Acte administrative jurisdictionale in legislatia romana

Acte administrative jurisdictionale in legislatia romana

Organizarea unei cai de atac administrative si prealabile impotriva unor acte administrative nu constituie o conditie sine qua non in a aprecia ca ne gasim in prezenta unor acte jurisdictionale. Practic din legislatia romaneasca desprindem doua situatii.

Intr-o prima situatie intalnim organe administrative care in baza principiilor independentei in rezolvare si a contradictorialitatii in baza unei proceduri contencioase, solutioneaza litigii juridice prin hotarari investite cu o stabilitate asemanatoare puterii lucrului judecat si susceptibile la nevoie de a fi executate prin forta de constrangere a statului . Actele emise de aceste organe sunt acte administrative jurisdictionale.

Intr-o a doua situatie intalnim acte administrative fara caracter jurisdictional, pentru care legea prevede o alta procedura jurisdictionala de verificare a legalitatii lor, decat cea prevazuta in Legea nr. 29/1990. In aceast caz ne gasim in raza de actiune a principiului lex specialis derogat principali si doar in masura in care legea speciala nu reglementeaza intrutotul litigiul se va face apel si la legea generala

Legislatia romaneasca, ezitanta, nici dupa anul 1990 nu a putut sa reglementeze solid aceste chestiuni lasand la aprecierea doctrinei si practicii judiciare distinctia dintre actul administrativ jurisdictional si actul administrativ fara caracter jurisdictional.

Potrivit art.21 al.4 din Constitutia revizuita jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite. Prin urmare, consideram ca acolo unde exista o jurisdictie adminsitrativa stabilita prin lege ea este obligatorie in conditiile prevazute de acea lege. Dar, in nici un caz, nu trebuie confundata procedura prealabila jurisdictionala, asa cum a fost de exemplu, stabilita de Legea nr.29/1990, recursul gratios sau ierarhic, cu o jurisdictie administrativa.

Pentru exemplificare, vom depune unele dintre procedurile stabilite prin diferite acte normative, insa, cu observatia ca din cele de mai jos, se va putea desprinde ca legislatia noastra, in prezent, nu defineste o jurisdictie administrativa propriu-zisa si aceasta cu atat mai mult, dupa revizuirea Constitutiei, care a procedat la abolirea activitatii jurisdictionale a Curtii de Conturi.

1. Ordonanta Guvernului nr. 121 din 28 august 1998 privind raspunderea materiala a militarului[3]

Militarii raspund material, indiferent daca, dupa producerea pagubei, mai au sau nu calitatea de militar. Raspunderea materiala se stabileste in baza unei cercetari administrative dispusa de comandantul sau seful unitatii. Obligarea la plata se face prin decizie de imputare. Impotriva deciziei de imputare, cel ce se considera vatamat poate face contestatie in termen de 30 de zile la comandantul sau seful unitatii care a emis decizia de imputare. Hotararea se pronunta in cel mult 30 de zile de la data inregistrarii, se comunica in scris, iar in termen de 15 zile de la comunicare, impotriva acesteia, se poate face plangere la comisia de jurisdictie a imputatiilor. Hotararea comisiei de jurisdictie a imputatiilor se considera definitiva si se comunica unitatii si persoanei interesate, in cel mult 15 zile de la pronuntare.

Hotararile comandantului sau sefului unitatii militare si a comisiei de jurisdictie a imputatiilor sunt acte administrative jurisdictionale ce se solutioneaza dupa o procedura administrativa stabilita prin lege (art. 32 si art. 37 stabileste competenta, citarea, desfasurarea sedintelor, etc.).

La randul ei hotararea pronuntata de comisia de jurisdictie a imputatiilor poate fi atacata in fata instantelor de contencios administrativ (art. 43).

Hotararile definitive pot fi revizuite de organul care le-a pronuntat, la cererea militarilor interesati, a comandantilor sau sefilor unitatilor ori a sefilor organelor de control financiar de gestiune, cand au fost descoperite fapte ori acte noi care nu au putut fi prezentate pana la data solutionarii cauzei, precum si in alte cazuri prevazute de lege.

