CORUPTIA IN ADMNISTRATIA PUBLICA:

Definita ca fiind o stare de abatere de la normalitate, de Ia datorie, coruptia inseamna folosirea abuziva de catre o persoana a functiei de intermediar sau de decizie pe care o indeplineste, pentru a acorda celui care corupe sau comunitatii de interese pe care acesta o reprezinta, un avantaj economic sau administrativ, in schimbul unei sume de bani, a unor cadouri, a unor deplasari, excursii, concedii sau distractii sau a primirii unor proprietati. Tot coruptie inseamna si folosirea de catre o persoana a functiei sau pozitiei sale publice, pentru a eluda sau evita indeplinirea unor norme, baremuri sau proceduri legale, la obtinerea in folosul ei a unor avantaje materiale sau a unor functii profesionale sau administrative.

Coruptia constituie o amenintare pentru democratie, pentru suprematia dreptului, echitatii sociale si a justitiei, erodeaza principiile unei administratii eficiente, submineaza economia de piata si pune in pericol stabilitatea institutiilor statale'.

Desi exista nenumarate studii pe marginea acestei teme nu s-a ajuns pana acum la o definitie universal valabila si unanim acceptata, care sa acopere toate actele si faptele posibile si care sa constituie in orice juridisdictie acte de coruptie.

Cu o istoric de mii de ani. incepand inca din antichitate, coruptia reprezinta unul dintre modelele comportamentale dintre cele mai rele dar, in acelasi timp, extrem de raspandite in cadrul functionarilor oficiali sau reprezentantilor alesi ai comunitatii. In ultimul secol, ca priveste si

comportamentul celor din domeniul privat. Interesul si ingrijorarea fata de acest fenomen au crescut si au avut loc reactii pe plan national si international.

Pentru prima oara in 1975 prin rezolutia 3514 Adunarea pcncrala a Natiunilor Unitn a abordat chestiunea practicilor corupte in tranzactiile comerciale internationale si ca urmare au fhst adoptate o scrie de alte masuri de catre organisme internationale in legatura cu acest subiect.

Un exemplu in acest sens este Programul de actiune impotriva coruptiei realizat in 1995 de catre Grupul multidisciplinar de studiu al coruptiei si supus aprobarii Comitetului Ministrilor Consiliului Europei in 1996, program care contine 4 capitole, primele trei ocupandu-sc de aspectele de drept civil, penal, administrativ si constitutional iar cel de-al patrulea tratand o serie de subiecte care, desi s-ar integra cu usurinta intr-unul din capitolele anterioare au un specific aparte si ca urmare sunt tratate separat: finantarea partidelor, activitatea de lobby, mass-mcdia si rolul ci in lupta impotriva coruptiei, activitatile de cercetare, instruire si schimb de experienta in aceasta directie.

in Romania, coruptia nu este un produs nou al relatiilor sociale si economice aparute dupa anul 1989. A existat si in timpul regimului totalitar, aspect care ii confera elemente de continuitate in evolutia sa.

Coruptia este parte a unei categorii mai mari de infractiuni de natura economica si financiara care reprezinta una din formele de criminalitate cele mai agresive din Romania. Printre formele de agresiune a criminalitatii economico-financiara se poate mentiona cresterea de peste 6 ori a numarului de infractiuni de natura economica in perioada 1990-1999 (de la 18.618 la 113.036^), cresterea numarului infractiunilor de coruptie si a numarului participantilor si aparitia si incriminarea unor infractiuni noi (bancruta frauduloasa, evaziunea fiscala, deturnarea de fonduri, etc.).

Perceptia populatiei asupra coruptiei in administratia publica si in randul functionarilor in general.

Rezultatele studiului privind Indicele de perceptie a coruptiei (IPC) pe anul 2001 realizat de Organizatia mondiala anticoruptie Transparency International si facute publice prin Asociatia Romana pentru Transparenta (sectiunea romana a acesteia) plaseaza Romania pe locul 69, inregistrand din nou o deteriorare pe scara IPC, de la 2,9 la 2,8 (pe o grila regresiva de la 10 la 0), fiind singura tara care negociaza aderarea la Uniunea Europeana si care se plaseaza la acest nivel.

Conform clasamentului virtual intocmit in cazul a 91 de tari, Romania se plaseaza la egalitate de puncte, in domeniul coruptiei, cu Venezuela, fiind devansata de tari ca Ghana, Thailanda, Filipine, Zimbabwe si Republica Moldova.

