CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

Teoria statului de drept postuleaza mai intai supunerea administratiei fata de drept: executivul trebuie sa asculte de normele ce constituie fundamentul, cadrul si limitele actiunii sale. Aceasta supunere este garantata prin existenta unui control jurisdictional exercitat, fie de catre judecatorul obisnuit, fie de tribunale speciale

In dreptul administrativ, a inceput sa fie utilizat termenul de "contencios administrativ" pentru a delimita caile de atac jurisdictionale impotriva actelor si operatiunilor administrative de recursurile administrative obisnuite

1. O scurta privire in dreptul comparat

Din punct de vedere formal, pe plan international, situatiile sunt diferite. In Franta, exista o jurisdictie speciala administrativa, fiind organizate tribunale administrative interdepartamentale, curti administrative de apel si Consiliul de Stat ca instanta suprema . Aceste organe jurisdictionale sunt separate de puterea judecatoreasca de drept comun cat si de administratia activa si sunt specializate in litigii de natura administrativa, pe baza regimului juridic administrativ

In Italia, Belgia, Grecia si in alte tari, exista instante de contencios administrativ care formeaza un sistem propriu alaturi de sistemul instantelor judecatoresti

In Spania, instantele de contencios administrativ, tribunalele administrative, fac parte din sistemul instantelor judecatoresti, alaturi de tribunalele civile, tribunalele penale si tribunalele sociale

Dreptul anglo‑saxon s‑a caracterizat prin sistemul instantelor de drept comun competente si in materia contenciosului administrativ . Acest sistem este aplicat si in unele tari europene, altele decat Anglia, spre exemplu in Danemarca sau Norvegia . In prezent, in special in Anglia si in Statele Unite ale Americii, sunt instituite si tribunale administrative, fara a se putea afirma insa ca s‑a ajuns la o dualitate de jurisdictii, ca in Franta, Italia sau Germania. In Anglia, Camera Lorzilor a ramas autoritatea jurisdictionala unica, asigurand unitatea de interpretare a dreptului. La fel, in S.U.A., instanta suprema unica este Curtea Suprema

2. Notiunea de contencios administrativ in
doctrina noastra

In sens larg, se intelege prin contencios administrativ totalitatea litigiilor de competenta instantelor judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv un functionar public sau, dupa caz, o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de o parte, si alt subiect de drept, pe de alta parte, in care organul public sau functionarul public apare ca purtator al autoritatii publice, iar in sens restrans notiunea evoca totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ . Acceptiunea restransa a notiunii are un sens organic, care se refera la natura organelor de jurisdictie competente sa solutioneze litigiile juridice, si un sens material care evidentiaza natura litigiilor juridice pe care le cuprinde acest contencios si regimul juridic aplicabil in rezolvarea lor.

3. Evolutia contenciosului administrativ roman

Intr‑o prima etapa (1864‑1866), in tara noastra a fost adoptat sistemul francez al tribunalelor administrative. A fost infiintat Consiliul de Stat ca organ consultativ al Guvernului, avand si atributii de contencios administrativ, fara a fi insa un adevarat tribunal, ci o institutie intermediara intre administratia consultativa si tribunalele administrative

A doua etapa s‑a desfasurat in perioada 1866‑1905. Incepand cu 1866 Consiliul de Stat a fost desfiintat prin dispozitiile Constitutiei din 1866. Prin Legea din 12 iulie 1866, competenta contenciosului administrativ a Consiliului de Stat a fost incredintata tribunalelor de drept comun.

Competenta instantelor, nefiind insa expres stabilita sub aspectul continutului prin lege, s‑a format pe cale jurisprudentiala. Astfel, tribunalele aveau capacitate deplina de a judeca in litigiile referitoare la acte de gestiune. In cauzele privitoare la actele administrative de autoritate, tribunalele nu se socoteau competente sa anuleze actul in urma unei cereri directe, ci, apreciau in mod indirect legalitatea actului, in special sub raportul cauzarii injuste de prejudicii si acordarii de despagubiri pentru pagubele constatate

A treia perioada (1905‑1923) a fost caracterizata prin existenta unor reglementari speciale cu privire la competenta instantelor in materia contenciosului administrativ. Astfel, Legea din 1 iulie 1905 s‑a constituit intr‑o premisa importanta in realizarea unui contencios administrativ modern, in conditiile in care, pe de o parte, activitatile administratiei erau mai diverse si mai numeroase, iar, pe de alta parte, cei administrati au devenit constienti de necesitatea unei legislatii care sa le apere drepturile corelative obligatiilor autoritatilor administrative.

In conformitate cu dispozitiile Legii din 1905 judecatorul putea hotari anularea actului administrativ de autoritate, ca urmare a unui recurs principal si direct indreptat impotriva actului administrativ socotit ilegal. Obligatia de despagubire era expres stabilita prin lege.

Judecarea litigiilor de contencios administrativ apartinea, conform Legii din 1905, Sectiei a III‑a a Curtii de Casatie, care avea o competenta determinata prin lege.

Aceasta situatie a durat insa numai pana la aparitia Legii din 25 martie 1910, prin care s‑a revenit la situatia anterioara Legii din 1905. Sectia a III‑a a Curtii de Casatie a pierdut atributiile de contencios administrativ, acestea fiind trecute instantelor de drept comun. Instantele, din nou, nu erau competente sa anuleze actele administrative de autoritate.

Situatia s‑a modificat cand, prin Legea din 17 februarie 1912 pentru reorganizarea Curtii de Casatie, Sectia a III‑a a acestei curti putea declara un act administrativ de autoritate ca fiind ilegal. Instanta nu avea insa competenta sa anuleze actul ilegal, ci, putea invita autoritatea administrativa sa satisfaca cererea celui administrat, de a desfiinta sau modifica actul prin care acestuia i s‑a produs o vatamare.

In a patra perioada (1923‑1948), contenciosul administrativ a devenit o institutie de ordin constitutional.

Constitutia din 1923 a incredintat contenciosul administrativ competentei instantelor judecatoresti, urmand a fi reglementat de o lege speciala.

Aceasta lege speciala, Legea pentru contenciosul administrativ, a fost adoptata in decembrie 1925. Conform prevederilor acestei legi, orice persoana vatamata intr‑un drept al sau printr‑un act administrativ de autoritate facut cu incalcarea legilor si a regulamentelor, sau prin reaua‑vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, putea face cerere pentru recunoasterea dreptului sau la instantele judecatoresti competente, aratate in cuprinsul legii.

Este, prin urmare, reglementat un contencios subiectiv ‑ reclamantul trebuind sa dovedeasca lezarea unui drept subiectiv (lezarea unui simplu interes nu era relevanta) si de plina jurisdictie - cel vatamat putand cere anularea actului, putand invoca ilegalitatea actului pe cale de exceptie si putand pretinde despagubiri

Competenta de a judeca legalitatea actelor administrative, de a le anula si de a acorda despagubiri revenea Curtilor de Apel. Actele de gestiune au ramas in competenta instantelor de drept comun. Erau exceptate de la controlul instantelor judecatoresti actele de guvernamant si actele de comandament militar.

Dupa adoptarea Constitutiei din 1938, prin Legea din 15 martie 1939 s‑au infiintat Curtile administrative, organizate ca instante jurisdictionale cu competenta speciala, care cenzurau numai legalitatea actelor emise de organele administratiei locale.

Pe tot parcursul acestei etape, desi contenciosul administrativ era dat in competenta instantelor judecatoresti, au fost pastrate si jurisdictiile administrative

A cincea etapa (1948‑1967) se caracterizeaza prin desfiintarea, practic, a contenciosului administrativ. Decretul nr. 128/1948 a abrogat Legea din 1925 pentru contenciosul administrativ si Legea de organizare a Curtilor administrative. Instantele judecatoresti mai aveau competenta de a verifica, pe cale de actiune, legalitatea actelor administrative, numai atunci cand prevederi exprese ale legii le autorizau . De asemenea, controlul actelor administrative pe calea exceptiei de ilegalitate se putea face de catre instante numai cand "intentia legiuitorului de a le recunoaste aceasta competenta se desprinde in mod neindoielnic din interpretarea legii"

Fundamentul acestor prevederi il constituia opinia, exprimata in expunerea de motive a decretului, ca "fata de acest principiu si considerand ca tot aceasta adunare alege prezidiul si formeaza Guvernul , rezulta in ce priveste organele judecatoresti o subordonare fata de organul suprem. Cu o asemenea structura, nu se mai poate concepe ca actele de autoritate sa fie puse in discutie de catre particulari, iar acestia sa mai aiba dreptul sa cheme statul in judecata, pentru ca actele lui sa fie cenzurate de catre o autoritate subordonata".

Intr‑a sasea etapa (1965‑1990), situatia s‑a schimbat radical fata de etapa anterioara. Prevederile Constitutiei din 1965 (art. 35 coroborat cu art. 103) si ale Legii nr. 1/1967 privind judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale, au acordat instantelor de drept comun o competenta generala pentru a se pronunta asupra legalitatii actelor administrative. Aceasta competenta nu era insa si exclusiva, fiind pastrate si jurisdictiile administrative.

Numarul mare de acte administrative exceptate de sub incidenta Legii nr. 1/1967 a facut ca aceasta lege sa aiba, totusi, o aplicabilitate restransa.

Conform respectivei legi, cel vatamat intr‑un drept al sau printr‑un act administrativ ilegal, sau cel caruia i s‑a refuzat nejustificat satisfacerea unei cereri privitoare la un drept ori nu i s‑a raspuns in termenul prevazut de lege, se putea adresa instantei de judecata. Era reglementat, prin urmare, un contencios subiectiv, actiunile putand sa fie intemeiate numai pe lezarea unui drept subiectiv, nu si a unui interes legitim.

Cel care se adresa instantei, putea cere anularea actului, obligarea organului administrativ la luarea unor masuri administrative, despagubiri. Ilegalitatea actului administrativ putea fi invocata si pe cale de exceptie. Prin urmare, era reglementat un contencios de plina jurisdictie.

Intrarea in vigoare a Legii nr. 29/1990 marcheaza inceputul etapei actuale, atribuindu‑i elemente caracteristice ale etapei marcate de Legea din 1925 a contenciosului administrativ, dar si elemente de noutate.

Legea 29/1990 creeaza sectii specializate de contencios administrativ in cadrul instantelor judecatoresti. Controlul exercitat de instantele judecatoresti este de plina jurisdictie, instanta fiind competenta sa anuleze actul administrativ atacat, sa oblige autoritatea administrativa la emiterea unui act precum si la despagubiri. Controlul este unul direct, pe cale de actiune judiciara exercitata fie impotriva actului administrativ, fie impotriva refuzului nejustificat al autoritatii administrative de a satisface o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege ori a tacerii administratiei. Sunt supuse aceluiasi control si actele administrative asimilate.

Datorita adoptarii Legii nr. 29/1990 inainte de adoptarea Constitutiei din 1991, au existat diferente intre cele doua acte cu privie la domeniul contenciosului administrativ. Pe de alta parte, practica judecatoreasca a pus in evidenta o serie de scapari ale Legii nr. 29/1990. Din aceste motive s-a simtit nevoia unei legi noi, mai bine adaptata la evolutia societatii. In acest context, a fost adoptata Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care a abrogat Legea nr. 29/1990. Adoptata intr-o oarecare graba, Legea nr. 554/2004 a dovedit a avea cateva carente importante, unele din ele solutionate prin admiterea de catre Curtea Constitutionala a unor exceptii de neconstitutionalitate.