2. Legea nr. 64 din 11 octombrie 1991 privind brevetele de inventie

Titlul de protectie pentru inventii este brevetul de inventie, care confera titularului sau un drept exclusiv de exploatare, pe durata de valabilitate a acestuia. Dreptul de brevet de inventie apartine inventatorului sau succesorului sau in drepturi.

Inregistrarea, publicarea, examinarea cererii de brevet si eliberarea brevetului, au ca punct final hotararea Oficiului de Stat pentru Inventii si Marci.

Orice persoana interesata poate face in scris si motivat contestatie in termen de 3 luni de la comunicarea hotararii, respectiv cerere de revocare in 6 luni de la publicarea hotararii, la Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci. Contestatia, respectiv cererea de revocare va fi examinata de o comisie de reexaminare cu o alta componenta decat cea care a luat hotararea.

Hotararea comisiei de reexaminare se comunica partilor in termen de 15 zile de la pronuntare si poate fi atacata cu recurs la Tribunalul Municipiului Bucuresti, in termen de 3 luni de la comunicare.

3. Legea nr. 84 din 15 aprilie 1998 privind marcile si indicatiile geografice

Dreptul la marca apartine persoanei fizice sau juridice care a depus prima, in conditiile legii, cererea de inregistrare a marcii la Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci. Dreptul asupra marcii este dobandit si protejat prin inregistrarea acesteia la Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci.

Deciziile Oficiului privind inregistrarea marcilor pot fi contestate de catre solicitantul inregistrarii marcii sau, dupa caz, de catre titularul marcii in termen de 3 luni de la comunicare, cu plata taxei legale (art. 80). Si deciziile Oficiului privind inscrierea cesiunii sau a licentei in Registrul National al Marcilor pot fi contestate la Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci, de catre persoanele interesate, in termen de trei luni de la comunicare sau, dupa caz, de la publicarea acestora.

Contestatiile se solutioneaza de catre o comisie de reexaminare din cadrul Oficiului. Hotararea motivata se comunica partilor, in termen de 15 zile de la pronuntare si poate fi atacata cu apel la Tribunalul Municipiului Bucuresti in termen de 30 de zile de la comunicare. La randul lor deciziile Tribunalului Municipiului Bucuresti pot fi atacate cu recurs la Curtea de Apel Bucuresti in termen de 15 zile de la comunicare.

In anumite situatii (decaderea din drepturi, anularea inregistrarii marcii, s.a.m.d.) legiuitorul a prevazut ca Tribunalul emite sentinte ce pot fi atacate cu apel la Curtea de Apel si implicit deducem cu recurs, la Inalta Curte de casatie si Justitie (art. 81).

Procedura administrativ-prealabila este bazata pe aceste acte administrative emise de oficiu si pe actele administrative ale comisiei de reexaminare ce pot fi atacate in fata instantelor de contencios administrativ.

4. Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi[6].

Legea Curtii de Conturi probabil ca a fost actul normativ ce prin independenta conferita instantelor jurisdictionale proprii, contradictorialitate asigurata desfasurarii cauzelor, procedura si independenta conferita judecatorilor si consilierilor de curte, autoritatea hotararilor luate, exprima cel mai bine continutul unei adevarate proceduri administrativ-jurisdictionale si in context a actului administrativ jurisdictional.

Prin Decizia Plenului Curtii Constitutionale nr. II din 15 februarie 1995 s-a statuat ca instantele Curtii de Conturi nu sunt instante judecatoresti, acestea neanfaptuind justitia, ci doar exercitau unele atributii jurisdictionale conform art. 139 alin. 1 din Constitutie dinaintea revizuirii. Curtea Constitutionala s-a pronuntat la fel in Decizia nr. 64 din 2 iunie 1994 , constatand ca activitatea de jurisdictie a instantelor Curtii de Conturi este aceea a unui organ de jurisdictie administrativa fara sa faca parte din sistemul autoritatii judecatoresti .

Intr-adevar Curtea de Conturi exercita atributii jurisdictionale in conditiile legii prin Sectia jurisdictionala, Colegiul jurisdictional al Curtii de Conturi si Camerele de conturi judetene si a municipiului Bucuresti.

