Administratia publica locala. Realitati

Administratia publica locala. Realitati

Statele europene se caracterizeaza printr-o mare diversitate a sistemelor de administratie. In afara unor motivatii de natura economica si istorica, aceasta diversitate rezulta si din organizarea politico - administrativa a puterii politice in fiecare din statele europene. Din acest punct de vedere, statele europene pot fi grupate in trei categorii dupa cum urmeaza: state federale - Germania, Austria,Rusia; state regionale - Italia, Spania; state unitare - Franta, Portugalia, Olanda, Romania.

A aparut astfel necesitatea stabilirii unor trasaturi general comune in reglementarile organismelor europene in ceea ce priveste colectivitatile locale organizate in unitatile administrativ - teritoriale.

1. Reglementarile Consiliului Europei si Uniunii Europene privind autoritatile publice locale

In anul 1994, Comitetul Ministrilor a stabilit infiintarea Congresului Puterilor Locale si Regionale din Europa, organ consultativ reprezentand puterile locale. Congresul se compune dintr-un numar de 286 de membrii alesi de puterile locale si regionale, Romania fiind prezenta cu 10 membrii. Obiectivul principal al Congresului il constituie garantarea participarii puterilor locale in procesul de unificare europeana, contribuind la promovarea democratiei locale si dezvoltarea relatiilor externe intre colectivitatile locale.

Congresul Puterilor Locale si regionale din Europa analizeaza modul in care statele membre aplica principiile democratiei locale, asa cum au fost ele adoptate prin "Carta europeana a autonomiei locale" la Strasbourg, in 15 decembrie 1985. In principiu, Carta statueaza principiile organizarii si functionarii structurilor locale:

Ø      recumoasterea prin Constitutie si lege a principiile autonomiei locale si a descentralizarii serviciilor publice;

Ø      eligibilitatea autoritatilor locale;

Ø      exercitarea deplina a competentelor in probleme de interes local;

Ø      autonomia financiara prin repartizare de resurse proportional cu competentele;

Ø      existenta unui patrimoniu distinct al colectivitatilor locale fata de cel al statului;

Ø      controlul de legalitate al actelor colectivitatilor locale.

In general, aceste principii referitoare la colectivitatile locale sunt respectate si se regasesc in Constitutie si legislatiile tarilor vest- europene.

In ceea ce priveste cadrul legislativ din tara noastra privitor la administratia publica locala, el trebuie dezvoltat in directia reglementarii domeniilor referitoare la finantele publice locale, la patrimoniul public si privat al unitatilor administrativ - teritoriale, la statutul functionarului public. De asemenea se impune accelerarea procesului de descentralizare a unor servicii publice ( invatamant, sanatate, cultura,politie).

La fel ca si Consiliul Europei, Uniunea Europeana s-a aratat interesata de dezvoltarea autonomiei locale, creandu-si la randul sau organisme proprii pentru aceasta problema.

Obiectivul ambitios al tarilor comunitare de a realiza o uniune politica genereaza o serie de consecinte importante pentru viitorul statelor membre si al relatiilor internationale. Comunitatea Europeana isi va asuma numai problemele pe care le poate rezolva mai eficient decat autoritatile nationale. Astfel, sporeste rolul autoritatilor locale in raport cu organele centrale. In acest context, Comisia Europeana a creat in 1988 "Consiliul Consultativ al Colectivitatilor Regionale si Locale". Din aceasta perspectiva, obiectivul Comisiei Europene este de a construi o noua politica regionala pentru a coordona mai eficient finantarea planurilor de dezvoltare locala.

Prin Tratatul de la Maastricht (decembrie 1991) se creaza Comitetul Regiunilor, un organ consultativ pentru organele locale. El este compus din reprezentantii colectivitatilor locale si este consultat in mod obligatoriu in probleme de educatie, cultura, sanatate publica, precum si anumite proiecte de infrastructura. Pentru elaborarea de proiecte de interes local si finantarea lor, U.E. a creat "Fondul European de Dezvoltare Regionala", "Programul Interreg" si "Programul Regis".

Prin deschiderea de birouri la Bruxeles si participarea prin asociere cu diverse structuri comunitare, colectivitatile locale au ajuns astfel sa negocieze direct cu organele U.E. .

