Administratia publica locala in cadrul administratiei publice romanesti

Administratia publica locala in cadrul administratiei publice romanesti

Sectiunea I. Notiunea de administratie publica locala

La nivelul statului, alaturi de interesele generale se regasesc si interese locale, intre acestea existand o interdependenta reciproca, fapt ce face ca, in sfera de competenta a dreptului constitutional sa regasim, asa cum spune George Alexianu, "toate regulile care fixeaza organele centrale ale statului si modul lor de functionare, precum si organele de autonomie locala".[i]

Interesele publice ale unei colectivitati, arata Paul Negulescu, nu au intotdeauna aceeasi intindere, intrucat pot exista, asa cum am vazut, interese generale ale statului, dar si interese ale unor judete, dupa cum pot exista si interese ale unor comune sau a unei singure comune. [ii]

Aceeasi conceptie are si Anibal Teodorescu, care subliniaza ca "intr-un stat exista interese generale, alaturi de care exista interese judetene si interese locale"[iii]

Rezulta din opinia acestor autori ca in stat exista interese generale alaturi de interese judetene precum si de cele locale, mai mult chiar, intre aceste interese existand o interferenta reciproca, interesul local fiind considerat ca este in acelasi timp si interes general.[iv]

In conceptia lui Paul Negulescu, aceste interese sunt satisfacute prin "administratiuni publice", intelese ca totalitate a "serviciilor publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale", precizand ca sunt administratii publice "statul, judetul si comuna".[v]

Potrivit acestei opinii, statul nu este singurul care infiinteaza servicii publice, ci, in mod evident, si judetele si comunele, in calitatea lor de colectivitati locale isi pot organiza propriile servicii in vederea satisfacerii intereselor lor.[vi]

In doctrina romaneasca, de altfel, colectivitatile locale sunt concepute in doua moduri de organizare. Astfel, intr-o prima acceptiune, colectivitatile locale sunt desmembraminte ale statului, creatii ale legii pentru scopuri administrative, ca simple circumscriptii teritoriale ridicate la rangul de persoane juridice[vii] si investite cu anumite drepturi de catre puterea centrala.[viii] Aceasta le mentine sub o stricta supraveghere, instituind asupra lor o tutela,[ix] punand in fruntea lor functionari numiti de ea si nu alesi de locuitori sau, daca alegerea este acceptata, atunci se limiteaza cat mai mult puterile celor alesi.[x]

George Alexianu intelege "prin administratie locala, toate acele organisme ale statului care sunt chemate sa satisfaca interesele care nu sunt generale ci privesc, in primul rand, gruparile omenesti din localitate, si care se caracterizeaza prin faptul ca titularii carora le sunt incredintate administrarea acestor interese, nu detin puterea de la autoritatea centrala, ci de la corpul electoral local, pe cale de alegere. Acesti titulari sunt insa si ei subordonati autoritatii centrale, reprezentata prin Guvern, care isi exercita dreptul sau de coordonare si unitate a statului pe calea tutelei si a controlului".[xi]

In a doua acceptiune, colectivitatile locale sunt privite si ca societati naturale, la originea lor concomitente sau anterioare statului, care se bucura de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai cu seama decat le-a atribuit.[xii]

In doctrina franceza notiunile de colectivitate locala si de colectivitate teritoriala sunt utilizate in mod distinct.

Pentru unii autori notiunea de colectivitate locala este mult mai larga, ea inglobeaza atat colectivitatile teritoriale cat si intreprinderile publice de la nivel local. Pentru altii aceasta este invers, dar cei mai multi autori si in mod deosebit jurisprudenta, sunt de acord in prezent sa utilizeze cele doua notiuni in mod analog.[xiii]

In acest context, sunt de retinut pentru demersul nostru si cele trei criterii acceptate pentru notiunea de colectivitate locala, si anume: autonomia administrativa, competenta de atributii si exigenta de a dispune de organe alese pe baza sufragiului universal direct.[xiv]

Primul criteriu pune in evidenta ca o colectivitate locala poate fi investita cu personalitate morala, si se bucura de autonomie administrativa fata de stat, in scopul de a-i putea fi acordat statutul corespunzator.

Al doilea criteriu este definit prin tratarea competentelor (atributiilor) colectivitatilor locale, contrar statului care se bucura de competente originare ("competenta a competentei"), competentele colectivitatilor locale au fost atribuite fie prin Constitutie, fie prin lege, si aceasta fie intr-un mod global pentru un domeniu, fie intr-un mod enumerativ. "O colectivitate localanu dispune de nici o suveranitate, ci de puteri limitate, si deci nu are posibilitatea de a se dota cu organe noi, mai mult ea nu are puterea de a-si da competente. Acesteia ii apartin doar competentele proprii care ii sunt atribuite de legiuitor, adica de stat".[xv]

Al treilea criteriu pune accent pe faptul ca colectivitatea locala poate avea o reprezentare populara unde deciziile se iau in plenul organelor direct alese de populatie.