Conform unui studiu recent realizat de Alina Mungiu-Pippidi, in tarile din Europa post-comunista, supravietuirea organizatiilor din perioada comunista si cultura mostenita in administratie a facut posibila inflorirea coruptiei si nu reaparitia sectorului de afaceri, fapt confirmat de altfel si de Barometrele de opinie publica realizate in aceasta zona¹².

Ca si in celelalte tari supuse regimurilor totalitare, administratiile locale din Romania se aflau in 1990 la acelasi nivel sau la niveluri apropiate de dezvoltare. Centralismul si egalitarismul au fost insa valori apreciate ani indelungati chiar si dupa caderea comunismului, in numele acestor valori, institutiile locale prost conduse si organizate au fost sprijinite prin devalizarea acelora care dovedeau randament, suplete si adaptare.

Desi a fost un obiectiv prioritar declarat al tuturor guvernelor post-decembriste, modernizarea administratiei publice s-a facut pana acum cu pasi mici, rapoartele Uniunii Europene si Bancii Mondiale aratand frecvent ca Romania a intreprins cele mai putine masuri in vederea apropierii administratiei de cetateni si a cresterii gradului de competenta, responsabilitate si transparenta a actiunilor intreprinse.

in vederea reducerii acestui handicap, autoritatile centrale au adoptat in ultimii ani o serie de legi, decrete, hotarari si ordonante in numele unor valori pentru care s-au purtat serioase batalii politice: descentralizare, autonomie, privatizare, transparenta etc. Aplicarea acestor legi nu a avut efectul scontat.

Unul dintre motive si poate cel mai important este acela ca modernizarea administratiei publice trebuie privita pe doua componente: institutionala si cultural-valorica.

Pasii intreprinsi pana acum pentru reformarea administratiei din Romania au vizat in principal prima componenta. S-au adoptat legi noi, s-au infiintat noi structuri si departamente, s-au introdus noi programe de dezvoltare - toate copiind modele occidentale de succes.

Cea de-a doua componenta, care presupune adoptarea unor noi mentalitati, unor seturi de valori, unor principii si norme care sa orienteze comportamentele in administratie, a fost de multe ori ignorata, considerandu-se ca oamenii vor reactiona favorabil la schimbarile structurale si isi vor modela atitudinile cu relativa usurinta.

Obiectul studiului de fata il reprezinta amploarea fenomenului coruptiei in cadrul administratiei publice locale cu privire speciala asupra Municipiului Bucuresti.

Un motiv pentru care a fost ales Bucurestiul a fost legat de pozitia pe care o are acesta fiind cel mai mare oras al tarii, locul unde se concentreaza resursele economice, unde exista un mare aparat al administratiei publice locale si, de asemenea, o interactiune complexa intre sectorul privat si cel public atat la nivel central cat si la nivel local.

La nivelul anului 2000 a fost realizat un sondaj de opinie intre locuitorii Capitalei, menit sa determine modul in care populatia percepe amploarea, frecventa, cauzele si caile de limitare a coruptiei.

Este important de precizat ca sondajul nu masoara nivelul real al coruptiei, ci determina modul in care populatia Capitalei percepe acest fenomen. Esantionul fiind unul reprezentativ pentru populatia 'normala' a Bucurestiului, sondajul este relevant in primul rand pentru asa-numita 'coruptie mica' sau 'de supravietuire'. Dat fiind ca exista anumite categorii de institutii cu ai caror functionari cetateanul mediu intra rar in contact (judecatori, procurori, functionari vamali, functionari guvernamentali sau ai Garzii Financiare etc), nivelul coruptiei este, intr-o oarecare masura, subreprezentat in sondaj.

Am facut precizarea ca sondajul realizat este relevant pentru 'coruptia mica' sau 'de supravietuire' pentru ca studiile care au avut ca obiect acest fenomen al coruptiei au evidentiat existenta mai multor tipuri de coruptie. Exista aceasta 'coruptie de supravietuire', apoi 'coruptia administrativa' si - forma cea mai grava - 'state capture'(capturarea statului de catre grupuri de interese private).