Performante ale comunitatilor locale din tarile Uniunii Europene

Performantele comunitatilor locale din tarile U.E. sunt indisolubil legate de gradul de autonomie locala si, implict, financiara a colectivitatilor locale.

Autonomia financiara consta in posibilitatea autoritatilor locale de a avea un buget propriu, distinct de cel al statului, in care figureaza veniturile si cheltuielile proprii.

Autoritatile publice locale si regionale din tarile U.E. au un rol decisiv in viata economica a comunitatilor locale pe care le reprezinta. Acest rol deriva din responsabilitatile importante ce revin autoritatilor locale in planul economiei locale, prin furnizarea unei game largi de activitati si servicii publice. Pe de alta parte, transpunerea in practica a legislatiei comunitare si nationale depinde in mare masura de capacitatea administrativa si financiara a autoritatilor locale si financiare.

Comunitatile locale institutionalizate din tarile U.E. prezinta o mare diversitate atat in privinta numarului si dimensiunilor acestora, cat si in ce priveste structurile organizatorice, competentele acestora, precum si raporturile lor cu autoritatile centrale.

Diferentele considerabile intre rolurile autoritatilor locale in statele membre ale U.E. influienteaza impactul politicilor U.E. asupra comunitatilor locale.

Administratiile locale si regionale au un rol semnificativ in infaptuirea obiectivelor U.E. Sistemele de finantare ale comunitatilor locale devin esentiale pentru adancirea democratizarii si sporirea eficientei U.E. Cresterea descentralizarii deciziilor autoritatilor locale si regionale va spori procesul de democratizare si va oferi mai multa putere cetatenilor. Totusi, descentralizarea deciziilor autoritatilor locale si regionale necesita ca aceste autoritati sa aiba posibilitati financiare. Sporirea eficientei initiativelor U.E. va depinde tot mai mult de capacitatea autoritatilor locale si regionale de a implementa deciziile si legislatia U.E. Din nou, aceasta este strans legata de posibilitatile financiare la nivel local si regional.

Descentralizarea asigura comunitatilor locale si regionale posibilitatea de a dispune liber de resurse financiare si de a-si exercita libertatea de actiune. Astfel nevoia determinarii in plan local a resurselor economice si financiare va creste. In acest sens, un indicator al economiei locale si al rolului autoritatilor locale din fiecare stat membru U.E. il constituie ponderea bugetelor locale in totalul cheltuielilor bugetare, precum si investitiile totale realizate in domeniul serviciilor publice locale. Statele dezvoltate din punct de vedere economic si care au acordat colectivitatilor locale o autonomie ridicata sunt pe primele locuri:

Ø      Danemarca, cu 33,3% pondere cheltuieli locale din totalul cheltuielilor publice;

Ø      Suedia, cu 28,1%

Ø      Finlanda, cu 20.1%

Pe ultimile locuri se situiaza statele mai putin dezvoltate din U.E., respectiv Portugalia si Grecia ( 3,8% si 6,4%).

Un alt indicator care exprima starea economica a comunitatilor locale este ponderea veniturilor proprii in totalul veniturilor bugetelor locale. Pe primele locuri se situeaza acele state din lume care au un Produs Intern Brut/locuitor si un grad de autonomie locale ridicat:

Ø      Suedia 80%

Ø      Danemarca 74%

Ø      Finlanda 66%

Reducerea disparitatilor in dezvoltarea economica a comunitatilor locale din statele membre ale Uniunii Europene constitue o prioritate a politicii U.E.Tratatul de la Maastricht (Art.130A) prevede ca "un obiect fundamental al Comunitatii Europene il constituie reducerea decalajelor intre nivelurile de dezvoltare ale diferitelor regiuni, precum si a ramanerii in urma a zonelor defavorizate". In acest sens, U.E. a creat un sistem institutionalizat si instrumentele de realizare a acestui obiectiv, respectiv fondurile structurale si de coeziune economica si sociala:

Ø      Fondul European de Dezvoltare - FEDER;

Ø      Fondul Social European - FSE;

Ø      Fondul European de Orientare si Garantare Agricola-FEOGA;

Ø      Institutul Financiar pentru Orientare in domeniul Pescuitului - FIFG.