Sectia jurisdictionala a Curtii de Conturi era instanta de fond si de recurs si se compunea din 9 consilieri de conturi.

Colegiul jurisdictional al Curtii de Conturi era instanta de fond si se compunea din judecatori financiari condusi de un presedinte de colegiu.

Colegiul jurisdictional de pe langa Camera de conturi judetene era format din judecatori financiari si era condus de un presedinte.

Pe langa Curtea de Conturi functioneaza (si in prezent) procurorul general financiar si procurori financiari.

Potrivit legii de orgabizare si functionare, Curtea de Conturi controleaza printre altele: formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurarilor sociale de stat si ale bugetelor unitatilor administrativ-teritoriale, precum si miscarea fondurilor intre aceste bugete; constituirea, utilizarea si gestionarea fondurilor speciale si a fondurilor de tezaur; utilizarea alocatiilor bugetare pentru investitii; constituirea, administrarea si utilizarea fondurilor publice de catre autoritatile administrative autonome si de catre institutiile publice infiintate prin lege; situatia, evolutia si modul de administratre a patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale de catre institutiile publice, regiile autonome, companiile si societatile nationale, precum si concesionarea sau inchirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publica, s.a.m.d.

Sunt de asemenea supuse controlului, statul si unitatile administrativ-teritoriale, in calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile si institutiile lor publice, autonome sau neautonome; Banca Nationala a Romaniei; regiile autonome, societatile comerciale la care statul, unitatile administrativ-teritoriale, institutiile publice sau regiile autonome au mai mult de jumatate din capitalul social sau administreaza, in baza unui contract de concesiune sau inchiriere, bunuri apartinand domeniului public sau privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale, s.a.m.d.

In acest cadru, colegiul jurisdictional de pe langa Camerele de conturi judetene judeca si hotara, cu un singur judecator, in prima instanta, de exemplu: cu privire la plata despagubirilor civile pentru pagube cauzate si plata de amenzi pentru abateri cu caracter financiar comise de administratori, gestionari si contabili, precum si de alte persoane supuse jurisdictiei Curtii de Conturi; judeca, in prima instanta, contestatiile introduse impotriva actelor de imputatie de catre administratori, gestionari, contabili, precum si de catre ceilalti salariati care au participat, impreuna cu acestia la producerea pagubelor, s.a.m.d.

Colegiul jurisdictional al Curtii de Conturi solutiona cauzele care nu intrau in competenta colegiilor jurisdictionale ale Camerelor de Conturi judetene.

Sectia jurisdictionala judeca cu un singur consilier, in prima instanta (intampinarile introduse impotriva deciziilor emise de presedintii sectiilor de control ale Curtii), in prima si ultima instanta in complet format din trei consilieri de conturi (conflictele de competenta, cererile de stramutare) si in ultima instanta (cererile de recurs jurisdictional, recursurile in anulare jurisdictionale).

Un rol jurisdictional il juca si Curtea de Conturi cand judeca in complet de 5 consilieri de conturi in ultima instanta (recursuri in anulare jurisdictionale declarate de procurorul general financiar impotriva hotararilor definitive ale colegiilor si sectiei jurisdictionale; conflictele de competenta ivite intre Sectia jurisdictionala si colegiile jurisdictionale; cererile de reexaminare introduse impotriva solutiilor procurorului financiar date asupra actelor de clasare).

Conflictele de competenta ivite intre instantele judecatoresti si instantele Curtii de Conturi se rezolvau de Curtea Suprema de Justitie.

Investirea colegiului jurisdictional se facea prin incheierea de sesizare a completului; prin actul de sesizare al procurorului financiar; prin contestatia introdusa de persoana obligata la plata impotriva actului de imputatie; prin intampinarea introdusa impotriva deciziei emise de sefii compartimentelor de control ale Camerelor de conturi judetene; in cazul admiterii plangerii impotriva incheierii completelor prin care acestea au dispus descarcarea de gestiune; in cazul sesizarii facute de Curtea de Conturi.

