Structura administratiei publice in Romania

Structura administratiei publice in Romania

1.1. Scurt istoric al administratiei publice in Romania

Literatura de specialitate, analiza materialelor faptice, precum si traditiile romanesti in domeniu ne conduc la concluzia ca aparitia si evolutia institutiei administratiei publice locale in tara noastra s-au desfasurat intr-o relatie directa cu complexul economic si politico-juridic al societatii romanesti. Numai in acest mod se explica si tendintele de autonomie locala care, ca orice alt fenomen, sunt supuse influientelor si reformelor timpului, iar uneori chiar momentului. In fapt, originile "administratiei locale" se pierd undeva in istoria indepartata. Astfel, intr-o lucrare recent aparuta, cu titlul "Administrate publica locala in Romania", autorii arata ca: "Aparitia vietii administrative locale a precedat cu mult pe aceea acelei generale pentru ca, in ordinea istorica a lucrurilor, comuna cu nevoile ei proprii a aparut inainte de nasterea statului"[1].

De altfel, este unanima parerea specialistilor in istorie si drept in a recunoaste ca bazele organizarii administrative moderne sunt puse de "Legile pentru infiintarea consiliilor judetene si de organizare comunala" din 1864 promulgate de domnitorul Alexandru Ioan Cuza. "Legislatia administrativa a lui Cuza - arata Anibal Teodorescu - a constituit un mare pas inainte prin principiile de organizare a administratiei locale pe care le-a inaugurat, legile avand menirea sa pregateasca calea unei autonomii locale mai largi si sa dea expresie democratica organismelor locale". Dar formule de autonomie locala gasim cu mult inaintea acestor vremuri.

Astfel, intr-un document emis de "Necula a lui Bobanea" la 13 mai 1563 se mentioneaza pentru prima data indatoririle "judetului" (viitorul primar) cat si ale ajutoarelor sale, respectiv cei "12 pargari" (viitorii consilieri), care isi desfasurau activitatea in Bucuresti. Responsabilitatile acestora au fost gandite atat de temeinic incat trebuie sa recunoastem ca o serie dintre acestea, sub forme evoluate, se regasesc si in timpurile noastre.

O evolutie superioara a administratiei publice locale a Bucurestiului se produce incepand cu anul 1831. "Dreptul locuitorilor de a se gospodari prin alesii lor apare in perioada Regulamentului organic. Astfel pentru Bucuresti, in toamna anului 1831 a fost creat primul <Sfat orasanesc> ,compus din cinci <madulari> (membrii), si s-a stebilit sediul unei <Case a Sfatului>. Potrivit procedurilor Regulamentului organic, la 2 decembrie 1831 a fost ales Sfatul Orasenesc al Politiei Bucurestilor in subordinea Departamentului din Launtru (Ministerul de Interne), iar membrii erau alesi de    reprezentantii cartierelor care aveau 25 de ani impliniti si un venit anual de 5000 de lei".

Un moment crucial pentru evolutia administratiei publice locale il constituie aparitia legii pentru infiintarea consiliilor judetene precum si a Legii Comunale care statueaza, pentru prima oara in istoria Tarilor Romane, judetul si comuna ca persoane juridice. La fel de important este si momentul institutionalizarii structurilor moderne ale administratiei publice locale in Romania prin adoptarea Constitutiei din 1866, care stabileste in articolul 4 ca : "teritoriul Romaniei este impartit in judete, plasi si comune, care nu pot fi modificate decat prin lege". De mentionat ca atat Legea de organizare administrativa din 1864, cat si cele adoptate in 1874, 1882 si 1884 precizeaza ca "la nivel comunal functioneaza consiliul comunal si primarul. Consiliul comunal este organul deliberativ. Cele mai importante hotarari ale consiliului comunal sunt supuse aprobarii reprezentantului local al Guvernului, respectiv prefectul judetului. Primarul apare cu o dubla calitate - de sef al executivului comunal si de reprezentant al administratiei centrale la nivelul comunei".