Aceste instrumente, la care se adauga creditele acordate de Banca Europeana de Investitii (BEI), isi propun sa realizeze coeziunea economica si sociala a comunitatilor locale din U.E., o caracteristica importanta a acestei politici fiind dimensiunea regionala. Sprijinul se face la nivelul unei comunitati locale si nu sub forma acordarii de resurse financiare direct indivizilor comunitatii sau familiilor lor . In general acest sprijin vizeaza urmatoarele obiective:

Primul obiectiv il constituie sprijinul regiunilor cele mai sarace ale U.E. Domeniile de actiune sunt ameliorarea infrastructurii si pregatirea fortei de munca in zonele ce se confrunta cu dificultati structurale sub aspect rural, urban, industrial si al regiunilor de coasta in care pescuitul constituie ocupatia de baza a colectivitatilor loacale. Sunt vizate acele regiuni ale U.E. in care nivelul de dezvoltare a comunitatilor locale se situiaza sub plafonul de 75% din media U.E. a PIB/locuitor. Toate cele patru fonduri structurale (FEDER,FES,FEOGA,FIFG) sunt utilizate simultan pentru aceste regiuni, care reprezinta 20% din populatia U.E. Sumele alocate comunitatilor locale reprezinta 2/3 din totalul celor patru fonduri structurale.

Al doilea obiectiv in constituie comunitatile locale din U.E., inclusiv din statele dezvoltate, care se afla in zone de declin industrial, teritorii confruntate cu depopularea si cele dependente de un singur tip de activitate.

Instrumentele de sprijinire ale acestor comunitati locale au in vedere reconversia ecomonica si sociala. Procentual, 18% din populatia U.E. va beneficia in final de programele acestui obiectiv in urmatoarea proportie:

Ø      10% pentru zonele industriale in declin;

Ø      5% pentru mediul rural;

Ø      2% pentru populatia urbana defavorizata;

Ø      1% pentru zonele de coasta, a caror populatie se ocupa in principal cu pescuitul.

Al treilea obiectiv al Comisiei Europene are in vedere activitatile grupate in cadre Fondului Social European, destinatia constituind-o:

Ø      cooperarea transnationala, transfrontaliera si interregionala ;

Ø      devoltarea rurala si cooperarea transnationala pentru combaterea discriminarii si prevenirea ilegalitatilor in ceea ce priveste accesul pe piata fortei de munca ;

Ø      sistemul educational, calificarea profesionala si folosirea eficienta a resurselor umane.

Bugetul total alocat pentru politicile structurale ale U.E., in perioade 2000-2006, se va ridica la 286 miliarde Euro, din care 218,4 Euro vor fi destinate fondurilor structurale.

3. Modele ale administratiei publice europene

Constitutiile tarilor U.E., cadrul institutional si juridic al fiecarui stat membru al Comunitatii Europene asigura aplicarea celor cinci principii de baza pe care se intemeiaza administratia publica locala:

autonomia locala ;

descentralizarea serviciilor publice;

eligibilitatea auroritatilor publice locale ;

controlul administrativ al activitatii autoritatilor locale;

consultarea colectivitatilor locale cu reprezentantii lor alesi.

Gradul de implementare a acestor principii si mijloace de aplicare difera de la stat la stat. Trasaturile specifice se regasesc in organizarea serviciilor publice locale, constituirea bugetului local, politicile urbane si chiar in dimensiunile relatiilor externe. Primariile din tarile cel mai putin dezvoltate din U.E. (Grecia, Portugalia, Spania) primesc finantari de la U.E. pe baza unor proiecte coerente mai ales in domeniile: ecologic, informatizare, turism,etc. Din acest motiv, si compartimentele de relatii internationale ale acestor primarii sunt mai dezvoltate.

Pentru o mai buna intelegere voi prezenta cateva modele ale administratie publice din unele tari ale U.E.

Grecia este caracterizata printr-o gama larga de servicii publice descentralizate la nivel local. Astfel, in afara seviciilor publice locale obisnuite (transport, apa, termoficare,salubritate), primariile din Grecia coordoneaza retelele de invatamant, cultura si sportive. Tot in sarcina primariilor intra programele de protectia mediului, monumentelor, bisericilor si organizarea evenimentelor cultural - sportive.

Autoritatile locale sunt sprijinite financiar de diverse ministere pentru proiecte locale.