La randul ei Sectia jurisdictionala se investea prin cererea de recurs jurisdictional, de recurs in anulare jurisdictional, cererea de solutionare a conflictelor de competenta, cererea de stramutare, prin intampinarea introdusa impotriva deciziei emise de presedintii sectiilor de control ale Curtii.

Curtea de Conturi cand judeca in complet de 5 consilieri de conturi se investea prin cererea de recurs in anulare jurisdictional, prin cererea pentru solutionarea conflictelor de competenta, prin cererea de reexaminare introdusa impotriva solutiei procurorului general financiar data asupra actului de clasare.

Legea nr. 94/1992 stabilea regulile speciale privind judecarea cauzelor in fata instantelor Curtii de Conturi (competenta materiala si teritoriala, stramutare, sedinte de judecata, audierea de martori, experti, extindere din oficiu a contestatiei, administrarea unor probe, masuri asiguratorii,s.a.m.d.), exercitarea cailor extraordinare de atac (cererea de revizuire, recurs in anulare jurisdictional).

Impotriva hotararilor pronuntate in ultima instanta de Sectia jurisdictionala a Curtii de Conturi se potea face recurs la Sectia de Contencios Administrativ a Curtii Supreme de Justitie, tot asa cum puteau fi atacate cu recurs la aceeasi sectie a instantei supreme si hotararile pronuntate de Curtea de Conturi in complet de 5 consilieri de conturi. Desi, in mod direct, Legea nr. 94/1992 ezita sa le numeasca, indirect, hotararile Sectiei jurisdictionale a Curtii de Conturi date in recursul jurisdictional se numeau decizii (art. 87 al. 1).

Curtea Suprema de Justitie solutionand recursurile le putea admite sau respinge, iar in cazul admiterii Sectia de Contencios administrativ putea retine cauza pentru judecarea in fond sau o putea trimite pentru solutionare, din nou, instantei de jurisdictie din sistemul Curtii de Conturi care a pronuntat hotararea casata.

O data ce ramanea irevocabila hotararea Sectiei de Contencios Administrativ aceasta se transmitea spre executare instantelor jurisdictionale din sistemul Curtii de Conturi (instanta de executare era colegiul jurisdictional care a solutionat cauza in prima instanta).

Initial Legea Curtii de Conturi a tratat rigid posilitatea de a ataca cu recurs hotararile pronuntate in ultima instanta de propriile instante jurisdictionale. Literatura si practica judiciara in contextul afirmarii principiului constitutional al liberului acces la justitie a determinat schimbarea opticii legiuitorului care prin prevederile modificatoare aduse prin Legea nr. 99/1999 a prevazut expres posibilitatea exercitarii recursului impotriva actului administrativ jurisdictional (hotararile instantelor jurisdictionale ale Curtii de Conturi) in fata Sectiei de Contencios Administrativ a Curtii Supreme de Justitie.

Am prezentat pe larg activitatea jurisdictionala proprie instantelor din cadrul Curtii de Conturi, deoarece am considerat ca activitatea desfasurata de aceste organe a reprezentat o jurisdictie administrativ propriu-zisa. Prin legea de revizuire a Constitutiei Romaniei nr.429/2003 Curtea de Conturi si-a pierdut componenta jurisdictionala, care a fost preluata de instantele judecatoresti .

5. Ordonanta Guvernului nr. 92 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedura fiscala

Prin acest act normativ s-a abrogat O.U.G. nr.13 din 26 ianuarie 2001 privind solutionarea contestatiilor impotriva masurilor dispuse prin actele de control sau de impunere intocmite de organele Minsiterului Finantelor Publice.

Potrivit art.169 din Codul de procedura fiscala impotriva actelor administrative fiscale (titluri de creanta fiscala) se poate formula contestatie. La fel ca in actul normativ abrogat si in Codul de procedura fiscala, contestatiile sunt caracterizate ca fiind cai administrative de atac (art.174 al.2).

Legiuitorul, indepartandu-se de textul constitutional cuprins in art.52 al.1, stabileste ca este indreptatit la contestatie numai cel care se considera lezat in drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia, ceea ce exclude a priori persoana vatamata numai intr-un interes legitim.