Cele doua legi din timpul domnitorului A.I. Cuza (Legea pentru infiintarea consiliilor judetene si Legea Comunala din 31 martie 1864), precum si Constitutia din 1866, dar si celelalte legi mentionate constituie, in ansamblul lor, pentru prima oara in istoria societatii romanesti, cadrul juridic si institutional de referinta al administratiei publice locale.

Ulterior, in plan legislativ apar o serie de reglementari care vin sa intareasca principiul descentralizarii, pe de o parte, iar, pe de alta parte, sa adanceasca caracterul democrat al eligibilitatii organelor locale.

"Constitutia din 1923 proclama aceleasi principii pentru organizarea administratiei locale ca si Constitutia de la 1866, insa acestea sunt mai clar exprimate si mai bine precizate de catre Constituantul de la 1923"¹. Astfel, Constitutia din 1923 precizeaza obligativitatea ca legile aferente administratiei publice locale sa aiba la baza descentalizarea. In spiritul si litera Constitutiei din 1923, apar reglementari suplimentare pentru administratia publica locala, respectiv Legile din 1925,1929 si 1936 consolideaza judetul ca unitate teritoriala de baza a colectivitatilor locale, dotata cu personalitate juridica si, in acelasi timp, ca zona teritoriala pentru serviciile descentralizate ale unor ministere. Este important de mentionat ca aceasta dubla calitate a judetului se regaseste institutional si in prezent in administratia locala.

Potrivit Constitutiei din 1923 si Legilor din 1925,1929 si 1936, consiliile locale judetene si consiliile comunale erau alese prin vot universal. Judetul avea ca organe administrative consiliul judetean delegatii consiliului judetean si prefectul. Consiliul judetean era organul deliberativ ales care putea fi dizolvat prin decret regal si inlocuit cu o comisie interimara. Delegatia consiliului judetean era alcatuita din membrii ai consiliului judetean, alesi de aceasta, si era condusa de prefect, exercitandu-si atributiile intre sedintele consiliului judetean. Prefectul era reprezentantul Guvernului in judet, seful administratiei la nivelul judetului si seful serviciilor publice descentralizate (serviciile descentralizate ale judetului).

Din pacate, Constitutia din 1938 isi pune amprenta perioadei istorice pe care o traversa tara si asupra administratiei locale in sensul limitarii autonomiei locale. Astfel, potrivit Legii din 1938, "comuna este administrata de consiliul local si de primar", consiliul comunal fiind format din membrii alesi si membrii de drept, avand rol mai mult consultativ.

Primarul era presedintele consiliului comunal, fiind numit de prefect sau de rege la propunerea Ministrului de Interne. " In noua formula, administratia locala este condusa autoritar, conducerea efectiva apartinand rezidentului regelui si primarului".

Pierderea de facto a autonomiei locale are loc in perioada regimului "puterii populare", respectiv 1944 - 1989. Teoretic, Constitutiile din 1948 si din 1952 prevedeau ca organele locale ale puterii de stat sunt "sfaturile populare" alese prin vot universal, organele executive ale acestora fiind comitetele executive alese de sfaturile populare. Constitutia din 1965 si reforma administrativa din 1968 pastreaza in linii mari caracteristicile constitutiilor si actelor normative anterioare cu deosebirea ca se revine la organizarea pe judete ca unitati administrativ-teritoriale de baza (se renunta la organizarea pe regiuni, raioane, orase si comune din 1950).

Constitutia din 1965 si celelalte reglementari ce decurgeau din aceasta prevedeau ca organele locale ale puterii de stat, Consiliile populare, erau alese prin vot universal, iar organele locale ale administratiei se stat, comitetele sau birouri executive ale Consiliilor populare, alese de acestea, erau raspunzatoare in fata comitetelor sau birourilor executive superioare si a Consiliului de Ministri.