Astfel Ministerul Mediului, Sistematizarii si Lucrarilor Publice finanteaza primariile pentru studiile de sistematizare urbana, infrastructura rutiera si protectia mediului.

Ministerul Culturii asigura fonduri primariilor pentru Centrele Culturale si Sportive. Ministerul de Interne (echivalentul din Romania al Departamentului de Administratie Publica Locala) asigura fonduri pentru repararea cladirilor primariilor si organizarii seviciilor publice, echipamentul tehnic si mijloacele de transport public.

In activitatea practica la nivelul administratiei publice locale, in Grecia exista programe in care primariile sunt implicate in constituirea unor societati mixte care au ca obiect de activitate: exploatarea unor terenuri pentru amenajari turistice si camping, evaluarea si exploatarea unor valori nationale. Programele sunt elaborate de primar si sunt aprobate la nivelul prefecturilor de judet.

Un sistem cuprinzator si bine organizat de taxe si impozite locale contribuie substantial la realizarea bugetului local.

Veniturile de la bugetul statului sunt alocate anual in suma fixa pentru fiecare primarie, pe baza de fundamentare.

Prefecturile centralizeaza bugetele primariilor pe care le echilibreaza, iar apoi proiectul de buget al prefecturii se inainteaza la Ministerul de Interne, care la randul sau inainteaza proiectul spre aprobare la guvern. Astfel rezulta tutela statului asupra gestiunii locale. Primariile pot realiza resurse financiare din sponsorizari ale firmelor locale, prin desfasurarea unor activitati economice locale si pot apela la imprumuturi de la banci si organizatii financiare.

Primariile din Grecia obtin finantare de la Uniune pe baza unor cereri si programe in domeniul reabilitarii infrastructurii, ecologie, informatica si turism.

Constitutia Portugaliei consacra nu mai putin de 31 de articole administratiei publice locale. Cadrul legislativ portughez confera autoritatii publice locale responsabilitati in urmatoarele domenii:

Ø      servicii publice de transport, canalizare, salubritate;

Ø      educatie, invatamant,sanatate, cultura;

Ø      distributia energiei si iluminatul public;

Ø      comunicatii;

Ø      protectie civila;

Ø      protectia mediului

Legea portugheza a finantelor publice locale stabileste cinci surse fundamentale de finantare:

venituri proprii de la contribuabili;

venituri patrimoniale (din administrarea patrimoniului municipal)

venituri rezultate prin transferul public de la administratia centrala

venituri ce rezulta in urma negocierilor pe piata de credit

venituri obtinute prin cooperare externa - primariile au acces la FSE si FSDER.

In Spania, administratia publica locala este organizata pe trei nivele: oras, comuna - provincie - regiune, Constitutia tarii conferind pentru fiecare nivelul de competente si autonomie.

Particularitatile sistemului spaniol al administratiei publice sunt legate de modul de constituire a organelor de conducere.

Competentele primariilor sunt:

Ø      servicii publice centrale de transport, apa, salubritate, iluminat public;

Ø      circulatie;

Ø      urbanism si patrimoniu istoric si artistic;

Ø      cultura, educatie, sanatate, acrivitati sportive;

Ø      protectia contra incendiilor,

Ø      politia.

Constitutia Italiei si Legea administratiei publice locale (Legea 142/1990) confera colectivitatilor locale autonomie si descentralizare la trei nivele: municipalitate, provincie si regiune. Particularitatile sistemului italian fata de cel spaniol consta in faptul ca fiecare municipalitate si provincie isi stabileste statutul propriu. La nivel de regiuni sunt emise "Legi regionale", care guverneaza relatiile pe orizontala intre municipalitate si provincii, dar si pe cele pe verticala intre aceasta si regiunea. Regiunea va determina obiectivele generale ale planificarii teritoriale, economice si sociale. Statutele municipalitatilor si provinciilor cuprind regulamentele de baza pentru organizarea autoritatilor locale si in special competentele administrative ,structura serviciilor publice locale.

Activitatile de relatii internationale sunt organizate in compartimente dimensionate in functii de nivelul local, municipal,provincial, regional.

Franta dispune de o organizare administrativa locala structurata pe trei nivele: comunal, departamental si regional.

Departamentul este structura administrativa intermediara intre unitatea de baza( comuna si regiune) avand aributii in domeniul planificarii sociale si al protectiei impotriva incendiilor.

