Stadiul actual al descentralizarii

Stadiul actual al descentralizarii

Strategia privind accelerarea reformei administratiei publice aprobata in 2001 de Guvernul Romaniei a identificat necesitatea descentralizarii anumitor servicii publice in vederea reducerii cheltuielilor si a intaririi capacitatii manageriale a administratiei publice locale.

Cu sprijinul unor donatori internationali s-au elaborat o serie de analize sectoriale privind procesul de descentralizare in anumite domenii (ex. asistenta sociala - protectia copilului). Cateva aspecte majore privind descentralizarea cum ar fi: rolul asocierilor de unitati teritorial-administrative in furnizarea de servicii publice (la nivel de judet, oras, comuna), rolul prefectilor, implicarea autoritatilor locale in procesul decizional, se recomanda a fi solutionate pentru o mai buna gestionare a serviciilor publice la nivel local.

In decursul ultimului deceniu, Romania a facut pasi importanti in planul descentralizarii financiare. In cadrul acestui proces au putut fi identificate patru cicluri. In primul ciclu (1991-1994) au fost initiate schimbari importante in structura si finantarea autoritatilor locale, care au inclus si introducerea sistemului de taxe si impozite locale. In ciclul al doilea al politicii de reforma (1998-2000) s-au facut noi pasi pentru realizarea descentralizarii administrative si financiare. In acest sens, pe baza noii legislatii privind finantele autoritatilor publice locale a crescut nu numai partea din PIB referitoare la bugetele locale, dar si proportia corespunzatoare a cheltuielilor locale din totalul cheltuielilor publice (intre 1998-2001 procentul din PIB a crescut de la 3,6 la 6,5 % si cheltuielile locale au crescut de la 14,4 la 26,6 %). In timpul celui de al treilea ciclu (2001 - 2004) noile legi au adoptat si stabilit noi reguli pentru anumite functii ale autoritatilor locale , in special privind serviciile/utilitatile publice

Al patrulea ciclu (2004 pana in prezent) a fost demarat odata cu proiectarea si aprobarea Strategiei actualizate privind accelerarea reformei administratiei publice (H.G. 699/2004). O componenta importanta a acestei strategii este axata pe continuarea procesului de descentralizare si desconcentrare. Prin punerea in aplicare a acestei strategii, a fost elaborat un prim pachet legislativ pentru sustinerea procesului (Legea cadru a descentralizarii nr.339/2004, Legea institutiei prefectului nr.340/2004 si H.G. nr. 2201/2004 privind functionarea si atributiile Comitetului Tehnic Interministerial si a Grupurilor de Lucru pentru Descentralizare din institutiile implicate). Tendinte de centralizare si de descentralizare au existat in acest interval. Cateva prevederi legale noi au intarit controlul autoritatilor centrale asupra functiilor autoritatilor locale, in timp ce altele au actionat in directia descentralizarii . In iulie 2003, o lege noua privind finantele publice locale a abrogat-o pe prima, avand prevederi corelate cu cele ale Legii Finantelor Publice nr.500/2002 (armonizata cu prevederile Reglementarilor Consiliului Europei nr.1605/2002) si au crescut procentul din impozitul pe profit aplicat individual care se aloca autoritatilor locale.

Un studiu detaliat al stadiului actual al descentralizarii financiare la nivelul intregii tari, precum si pe cele mai importante sectoare de activitate (educatie, sanatate, asistenta sociala, ordine si siguranta publica, agricultura, cultura, servicii publice de dezvoltare locala) a fost intocmit de Uniunea Nationala a Consiliilor Judetene din Romania si Asociatia Directorilor Economici din cadrul Consiliilor Judetene din Romania.