Mai mult, dupa anii `60 a aparut sistemul functiilor duble, de partid si de stat, incat primul secretar al comitetului judetean de partid era ales in mod obligatoriu ca presedinte al consiliului popular judetean si al comitetului executiv. Mai mult, unitatile administrativ-teritoriale nu dispuneau de un patrimoniu propriu de interes local, distinct de cel republican.

In concluzie, "asa-zisul centralism democratic asigura la nivelul administratiei publice locale un sistem strict centralizat de organizare si functionare a autoritatilor publice, iar ideea declarata a < autonomiei locale > nu era altceva decat o aplicare a rolului conducator al partidului unic in plan local".

Dupa Revolutia din decembrie 1989 a urmat o scurta perioada cand organizarea si functionarea organelor locale ale administratiei de stat erau in relatie directa cu Consiliile Frontului Salvarii Nationale care numeau primarii si care se subordonau Guvernului.

Aparitia Legii 215/2000 privind administratia publica locala si pe aceasta baza organizarea primelor alegeri libere din februarie 1992 dupa aproximativ o jumatate de secol, au permis constituirea autoritatilor administrative proprii colectivitatilor locale din Romania, prin principiul autonomiei locale si descentralizarii.

1.2. Administratia publica din perspectiva Constitutiei din 1991 si a Legii 215/2000

Constitutia Romaniei (art. 119) statueaza principiile de baza privind modul de constituire si functionare a administratiei publice locale : "Administrate publica locala din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice ". In aceeasi ordine de idei, art. 20 din Constitutie stabileste ca "Autoritatile administratiei publice locale sunt consiliile locale alese si primarii alesi conform legii". Ele "functioneaza ca autoritati administrative, autonome si rezolva treburile publice din comune si orase".

In vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean, coordonarea consiliilor comunale si orasanesti se face in conformitate cu art. 121 din Constitutie prin "Consiliul judetean", care este de asemenea un organ ales. Serviciile publice de interes orasanesc si judetean coordonate de consiliile orasanesti si respectiv judetene sunt: serviciile de transport orasanesc si judetean, salubritatea, alimentarea cu apa si caldura, precum si diferitele servicii prestate catre cetateni si persoane juridice ca urmare a solicitarii individuale ale acestora. Aceste servicii sunt cu totul altele decat cele coordonate de prefect, ca reprezentant al Guvernului in plan local. Prefectul, potrivit art. 122 din Constitutie, coordoneaza in principal serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale.

In baza principiului separatiei puterilor in stat, puterea executiva se regaseste in plan local in persoana prefectului, ca reprezentant al Guvernului in activitatea autoritatilor administratiei publice alese in unitatile administrativ-teritoriale (consiliile judetene, consiliile locale si primarii) precum si serviciile de specialitate ale ministerelor sau ale altor autoritati centrale organizate in unitatile administrativ teritoriale; aceste " servicii publice de specialitate " sunt organizate in judete si se afla in subordinea directa a ministerului de resort. Ele sunt conduse de persoane numite in functii de ministrul de resort, cu avizul prefectului.

1.2.1. Cum se constituie administratia publica locala

Legea administratiei publice locale, Legea nr. 215/2000, reprezinta pentru colectivitatile locale legea de baza, "Constitutia" acestora.potrivit acestei legi, prin "colectivitate locala" se intelege totalitatea cetatenilor din colectivitatea administrativ-teritoriala respectiva: comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice.

Trei sunt principiile constitutionale care stau la baza constituirii si functionarii administratiei publice locale: eligibilitatea autoritatilor, autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice.

Autoritatile administratiei publice locale sunt: consiliile locale (pentru comune si orase) si consiliile judetene; ambele categorii de consilii sunt autoritati deliberative. Primarii sunt autoritati executive.

