franceza) ar trebui sa fie o unitate de management al resurselor umane, pentru intreaga administratie publica, continuand in acelasi timp sa indeplineasca vechile sale sarcini de coordonare a descentralizarii, supraveghere a restructurarilor ddin administratia publica locala si legatura cu prefectii. Dupa mai bine de trei ani, cele doua componente ale activitatii acestui minister nu s-au integrat inca foarte bine si este greu de dedus care ar fi baza acestei integrari.Mai mult, functia publica a fost adesea sabotata de alte institutii centrale. Ministrii numiti in decembrie 2000 au schimbat organigramele ministerelor si numele departamentelor pentru a putea indeparta functionarii publici protejati de statutul functionarilor publici(ce se bucura inca din 1999 de stabilitate si inamovibilitate). Conform procedurilor, Ministerul Functiei Publice(rebotezat al Administratiei Publice) ar fi trebuit sa primeasca o situatie cu numarul si pozitia celor disponibilizati, ca si o evidenta a posturilor disponibile, si sa incerce reintegrarea acestora prin procesul de recrutare si de selectie a functionarilor publici. Agentia Functionarilor Publici arata in februarie 2001 ca multe ministere nici macar nu au anuntat ce anume restructurari s-au operat in structura celor aproape 30 000 de functionari publici din administratia centrala. La fel s-a intamplat si cu Presedentia Romaniei, rebotezata Adminnistratia prezidentiala, pentru a putea opera schimbari. In teritoriu, aproximativ 115 000 functionari publici au in fata un viitor la fel de incert.

Tentatia permanenta de a expanda si remania administratia se explica , cel putin in parte, prin dorinta noilor guverne de a face loc in structuri propriilor clienti. Inlocuirile sunt obiect de negocieri subterane intre partidul aflat la putere si cel din opozitie, care incearca sa-si protejeze oamenii aflati in posturi. Misiunile straine de asistenta in Romania sunt interesate de soarta functionarilor in care au investit prin programe de training. Desi legitime, aceste preocupari nu trebuie sa faca sa se piarda din vedere preocuparile/preocuparile mari.Mai importanta acum pentru Romania este o restructurare generala a sectorului public(al statului) constand in redefinirea principalelor sale institutii in termeni de functii, nu simbolici sau emotionali, pe baza experientei nationale sau regionale. Suprapunerile, agentiile fara obiect al muncii clar si jargonul de camuflaj trebuie abandonate- inainte sa ne preocupam cine ce post ocupa, trebuie sa ne asiguram ca acel post este realmente necesar in sectorul public, ca misiunea sa este binevenita si performantele masurabile.