Pe langa aspectele pozitive, in derularea procesului de descentralizare au fost inregistrate si o serie de aspecte negative:

- Drepturi importante nu au fost acordate autoritatilor administratiei publice locale, ceea ce limiteaza capacitatea acestora de a organiza eficient oferta de servicii (de exemplu dreptul de a stabili preturi pentru aceste servicii);

- In unele domenii mecanismele de control direct si deciziile discretionare[6] persista. Exista putine domenii cu reglementari clare si transparente. Acest lucru limiteaza atat planificarea si previziunea financiara cat si posibilitatea de a experimenta si de a introduce solutii locale creative pentru a oferi servicii mai eficiente. Indirect, acest aspect limiteaza si capacitatea de absorbtie a fondurilor Uniunii Europene;

- Autonomia managementului financiar local este limitata de reglementarile privind alocarea veniturilor proprii prin restrictionarea utilizarii transferurilor;

- Preponderenta alocarilor cu destinatie precisa este un obstacol pentru o eficienta cheltuire a banilor deoarece limiteaza coordonarea si integrarea serviciilor locale;

- Mecanismele de echilibrare existente nu asigura echitatea sistemului;

- Transferul incomplet de proprietate este un obstacol in gestionarea efectiva a bunurilor locale;

- Insuficienta precizare privind garantiile legale si constitutionale legate de autonomia locala;

- Politici publice insuficient argumentate si partial implementate nu au putut oferi solutii rationale pentru problemele existente;

- Preponderenta ordonantelor si legilor emise in procedura de urgenta, in loc de legi emise pe cale ordinara;

- Autoritatile administratiei publice locale nu au beneficiat in toate cazurile, in avans, de instruire specializata privind gestiunea financiara si managementul serviciilor publice descentralizate.

Un proces de descentralizare gestionat defectuos poate conduce la aparitia unei game largi de esecuri ale statului: atat 'erori prin omisiune', atunci cand statul nu reuseste sa faca ceva care ar fi imbunatatit performanta economica/administrativa, cat si 'erori de actiune', atunci cand statul desfasoara actiuni care conduc la inrautatirea performantelor economice.[7] Nu numai ca aceste erori impiedica dezvoltarea unei politici semnificative de descentralizare, care ar putea conduce la o oferta de servicii locale mai eficiente si echitabile, ci are si efecte negative privind credibilitatea autoritatilor locale.

- Parcurgerea pana in prezent a etapei corespunzatoare dezvoltarii cadrului institutional si legislativ cu efecte concrete in plan local in anii viitori;

- Lipsa unei descentralizari coerente, nefundamentata corespunzator, fara o asigurare a resurselor necesare si insotita de o comunicare defectuoasa cu beneficiarii acestui proces;

Aplicarea politicilor de reforma in domeniul administratiei publice va tine cont de urmatoarele conditii:

- definirea in legislatia de infiintare si organizare a unei autoritati publice a principiilor comunicarii, transparentei, eficientei, responsabilitatii, participarii, coerentei, proportionalitatii si subsidiaritatii si reglementarea mecanismelor de aplicare;

- departajarea de responsabilitati intre autoritatile publice - in domeniul politicilor publice, finantarii si prestarii serviciilor publice;

- introducerea unui mecanism simplu si clar de politici publice in baza caruia sa fie elaborate si aplicate programe, proiecte, planuri de actiune si proiecte de lege;

- separarea nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de implementare a acestora;

- fixarea numarului de functionari publici in raport cu definirea unui serviciu public si a unui standard de calitate aferent acestui serviciu;

- monitorizarea si evaluarea eficientei masurilor de reforma aplicate.

I. Reforma serviciilor si a utilitatilor publice

In urmatorii ani Guvernul Romaniei se va concentra asupra organizarii serviciilor si utilitatilor publice in raport cu cerintele populatiei si impozitele platite pentru functionarea acestora. In acest scop, va fi aplicat un plan de actiune ce va cuprinde urmatoarele masuri:

- introducerea standardelor de calitate de catre autoritatea publica competenta in baza carora sa se poata monitoriza si evalua un serviciu public si activitatea functionarilor publici;

- introducerea normativelor de cost aferent standardului de calitate a unui serviciu public, astfel incat cheltuielile publice sa devina justificate, transparente si supuse controlului financiar;

- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de baza: educatie, saanatate, asistenta sociala si ordine publica;