Consiliile locale sau autoritatile deliberative sunt compuse din consilieri alesi prin vot universal, egal,secret si liber exprimat, in conditiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Numarul membrilor fiecarui consiliu local sau judetean se stabileste prin ordin al prefectului, in functie de numarul de locuitori ai comunei, orasului sau judetului. Constituirea consiliilor locale si judetene se face in termen de 20 de zile de la data alegerilor, ca urmare a convocarii facute de prefect.

Spre exemplu, constituirea autoritatii deliberative la nivelul Consiliului General al Municipiului Bucuresti urmeaza procedurile stabilite in Regulamentul de functionare al Consiliului General, conceput in spiritul Legii privind administratia publica locala; prefectul convoaca Consiliul General al Municipiului Bucuresti si Primarul General ales intr-o sedinta de constituire in termen de 20 de zile de la data alegerilor.

In sedinta de constituire, Secretarul Municipiului Bucuresti prezinta celui mai in varsta consilier dosarele tuturor consilierilor, inclusiv cele ale supleantilor de pe liste, primite de la comisia electorala. Pentru validarea mandatelor de consilier se alege o comisie de validare care va reflecta configuratia Consiliului General. Aceasta comisie de validare este aleasa pe intreaga durata a mandatului a Consiliului General si se intruneste ori de cate ori este necesar. Consiliul general este legal constituit daca    s-au validat mandatele a cel putin doua treimi din numarul membrilor. In acesta conditii, Consiliului General este legal constituit si isi alege un presedinte de sedinte care preia conducerea lucrarilor. Dupa ce aceste proceduri au fost indeplinite, presedintele de sedinte invita Primarul General sa depuna juranantul in fata Consiliului. Urmeaza alegerea Viceprimarilor din randul consilierilor care se face pe baza propunerilor din randul consilierilor. Acestia se aleg prin vot secret din candidatii care au obtinut cel putin jumatate plus unu din numarul de voturi al consilierilor prezenti.

Consiliului General al Municipiului Bucuresti, la fel ca celelalte consilii judetene, alege comisii de specialitate si le organizeaza activitatea.

In cadrul Consiliului General al Municipiului Bucuresti functioneaza urmatoarele comisii    :

Ø      Comisia economica, buget - finante;

Ø      Comisia de urbanism, lucrari publice si amenajarea teritoriului;

Ø      Comisia pentru apa, canalizare, termoficare si energie;

Ø      Comisia de ecologie si protectia mediului;

Ø      Comisia pentru salubritate;

Ø      Comisia de transporturi, strazi, parcaje si poduri;

Ø      Comisia de cultura, invatamant, sport, mass - media si culte;

Ø      Comisia juridica;

Ø      Comisia de sanatate si protectie sociala;

Ø      Comisia pentru modernizarea administratiei locale, relatii cu sectoarele, privatizare, relatii internationale si integrare europeana;

Ø      Comisia pentru patrimoniu;

Ø      Comisia pentru comert si protectia consumatorului;

Ø      Comisia pentru relatii cu patronatul, sindicatele si organele neguvernamentale.

Comisiile de specialitate isi aleg din randul membrilor lor cate un presedinte si un secretar. Presedintele asigura reprezentarea acesteia in raporturile cu consiliul si cu celelalte comisii.

Organele administratiei publice care exercita autonomie locala in Munucipiul Bucuresti sunt ilustrate in ANEXA 1. Schema are in vedere art. 59 din legea nr. 215/20001 care stipuleaza ca: "Primarul,viceprimarul, secretarul localitatii, impreuna cu aparatul propriu al consiliului constituie primaria localitatii respective - institutie publica cu activitate permanenta care duce la indeplinire hotararile consiliului si solutioneaza problemele curente ale colectivitatii locale in care functioneaza."

Autoritatile administratiei publice locale se aleg pe o perioada de patru ani.