Regiunea este o structura administrativa care cuprinde mai multe departamente si face legatura intre stat si departament.

Legea administratiei locale din 1982 a instituit pentru marele orase subdiviziuni administrative - arondismentele.

Finlanda prezinta o serie de particularitati in ceea ce priveste structura si functionarea administratiei locale. Din punct de vedere administrativ, statul este compus din regiuni,provincii si municipalitati.

O prima particularitate o constituie municipalitatea ca unitate administrativa de baza si unicul nivel de autoguvernare. Managementul municipalitatii se bazeaza pe autoguvernarea de catre cetateni in conformitate cu Constitutia Finlandei (sectiunea 51 paragraful 8). La nivel de provincie este reprezentata numai administratia de stat in functie de ministerul implicat. O alta particularitate a sistemului finlandez o reprezinta modul de constituire al autoritatilor publice locale. Organul deliberativ este Consiliul municipal. Organul executiv este responsabil pentru pregatirea si aducerea la indeplinire a deciziilor luate de catre Consiliul municipal.

Consiliul municipal nominalizeaza primarul care este seful direct al administratiei .Primarul este subordonat direct Consiliul executiv.

In Suedia ,actele normative care reglementeaza organizarea si functionarea autoritatilor locale sunt "Legea guvernarii locale " si "Legea municipalitatii".

Din punct de vedere al organizarii administrativ-teritoriale, Suedia este impartita in "districte". Acestea au in componenta lor "municipalitatile". Atat districtul , cat si municipalitatea se bucura de autonomie locala. Autoguvernarea se realizeaza prin Consiliul districtual si cel municipal.

Consiliile municipale sunt organe deliberative ale municipalitatilor. Cosiliul municipal adopta rezolutii si decizii care apoi sunt aduse la indeplinire de functionarii din administratia municipala. Activitatea propriu-zisa de conducere si executie este asigurata de doua organisme subordonate Consiliului municipal si anume : Consiliul executiv si Consiliul primarilor.

Primaria este impartita in opt departamente:

departamentul de planificare sociala;

departamentul de strazi si circulatie rutiera;

departamentul de cultura si sport;

departamentul de forta de munca;

departamentul de educatie;

departamentul de asistenta sociala;

departamentul de tineret;

departamentul de mediu.

Toate institutiile de invatamant, culturale, asociatii sportive, reteaua sanitara, pompierii se afla in subordinea departamentelor primariei. Politia are subordonare guvernamentala.

Bugetele municipale sunt alimentate in principal de veniturile din taxe directe si indirecte, fonduri alocate de la bugetul de stat.

Contractele internationale ale autoritatilor publice locale sunt foarte importante in Suedia si se desfasoara atat in planul legaturilor administrative, cat si economice.

Danemarca este foarte asemanatoare Suediei in ceea ce priveste sistemul administratiei publice. In Danemarca, administratia publuca se compune din administratia de stat si cea locala.

Administratia de stat coordoneaza servicii la nivel central si servicii in teritoriu. Din punct de vedere al impartirii teritorial - administrative, Danemarca este impartita in "districte" si "municipalitati", la fel ca Suedia. Autoguvernarea locala se realizeaza prin "consilii" la nivel de municipalitati si la nivel de districte, intre ele neexistand relatii de subordonare. Constitutia Danemarcei (sectiunea 82) si "Legea guvernarii locale" din 1968 asigura cadrul juridic si regulile pentru functionarea autoritatilor locale municipale si districtuale, cu exceptia Municipalitatii Copenhaga care este reglementata printr-o lege separata.

Caracteristica sistemului danez consta in faptul ca serviciile si investitiile sunt incluse in buget indiferent de sursa de finantare. Astfel, pensiile sunt platite de consiliul local dar platile sunt rambursate anterior din bugetul de stat autoritatilor locale. Resursele financiare aditionale constau din taxe, rambursari, subventii, incasari directe de la beneficiarii serviciilor, imprumuturi si lichiditati disponibile in cont.

In ceea ce priveste serviciile publice locale, acestea revin in cea mai mare parte in responsabilitatea consiliilor locale. Altele, cum ar fi reteaua sanitara, invatamantul liceal, infrastructuta districtului, mediul inconjurator, revin autoritatilor districtuale.