- realizarea unei departajari administrative si financiare intre serviciiile publice aflate in managementul primariilor si cele aflate la consiliile judetene. In acest sens, se va acorda atentie rezolvarii modului de finantare si managementului serviciilor din sistemul de asistenta medicala, invatamantului preuniversitar de stat, sportului si culturii;

- stabilirea unui sistem de planificare strategica pentru fiecare autoritate din sistemul administratiei publice centrale si locale in raport cu serviciile publice pe care le furnizeaza;

- separarea utilitatilor publice de servicii publice, introducerea standardelor de calitate pentru aceste utilitati;

- liberalizarea pietei utilitatilor publice, precum si eliminarea din legislatie a tuturor barierelor institutionale care impiedica investitiile in utilitatile publice si privatizarea acestora. In acest sens, Legea nr.326/2001 privind serviciile de gospodarire comunala va fi inlocuita cu un nou act normativ, iar legislatia privind serviciile municipale, tinand cont de principiile descentralizarii si delegarii, standardizarii si responsabilitatii furnizarii unei utilitati publice si a calitatii sale, a accesului nediscriminatoriu la aceste utilitati;

- promovarea de relatii contractuale echilibrate orientate catre rezultate;

- instituirea unui sistem de monitorizare si evaluare a executarii contractelor pentru servicii si utilitati publice, prin autoritati publice autonome de reglementare;

- reglementarea unor modele simple si transparente de privatizare a utilitatilor publice, precum si reglementarea sistemului de outsourcing[8] pentru serviciile publice;

- clarificarea sistemului de subventii la utilitati publice si imbunatatirea sistemului de tarifare;

- fixarea sistemului de evaluare si monitorizare a performantelor pe un serviciu public;

- stabilirea schemelor de stimulare/recompensare a functionarilor publici pentru cresterea calitatii serviciilor publice si stimularea inovarii;

- clarificarea in legislatie a dreptului de administrare si a notiunii de bunuri publice.

II. Continuarea procesului de descentralizare

Procesul de descentralizare inceput in 2001 va fi relansat si va avea in vedere limitarea sferei de interventie a guvernului la nivel local numai pentru cazurile in care anumite servicii publice, programe sau proiecte nu pot fi realizate cu resurse locale si de catre autoritatile locale, in conformitate cu principiile Cartei Europene al autoguvernarii locale. Procesul de descentralizare se va desfasura dupa principiul eficacitatii, economicitatii, eficientei si cuantificarii rezultatelor pe trei directii: intarirea autonomiei locale, descentralizare administrativa si descentralizare fiscala, in baza unui plan de actiune aplicat in mai multe etape, pentru a permite evaluarea eficientei masurilor de descentralizare astfel introduse.

A. Intarirea autonomiei puterilor locale

Guvernul Romaniei va interveni legislativ pentru:

a. Delimitarea competentelor si a responsabilitatilor, prin:

- regandirea sistemului de alegere a membrilor consiliilor regionale si emiterea unei noi reglementari;

- redimensionarea rolului consiliilor judetene in privinta serviciilor publice;

- focalizarea activitatii consiliilor judetene la coordonarea planurilor de dezvoltare la nivel judetean, asigurarea corelarii acestora cu planurile de dezvoltare regionala si planurile operationale, la realizarea investitiilor in infrastructura de interes judetean;

- interzicerea infiintarii si organizarii in subordinea consiliului local a unui aparat propriu, a departamentelor, directiilor si serviciilor, precum si a oricaror alte structuri de executie, cu exceptia secretariatului de consiliu, pentru a nu se suprapune cu aparatul propriu al primarului;

- desfiintarea rolului politic al prefectului si limitarea rolului sau la controlul legalitatii;

- limitarea sferei serviciilor deconcentrate aflate in coordonarea prefectului si reglementarea transferului acestor servicii catre autoritatile administratiei publice locale pe masura transferarii resurselor financiare;

- stabilirea unei relatii de subordonare a viceprimarilor fata de primar;

- selectarea pe baza de concurs a secretarilor de consiliu si numirea acestora de catre consiliile locale.