1.2.2. Cum functioneaza administratia publica locala

Atat autoritatile deliberative cat si cele executive isi desfasoara activitatea avand la baza un pachet legislativ aferent administratiei publice locale, dar si norme proprii emise de autoritatile administrative. Acestea sunt Hotararea de Consiliu in cazul deliberativului si Dispozitia in cazul institutiei primarului. Aceste acte pot fi contestate de prefect in fata instantei de contengios administrativ in caz ca acesta considera ca sunt ilegale. Un rol important in relatia consiliu - institutia primarului - prefectuta il are Secretarul Municipiului. Acesta avizeaza proiectele de hotarari, asumandu-si raspunderea pentru legalitatea acestora. De asemenea asigura buna functionare a compartimentelor si activitatilor cu caracter juridic la nivelul primariei si al consiliului, dar si convoaca sedintele Consiliului General al Municipiului Bucuresti. Aceste sedinte pot fi ordinare sau extraordinare, acestea din urma putand avea loc ori de cate ori este nevoie, la cererea primarului sau a cel putin o treime din numarul de consilieri. Analiza proiectelor de hotarari in vederea aprobarii, precum si interpelarile consilierilor au o pondere semnificativa in activitatile desfasurate in cadrul sedintelor ordinare, fapt ce concretizeaza functia deliberativa a Consiliului. Prin procedura interpelarilor se realizeaza in parte functia de control a Consiliului asupra tuturor activitatilor administrative.

Orice proiect de hotarare ce se inaiteaza spre dezbatere si aprobare Consiliului General trebuie sa contina urmatoarele documente:

Ø      Textul hotararii propuse;

Ø      Expunerea de motive, temeiul legal si documentele necesare sustinerii proiectului in anexe;

Ø      Raportul compartimentelor de resort din cadrul Primariei Municipiului Bucuresti;

Ø      Avizele comisiilor de specialitate;

Ø      Avizul de legalitate al Secretarului Municipiului Bucuresti;

Proiectele de hotarari se prezinta Consiliului General de catre Presedintele de Sedinta. Dupa incheierea dezbaterilor, presedintele de sedinta supune la vot modificarile aparute iar in final intreg proiectul de hotarari.

Pentru Capitala, Legea administratiei publice locale face referiri separate in ceea ce priveste consiliul si primarul, cat si a prefectului. Astfel, pentru Municipiul Bucuresti sunt constituite subdiviziuni administrativ - teritoriale si respectiv autoritati ale acestora (primarul de sector). Specific institutie, primarul de sector este exceptia prevederilor legale de la principiul autonomiei locale, si anume subordonarea fata de autoritatea executiva a Municipiului Bucuresti, adica Primarul General (Legea 215/20001, art. 77, pct. 4).

In prezent institutia primarului este reglementata prin art. 120 din Constitutie, lege ce reglementeaza modul de functionare al primarilor.

Activitatile mai importante privind organizarea desfasurate de organul executiv sunt:

Ø      Intocmirea planurilor de organizare si dezvoltare urbanistica a localitatii;

Ø      Realizarea planurilor de amenajare a teritoriului;

Ø      Intocmirea documentelor tehnico - economice pentru lucrarile de investitii de interes local;

Ø      Intocmirea planurilor de masuri pentru refacerea si protectia mediului, protectia si conservarea monumentelor istorice si de arhitectura, parcurilor si rezervatiilor naturale;

Ø      Intocmirea bugetului local;

In ceea ce priveste activitatile de organizare realizate de institutia primarului, distingem doua componente: cea interna -aferenta aparatului propriu si cea exterioara - din afara primariei. Primarul poate numi (pe baza de concurs) si elibera din functie personalul din aparatul propriu, cu exceptia secretarului, poate propune consiliului local eliberarea din functie a conducatorilor agentilor economici si ai institutiilor de interes local, care se afla sub autoritatea consiliului local respectiv.