4. Caracteristicile reglementarii contenciosului administrativ prin Legea nr.

Legea nr. 554/2004 defineste in art. 2 alin.1 lit. f) notiunea de contencios administrativ, aratand astfel si care sunt litigiile supuse reglementarii sale. Contenciosul administrativ este activitatea de solutionare de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Dispozitiile art. 2 alin. 1 lit. f) si c) trebuie corelate cu cele ale art. 2 alin.1 lit. c) care definind notiunea de act administrativ potrivit intelesului Legii nr. 554/2004 arata ca prin "legi speciale" (prin urmare nu neaparat legi organice) pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ, precum si cu cele ale art. 5 alin. 2, potrivit carora nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

Prin urmare, conform textelor mai sus mentionate, ar trebui sa concluzionam ca sfera contenciosului administrativ este data de dispozitiile Legii nr. 554/2004, cu exceptiile stabilite prin legi organice care micsoreaza aceasta sfera si cu adaugirile stabilite prin legi speciale privind categorii de contracte administrative care intra in aceasta sfera.

Privind in contextul etapelor parcurse in legislatia noastra de contenciosul administrativ, principalele caracteristici ale reglementarilor Legii nr. 554/2004 sunt:

Competenta de solutionare a litigiilor dintre administratia publica si cei administrati apartine instantelor judecatoresti. In acest scop, sunt organizate complete specializate de contencios administrativ si fiscal in cadrul tribunalelor si la nivelul curtilor de apel, precum si o sectie specializata la Inalta Curte de Casatie si Justitie. Conform art. 37 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judecatoreasca, republicata pot fi infiintate la nivelul judetelor tribunale specializate, fiscale si de contencios administrativ. Contenciosul administrativ are doua grade de jurisdictie, fondul si recursul.

Fata de dispozitiile din Legea nr. 304/004, este criticabila definirea instantelor de contencios introdusa in Legea nr. 554/2004 prin modificarile aduse de Legea nr. 262/200 Astfel, in prezent, conform art. 2 alin.1 lit. g) din Legea nr. 554/2004 prin instante de contencios administrativ se inteleg: Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel si tribunalele administrativ-fiscale. De vreme ce infiintarea tribunalelor administrativ-fiscale este optionala, in mod evident sectiile de contencios administrativ si fiscal organizate in cadrul tribunalelor judetene, in judetele unde nu a fost infiintat un tribunal specializat in domeniu, sunt tot instante de contencios administrativ.

Controlul exercitat de instantele judecatoresti este de plina jurisdictie, instanta fiind competenta sa anuleze actul administrativ atacat, sa oblige autoritatea publica la emiterea unui act ori inscris, la indeplinirea unei operatiuni administrative precum si la despagubiri. In cazul in care obiectul actiunii in contencios administrativ il formeaza un contract administrativ, instanta instanta are si alte competente, stabilite prin lege.

Controlul este unul direct, pe cale de actiune judiciara exercitata fie impotriva actului administrativ, fie impotriva refuzului nejustificat al autoritatii publice de a satisface o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim privat ori public, precum si impotriva tacerii administratiei. Sunt asimilate actului administrativ si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice sau alte contracte administrative in legatura cu care solutionarea conflictelor este data prin legi speciale in competenta instantelor de contencios administrativ.

Au calitatea de a sesiza instanta de contencios administrativ, persoanele vatamate prin actul administrativ (persoanele fizice, persoanele juridice, grupuri de persoane fizice titulare ale unor drepturi subiective ori interese legitime private), organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public, anumite autoritati publice care actioneaza in sprijinul persoanelor vatamate (Avocatul Poporului, Ministerul Public), autoritatile publice care exercita controlul de tutela administrativa (prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici), precum si orice autoritate publica emitenta a unui act administrativ nelegal sau care a fost vatamata intr-un drept al sau ori un interes legitim.

In cazul in care sunt solicitate despagubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul vatamator sau pentru intarziere, actiunea poate fi indreptata nu numai impotriva autoritatii administrative, ci si personal impotriva functionarului respectivei autoritati, responsabil de a fi elaborat, emis sau incheiat actul ori care se face vinovat de refuzul rezolvarii cererii. Instanta se va pronunta atat asupra daunelor materiale cat si a celor morale cerute.

Actul administrativ atacat trebuie sa provina de la o autoritate publica sau o persoana juridica asimilata autoritatii publice .

Actele administrative jurisdictionale pot fi atacate in fata instantei de contencios administrativ.

Obiectul actiunii poate fi despagubiri pentru prejudicii cauzate de ordonante sau articole din ordonante neconstitutionale; actiunea poate fi introdusa insotita de exceptia de neconstitutionalitate.

5. Conditiile actiunii directe in baza legii nr.

Pentru a putea fi promovata o actiune in contencios administrativ trebuiesc indeplinite conditii legate de calitatea persoanei care sesizeaza instanta de judecata, obiectul actiunii, calitatea celui impotriva caruia se introduce actiunea,    indeplinirea unei proceduri prealabile.

Calitatea de a sesiza instanta de judecata

Din formularea art. 1 al Legii nr. 554/2004, rezulta ca poate inainta o actiune in contencios administrativ orice persoana vatamata.

Comparativ cu legea anterioara, nr. 29/1990, care arata ca reclamant poate fi o persoana fizica sau juridica, ne gasim in prezenta unei formulari care sugereaza o sfera mult mai larga de cuprindere. Formularea "orice persoana" cuprinde in mod cert persoana fizica si persoana juridica fie ea de drept public sau de drept privat.

Legea precizeaza ca sunt asimilate persoanei vatamate si grupul de persoane fizice, fara personalitate juridica, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private precum si organismele sociale atunci cand invoca vatamarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.

Organismele sociale sunt, potrivit art. 2 alin.1 lit. r), structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii si altele asemenea, care au ca obiect de activitate protectia drepturilor diferitelor categorii de cetateni sau, dupa caz, buna functionare a serviciilor publice administrative. Din intelesul pe care legea il da notiunii de organisme sociale rezulta ca acestea sunt in principal persoane juridice care au ca scop, in general, ocrotirea drepturilor si intereselor anumitor categorii de persoane, aceasta si pentru ca grupul de persoane fizice fara personalitate juridica poate apara doar interese legitime private. Consideram ca nu trebuie sa intelegem din formularea legii ca persoanele juridice cuprinse in notiunea de organisme sociale nu ar avea calitate de persoana vatamata si prin urmare nu ar putea inainta o actiune in contencios administrativ atunci cand sunt vatamate intr-un drept subiectiv sau intr-un interes legitim propriu printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termen legal a unei cereri. Ar fi absurd sa se considere ca un sindicat, o asociatie sau o fundatie nu ar putea inainta o actiune in contencios administrativ pentru a-si apara un drept sau un interes propriu. Ceea ce legea urmareste sa sublinieze este faptul ca aceste subiecte de drept au calitatea de a sesiza istanta de contencios administrativ si pentru ocrotirea unui interes legitim public sau a unui drept subiectiv ori interes legitim al unor persoane fizice.

Posibilitatile oferite prin nominalizarea acestui subiect de sezina ca aprator al unui interes public sunt deosebite. Daca legislatia privind protectia mediului cuprinde referiri exprese la faptul ca asociatiile sau fundatiile de profil sunt competente sa sesizeze instanta de contencios administrativ atunci cand printr-un act administrativ sunt aduse atigeri prevederilor care ocrotesc mediul inconjurator, in alte domenii nu exista prevederi exprese si de multe ori este greu de dovedit incalcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat (mai ales conform definitiei date de legea contenciosului administrativ acestui interes), actul administrativ incalcand in fapt un interes legitim public. Din pacate societatea civila nu este suficient organizata, in multe domenii de interes public lipsind organizatii neguvernamentale care sa activeze pentru ocrotirea acestor interese.

In categoria persoanelor vatamate intra, potrivit art. 2 alin.1 lit. a) si grupurile de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vatamate prin acte administrative. Rezulta din formularea legii ca aceste grupuri de persoane fizice nu au calitate de persoana vatamata, in intelesul legii nr. 554/2004, atunci cand ar invoca un interes legitim public. Practica judecatoreasca a admis, anterior intrarii in vigoare a Legii nr. 554/2004 calitatea de reclamant a unor grupuri de persoane, chiar daca legea nu le conferea in mod expres aceasta calitate. Legea nr. 554/2004 a confirmat gandirea creatoare a respectivelor instante

In afara de persoana vatamata, au calitate de reclamant si anumite autoritati publice care pot inainta actiuni in justitie in vederea apararii drepturilor si intereselor altor persoane.

Astfel, in temeiul art. 1 alin. 3, Avocatul Poporului poate inainta o actiune in justitie impotriva actelor administrative emise de catre o autoritate administrativa, care vatama un drept subiectiv sau un interes legitim al unei persoane fizice, sau care au ca temei refuzul nejustificat al autoritatii administrative de a-si realiza atrbutiile legale.

Potrivit aceluiasi text de lege, pentru a introduce actiunea in contencios administrativ, este necesar ca Avocatul Poporului sa fi fost sesizat de persoana fizica vatamata si sa aprecieze, in urma controlului efectuat, ca sesizarea este indreptatita si ca nelegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative nu pot fi indepartate decat prin justitie. Dupa inaintarea actiunii de catre Avocatul Poporului, petitionarul dobandeste calitatea de reclamant.

Fata de dispozitiile initiale ale art. 1 alin. 3 al Legii nr. 554/2004, care nu faceau alte precizari, in literatura de specialitate s-a aratat ca in situatia in care Avocatul Poporului introduce o actiune in contencios subiectiv (apara drepturile cetateanului) aceasta institutie nu va fi citata in proces, rolul sau rezumandu-se la sesizarea instantei de judecata. Principiul disponibilitatii putea fi insa aplicat, persoana fizica urmand sa arate la primul termen de judecata daca isi insuseste actiunea introdusa de Avocatul Poporului sau nu . Ar fi fost aplicabile dispozitiile art. 45 alin.2 al Codului de procedura civila referitoare la partile in proces

Prin Legea nr. 262/2007 art. 3 alin.1 a fost completat, aratandu-se expres ca daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea.

Trebuie retinut ca din formularea textului de lege rezulta ca Avocatul Poporului poate ataca numai acte emise de o autoritate administrativa, nu de o autoritate publica in general.

Calitatea Ministerului Public de a sesiza instanta de contencios administrativ este reglementata prin art. 1 alin. 4 si 5 si se exercita in baza atributiilor sale fixate prin art. 131 alin.1 din Constitutie, de reprezentare a intereselor generale ale societatii, de aparare a ordinii de drept si a drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Astfel, conform art. 1 alin. 5, Ministerul Public are calitatea de reclamant atunci cand actiunea sa se indreapta impotriva unui act administrativ normativ prin care se vatama un interes legitim public. Ministerul Public nu are posibilitatea de a-si mai retrage actiunea, conform art. 28 alin.3. Aceasta interdictie creaza o situatie similara cu cea bazata in dreptul penal pe principiul oficialitatii, in sensul ca, organul competent odata sesizat cu o incalcare a legii nu mai poate inceta cercetarea acestei incalcari, chiar daca persoana care a facut sesizarea ar dori acest lucru. Dispozitia din Legea 554/2004 porneste de la importanta stabilirii legalitatii unui act administrativ normativ raportat la un interes legitim public.

Este de remarcat ca, in cazul Ministerului Public legea mentioneaza expres ca actiunea in contencios obiectiv poate fi indreptata impotriva unui act administrativ normativ, desi ar putea exista situatii in care vatamarea interesului legitim public sa fie adusa printr-un act administrativ individual (spre exemplu, autorizarea unei persoane juridice de a efectua activitati sau lucrari prin care se aduce atingere dreptului la un mediu sanatos, aparat prin art. 35 al Constitutiei).

Ministerul public are calitate de reclamant si atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca au fost incalcate drepturile, libertatile si interesele legitime ale persoanelor prin acte administrative unilaterale individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere. Textul art. 1 alin. 4 din Legea nr. 554/2004 prevede, pentru introducerea actiunii, necesitatea acordului prealabil al petitionarului, care dobandeste de drept calitatea de reclamant, fiind citat in aceasta calitate. Exprimarea prealabila a acordului petitionarului nu il impiedica insa pe acesta sa renunte la judecarea cauzei, dupa sesizarea instantei de judecata, in virtutea principiului disponibilitatii din dreptul procesual civil.