b. Cooperarea cu reprezentantii comunitatilor locale la actul de guvernare, prin:

- consacrarea legala a mecanismelor de participare publica la elaborarea planificarii strategice privind dezvoltarea localitatii; consultarea publica pentru fixarea standardelor de calitate pentru serviciile publice si evaluarea acestora;

- extinderea sistemului de parteneriat public-privat la furnizarea serviciilor publice, odata cu modificarea legislatiei in domeniu.

c. Transparenta

- consacrarea legala a mecanismelor de participare publica la elaborarea bugetelor locale;

- publicarea tuturor castigatorilor de licitatii publice a caror valoare depaseste anual echivalentul a 25.000 de euro;

- modificarea reglementarilor legale in vigoare privind transparenta exercitarii demnitatilor si functiilor publice in sensul extinderii obligatiei de declarare a intereselor si la sot si rudele de pana la gradul III inclusiv, precum si interzicerea acestora de a incheia, personal sau prin societatile comerciale la care sunt administratori sau actionari, contracte cu autoritatile administratiei publice.

B. Descentralizare administrativa

Guvernul Romaniei va interveni in plan legislativ pentru:

- delimitarea functiei politice a presedintelui si vicepresedintelui de consiliu judetean de cea tehnic manageriala, in sensul introducerii functiei de manager/director general al serviciilor publice de interes judetean care sa preia activitatea presedintilor si vicepresedintilor de consiliu legata de conducerea, coordonarea si controlul serviciilor publice de interes judetean;

- posibilitatea delimitarii functiei de primar de cea de manager al localitatii;

- stabilirea prin lege a raporturilor dintre agentiile de dezvoltare regionale, consiliile regionale si autoritatile de management desemnate pentru programele operationale;

- numirea secretarului general de consiliu judetean de catre membrii acestuia, la propunerea managerului/directorului general al serviciilor publice de interes judetean;

- clarificarea statutului juridic al primariei ca persoana juridica de drept public, precum si al patrimoniului acesteia;

- reanalizarea legii cadru privind descentralizarea, pentru a fixa corelatiile necesare cu toate legile in vigoare ce reglementeaza administratia publica locala, inainte de aparitia acesteia;

- armonizarea legii administratiei publice locale cu legea finantelor publice in privinta principiilor si mecanismelor decizionale cu privire la aprobarea investitiilor;

- codificarea legislatiei ce reglementeaza organizarea si functionarea autoritatilor administratiei publice locale, statutul alesilor locali si statutul prefectului, pe masura asigurarii stabilitatii acestei legislatii;

C. Descentralizare fiscala

Guvernul Romaniei va aplica urmatoarele masuri:

a. Venituri fiscale

- virarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale direct catre localitati, prin eliminarea consiliilor judetene ca verigi intermediare;

- recunoasterea prin lege a dreptului autoritatilor administratiei publice locale de a-si fixa nivelul de impunere in sistemul impozitelor si taxelor locale intr-o limita de + 50 % pornind de la baza de impunere reglementata legal;

- asigurarea integrala de la bugetul de stat a prestatiilor in numerar din domeniul asistentei sociale, prin transferuri conditionate, in scopul garantarii principiului universalitatii drepturilor cetatenilor.

b. Servicii publice si utilitati

- continuarea procesului de descentralizare a serviciilor publice de baza: educatie, sanatate, asistenta sociala si ordine publica;

- evaluarea costurilor transferurilor unor noi responsabilitati catre administratia publica locala, astfel incat sa poata fi identificate cu precizie sursele de finantare a acestora;

- limitarea sferei serviciilor publice deconcentrate. In acest sens, se va evalua posibilitatea transferarii inspectoratelor scolare, a directiilor judetene de cultura si sanitare catre consiliile judetene, corelativ cu asigurarea resurselor financiare. Totodata, se va reconsidera rolul prefectului, astfel incat acesta sa monitorizeze si sa evalueze periodic serviciille deconcentrate in cooperare cu ministrerele sau agentiile guvernamentale din structura carora fac parte;