Cea mai mare parte a serviciilor publice sunt gratuite pentru beneficiari. In unele cazuri, beneficiarii platesc o parte din cheltuieli (pentru gradinita, parintii platesc 30% din cheltuieli). Alte servicii sunt platite integral de beneficiar: colectarea gunoiului, alimentarea cu apa curenta, etc.

Olanda este un stat unitar format din provincii, iar fiecare provincie este compusa dintr-un numar de municipalitati. Atat provinciile, cat si municipalitatile se bucura constitutional de legi uniforme, care le confera un anumit grad de autonomie locala. Particularitatile constau in faptul ca o serie de "sarcini" la nivelul municipal sau provincial sunt "sarcini autonome", iar altele, "sarcini de coguvernare", sunt impuse de guvernul central. Alte particularitati deriva din modul cum sunt alese sau numite autoritatile locale si relatiile intre autoritatea statala, provincie, municipaliati.

Administrarea fiecarei provincii este indeplinita de catre Consiliul Provincial ales pe patru ani, Comitetul Executiv Provincial se de Comisarul Reginei. Provincia este responsabila pe teritoriul sau de infrastructura rutiera, planificare, servicii publice, mediu, ordine publica si canalizare. Provincia supervizeaza municipalitatile in special in probleme financiare si ale politiei municipale. Comitetul Executiv Provincial este fornat din membrii Consiliului Provincial si conduce Provincia intre sedintele Consiliului.

"Comisarul Reginei" este numit de catre Regina pe un termen de sase ani si este Presedintele Consiliului Provincial si, totodata, Presedintele Comitetului Executiv Provincial.

"Comisarul Reginei" are un rol important in numirea primarului. El se consulta cu Consiliul municipal si dintre candidatii propusi de acesta nominalizeaza primarul.

De asemenea, un "administrator - sef" numit de consiliu coordoneaza serviciile publice ale provinciei si, in general, aparatul administratiei propriu-zise a provinciei.

La fel ca si primariile, municipalitatile au doua categorii de competente. In prima categorie sunt incluse acele compotente conferite de autonomia locala. A doua categorie o constituie competentele legale de asa-numita "coguvernare", relationata de legile nationale, dar si de regulamentele provinciale.

Consiliul Municipal, ales pe patru ani, este organul deliberativ, iar primarul si "alderman"- ul (presedintele) reprezinta impreuna conducerea executiva. Presedintele este ales pe patru ani de Consiliul municipal dintre membrii sai, iar primarul este numit pe sase ani de catre guvernul central. Primarul este automat presedintele Consiliului, dar nu poate fi demis de Consiliu. Primarul este seful Politiei.

Seful administratiei este "secretarul municipiului" si este numit de Consiliu. El este co-semnatar al actelor emise de Consiliu si de executiv. Secretarul municipiului este responsabil de coordonarea serviciilor municipale si ale departamentelor administratiei.

Belgia reprezinta cel mai complicat sistem al administratiei publice.

Belgia este un stat federal si regional.

In Belgia competentele administrative se distribuie intre autoritatile federale, autoritatile regionale, autoritatile centrale si comunitatile lingvistice. Fiecare dintre acestea au organe deliberative si executive.

Statul ferderal are urmatoarele responsabilitati:

Ø      finante si politici monetare;

Ø      justitie si siguranta;

Ø      afaceri externe (competente pe care le imparte cu Regiunile si Comunitatile);

Ø      aparare nationala;

Ø      securitate sociala si pensii;

Ø      economie, comert exterior, transporturi, comunicatii, sanatate publica, probleme de munca.

Regiunile au responsabilitati in domeniile:

Ø      amenajarea teritoriului si urbanism;

Ø      mediul si protectia naturii;

Ø      economia regionala si energia;

Ø      finantele;

Ø      transporturi regionale si lucrari publice;

Ø      relatii internationale.

Comunitatile au, in principal, urmatoarele competente:

Ø      cultura si limbi;

Ø      invatamant;

Ø      audio-vizual, turism, tineret;

Ø      relatii internationale.

Comunele urbane sau rurale au competente asupra serviciilor locale.

Un sistem complex de legi si normative cauta sa rezolve legaturile intre deciziile statului, regiunilor, comunitatilor lingvistice si comunelor.