Pentru ca Ministerul Public sa poatsesiza instanta de contencios administrativ, actul vatamator trebuie sa fi fost emis cu exces de putere. Conform definitiei date de art. 2 alin. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere este definit ca exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor. In doctrina s-a exprimat opinia ca din prevederile legii se desprinde ideea ca s-ar fi redus astfel posibilitatea administratiei de a lua decizii pe baza oportunitatii, aceasta fiind in fapt o dimensiune a legalitatii. Dreptul de apreciere poate fi exercitat doar in limitele legii. Unde incepe dreptul cetateanului se incheie dreptul de apreciere al administratiei. Emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar incalcandu-se de pilda unul din drepturile fundamentale, cum ar fi dreptul de proprietate, dreptul la libertatea economica, dreptul la greva, dreptul la asociere, libertatea intrunirilor, accesul la cultura, la un mediu sanatos etc., reprezinta un abuz de drept, adica un exces de putere . Totusi, pe langa faptul ca doar un numar restrans de acte vor fi supuse controlului pentru exces de putere (cele supuse atentiei procurorului daca s-a formulat o sesizare de natura penala), formularea Legii 554/2004 nu reprezinta o dispozitie expresa privind posibilitatea instantei de judecata de a face un control asupra oportunitatii actului administrativ. Este doar o dispozitie speciala privind pura incalcare a unui drept subiectiv sau cel mult o situatie de abuz de drept in ramura dreptului administrativ. Un control de oportunitate ar insemna punerea in balanta, de exemplu, a dreptului de apreciere al administratiei cu interesul privat al unei persoane, al unui grup de persoane sau cu interesul public

Este de remarcat ca, spre deosebire de Avocatul Poporului care, potrivit Legii nr. 554/2004, actioneaza pentru apararea persoanelor fizice, Ministerul Pulic actioneaza atat in sprijinul persoanelor fizice, cat si acelor juridice. Actele ce pot fi atacate prin intermediul acestei autoritati publice sunt numai actele administrative unilaterale individuale.

Referirea la exercitarea atributiilor prevazute de legea organica a Ministerului Public precum si utilizarea termenului de "petitionar" conduc la concluzia ca, in cazul in care actiunea Ministerului Public vizeaza incalcarea unui drept, unei libertati sau unui interes legitim, Ministerul Public trebuie sa fie sesizat de catre persoana vatamata. Aceasta sesizare poate avea ca obiect aspecte ce vizeaza savarsirea de fapte penale, deoarece numai in acest caz Ministerul Public este in exercitarea atributiilor sale. Ministerul Public va putea introduce actiunea in contencios administrativ indiferent daca atitudinea abuziva a functionarilor autoritatii administrative emitente a actului atacat intruneste elementele constitutive ale unei infractiuni sau nu. Daca s-a inceput urmarirea penala, instanta de contencios administrativ poate suspenda actiunea cu solutionarea careia a fost investita pana la solutionarea cauzei penale, in temeiul art. 244 alin.1 pct. 2. din Codul de procedura civila. In cazul in care insa persoana vatamata insista in solutionarea litigiului in contencios administrativ, potrivit dispozitiilor art. 28 alin. 2 din legea nr. 554/2004, instanta nu va putea dispune suspendarea.

Conform art. 14 alin.3 al legii nr. 554/2004, cand intr-o cauza este in discutie un interes public major, vatamat printr-un act administrativ normativ, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ, Ministerul Public este titularul posibilitatii de introducere a unei cereri de suspendare a actului administrativ normativ vatamator, din oficiu sau la sesizare. Art. 14 alin.1 are in vedere posibilitatea persoanei vatamate de a cere suspendarea executarii actului administrativ vatamator, in cazul in care a declansat procedura administrativa prealabila, adica a solicitat autoritatii publice emitente, sau autoritatii publice ierehic superioare acesteia, revocarea ori modificarea actului. Pozitionarea dispozitiilor privind posibilitatea Ministerului Public de a cere suspendarea actului administrativ normativ in alin. 3 al aceluiasi articol 14, precum si referirea la existenta unei "cauze", conduc la concluzia ca Ministerul Public poate uza de aceste atributii atunci cand persoana vatamata a declansat procedura administrativa prealabila. Cererea de suspendare va fi formulata de Ministerul Public din oficiu, cand are cunostinta despre declansarea procedurii administrative prealabile in legatura cu actul normativ vatamator, sau la sesizarea persoanei vatamate. Cererea de suspendare va putea fi inaintata direct, fara ca Ministerul Public sa fi declansat procedura administrativa prealabila in vederea contestarii unui act administrativ normativ, in temeiul art. 1 alin. 5, deoarece el nu este obligat la efectuarea procedurii prealabile (art. 7 alin. 5). Trebuie insa ca prin actul administrativ normativ in discutie sa fie vatamat un interes public, si nu orice interes public, ci unul major. Existenta unui interes public va fi evidenta daca persoana vatamata face parte din categoria celor care pot argumenta in fata instantei un interes public pentru a introduce actiunea in justitie. In majoritatea cazurilor insa, persoana vatamata poate invoca doar incalcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat. Daca insa, pe langa dreptul subiectiv sau interesul legitim privat a fost adusa atingere si unui interes public major, interventia Ministerului Public va ajuta in sustinerea necesitatii suspendarii executarii actului normativ vatamator in fata instantei de judecata.

In concluzie, Ministerul Public este atat titular al actiunilor in contencios subiectiv in numele persoanei fizice sau juridice vatamate, cat si titular al actiunilor in contencios obiectiv, cand actiunile vizeaza acte administrative care vatama un interes legitim public. Aceste din urma actiuni nu pot fi retrase (art. 28 alin.3).

Persoanele de drept public pot avea si ele calitate de reclamant. Potrivit art. 1 alin. 8, orice subiect de drept public poate introduce actiuni in contencios administrativ, in conditiile prezentei legi si ale legilor speciale. In intelesul Legii nr. 554/2004 autoritate publica este orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public (art. 2 alin. 1 lit. b)), acesta putand avea sau nu personalitate juridica. Sfera autoritatilor publice in sensul acestei legi este largita, fiind asimilate autoritatii publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.

Autoritatile publice pot actiona in apararea drepturilor si intereselor lor legitime. Dreptul subiectiv al autoritatii publice este un drept care apartine sferei sale de competenta. In ce priveste interesul legitim, din logica interna a textului rezulta ca poate fi vorba atat de un interes legitim privat al autoritatii publice, cat si decat de un interes legitim de natura publica, dintre cele pe care autoritatea publica le ocroteste, potrivit scopului sau prin atributiilor ce i-au fost conferite. S-a afirmat in literatura de specialitate ca in conditiile prezentei legi a contenciosului administrativ orice autoritate publica poate introduce o actiune in contencios administrativ daca este intemeiata pe un interes legitim public, cum ar fi respectarea Constitutiei si a legilor, daca este chemata sa le protejeze, chiar daca nu exista dispozitii exprese in legi speciale. O interpretare contrara ar goli de continut dispozitiile legale privind atributiile autoritatii de protejare a unor drepturi si libertati cetatenesti ori interese publice (adevarate obligatii in sarcina autoritatilor), neexistand un mijloc concret de exercitare a acestora la nevoie, cu sprijinul fortei de constrangere a statului. In astfel de conditii ar fi admisibila actiunea Primarului impotriva hotararii Consiliului local data cu incalcarea legii

In situatia in care autoritatea publica a emis un act administrativ nelegal iar acesta nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul civil si a produs efecte juridice, ea se poate adresa instantei de contencios administrativ solicitand constatarea nulitatii actului (art.1 alin. 6). Intr-o asemenea situatie, autoritatea publica are calitatea de a investi instanta de contencios administrativ si cu solutionarea cererilor privind validitatea actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si cele privind efectele juridice produse de acestea.

Art. 1 alin.8 mai afirma calitatea de reclamant in contenciosul obiectiv a Prefectului (in baza prevederilor art. 123 alin. 3 din Constitutie) si a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici (in baza art. 22 alin.3 al Legii 188/1999)

Poate avea calitatea de reclamant si o terta persoana, adica persoana care a fost vatamata intr-un drept sau un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept. Practica judecatoreasca a admis si sub imperiul Legii nr. 29/1990 o astfel de actiune in contencios administrativ, calitate procesuala pasiva avand atat autoritatea care a emis actul cat si beneficiarul actului vatamator.

Conditia ca reclamantul sa fi fost vatamat intr‑un drept al sau ori intr-un interes legitim. Interesul legitim privat si interesul legitim public

Legea nr. 29/1990, facea referire in art. 1 la incalcarea unui drept recunoscut de lege, deci la incalcarea unui drept subiectiv.

In doctrina , s‑a exprimat opinia ca in lumina art. 21 din Constitutie, care dispune ca "orice persoana se poate adresa justitiei pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor sale legitime", sunt admisibile si actiunile in care se invoca incalcarea unui interes legitim, nu numai a unui drept subiectiv . S‑a aratat in sprijinul acestei sustineri ca ratiunea de a fi a persoanelor de drept public o reprezinta promovarea interesului public, astfel ca trebuie recunoscut dreptul persoanelor de a se adresa instantei de contencios administrativ pentru apararea unui interes public sau colectiv

In practica judiciara din perioada in care era in vigoare Legea nr. 29/1990, au fost predominante solutiile bazate pe opinia ca sunt admisibile numai actiunile prin care se invoca vatamarea intr‑un drept recunoscut de lege si, prin urmare, nu sunt admisibile actiunile in care se invoca incalcarea unui interes . Au fost insa pronuntate si hotarari in care s‑a sustinut necesitatea analizarii cauzei "prin prisma interesului legitim al reclamantei"

Prin Legea de revizuire a Constitutiei Romaniei, art. 48 alin.1 a fost modificat, devenind dupa republicare art. 52 alin. 1, in sensul ca "Persoana vatamata intr‑un drept al sau ori intr‑un interes legitim, de o autoritate publica, printr‑un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei", devenind astfeladmisibile si actiunile in care se invoca existenta unui interes legitim.

Legea nr. 554/2004, in conformitate cu prevederile Constitutiei revizuite, admite ca actiunea in contencios administrativ poate viza apararea unui drept sau a unui interes legitim. Mai mult, legea precizeaza ca interesul legitim poate fi atat privat cat si public (art.1 alin.1).

In intelesul Legii nr. 554/2004 modificata prin Legea nr. 262/2007, drept vatamat este orice orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ (art. 2 alin. 1 lit. o)). A fost inlocuita, in urma modificarii legii, definitia mult mai restrictiva din forma initiala care definea dreptul vatamat ca un drept "fundamental prevazut de Constitutie sau de lege" caruia i se aduce atingere printr-un act administrativ (art. 2 alin.1 lit. n). Consideram modificarea binevenita, deoarece vatamarea oricarui drept, care decurge dintr-o lege sau alt act normativ precum si dintr-un act administrativ sau chiar un contract, nu neaparat a unui drept fundamental, poate fi temei pentru o actiune in contencios administrativ. Sustinem aceasta opinie cu definitia data dreptului subiectiv in doctrina, ca fiind "puterea garantata de lege vointei subiectului activ al raportului juridic, in temeiul careia aceasta este in masura, in vederea valorificarii unui interes personal direct, sa desfasoare o conduita determinata sau sa pretinda subiectului pasiv al raportului juridic o anumita comportare care, la nevoie, poate fi impusa acestuia cu sprijinul fortei de constrangere a statului" . Raman, in continuare, neprotejate de Legea nr. 554/2004 drepturile izvorate din acte juridice civile, incalcate prin acte administrative.