In consecinta se apreciaza ca aceste colectivitati locale sunt "originale", adica sunt colectivitati care au un teritoriu si organe alese prin sufragiu universal direct.[xvi]

Intr-o alta opinie, colectivitatile locale (teritoriale), sunt comunitati umane speciale ale poporului care constituie statul, caracterizate prin atasamentul lor la o parte delimitata a teritoriului national, cu anumite interese speciale, culturale, economice etc., care le sunt proprii.[xvii]

John Stuart Mill chiar sublinia ca scopul real al guvernarii sau administrarii locale apare atunci cand un numar de oameni au interese comune, pe care nu le impart cu restul concetatenilor lor, fiind potrivit ca acesti oameni sa isi administreze propriile lor interese.[xviii]

Despre colectivitatile locale, de altfel, Henry Puget spune ca sunt investite in cadrul legii cu o veritabila autonomie, limitata de un control adeseori discret al statului. Ele reprezinta, de obicei, o mare diversitate de organizare.

Colectivitatile locale, astfel concepute, arata in continuare acelasi autor, au vocatia de a fi libere, fiind autorizate de a se guverna ele insele, respectand dispozitiile legale.[xix]

Pe plan local, potrivit opiniei unui alt autor, administrarea intereselor publice locale poate fi incredintata: fie unor autoritati statale si extensiilor sale, ce desemneaza autoritati desconcentrate ale administratiei publice de stat in unitatile administrativ-teritoriale, constituind administratia teritoriala (locala) de stat, fie administratiei publice locale, care nu mai este o administratie de stat, ci o structura administrativa care permite colectivitatilor locale sa-si solutioneze problemele locale prin autoritati administrative proprii, sub controlul autoritatilor statale centrale

Statul, precizeaza Andr Hauriou, privit din acest punct de vedere, desi se suprapune cu teritoriul sau, accepta ca in interiorul acestuia pot exista colectivitati locale care se administreaza prin forte proprii, sub controlul administrativ al autoritatilor statale.

In opinia lui Ioan Vida, pentru a fi in prezenta administratiei locale, in sensul celei de a doua acceptiuni, o administratie publica autonoma va trebui sa indeplineasca mai multe conditii, printre acestea sunt mentionate, in principal, urmatoarele:

Ø      colectivitatea locala sa beneficieze de personalitate juridica;

Ø      colectivitatea locala sa dispuna de autoritati administrative proprii;

Ø      supravegherea colectivitatilor locale se face de catre autoritati numai prin intermediul unor forme de control stabilite de lege.[xx]

Recunoasterea personalitatii juridice a colectivitatilor locale, intelese ca elemente ale colectivitatilor nationale, in opinia unui autor, are la baza existenta unor interese proprii ale acestor colectivitati sau a unor probleme locale specifice.[xxi]

Statul, arata acelasi autor, nu este apt sa solutioneze, prin mijloacele de care dispune si in conditii de operativitate si eficienta, ansamblul acestor probleme. De aceea, statul este cel care stabileste care dintre problemele ce intra la un moment dat in sfera administratiei de stat vor fi de competenta serviciilor publice statale si care vor intra in sfera de competenta a autoritatilor locale.

Sfera problemelor locale, de regula, este stabilita sau delimitata prin Constitutie ori prin lege.

Recunoasterea acestor probleme specifice locale, presupune si existenta unor mijloace materiale de realizare, cum ar fi: patrimoniul propriu, un corp de functionari care sa gestioneze treburile publice, o anumita autonomie financiara care se bazeaza pe existenta unui buget propriu. Intr-un asemenea cadru fundamentat, colectivitatilor locale li se acorda posibilitatea de a participa la circuitul juridic, in nume propriu.

Pe aceasta baza, subliniaza Ioan Vida, colectivitatile locale, organizate in circumscriptii administrative, care coincid sau difera de unitatile administrativ-teritoriale ale statului, devin persoane juridice.

Exercitarea atributiilor acestor persoane juridice este incredintata unor autoritati proprii colectivitatilor locale, in conditiile stabilite de Constitutie si de lege. Aceste autoritati locale sunt reprezentantele colectivitatilor locale, rezultate din alegeri libere desfasurate in unitatea administrativ-teritoriala.

In opinia unor autori, acestor autoritati locale trebuie sa li se recunoasca si o putere proprie de decizie, dar care nu poate iesi de sub controlul statului, exercitat pe cai legale; un control jurisdictional, care se limiteaza la verificarea legalitatii actelor, nu si asupra oportunitatii acestora.

Constitutia Romaniei stabileste administratia publica locala ca pe o structura in cadrul administratiei publice, ce desemneaza ansamblul de autoritati administrative autonome care rezolva, conduc si executa treburile publice locale

Ca atare, administratia publica locala, fundamentata pe dispozitiile constitutionale, apare ca totalitate a serviciilor publice locale, organizate sau recunoscute de lege, chemate sa administreze interesele proprii ale colectivitatilor locale, prin autoritati administrative autonome, cu putere de decizie, alese de catre acestea si sub controlul de legalitate al autoritatilor statului

Concluzionand, rezulta deci ca notiunea de administratie publica locala, circumscrisa in plan constitutional, reprezinta o structura a administratiei publice, cu o natura juridica aparte, datorata faptului ca puterea sa nu provine din puterea de stat, ci isi trage forta sa din vointa alegatorilor locali care sunt reprezentati de autoritatile administrative autonome si in numele caruia ele actioneaza.