Contestatiile se formuleaza in scris si se depun in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului administrativ fiscal, sub sanctiunea decaderii, la organul fiscal anume constituit si investit sau la organul emitent, dupa caz. Solutionarea contestatiilor se face la nivelul organelor competente constituite la nivelul directiilor generale, atunci cand au ca obiect impozite, taxe, etc., al cararor cuantum este de sub 5 miliarde lei, sau de organele competente de a solutiona constituite la nivel central cand suma contestata este mai mare de 5 miliarde lei.

Legiuitorul, incalcand principiul "egalitatii armelor", stabileste o sanctiune grava in sarcina contestatorului, fixand un termen de decadere, de 30 zile, de introducere a contestatiei, pe cand organul de solutionare competent nu are nici un termen pentru solutionarea contestatiei.

Contestatia se solutioneaza prin decizie motivata (preambul, considerente sau motivare, dispozitiv) si poate fi admisa total sau partial sau respinsa.

Decizia se comunica persoanelor interesate si poate fi atacata la instanta de contencios administrativ de la Tribunal (in cazul solutiilor date de directiile generale ale finantelor publice si controlului financiar de stat) sau la Curtea de Apel (in cazul solutiilor date de Ministerul Finantelor Publice). Hotararile date de instantele judecatoresti in prima instanta nu pot fi atacate cu apel, deci ele devin definitive si executorii, dar pot face obiectul recursului.

Desi legiuitorul a omis sa spuna care este termenul in care decizia de solutionare a contestatiilor (actul administrativ) poate fi atacata la instantele de contencios administrativ, aplicand legea generala in materie - Legea nr. 29/1990 - acest termen nu poate fi decat cel de 30 de zile de la comunicare (art. 5). De altfel, acest termen a fost imbratisat in mai multe situatii si de organul administrativ care solutioneaza contestatia, probabil indirect lasand sa se inteleaga ca nu ne aflam in prezenta unui act administrativ jurisdictional ci a unei proceduri prealabile administrative. Daca organul administrativ considera ca ne aflam in fata unui act administrativ jurisdictional ar fi aplicat termenul de 15 zile de la comunicare, asa cum prevede art. 4 din Legea nr. 29/1990 cand face referire expresa la acest tip de acte administrative.

Contrar opiniei formulate in literatura juridica asupra pregnantei cu care noul act normativ reliefeaza caracterul jurisdictional al procedurii de contestare , credem ca nu ne aflam in acest caz in prezenta unui act administrativ jurisdictional, deoarece organul emitent este lipsit de independenta, iar procedura administrativa stabilita nu se caracterizeaza prin contradictorialitate.

Prin urmare este corect cand afirmam ca nu toate actele prin care se solutioneaza litigii juridice de catre organe administrative chiar specializate ele, au caracter jurisidctional, cu atat mai mult cu cat legea nu pretinde ca la elaborarea acestor acte sa fie intrunite trasaturile specifice actelor jurisdictionale.

Deci, simplul recurs gratios sau ierarhic nu inseamna ca ne aflam in procesul de elaborare a unui act administrativ jurisdictional. Desi ne aflam in prezenta unui litigiu juridic, iar pentru rezolvarea lui se prevede prin ordonanta o cale de atac speciala, contestatia, ce trebuie exercitata intr-un termen, nu putem considera ca ne aflam in cazul "deciziei" in fata unui act administrativ jurisdictional. Simplul fapt ca impotriva unui act administrativ se prevede o cale de atac care nu poate fi exercitata decat intr-un anumit termen prevazut de lege nu este de natura sa atribuie acestui act caracter jurisdictional . Mai mult, acest act administrativ prin care se solutioneaza litigiul nu este insotit in elaborarea lui si de garantiile specifice activitatii jurisdictionale , fiind semnat (aprobat) de conducatorul organului, superiorul ierarhic al agentului constatator.

In cazul de fata, pe baza reexaminarii motivelor de fapt si de drept ce au stat la baza emiterii actului administrativ, un alt organ decat cel de la care emana actul, are posibilitatea de a reveni asupra lui ceea ce ii confera mai degraba caracterul unei revocari administrative si nu a unui control jurisdictional .