Legea 554/2004 arata care este intelesul notiunilor de interes legitim privat si interes legitim public in contenciosul administrativ. Astfel, interesul legitim privat este posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat . Apreciem ca restrictiva aceasta definitie, limitand interesul tot la un drept, dar care nu este inca realizat ci doar prefigurat. In realitate, interesul poate exista si in afara unui drept viitor , fiind un beneficiu care nu este ilegal sau imoral si nu incalca ordinea publica, asa cum se desprinde si din decizia civila nr. 204/1993 a Curtii supreme de Justitie . Aceeasi interpretare rezulta si din Decizia nr. 2506/2007 a Inaltei Curti de Casatie si justitie, in care s-a aratat ca o asociatie constituita in baza prevederilor Ordonantei Guvernului nr.26/2000, modificata si completata prin Ordonanta Guvernului nr.37/2003, are capacitate procesuala activa de a introduce actiune in contencios administrativ impotriva actelor normative care vatama interesele membrilor sai, chiar daca prin actul atacat nu se instituie drepturi si obligatii in sarcina sa, ca persoana juridica, intrucat aceasta situatie nu exclude posibilitatea ca actul normativ atacat sa aduca atingere drepturilor asociatiei reglementate prin alte acte normative; interesul legitim al asociatiei rezida in faptul ca, in limitele cadrului legal instituit de Ordonanta Guvernului nr.26/2000, are dreptul sa actioneze pentru satisfacerea interesului de grup al membrilor sai, fiind imputernicita prin actul constitutiv, sa negocieze pentru acestia si sa ii reprezinte

Interesul legitim public reprezinta interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice. Prin urmare, nu este vorba de un drept care se exercita in comun de mai multe persoane (asa cum prevedea definitia data initial, inainte de modificarea prin Legea nr. 262/2007), ci de un drept care se incadreaza intr-o anumita categorie. Chiar daca actul administrativ incalca un drept subiectiv al unei persoane determinate, daca dreptul face parte din categoria drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, poate fi invocata si incalcarea unui interes public. Spre exemplu, daca printr-un act administrativ cu caracter normativ se incala dreptul de proprietate, o persoana determinata se poate adresa instantei de contencios administrativ solicitand anularea actului ca nelegal, putand invoca in principal incalcarea dreptului sau subiectiv, iar in baza art. 8 alin. 1¹ va invoca in subsidiar incalcarea unui interes legitim public. In baza art. 16¹ din Legea nr. 554/2004, in cauza poate fi introdus la cerere organismul social care are ca scop protejarea drepturilor de proprietate incalcate, sau, instanta din oficiu poate pune in discutie introducerea in cauza a acestuia, organismul social introdus in cauza urmand a sustine cererea persoanei vatamate. Pe de alta parte insa, in temeiul art. 2 alin.1 lit. a), organismul social respectiv poate inainta o actiune directa in justitie impotriva aceluiasi act administrativ normativ, invocand incalcarea interesului legitim public.

Este de remarcat faptul ca, din economia legii rezulta ca exista diferente intre diferitele categorii de persoane vatamate sub aspectul intereselor ale caror incalcari pot justifica actiunea in contencios administrativ. Desi in art.1 alin. 1 se vorbeste despre faptul ca actiunea se poate fundamenta pe incalcarea unui interes legitim care poate fi privat sau public, in continuare, se face referire diferentiat la interesul legitim privat sau interesul public sub aspectul posibilitatii de a fi invocate in fata instantei de contencios administrativ.

Astfel, art.1 alin.1 statueaza ca se poate adresa instantei de contencios administrativ orice persoana vatamata intr-un interes legitim, iar interesul legitim poate fi privat sau public. In definitia notiunii de "persoana vatamata" data de art.2 alin.1 lit. a) se arta insa ca legea intelege prin aceasta orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private. In conformitate cu art. 8 alin. 1¹, persoanele fizice si persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invoca si apararea unui interes legitim public, insa numai in subsidiar, in masura in care vatamarea interesului legitim public decurge logic din incalcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, adica, fie a fost adusa atingere unui drept sau unei libertati fundamentale, fie s-a incalcat ordinea de de drept ori dispozitiile constitutionale, fie s-a incalcat posibilitatea satisfacerii unor nevoi comunitare (intre care se incadreaza si cele ale persoanei vatamate) ori este impiedicata autoritatea publica sa-si exercite atributiile in asa mod incat se aducere atingere dreptului subiectiv sau interesului privat al persoanei.

Tot in art. 1 alin. 1 se mai arata ca sunt asimilate persoanei vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes legitim public. Din art. 1 alin. 8 se deduce, pentru considerentele aratate in legatura cu subiectele care pot sesiza instanta de contencios administrativ, ca persoana de drept public poate de asemenea introduce actiuni pentru apararea unui interes public, precum si pentru apararea unui interes privat incalcat. Ministerul Public poate ataca un act administrativ normativ prin care s-a incalcat un interes legitim public si poate solicita suspendarea efectelor actului administrativ contestat de o persoana in procedura plangerii administrative prealabile, daca apreciaza ca in cauza este un interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ. Ministerul Public poate sesiza instanta de judecata daca apreciaza ca printr-un act administrativ individual s-a adus atingere unui drept subiectiv asu interes legitim privat al unei persoane.

Conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ sau actiunea sa aiba ca obiect refuzul nejustificat al administratiei de a satisface o cerere, ori tacerea administratiei. Cazul contractelor incheiate de administratia publica

5.3.1. Delimitarea sferei actelor administrative

Actele administrative au fost definite de doctrina ca "manifestari unilaterale si exprese de vointa ale autoritatilor administratiei publice facute in scopul de a produce efecte juridice, in temeiul puterii publice

Conform art. 1 alin.1 din Legea nr. 554/2004, pentru ca persoana a se poata adresa instantei de contencios administrativ, ea trebuie sa fi fost vatamata printr-un act administrativ. Aceeasi cerinta era exprimata si de art. 1 din Legea nr. 29/1990.

In reglementarea Legii nr. 1/1967, exista cerinta ca actul administrativ atacat sa fie ilegal. Acest fapt ingreuna sarcina reclamantului, care, trebuia sa faca dovada ilegalitatii actului. Conform legii in vigoare, nr. 554/2004, este suficient ca reclamantul sa dovedeasca vatamarea dreptului sau interesului sau legitim prin actul administrativ atacat.

Legea nr. 1/1967 mai prevedea ca in situatia in care instanta era investita cu cererea de anulare a unui act administrativ individual emis in temeiul unui act administrativ normativ, instanta putea controla legalitatea actului administrativ normativ, fara a putea insa sa il si anuleze.

In literatura de specialitate s‑a aratat ca, desi in general, actul administrativ individual poate produce vatamarea unui drept recunoscut de lege, exista posibilitatea ca sa ia nastere raporturi juridice administrative si implicit drepturi subiective, direct pe baza unor acte administrative normative . S‑a afirmat ca, in asemenea cazuri de exceptie, cand vatamarea unui drept recunoscut de lege are loc direct ca urmare a emiterii unui act administrativ normativ, cel vatamat trebuie sa aiba posibilitatea de a se adresa justitiei si de a cere pe cale directa anularea dispozitiilor actului administrativ normativ care au produs vatamarea

Acest punct de vedere, a fost exprimat si de Curtea Constitutionala, care a statuat ca " actele normative si individuale ale Guvernului si celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se refera sunt controlate, sub aspectul legalitatii, de instantele judecatoresti, respectiv de sectiile speciale de contencios administrativ constituite prin Legea nr. 29/1990"

Curtea Suprema de Justitie, in rezolvarea unui litigiu, a aratat de asemenea ca articolul 1 din Legea nr. 29/1990 se refera la incalcarea unui drept recunoscut de lege printr‑un act administrativ si nu distinge dupa cum acel act este normativ sau cu caracter individual, "ori este de principiu ca acolo unde legea nu distinge, nici cel ce face interpretarea legii nu poate distinge" si in consecinta nu este admisibila interpretarea ca Legea nr. 29/1990 este aplicabila numai actelor administrative individuale

Art. 11 din Legea nr. 29/1990 prevede ca "Instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza actului supus judecatii". In literatura s‑a aratat ca intelesul acestui text este acela ca instanta se va putea pronunta si cu privire la legalitatea actului normativ pe baza caruia a fost emis actul individual supus judecatii, judecatorul inlaturand din solutia procesului actul normativ pe care se intemeiaza in speta actul individual atacat. Acest act normativ nu va opera, prin urmare, intre partile in proces, dar va continua sa ramana in vigoare

In prezent, prevederile Legii nr. 554/2004 clarifica aceste probleme, definind in art. 2 alin.1 lit. c) actul administrativ ca un act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. Textul delimiteaza sfera actelor administrative prin tipul persoanei emitente, caracterul unilateral al actului si regimul juridic in baza caruia a fost emis actul - regimul de putere publica (legiuitorul apreciind ca autoritatea publica ar putea incheia si acte juridice cu caracter civil, chiar unilaterale).

In continuare, textul precizeaza ca sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: - punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; - executarea lucrarilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achizitiile publice, precum si alte contracte administrative pentru care prin legi speciale este stabilita competenta instantelor de contencios administrativ. Este de observat ca in acest context nu este vorba de acte administrative in intelesul definitiei clasice (act unilateral) ci de o categorie de acte bilaterale incheiate de autoritatile publice, mai precis, contractele administrative. De altfel, in art. 8 alin.2 se arata ca instanta de contencios administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de aplicarea si executarea contractului administrativ. Textul introduce o noutate fata de prevederile vechii legi, nr. 29/1990, in intelesul careia, numai actele unilaterale ale administratiei erau supuse controlului instantei de contencios administrativ.

Este de remarcat faptul ca, in art. 2 alin. 1 lit.c) sunt numite contractele asimilate, in intelesul legii, actelor administrative, in timp ce in art. 8 alin.2 se vorbeste in general despre contract administrativ. In literatura de specialitate s-a aratat ca sunt contracte administrative si contractul de asociere in participatiune in care una din parti este o autoritate administrativa, contractul de asociere intercomunala in vederea gestionarii domeniului public si privat, contractul de grant. Apreciem, alaturi de alti autori, ca, in locul enumerarii, ar fi fost mai indicata asimilarea cu actele administrative a contractelor administrative, cu definirea acestora din urma . Din modul in care este in prezent formulata legea 554/2004, rezulta ca, in general, in afara celor patru categorii de contracte administrative numite, litigiile in legatura cu alte contracte administrative nu sunt de competenta instantelor de contencios administrativ, cu exceptia celor expres date in competenta acestor instante prin legi speciale.

Un alt aspect este acela ca actele administrative trebuie delimitate de alte inscrisuri care emana de la autoritatile publice si care sunt in fapt operatiuni materiale‑tehnice.

In teoria si practica judecatoreasca din perioada interbelica s‑a afirmat ca ordinele si adresele de serviciu date pe cale ierarhica sau in forma de simpla corespondenta nu sunt acte administrative si nu pot fi atacate in contencios printr‑o actiune directa.

Conform Legii nr. 554/2004 se va putea cere ca instanta sa se pronunte asupra legalitatii acestor operatiuni daca actiunea este indreptata impotriva unui act administrativ unilateral emis in baza lor. Aceasta deoarece, conform art. 18 alin.2 din Legea nr. 554/2004, instanta este competenta sa se pronunte, cu exceptiile prevazute de lege, si asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecatii.