Sintagma 'state capture' se refera la actiunile unor persoane, grupuri sau firme - atat din sectorul public cat si din cel privat - ce sunt realizate cu scopul de a influenta in folos propriu continutul unor legi, reglementari si al altor tipuri de acte guvernamentale, prin mecanisme netransparente. Institutiile de stat apte pentru a fi "capturate" prin mecanismele coruptiei pot apartine unor domenii foarte variate - cel legislativ, executiv, judiciar sau unor agentii de reglementare. La randul lor, "actorii" implicati in procesul de capturare pot fi firme private, importanti oameni politici sau diverse grupuri cu interese bine definite. Numitorul comun al celor doua aspecte amintite - institutiile "prada" si "actorii" - il constituie obtinerea de avantaje din partea statului pentru un numar restarns de persoane, firme, sau sectoare de activitate, prin distorsionarea cadrului legislativ si normativ, cu costuri potential mari pentru societate in ansamblul ei.

In timp ce 'state capture' se materializeaza prin avantaje pentru anumite persoane sau grupuri din domeniul legislativului sau de reglementare, 'coruptia administrativa' se refera la distorsionarea intentionata a aplicarii legilor, normelor si reglementarilor existente pentru a crea avantaje unor actori - de stat sau nu, prin acordarea de castiguri personale unor oficialitati, pe cai ilicite sau alte mecanisme netransparente. Exemplul clasic al coruptiei administrative fl constituie bietul posesor de magazin care trebuie sa plateasca mita unui sir aproape nesfarsit de inspectori oficiali pentru ca acestia sa treaca cu vederea mici (sau mari) incalcari ale reglementarilor in vigoare. Dincolo de aceste forme, coruptia administrativa mai cuprinde si deja iamiliara 'ungere', mita platita m schimbul castigarii unor licente, usurarii procedurilor vamale, castigarii contractelor de achizitii publice, sau pentru acordarea prioritatii la prestarea unei intregi varietati de alte servicii guvernamentale, in sfarsit, persoane oficiale de rang mai pot de-a dreptul redirectiona fondurile publice aflate sub controlul for in fotos financiar propriu sau pentru membrii familiilor lor. La radacina acestui tip de coruptie sta puterea pe care o au aceste persoane publice de a acorda scutiri preferentiale, de a stabili ordinea prioritatilor in furnizarea serviciilor publice, sau de a aplica in mod discriminatoriu norme si alte reglementari.

Pentru determinarea modului in care populatia Capitalei percepe amploarea fenomenului coruptiei, respondentilor li s-a cerut sa raspunda la intrebarea: ' in ce masura considerati ca luarea de mita este raspandita in Romania?' Opinia dominanta (84,4%) este aceea ca toti sau cei mai multi functionari primesc mita (fig. 1). Peste 7% dintre respondenti au preferat o varianta de raspuns mai nuantata ('doar functionarii din anumite domenii iau mita') si au precizat urmatoarele domenii principale in care se manifesta luarea de mita:

Administratia si sistemul de ingrijire medicala au fost indicate de cetateni ca fiind domeniile unde ponderea coruptiei este cea mai ridicata.

Buna functionare a administratiei publice este conditionata si de prevederile legale in domeniu. Cu cat acestea sunt mai clare si mai eficiente, cu atat arbitrariul si nelegalitatea vor fi mai putin prezente in actiunile acesteia.

Pe planul actelor normative, in privinta administratiei publice locale, ultima reglementare in domeniu este cea din primavara anului 2001 cand a fost adoptata legea administratiei publice locale, care vine sa inlocuiasca vechea reglementare din 1991 dat fiind ca legislatia existenta nu mai raspundea necesitatilor existente determinate de schimbarile intervenite in societate in ultimii ani.

3. POLITIZAREA FUNCTIEI PUBLICE:

Programul de guvernare al cabinetului Nastase cuprindea un subcapitol privind "depolitizarea structurilor administratiei publice si eliminarea clientelismului politic, prin:

respectarea Legii privind statutul functionarului public si aplicarea consecventa a principiului angajarii

functionarilor publici exclusiv pe criterii de competenta profesionala;

promovarea in functii publice numai pe criterii de performanta si de moralitate, in spiritul si pe baza legii;

gestionarea coerenta si corecta a carierei functionarului public prin salarizare corespunzatoare, stimularea si asigurarea unor conditii normale de lucru in scopul respectarii principiului stabilitatii si continuitatii in munca".

Totusi, realitatea este departe de aceste intentii. La inceputul anului 2001, presa a semnalat iesirile publice ale unor lideri ai PDSR care anuntau cu nonsalanta schimbarea unor functionari publici.