- pastrarea serviciilor publice deconcentrate numai in masura in care acestea functioneza in baza unui sistem de management integrat.

c. Managementul financiar

- posibilitatea autoritatilor administratiei publice locale de a angaja cheltuieli pentru co-finantarea proiectelor de dezvoltare locala si regionala peste limita de 20 % din veniturile lor anuale, conform legii finantelor publice locale, exclusiv in completarea fondurilor pre-structurale si apoi a celor structurale;

- elaborarea unui ghid privind colectarea impozitelor si taxelor locale in cooperare cu Ministerul Finantelor Publice si asociatiile reprezentative ale autoritatilor administratiei publice locale;

- elaborarea unui ghid privind participarea cetateneasca in faza de elaborare a bugetului local;

- reglementarea obligativitatii de publicare a executiei bugetelor locale, cel putin o data la sase luni, iar in cazul emiterii de obligatiuni, cel putin o data la trei luni;

- elaborarea unui ghid privind managementul riscului care sa fie utilizat pentru realizarea planificarilor strategice, a investitiilor si cu ocazia infiintarii serviciilor publice;

- modificarea legislatiei privind contractul de parteneriat public-privat (O.G. nr. 16/2002) in sensul definirii corecte a acestui mecanism de cooperare, simplificarii procedurilor de selectiei a ofertelor si uniformizarii lor cu cele ce privesc achizitiile publice in scopul asigurarii transparentei financiare si a selectiei de oferte pe baze concurentiale, precum si eliminarii acelor reglementari care permit expropierea discretionara pentru cauza de utilitate publica;

- introducerea manualului de audit urban al Uniunii Europene pentru evaluarea stadiului de dezvoltare si estimarea nevoilor de investitii.

d. Imprumuturi

- elaborarea unui ghid privind managementul datoriei publice in cooperare cu Ministerul Finantelor Publice si autoritatile locale;

- reglementarea prin lege a constituirii fondurilor de garantare pentru imprumuturile municipale.

III. Capacitate institutionala

Reforma serviciilor publice, continuarea procesului de descentralizare, precum si indeplinirea cu succes a programelor economice si sociale depind de dezvoltarea capacitatilor tehnice si organizationale ale autoritatilor administratiei publice centrale si locale. In acest scop, Guvernul Romaniei va interveni prin programe care urmaresc schimbarea organizatiilor publice sub aspectul managementului programelor si proceselor, managementul informatiilor si cunoasterii, pregatirea resursei umane si dezvoltarea legaturilor inter-institutionale.

La nivelul autoritatilor administratiei publice centrale, programele ce urmaresc capacitatea institutionala vor respecta urmatoarele conditii:

a) infiintarea ministerelor si agentiilor numai pentru:

- realizarea programului de guvernare si a functiilor cu care guvernul a fost investit prin Constitutie;

- aplicarea politicilor publice prioritare conform programului guvernamental si angajamentelor asumate fata de Uniunea Europeana in Planul National de Aderare;

- asigurarea acelor servicii publice ce nu pot fi prestate de sectorul privat si pentru care sectorul public dispune de un avantaj comparativ.

b) clarificarea statutului juridic al agentiilor in legea de organizare si functionare a guvernului si delimitarea de autoritatile publice autonome ca organisme publice de reglementare si control aflate sub control parlamentar;

c) introducerea efectiva a unui mecanism de elaborare si aplicare a politicilor publice in activitatea ministerelor, agentiilor si primariilor, pentru a asigura coerenta, predictibilitatea si transparenta activitatii acestora;

d) transferul in totalitate al activitatilor comerciale catre sectorul privat, precum si transferul complet al functiilor de reglementare si control de la regii autonome catre agentii sau ministere;

e) realizarea planificarii strategice pe fiecare minister, agentie sau primarie, fixarea misiunii unei autoritati publice, a managementului resurselor, precum si a managementului programelor si proiectelor;

f) clarificarea statutului juridic al agentiilor locale si al autoritatilor de reglementare locale;

g) realizarea interoperabilitatii intre autoritatile administratiei publice centrale.