In formularea initiala, textul art. 18 alin. 2 arata ca, solutionand actiunea, "instanta este competenta sa se pronunte . si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii. S-a apreciat, fata de aceasta formulare, ca actiunea in contencios administrativ trebuia indreptata impotriva actului care a produs direct vatamarea si care poate fi intemeiat pe un alt act administrativ. De regula, actul direct vatamator este un act administrativ individual (spre exemplu o dispozitie a primarului), care are la baza un act administrativ normativ (cum ar fi o hotarare de guvern). Actul atacat era actul administrativ individual, solicitandu-se instantei verificarea legalitatii actului administrativ normativ care a stat la baza emiterii lui. In cazul in care actul administrativ normativ era apreciat de instanta ca fiind nelegal, pe cale de conscinta era fi anulat actul administrativ individual. Aceasta modalitate de reglementare a controlului actelor administrative normative in temeiul carora au fost emise acte individuale vatamatoare a introdus, in opinia noastra, o eroare de sistem . Astfel, existau mai multe acte administrative individuale, avand la baza un singur act administrativ normativ. Fiecare persoana vatamata se adresa individual instantei pentru a se cerceta legalitatea actului administrativ normativ si a se anula actul individual. Practica judiciara a demonstrat ca, in general, unele instante au apreciat actul administrativ normativ ca fiind legal, respingand actiunea, altele au apreciat ca actul administrativ este nelegal si au admis actiunea, anuland actul administrativ individual. Spre exemplu, a existat situatia in care doi soti care au facut imbunatatiri imobilului pe care il detineau in coproprietate devalmasa, au solicitat Agentiei de administrare fiscala deducerea acestor cheltuieli din impozitul datorat, conform normelor legle in vigoare. Solicitarea a fost respinsa, prin cate un refuz adresat fiecarui sot, refuz intemeiat pe un act administrativ normativ. Fiecare din cei doi soti s-a adresat instantei de contencios administrativ, solicitand constatarea nelegalitatii actului administrativ normativ invocat de Agentia pentru administrare fiscala si recunoasterea dreptului pretins. Instanta competenta a solutiona fondul cauzei a fost Curtea de Apel Cluj, care a respins ambele actiuni, cu motivarea ca actul administrativ normativ pe care s-a intemeiat refuzul autoritatii administrative este legal. Fiecare sot a inaintat recurs impotriva sentintei care il privea, ambele recursuri fiind judecate de Inalta curte de Casatie si Justitie. Recursul unuia dintre soti a fost respins, prin Decizia civila nr. 183/19.01.06 a Sectiei de contencios administrativ iar recursul celuilalt sot a fost admis, prin Decizia civila nr. 781/03.2006 a aceleiasi sectii. Prin urmare, pentru unul dintre soti dreptul a fost realizat, iar pentru altul nu, cu toate ca dreptul pretins a fost acelasi si avea ca izvor aceeasi situatie juridica. Situatia creata este cu atat mai grava cu cat ambele solutii au fost pronuntate de instanta suprema. Apreciem ca prin aceasta modalitate de reglementare a controlului legalitatii actului ce a stat la baza actului administrativ vatamator se deschidea o posibilitate de a se incalca dreptul de egalitate in fata legii si a autoritatilor administratiei publice, consfintit prin art. 16 alin. 1 din Constitutie in forma republicata.

Prin Legea nr. 262/2007, textul art. 18 alin.2 a fost modificat, in sensul ca in solutionarea cererii indreptate impotriva actului administrativ nelegal, instanta se poate pronunta doar asupra legalitatii operatiunilor adminisrative care au stat la baza lui. Ca urmare, apreciem ca in situatia in care persoana a fost vatamata printr-un act administrativ individual emis in baza unui act administrativ normativ ilegal, actiunea in justitie va trebui sa vizeze anularea ambelor acte, motivul anularii actului individual fiind acela ca se intemeiaza pe un act administrativ normativ ilegal.

In cazul in care la baza actelor administrative atacate au stat operatiuni administrative concretizate in anumite concluzii cu caracter stiintific (rapoarte de specialitate, expertize, constatari medico-legale), adevarul acestor concluzii nu va putea fi contestat, nefiind vorba de vreo incalcare a legii. Eventual, in situatia in care, prin aplicarea unor sanctiuni disciplinare sau prin hotarari judecatoresti se dovedesc abateri disciplinare sau incalcari ale legii in urma carora respectivele concluzii stiintifice au fost denaturate, ele vor putea fi inlaturate, punandu-se in discutie legalitatea actului administrativ in lipsa lor.

In practica au existat discutii privind calificarea unor acte ca acte administrative sau acte de dreptul muncii, de gestiune, medicale, civile ori acte preparatorii. In delimitarea sferei actelor administrative, atunci cand este vorba de un inscris emis de un organ al administratiei publice, instanta va trebui sa verifice daca inscrisul in sine a dat nastere, a modificat sau a stins raporturi juridice de drept administrativ si daca a fost emis in temeiul puterii publice . De altfel, unele confuzii sunt posibile chiar prin utilizarea inconsecventa a unor termeni. In general termenul de "aviz" denumeste o operatiune administrativa, o forma procedurala anterioara emiterii actului administrativ. Cu toate acestea, in textul unor acte normative se foloseste acelasi termen care defineste un act administrativ sau un alt act unilateral, producator de efecte juridice, emis de o autoritate publica, in baza caruia o alta autoritate publica poate emite la randul sau un act administrativ

In practica judiciara s-a apreciat ca actiunea impotriva ordinului ministrului prin care a fost eliberat din functie directorul unei societati nationale nu este in competenta instantelor de contencios administrativ, deoarece ordinul, chiar daca sub aspect formal este un act administrativ, nu este emis in regim de putere publica. Instanta a apreciat ca ordinul a fost emis ca urmare a calitatii ministerului de titular al capitalului social la societatea nationala, calificarea acestuia trebuind sa tina seama de specificul raporturilor juridice in speta. Astfel, directorul a incheiat un contract de munca si unul de performanta economica cu societatea nationala. Apoi, activitatea desfasurata de societatea nationala nu era una de interes public, folosind numai elemente de infrastructura apartinand domeniului public in baza unui contract de concesiune. Intrucat raportul juridic dedus judecatii se intemeiaza pe ordinul emis de minister in calitate de reprezentant al statului, ca actionar majoritar si pe contractul de performanta, acte juridice pentru care instanta de contencios administrativ nu este competenta sa se pronunte, avand in vedere ca nu sunt acte administrative de autoritate, nu au fost incheiate in regim de putere publica si nu cuprind clauze preponderent de drept public ci cu privire la administrarea unui agent economic, organizat sub forma societatii comerciale pe actiuni, competenta de solutionare apartine in esenta tribunalului conform art. 2 alin. (1) lit. a) Cod procedura civila . In opinia noastra este un exemplu care pune in evidenta nonsensul creat datorita faptului ca nu se accepta incidenta normelor de drept public in situatia in care titularul drepturilor este statul. Acest simpu motiv face ca activitatea societatii nationale sa fie una de nteres public, performantele economice ale acesteia reflectandu-se direct in bugetul national. Aceasta, pe langa faptul ca utilizarea unor bunuri concesionate din domeniul public inseamna o activitate de punere in valoare a domeniului public, supusa normelor de drept public. Intr-o societate comerciala, directorul nu este schimbat prin act al asociatului unic, cata vreme exista un consiliu de administratie. Astfel, ordinul ministrului, reprezentant al ministerului care la randul sau este mandatarul statului, este cu siguranta un act de autoritate emis cu exercitarea unor prerogative de putere publica. La starea de confuzie concura si duplicitatea procedurilor, in speta, directorul incheind contract de munca, contract de managent anexa la contractul de munca si fiind in acelasi timp numit in functie prin ordin al ministrului de resort. Asa cum instanta este competenta sa verifice legalitatea actului administrativ prin care este eliberat din functie un functionar public pentru ca nu a obtinut calificativul necesar la evaluarea profesionala, indiferent de specificul functiei publice, tot asa ar trebui sa fie competenta sa analizeze temeinicia actului care are la baza contractul de performanta, care nu are alta semnificatie decat cea a unor criterii profesionale specifice obiectului de activitate al societatii nationale. De altfel, intr-o alta cauza, instanta suprema s-a bazat in solutionarea litigiului pe un contract cadru intre sindicat si autoritatea publica in care se prevedea ca respectivul acord "face parte integranta din legislatia ce reglementeaza raporturile dintre functionarul public si autoritatile si institutiile publice", avand deci caracter obligatoriu . Astfel, prevederile contractuale au fost asimilate actelor normative care reglementeaza raportul de serviciu al functionarilor publici

5.3.2. Situatia ordonantelor sau a dispozitiilor din

ordonante ale Guvernului neconstitutionale,

prin care s-a produs o vatamare

Cercul vicios creat in special in cazul ordonantelor de urgenta cu caracter individual, care nu puteau fi supuse nici controlului instantelor de contencios administrativ si nici controlului Curtii constitutionale , a condus la modificarea art. 126 din Constitutie prin Legea de revizuire . Constitutia revizuita introduce principiul dupa care instantele de contencios administrativ sunt competente sa solutioneze cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale (art. 126 alin. 6 teza II). Solutiile de ordin procedural care fac aplicabile acest principiu de drept substantial sunt prevazute in art. 1 alin. 7 coroborat cu art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, art. 9 arata ca actiunea in contencios administrativ in situatiile descrise de art. 1 alin.7 trebuie sa fie insotite de exceptia de neconstitutionalitate a ordonantei care a condus la vatamarea dreptului sau interesului legitim.

Este vorba prin urmare, de o actiune care are ca scop inlaturarea vatamarii cauzate prin prevederi, apreciate ca neconstitutionale, din ordonante sau ordonante de urgenta ale Guvernului. Obiectul actiunii poate fi acordarea de despagubiri, anularea unui act administrativ emis in baza ordonantei, obligarea autoritatii publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei operatiuni administrative.

Prin Decizia interpretativa a Curtii Constitutionale nr. 660/2007 , referitoare la constitutionalitatea dispozitiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, Curtea a retinut ca, in masura in care art.9 se interpreteaza in sensul ca persoana vatamata intr- un drept al sau ori intr-un interes legitim prin ordonante sau dispozitii din ordonante poate introduce la instanta de contencios administrativ actiune al carei obiect principal il constituie sesizarea directa a Curtii Constitutionale pentru a declara ca fiind neconstitutionale actele mentionate, textul este neconstitutional, prin raportare la prevederile din Legea fundamentala enuntate mai sus. Atunci cand obiectul actiunii principale introduse la instanta de judecata este constatarea neconstitutionalitatii unei ordonante simple sau ordonante de urgenta a Guvernului ori a unor dispozitii din aceasta, exceptia de neconstitutionalitate este transformata intr-o veritabila actiune directa, pierzandu-si astfel natura sa de exceptie, inteleasa ca un mijloc de aparare care nu pune in discutie fondul pretentiei deduse judecatii. In ceea ce priveste teza a doua a alin.(3) al art.9 din legea criticata - "In caz contrar, instanta respinge actiunea ca inadmisibila pe fond"-, Curtea constata ca textul nu prezinta elemente de neconstitutionalitate, insa, se impune ca solutia legislativa sa fie reexaminata de catre legiuitor, cu prilejul punerii de acord a intregului mecanism al art.9 cu decizia de fata.

Daca instanta de contencios apreciaza ca exceptia intruneste conditiile art. 29 alin. 1 si 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii constitutionale, republicata, sesizeaza, prin incheiere aceasta curte si suspenda judecarea pe fond a cauzei. Dupa solutionarea exceptiei, instanta de contencios administrativ repune cauza pe rol si da termen cu citarea partilor. Daca exceptia a fost admisa, instanta solutioneaza pe fond cauza. In cazul in care exceptia este respinsa, instanta va respinge pe fond actiunea ca inadmisibila.

Actiunea prin care se ridica si exceptia de neconstitutionalitate poate fi introdusa oricand, in timp ce actiunea care vizeaza inlaturarea vatamarii in cazul in care ordonanta a fost deja declarata neconsttutionala se exercita in termen de 1 an de la data publicarii deciziei Curtii Constitutionale in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I (art. 9 alin. 4) Termenul de 1 an este un termen de decadere, conform legii. Procedura prealabila nu este obligatorie (art. 7 alin. 5).