O pozitie extrem de interesanta a exprimat recent emisarul special al Comisiei Europene, Emma Nicholson, care afirma ca urmatoarele luni "sunt cruciale pentru Romania pentru ca Guvernul trebuie sa lupte impotriva celor mai puternici inamici ai sai: "crima organizata, coruptia institutionalizata si politizarea administratiei." Declaratia a fost reluata in acesti termeni pe canalele de televiziune si radio si este mica posibilitatea sa fi fost doar o remarca intamplatoare. Cu toate acestea, nu exista nici o pozitie oficiala a Uniunii Europene fata de politizarea administratiei. Nici aquis-ul comunitar nu prevede o anumita reglementare, mergandu-se pe principiul best-practice.

Dar pozitia doamnei Nicholson pare sa exprime ingrijorarea oficialilor europeni fata de acest aspect. Ar fi interesant de aflat care sunt sursele de informare pe care acest oficial le-a folosit. Mai merita semnalat faptul ca, daca referirile la crima organizata si coruptia institutionalizata nu puteau deranja oficialii romanii pentru ca sunt realitati recunoscute, referirea la politizarea administratiei nu a trezit nici o reactie de adversitate din partea actualei puteri.

In Romania se vorbeste despre politizare si pesederizare a administratiei, spatiul public fiind, mai mult sau mai putin, obisnuit cu aceasta discutie. Dificultatea noastra consta in aceea ca o lucrare de acest gen nu poate folosi surse speculative.

Pe de alta parte, o evidenta clara a schimbarilor efectuate in administratie este greu de realizat, dat fiind haosul care exista in acest moment in tinerea evidentelor. Un singur exemplu relevant: in decembrie 2000, juridic vorbind, unele ministere s-au desfiintat, infiintandu -se imediat apoi altele, cu numele schimbat, care le preluau atributiile. Personalul a fost preluat sau concediat (despre aceasta modalitate si legalitatea ei vom discuta in cele ce urmeaza) pe baza unor teste profesionale. Cei concediati trebuiau sa fie pusi la dispozitia A.N.F.P. Dar este posibil ca unii sa-si fi gasit un post de functionar public in alta institutie, fara a mai figura in evidentele Agentiei sau figurand de doua ori. Evidenta exacta a schimbarilor este imposibil de realizat, chiar pentru institutiile abilitate.

In aceste conditii, nu vreau decat sa trasez linii generale pe care le urmeaza acest proces de schimbare administrativa, fara a -i blama neaparat pe actualii detinatori ai puterii.

4. CONCLUZII:

- In mod cert, schimbarea puterii politice a fost urmata de o schimbare administrativa majora. Chiar daca nu a fost principalul obiectiv, unul dintre scopurile acestei schimbari a fost debarasarea de o parte din vechii functionari.

- Statutul functionarului public si -a dovedit numeroase carente cu aceasta ocazie, dar mai ales s-a vazut lipsa unor instrumente legislative si institutionale prin care sa fie aplicat eficient, chiar impotriva vointei politice.

- Totusi, existenta acestui statut a impiedicat instalarea totala a arbitrariului politic, a dus la manifestarea unor scrupule si a protejat o parte dintre functionarii vizati.

- Din datele mele, nu se poate vorbi (cu exceptia Presedintiei) despre un program coordonat de pesederizare. Este vorba mai degraba despre presiuni ale ierarhiei de nivel secund pentru ocuparea unor functii publice. Caracterul fortuit al procesului duce la schimbari hazardate. Cu alte cuvinte, exista cazuri in care membrii notorii ai partidelor din fosta guvernare au ramas in functii, fiind in schimb inlocuiti functionari nepartizani al caror post era dorit de altcineva. Acest caz nu constituie o regula ci este numai un argument pentru caracterul necoordonat al schimbarilor (nu este exclus ca dupa ce trece o perioada mai lunga de guvernare sa inceapa un proces coordonat, asa cum a fost inainte de 1996).

- Datele avute la dispozitie nu-mi permit sa concluzionez in mod riguros ca exista o pesederizare a administratiei. Totusi, este de presupus ca aceasta schimbare a urmat linii politice.

- Exista o zona din corpul de functionari publici (functiile de conducere) care sunt vizati imediat dupa schimbarea politica.

- Functionarii publici nu au internalizat valorile legate de noul lor statut (presupunem ca o buna parte din ei au fost numiti preferential de fosta coalitie). Aceasta poate explica de ce ei nu isi sustin cu destula convingere drepturile. Miscarea sindicala nu are aderenta semnificativa. Strategia preferata de supravietuire in post pare a fi mai degraba obedienta individuala fata de noii sefi.