In ceea ce priveste functiile de coordonare si control, primarul mai are obligatia de a in druma activitatea gardienilor publici si de a supraveghea targurile, pietele, locurile de parcare, parcurile de distractii, etc.( pentru ilustrarea activitatii executivului vezi ANEXA 2). Dupa cum se observa din organigrama, institutia primarului desfasoare o serie importanta de activitati in sprijinul colectivitatii locale. In ceea ce priveste relatia primar - cetatean, aceasta se concretizeaza prin    intalniri directe, audiente, organizarea unor intalniri cu cetatenii.

Un alt reprezentant de baza al executivului il reprezinta prefectul. Doua sunt prevederile constitutionale care fundamenteaza institutia prefectului: prefectul este reprezentantul Guvernului in plan local si vegheaza asupra legalitatii activitatilor consiliilor locale si judetene, precum si a primarilor. In exercitarea controlului cu privire la legalitatea actelor emise de autoritatile administratiei publice locale, prefectul poate ataca aceste acte in fata instantei de contenfios administrativ.

Tot in calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului ii revin o serie de atributiuni printre care:

Ø      asigura realizarea intereselor nationale, respectarea legii si a ordinii publice;

Ø      dispune de masurile necesare corespunzatoare pentru prevenirea infractiunilor si apararea drepturilor cetatenilor prin organele legal constituite;

Ø      asigura masuri de aparare care nu au caracter militar

Ø      avizeaza numirea sau eliberarea din functii a conducatorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor si a altor organe centrale din unitatile administrativ - teritoriale;

Ø      prezentarea anuala catre Guvern a unui raport asupra starii generale economice, sociale, culturale si administrative a judetului;

Actul administrativ prin care prefectul isi exercita atributiile este ordinul. Ordinul devine executoriu dupa ce a fost adus la cunostinta publicului, atunci cand contine dispozitii normative, sau de la data comunicarii in celelalte cazuri. Prefectul are la dispozitie un aparat tehnic de specialitate - prefectura - ale carui atributii si structura sunt stabilite prin hotarare de Guvern.(vezi ANEXA 3)

Principalele atribitii ale aparatului tehnic de specialitate sunt grupate pe trei categorii dupa cum urmeaza:

In prima categorie intra atributiile legate de controlul actelor:

Ø      verificarea legalitatii actelor adoptate si emise de autoritatile administratiei publice locale;

Ø      controlul privind obligatia de transmitere a actelor in termenul stabilit de lege;

Ø      intocmirea documentatiei necesare sesizarii instantei de contendios administrativ;

Ø      urmarirea pregatirii si aducerii la indeplinire a masurilor de aparare ce nu au caracter militar;

In cea de-a doua categorie de atributii intra cele cu privire la coordonarea serviciilor publice ale ministerelor in judete:

Ø      prezentarea periodica sau ori de    cate ori este necesar a informatiilor cu privire la respectarea legii si a ordinii publice;

Ø      realizarea unui contract permanent cu autoritatile militare si politienesti in probleme ce prezinta importanta pentru cetateni sau patrimoniu;

Ø      informatii periodice asupra activitatii serviciilor publice ale ministerelor

Din cea de-a treia categorie de atributii ale aparatului tehnic de specialitate amintim:

Ø      asigurarea convocarii consiliilor in sedintele de constituire;

Ø      furnizarea trimestriala a principalelor date statistice cu privire la starea generala economica, sociala, culturala si administrativa , iar anual intocmirea unui raport;

Ø      urmarirea modului in care se intocmesc si se reactualizeaza listele electorale;

Ø      informarea prefectului privind inventarierea patrimoniului public si privat al statului la toate nivelurile locale (comuna, oras, judet);

Ø      sprijinirea activitatii comisiei judetene de aplicare a Legii fondului funciar;

Ø      asigurarea secretariatului tehnic al comisiei administrative;

Indrumarea metodologica a aparatului tehnic de specialitate al prefecturilor se asigura de Guvern prin Departamentul pentru Administratie Publica Locala.