5.3.3. Refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a

satisface o cerere si tacerea administratiei. Alternativa procedurii aprobarii tacite prevazute in anumite situatii prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 27/2003

In literatura de specialitate si in practica judecatoreasca, in legatura cu refuzul autoritatii administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege s-au exprimat, in timp, diverse opinii referitoare la regimul juridic al refuzului. Potrivit Legii din 23 decembrie 1925 obiectul actiunii in contencios administrativ il putea constitui actul administrativ si reaua vointa a autoritatilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept. Doctrina si practica judecatoreasca au admis ca ori de cate ori in conflictul dintre particular si administratie exista o decizie pozitiva sau negativa, privitoare la dreptul particularului in litigiu, regimul juridic aplicabil este cel prevazut pentru actiunile tipice contra actelor de autoritate "exprese si explicite". Literatura juridica a vremii a considerat ca "reaua vointa" constituie expresia unei atitudini, a unei motivatii de ordin psihologic, adica "tacerea administratiei" . In consecinta s-a retinut ca recursul contra actelor "exprese si explicite", potrivit legislatiei din perioada interbelica, se putea face oricand, in timp ce recursul "contra tacerii administratiei" se putea face numai intr-un termen de maximum 60 de zile de la inregistrarea sau notificarea cererii.

Actiunea de respingere a administratiei, sau "refuzul" a fost apreciat de profesorul bulgar Petco Staicov ca act de drept administrativ indiferent de modul - expres sau tacit - de manifestare sau de forma - scrisa sau orala - de exteriorizare.

Intr-o alta opinie s-a apreciat ca refuzul de a satisface o cerere este un simplu fapt material (cu exceptia actelor administrative jurisdictionale de respingere a unor cereri privitoare la drepturi), intrucat el nu il impiedica pe solicitant sa-si reitereze cererea la acelasi organ, refuzul nefiind consolidat printr-un act care sa dispuna de puterea lucrului judecat, administratia putand reveni asupra refuzului ei initial. Lezarea unei simple expectative sau a unui simplu interes, nu este producatoare de efecte juridice, deoarece legea nu garanteaza o expectativa sau un interes ci numai un drept subiectiv . Daca totusi prin refuz se produc anumite efecte, de exemplu prejudicierea solicitantului, el imbraca forma unui fapt material-juridic ilicit.

Legea nr. 1/1967 a determinat conturarea unei alte conceptii intrucat ea prevedea ca sunt "asimilate" actelor administrative si refuzul satisfacerii cererii privitoare la un drept si nerezolvarea cererii in termenul prevazut de lege . In perioada de aplicare a acestei legi, in privinta nesolutionarii in termen a cererii privitoare la un drept subiectiv s-a opinat ca aceasta trebuie sa fie privita diferentiat dupa cum normele juridice echivaleaza expres sau tacit abstentiunea cu un act administrativ, prin aceea ca produc anumite efecte, sau nu. Astfel nesolutionarea in termen a protestului procurorului cu privire la o pretinsa ilegalitate a unui act administrativ echivala, la expirarea termenului de examinare cu respingerea acestuia . In situatia in care insa legea nu da nici un sens abstentiunii ea nu poate fi echivalenta cu un act administrativ, deoarece nu se poate cunoaste nici manifestarea de vointa respectiva si nici efectele ei. S-a exprimat si opinia ca nu exista acte administrative implicite, activitatea administratiei fiind un fapt tipic material, care insa produce uneori efecte juridice decurgand direct din lege

Legea nr. 29/1990 nu mai asimila refuzul cu un act administrativ ci prevedea doar aplicabilitatea aceluiasi regim juridic ambelor situatii. In schimb, aceeasi lege asimileaza refuzului si conduita administratiei de a nu raspunde la o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim. Art. 1 alin. 2 arata ca "Se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii si faptul de a nu se raspunde petitionarului intr-un termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen". In aceste conditii, cu privire la tacerea administratiei s-a aratat ca nesolutionarea in termen a cererii nu este un act juridic deoarece nu exista o manifestare de vointa facuta cu intentia de a produce efecte juridice, atitudinea pasiva fiind un simplu fapt material, iar daca totusi prin acest fapt s-au incalcat drepturi subiective si se produc efecte juridice suntem in prezenta unui fapt material-juridic, asimilat de lege actelor administrative ilegale, ceea ce antreneaza raspunderea administratiei de stat

In Legea nr. 554/2004, art.2 alin.2, se precizeaza ca sunt asimilate actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim, ori, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal (situatie cunoscuta si sub denumirea de "tacere a administratiei").

Prin urmare, coroborand prevederile art. 1 alin.1, art. 2 alin.1 lit. c) si art.2 alin.2 se poate concluziona ca in conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, pot face obiectul unei actiuni in contencios administrativ:

- actele administrative vatamatoare emise de o autoritate publica (in sensul definitiei clasice a actului administrativ);

- incheierea si executarea contractelor ce au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizitiile publice; sau alte contracte administrative in legatura cu care litigiile sunt date, prin legi speciale, in competenta instantelor de contencios administrativ;

- refuzul expres al autoritatii publice de a satisface o cerere referitoare la un drept sau interes legitim;

- nesolutionarea in termenul legal a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

In ce priveste situatia tacerii administratiei, exista si prevederi legale cu caracter de exceptie, care permit aplicarea unei alte proceduri decat cea prevazuta de Legea nr. 554/2004. Este vorba de Ordonanta de urgenta nr. 27/2003 privind procedura aprobarii tacite . Conform acestui act normativ, procedura aprobarii tacite se aplica in cazul solicitarilor pentru acordarea sau reinnoirea unor autorizatii ce se emit de autoritati ale administratiei publice pentru desfasurarea unei lucrari, prestarea unor servicii ori exercitarea unei profesii. Fac exceptie autorizatiile emise in domeniul activitatilor nucleare, a celor care privesc regimul armelor de foc, munitiilor si explozibililor, regimul drogurilor si precursorilor, precum si autorizatiile din domeniul sigurantei nationale.

In cazul in care solicitantul depune cererea insotita de toate actele necesare, iar autoritatea competenta nu raspunde in termenul prevazut de lege, autorizatia se considera acordata, respectv, reinnoita, solicitantul putand desfasura lucrarea, presta serviciul ori exercita profesia. In cazul in care autoritatea a raspuns inlauntrul teremenului pentru acordarea autorizatiei, solicitand completarea documentelor depuse, termenul pentru pentru acordarea autorizatiei se prelungeste conform art. 7 alin.4 din ordonanta.

Pentru obtinerea documentului oficial care dovedeste dreptul de a desfasura lucrarea, presta serviciul ori exercita profesia, solicitantul se poate adresa autoritatii sau direct instantei de judecata. In primul caz, solicitantul va aduce la cunosinta autoritatii administrative ca a intervenit situatia aprobarii tacite si va solicita eliberarea documentului oficial. In celde al doilea caz, solicitantul va cere instantei de contencios administrativ sa constate aprobarea tacita si sa oblige autoritatea administrativa la eliberarea documentului oficial. In probatiune solicitantul va depune cererea cu dovada de inregistrare si intreaga documentatie care a insotit cererea. Autoritatea administrativa se va putea apara doar invocand existenta unui raspuns sau a unei notificari de completare a documentatiei emisa in cond art. 6 din ordonanta. Rezolvarea cererii privind constatarea aprobarii tacite se solutioneaza de instanta in termen de cel mult 30 de zile prin hotarare irevocabila, care se redacteaza in termen de 10 zile. Rezulta ca, aprobarea tacita este o procedura mai simpla si mai rapida decat o actiune in contencios administrativ prin care s-ar solicita obligarea autoritatii la emiterea autorizatiei In acest ultim caz administratia s-ar putea apara si invocand neregularitati in documentatia ce insoteste cererea, durata procesului ar putea fi mult mai mare iar hotararea instantei ar putea fi atacata cu recurs. Nu in ultimul rand, in cazul procedurii aprobarii tacite solicitantul are posibilitatea desfasurarii activitatii, prestarii serviciului sau exercitarii profesiei inca din momentul implinirii termenului acordat administratiei pentru a raspunde. Sigur, ramane sa dovedeasca temeiul in care o face, daca este cazul, in lipsa documentului oficial sau hotararii judecatoresti.

In cazul actiunii clasice in contencios administrativ solicitantul va trebui sa astepte solutia instantei.

Actul atacat sa emane de la o autoritate publica

In ce priveste provenienta actului administrativ, Legea nr. 1/1967 facea distinctie intre actele administrative care proveneau de la un organ al administratiei centrale de stat si cele care proveneau de la organele locale ale administratiei de stat, incredintandu‑le unor instante judecatoresti diferite. Astfel, impotriva actelor administrative ale organelor administratiei locale actiunea se inainta la judecatorii, iar impotriva actelor administratiei centrale actiunea era de competenta tribunalelor judetene. Actele Consiliului de Ministri, organ suprem al administratiei de stat conform constitutiei din 1965 erau exceptate de la controlul judecatoresc.

Legea nr. 29/1990 folosea pentru organul emitent denumirea de "autoritate administrativa".

In contextul in care Constitutia, adoptata ulterior acestei legi, prevede in art. 52 alin.1 ca persoana vatamata intr‑un drept al sau de o "autoritate publica" este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei, s‑a apreciat ca sfera actelor administrative ce pot fi atacate in contencios administrativ s‑a largit sub aspectul originii lor.

Astfel, Curtea Constitutionala, in decizia nr. 97/1997 a stabilit ca textul Legii nr. 29/1990 trebuia considerat modificat odata cu intrarea in vigoare a Constitutiei, urmand sa‑si gaseasca aplicare directa prevederea art. 48 alin.1 (actualmente art. 52 alin.1 dupa republicare in urma revizuirii) din Constitutie care se refera la "autoritati publice".

In literatura de specialitate, referitor la notiunea de autoritate administrativa s‑au conturat diverse opinii.

Una din opinii este sustinatoarea sensului restrans, de "autoritate administrativa", aratand ca actele juridice unilaterale ale unor organizatii, asociatii, societati etc., cu caracter nestatal nu pot fi supuse controlului pe calea contenciosului administrativ. Chiar daca astfel de subiecte pot emite in mod unilateral acte juridice care sa produca efecte fata de terti, ele nu au calitatea de autoritati administrative sau autoritati publice

O alta parere a largit sfera notiunii de autoritate administrativa, apreciind ca apartin acestei sfere nu numai organele administratiei publice centrale sau locale si institutiile publice de subordonare centrala sau locala, dar si regiile autonome de interes public . Aceeasi opinie arata insa ca nu apartin respectivei sfere, si prin urmare, nu vor putea avea calitate de parati in litigiile de contencios administrativ "organizatiile cooperatiste sau obstesti, agenti economici si persoane juridice cu scop nelucrativ"

In cel mai larg sens, notiunea de autoritate administrativa este privita de cei care sustin ca au aceasta calitate si structuri sau organisme neguvernamentale, cum sunt asociatii, institute, barouri, uniuni, etc., care sunt autorizate in baza legii sa presteze servicii publice in regim de putere publica . De altfel, dupa 1990, actele cu caracter individual ale acestor autoritati au fost atacte la instantele de contencios administrativ.

Legea nr. 554/2004 fixeaza un cadru larg al actelor care pot fi atacate in contencios administrativ, facand referire in art.1 alin. 1 la acte ale unei autoritati publice. In intelesul Legii nr. 554/2004 este autoritate publica orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Aceasta definitie restrange, in opinia noastra, sfera autoritatilor publice ale caror acte pot face obiectul actiunii in contencios administrativ. Definitia se refera la un organ "de stat" sau "al unitatilor administrativ-teritoriale" care actioneaza pentru satisfacerea unui in teres public. Barourile de avocati, persoane juridicie de drept privat ale caror acte in mod constant au fost atacate de cei vatamati la instanta de contencios administrativ (competenta este si acum fixata prin art. 72 alin.4 al Legii nr. 51/1995 privind organizarea si exercitarea profesiei de avocat), desfasoara o activitate de interes public, avand in vedere ca, potrivit art. 2 alin. 2 din aceasta lege, avocatul promoveaza si apara drepturile, libertatile si interesele legitime ale omului. Dar, nefiind organe de stat sau ale unitatilor administrativ-teritoriale si neavand o activitate de prestare a unui serviciu public in regim de putere publica, ar fi excluse, conform definitiei date de Legea nr. 554/2004 din sfera autoritatilor publice ale caror acte ar putea fi atacate la instanta de contencios administrativ

Legea asimileaza autoritatilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica (art. 2 alin.1 lit. b). Statutul de utilitate este conferit asociatiilor si fundatiilor potrivit dispozitiilor art. 38 din Ordonanta nr. 26/2000 . Facem observatia ca, in mod normal, orice serviciu public se exercita in regim de putere publica, exercitiul acestei puteri servind ocrotirii interesului general. Din pacate, tendinta de a transforma unele servicii publice (care chiar in conceptia directivelor europene sunt servicii de baza) in simple activitati comerciale, a condus, probabil la aceasta exprimare.

Indeplinirea procedurii administrative prealabile

In diverse etape parcurse de contenciosul administrativ la noi in tara, problema indeplinirii procedurii prealabile a fost reglementata diferit.

Legea nr. 1/1967 prevedea ca "refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cit si nerezolvarea unei astfel de cereri in termenul prevazut de lege se socoteste act administrativ ilegal" . In cazul in care persoana era vatamata intr‑un drept recunoscut de lege printr‑un act administrativ ilegal, avea obligatia ca inainte de a introduce actiunea in anulare sa urmeze procedura administrativa prealabila care consta in introducerea obligatorie a reclamatiei administrative prealabile in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului. Aceasta procedura nu trebuia indeplinita cand vatamarea unui drept era urmarea refuzului nejustificat de a satisface o cerere ori a nerezolvarii unei astfel de cereri in termenul prevazut de lege. In aceste ultime cazuri, cel vatamat se putea adresa direct instantei, in termen de 30 de zile de la comunicarea refuzului sau de la data la care administratia trebuia sa‑i fi comunicat raspunsul.

Legea 29/1990 a instituit acelasi regim juridic pentru tacerea administratiei ca si cel stabilit pentru actul administrativ si pentru refuzul nejustificat al administratiei. Astfel, dupa ce in art. 1 alin. 1 se arata ca se poate adresa instantei de judecata cel vatamat, intr‑un drept recunoscut de lege, printr‑un act administrativ sau prin refuzul administratiei de a‑i rezolva cererea referitoare la un astfel de drept, in alin. 2 al aceluiasi articol se arata ca "se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu se raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen".

Aceasta lege mai prevedea ca cel vatamat intr‑un drept recunoscut de lege, fie printr‑un act administrativ, fie prin refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, fie prin tacerea administratiei, trebuie sa introduca o reclamatie administrativa prealabila la autoritatea emitenta (sau care trebuia sa‑i rezolve cererea), in termen de 30 de zile de la comunicarea actului sau a raspunsului. In cazul tacerii administratiei, termenul in care trebuie introdusa reclamatia administrativa curgea de la expirarea termenului in care administratia trebuia sa raspunda petitionarului (art.5 din Legea nr. 29/1990). In literatura de specialitate s‑au exprimat diverse opinii privind natura termenului prevazut de Legea nr. 29/1990, in care trebuie exercitata procedura administrativa prealabila. Intr‑o opinie sustinuta in principal de autori de drept public s‑a apreciat ca termenul de exercitare a recursului administrativ nu este nici un termen de decadere si nici un termen de prescriptie, ci pur si simplu "un termen pus la dispozitia administratiei pentru a recurge la o noua examinare a actului", astfel ca, pierderea acestui termen nu afecteaza dreptul de recurs administrativ ulterior si nici dreptul la actiune in contenciosul administrativ, daca nu s‑a depasit termenul maxim ingaduit de lege . Acest punct de vedere se intemeia pe ideea ca organul administratiei poate oricand revoca sau anula un act administrativ, nefiind supus nici unui termen in acest sens, indiferent ca o face din proprie initiativa sau la sesizarea persoanei vatamate . Acest punct de vedere a fost insusit si de unele instante de judecata. Neindeplinirea procedurii prealabile avea drept consecinta respingerea actiunii judecatoresti ca inadmisibila.

Prin legea de revizuire a Constitutiei s‑a introdus alineatul 4 al art. 21 care arata ca "Jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite". Acest text nu inseamna ca procedura administrativa prealabila nu mai este obligatorie. Aceasta procedura este una necontencioasa, spre deosebire de procedura jurisdictionala administrativa care are un caracter contencios. Actul jurisdictional se bucura de stabilitate, fiind irevocabil, in timp ce raspunsul in recursul gratios (sau recursul ierarhic) este revocabil.

In literatura a fost criticata obligatia recurgerii la procedura administrativa prealabila in cazul refuzului nejustificat si al tacerii administratiei. Pe buna dreptate s‑a aratat ca in situatia in care administratia refuza sa satisfaca cererea sau nu raspunde, "procedura administrativa nu face decat sa prelungeasca abuzul autoritatilor administrative" . Aceasta critica a fost avuta in vedere cu ocazia elaborarii Legii 554/2004. Astfel, art. 7 alin.1 arata ca inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte a acestuia.

In literatura de specialitate s-a aratat ca, din interpretarea acestui text, coroborat cu dispozitiile art. 8 referitoare la obiectul actiunii judiciare si ale art. 11 referitoare la termenul de introducere la instanta a actiunii, se deduce faptul ca procedura prealabila este ceruta numai in cazul actului administrativ unilateral tipic, adica numai atunci cand este vorba de o manifestare expresa de vointa nu si de refuz nejustificat ori de tacere . In prezent, art. 7 alin. 5 al Legii nr. 554/2004 dupa modificarea prin legea nr. 262/2007 arata expres ca in cazul actiunilor introduse in urma refuzului nejustificat si a tacerii administratiei procedura prealabila nu este necesara. Facem precizarea ca, in cazul in care refuzul este exprimat printr-un act administrativ unilateral (de exemplu printr-o hotarare a consiliului local, dispozitie a primarului sau alte asemenea, nu printr-o simpla adresa), este necesara parcurgerea procedurii prealabile

Legea precizeaza ca procedura prealabila, in acelasi termen de 30 de zile de la comunicarea actului vatamator, este necesara si in situatia in care legea speciala prevede necesitatea unei proceduri administrativ-jurisdictionale dar partea nu a optat pentru aceasta (art. 6 alin. 2). Daca insa persoana vatamata a inceput procedura administrativ-jurisdictionala si, inainte de a obtine o solutie exprimata printr-un act administrativ-jurisdictional, se razgandeste, ea are obligatia de a notifica autoritatea administrativ-jurisdictionala despre decizia sa si a introduce actiunea in instanta in termen de 15 zile de la notificare, fara a mai efectua procedura prealabila (art. 6 alin. 4).

Art. 7 alin.7 precizeaza ca, pentru motive temeinice , plangerea impotriva unui act administrativ unilateral poate fi introdusa si peste termenul de 30 de zile de la comunicarea actului, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. In ce priveste termenul de 30 de zile se subintelege ca este vorba de un termen de prescriptie, putand fi depasit in anumite conditii. Pe langa motive de intrerupere sau suspendare a acestui termen prevazute de Decretul 167/1958, orice alt motiv temeinic poate fi invocat pentru depasirea termenului, nefiind necesara o repunere in termen.

Legea prevede expres ca termenul de 6 luni este un termen de prescriptie, putand fi deci suspendat sau intrerupt sau putandu-se solicita repunerea in termen, in conditiile Decretului 167/1958. Acest din urma act normativ se refera insa la prescriptia dreptului la actiune in sens material, nu la dreptul de petitionare fata de autoritatile publice astfel incat toate situatiile reglementate de acest decret, inclusiv o eventuala cerere de repunere in termenul de prescriptie, pot fi analizate numai de instanta de judecata. In materia dreptului civil, institutia prescriptiei este definita in legatura cu adresarea cererii unui organ cu atributii jurisdictionale cu finalitatea obligarii debitorului la urmarea unei conduite, la nevoie, prin utilizarea fortei de constrangere a statului. In cazul plangerii prealabile insa, cererea nu este adresata unui organ cu atributii jurisdictionale ci este un recurs gratios iar prin respectiva cerere nu se urmareste obligarea autoritatii publice la o anumita conduita ce poate fi impusa, la nevoie, cu ajutorul fortei de constrangere a statului

In cazul in care plangerea prealabila a fost introdusa cu depasirea termenului de 30 de zile iar autoritatea a respins cererea persoanei vatamate ca tardiva, apreciind ca nu exista motive justificate de depasire a termenului, persoana vatamata se va putea adresa justitiei contestand refuzul nejustificat. La fel se va intampla si in cazul in care, exista situatii in care opereaza suspendarea, intreruperea sau repunerea in termen fata de termenul de prescriptie de 6 luni.

Instanta va trebui sa se pronunte in fapt nu asupra depasirii termenului in care a fost inaintata actiunea, ci asupra termenului in care a fost exercitata procedura prealabila, putand face acest lucru numai daca accepta ca dispozitiile Decretului 167/1958 pot fi extinse si asupra acestei proceduri, in virtutea definirii termenului de 6 luni pentru indeplinirea acesteia ca teremen de prescriptie de art. 7 alin. 7 al Legii nr. 554/2004, prescriptia fiind in acest caz o sanctiune pentru neindeplinirea unei conduite stabilite prin lege, nu neaparat pentru neintroducerea unei actiuni in justitie.

Conform dispozitiilor art. 19 din Decretul 167/1958, pentru motive intemeiate, poate fi formulata o cerere de depunere in termenul de prescriptie, in termen de o luna de la data la care au incetat motivele care au impiedicat introducerea actiunii in termen. Termenul de 6 luni fiind definit expres ca un termen de prescriptie,ar fi admisibila o cerere de repunere in termen. Numai ca, plangerea se adreseaza autoritatii emitente nu instantei de judecata. In aceste conditii, apreciem ca, in situatia unei impiedicari ce face imposibila respectarea termenului de 6 luni, plangerea va trebui introdusa in termen de 1 luna de la incetarea impiedicarii, instanta fiind competenta sa constate impiedicarea si repunerea in termenul de a formula plangerea, daca nu a trecut mai mult de o luna de la data incetarii respectivei situatii, la cererea partii inaintata odata cu actiunea in contencios administrativ sau din oficiu.

In cazul in care actiunea in contencios administrativ este introdusa de un tert vatamat prin actul administrativ atacat, procedura prealabila este obligatorie. Cat priveste termenul de introducere a plangerii in acest caz, exprimarea legii este neclara, deoarece arata, in art. 7 alin. 3 ca tertul trebuie sa efectueze procedura prealabila "din momentul in care a luat cunostinta", pe orice cale, de existenta actului vatamator. In acelasi timp, mai arata ca procedura prealabila poate fi efectuata in limita termenului de 6 luni prevazut la aliniatul Ori, termenul la care face referire art. 7 alin. 7 este de 6 luni, calculat din momentul emiterii actului. Legea nu face alte precizari in legatura cu momentul inceperii curgerii acestui termen, spre deosebire de cazul prevazut la art. 7 alin.6 din legea 554/2004, astfel ca trebuie sa intelegem ca el ramane cel al emiterii actului. Apreciem ca stabilirea momentului in care termenul incepe sa curga la momentul emiterii actului vatamator, poate produce serioase prejudicii tertului care are posibilitati reduse de a lua la cunostinta de emiterea actului inainte ca vatamarea sa i se fi produs. Astfel, o autorizatie de construire este valabila timp de 1 an de zile. Daca beneficiarul incepe constructia dupa 6 luni de la emiterea autorizatiei, tertul eventual vatamat prin emiterea in mod nelegal a autorizatiei, va putea lua cunostinta de existenta ei vazand efectuarea lucrarilor. El nu va mai putea insa ataca actul vatamator, nemaifiind in termen pentru efecturea procedurii prealabile, decat solicitand, eventual, repunerea in termenul de prescriptie, in fata instantei de judecata. Pe de alta parte, se creaza o situatie de inegalitate intre parti care vor avea la dispozitie termene diferite pentru efectuarea procedurii administrative prealabile, dupa cum au aflat mai repede sau mai tarziu de emiterea actului vatamator.

Pentru motivele anterior mentionate, prin Decizia nr. 797/2007 a Curtii Constitutionale a Romaniei a fost admisa exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art.7 alin.(7) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, constatandu-se ca textul de lege este neconstitutional in masura in care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplica plangerii prealabile formulate de persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept decat destinatarul actului.

In legislatia unor state europene este prevazuta obligativitatea autoritatilor publice de a comunica actele administrative cu caracter individual nu numai beneficiarului, dar si altor persoane care ar putea fi afectate de acest act, dispozitie care nu exista in dreptul nostru. Oricum, pot exista situatii in care nu este evident asupra caror alte persoane se vor putea rasfrange efectele unui asemenea act.

O problema care ar putea fi discutata este necesitatea efectuarii procedurii prealabile in situatia in care actul administrativ unilateral atacat in instanta este irevocabil (se afla intr-una din situatiile de exceptie de la principiul revocabilitatii actelor juridice). In opinia noastra, procedura prealabila este necesara si in acest caz, deoarece legea nu mentioneaza nimic in acest sens, iar acolo unde legea nu distinge nici noi nu trebuie sa distingem. S-ar putea ca autoritatea administrativa, in urma plangerii prealabile sa sesizeze nelegalitatea actului emis si sa se adreseze in calitate de reclamant instantei de judecata pentru anularea actului administrativ vatamator, daca este in situatia de irevocabilitate datorata producerii de efecte in circuitul civil. Daca nu intelege sa o faca, petitionarul va inainta actiunea pentru anularea actului, putand solicita obligarea autoritatii administrative la repararea prejudiciului produs eventual de actul ilegal dar si la plata cheltuielilor de judecata. Prin urmare, plangerea prealabila nu este lipsita de sens in situatia actelor administrative unilaterale irevocabile . Pe de alta parte, irevocabilitatea actului poate fi o chestiune discutabila, urmand a fi lamurita in fata instantei de judecata care va aprecia daca refuzul autoritatii publice de a revoca actul este justificat pe acest temei sau nu. Astfel, petitionarul care a apreciat gresit situatia irevocabilitatii actului se poate gasi in situatia de a nu fi efectuat procedura prealabila, desi aceasta ar fi fost necesara. In practica asadar, este indicat a se efectua aceasta procedura, termenul de introducere a actiunii fiind suficient de larg pentru a permite aceasta. Sigur, in situatia in care se constata in fata instantei ca actul atacat este irevocabil, iar pentru cele care ar putea fi atacate de autoritatea emitenta pozitia procesuala a acesteia lasa sa se intrevada opozitia la constatarea ilegalitatii actului, ar fi neproductiv a se respinge actiunea reclamantului pe motivul neefectuarii procedurii prealabile, o asemenea solutie putand mentine efectele unui act administrativ ilegal. Tocmai pentru a se evita asemenea discutii, este indicat ca procedura prealabila sa fie efectuata.

Procedura prealabila este necesara si in cazul litigiilor in legatura cu un contract administrativ (art. 7 alin. 6). In acest caz, plangerea trebuie facuta in termenul de 6 luni prevazut la alin. (7), care va incepe sa curga:

a) de la data incheierii contractului, in cazul litigiilor legate de incheierea lui;

b) de la data modificarii contractului sau, dupa caz, de la data refuzului cererii de modificare facute de catre una dintre parti, in cazul litigiilor legate de modificarea contractului;

c) de la data incalcarii obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea contractului;

d) de la data expirarii duratei contractului sau, dupa caz, de la data aparitiei oricarei alte cauze care atrage stingerea obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de incetarea contractului;

e) de la data constatarii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, in cazul litigiilor legate de interpretarea contractului. In cel din urma caz, practic termenul incepe sa curga de la momentul in care se constata fara echivoc neintelegeri intre parti cu privire la interpretarea clauzei contractuale.

Conform dispozitiilor art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, instanta de contencios administrativ este competenta sa se pronunte si cu privire la litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ. Pentru aceasta etapa nu este stabilit momentul de la care incepe sa curga termenul de efectuare a procedurii adinistrative. Pe de alta parte nu exista dispozitii care sa excepteze acest caz de la efectuarea acestei proceduri, pentru toate celelelte situatii de exceptie dispozitiile legii fiind exprese. Apreciem ca, in cazul contractelor reglementate de lege, unde exista dispozitii speciale cu privire la solutionarea litigiilor ivite in procedura premergatoare incheierii contractului, se vor aplica acele dspozitii. In celelalte cazuri, urmeaza ca termenul de efectuare a procedurii prealabile sa curga de la data incalcarii unei dispozitii care reglementeaza desfasurarea acestei faze.

Plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile Codului de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator. Este vorba de dispozitiile art. 720¹ din Codul de procedura civila, potrivit carora reclamantul va convoca partea adversa, comunicandu-i in scris pretentiile sale si temeiul lor legal, precum si toate actele doveditoare pe care se sprijina acestea. Convocarea se va face prin scrisoare recomandata cu dovada de primire, prin telegrama, telex, fax sau orice alt mijloc de comunicare care asigura transmiterea textului actului si confirmarea primirii acestuia. Convocarea se poate face si prin inmanarea inscrisurilor sub semnatura de primire. Data convocarii pentru conciliere nu se va fixa mai devreme de 15 zile de la data primirii actelor comunicate. Rezultatul concilierii se va consemna intr-un inscris cu aratarea pretentiilor reciproce referitoare la obiectul litigiului si a punctului de vedere al fiecarei parti.

Conform dispozitiilor art. 7 alin. 11 din Legea nr. 554/2004, procedura prealabila este necesara si in cazul actelor administrative cu caracter normativ, insa, in aceasta situatie plangerea poate fi introdusa oricand.

Procedura prealabila nu este necesara atunci cand se ataca un act administrativ-jurisdictional deorece acest act este in mod evident irevocabil si nu poate fi atacat in instanta de autoritatea publica emitenta.

Sunt scutiti de obligativitatea procedurii administrative prealabile prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, Ministerul Public si Avocatul Poporului.

Nu este necesara aceasta procedura nici in cazul actiunilor pentru inlaturarea vatamarii cauzate de ordonante neconstitutionale sau in cazul ridicarii exceptiei de nelegalitate conform art. 4 din Legea 554/2004.

Procedura prealabila nu este necesara atunci cand actiunea este inaintata in urma refuzului nejustificat al autoritatii publice de a solutiona o cerere sau in urma tacerii administratiei (art. 7 alin.5). Cand insa refuzul este continut intr-un act administrativ, nu intr-o simpla adresa, procedura administrativa va trebui efectuata

In cazul ridicarii exceptiei de nelegalitate in temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 (art. 7 alin. 5) procedura prealabila nu se efectueaza.

5.6. Respectarea termenului de introducere a actiunii

5.6.1. Situatia actului administrativ vatamator, al refuzului nejustificat de a satisface o cerere refritoare la un drept sau un interes legitm si al tacerii adminisratiei

Termenul de introducere a actiunii in contencios administrativ, in diverse situatii, este stabilit prin prevederile art. 11 al Legii nr. 554/2004, care in alin. 1 arata ca cererile prin care se solicita anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei cauzate se pot introduce intr-un termen de 6 luni care incepe sa curga, dupa caz:

a) data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila;

b) data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii;

c) data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile, respectiv data expirarii termenului legal de solutionare a cererii;

d) data expirarii termenului prevazut la art. 2 alin. 1 lit. h) - adica a unui termen de 30 de zile, daca legea nu prevede un alt termen - calculat de la comunicarea actului administrativ emis in solutionarea favorabila a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile;

e) data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative.

Conform dispozitiilor art. 11 alin. 5, termenul de 6 luni este un termen de prescriptie. Fiind un termen de prescriptie, termenul de 6 luni este supus suspendarii, intreruperii si repunerii in termen.

Aliniatele 2 si 5 ale art.11 limiteaza insa posibilitatea repunerii in termen, la un an de la data emiterii actului. Astfel, in aliniatul 2 se arata ca pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevazut la alin. 1, dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz . Chiar daca textul face refrire la cazul actului administrativ individual, mentionarea procedurii conciierii arata ca el se aplica si in cazul contractelor administrative. Conform alin. 5 din art. 11, termenul de un an este un termen de decadere.

In cazul in care autoritatea administrativa emite cu intarziere un refuz de satisfacere a cererii sau a solicitarii ce formeaza obiectul procedurii prealabile, dupa sase luni de la data pana la care ar fi trebuit sa raspunda, apreciem ca persoana vatamata poate introduce o actiune in contencios administrativ, cu conditia de a nu depasi termenul de 1 an. Existenta unui refuz expres, chiar emis cu mare intarziere, poate constitui un motiv temeinic de depasire a termenului de prescriptie.

In cazul exercitarii atat a recursului gratios cat si a celui ierarhic, termenul de introducere a actiunii se va calcula de la data la care s-a primit primul raspuns, sau de la data la care se implineste termenul cel mai scurt de raspuns.

In cazul contractelor administrative, exista posibilitatea ca institutia publica sa nu dea curs invitatiei de conciliere. In acest caz, apreciem ca termenul de introducere a actiunii incepe sa curga de la data pentru care a fost fixata concilierea prin invitatie.

Daca, potrivit dispozitiilor unei legi speciale, procedura de solutionare a unei plangeri prealabile este suspendata si suspendarea inceteaza, procedura fiind reluata dupa expirarea termenului de un an prevazut de art. 11 alin. 2, atunci un nou termen de 6 luni pentru introducerea actiunii incepe sa curga de la finalizarea procedurii sau de la data la care expira termenul de finalizare a acesteia (art. 11 alin. 2¹). Fiind vorba de o suspendare a procedurii prealabile, insemna ca termenul de 30 de zile sau termenul special in care autoritatea publica ar fi trebuit sa raspunda la plangerea prealabila a fost suspendat, urmand sa-si reia cursul dupa incetarea suspendarii.

In tacerea legii, trebuie sa intelegem ca, acelasi lucru se intampla si atunci cand suspendarea inceteaza si procedura este reluata in decursul termenului de un an prevazut de art. 11 alin. 2, chiar daca pe parcursul celor sase luni se implineste termenul de un an, potrivit principiului cine poate mai mult (poate beneficia de termenul de 6 luni daca procedura prealabila a fost reluata dupa implinirea termenului prevazut de art. 11 alin.2) poate si mai putin (poate beneficia de termenul de 6 luni daca procedura prealabila a fost realuata in timpul termenului de un an prevazut la art. 11 alin.2, chiar daca in timpul acestor 6 luni expira termenul de un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz). Dispozitiile art. 11 alin. 21, doresc doar sa sublinieze ca in cazul suspendarii procedurii prealabile, poate fi depasit termenul de decadere de un an, datorita faptului ca nu s-a putut ajunge in situatia de a sesiza instanta de judecata din moment ce procedura prealabila nu a putut fi finalizata. Trebuie insa ca suspendarea procedurii prealabile sa intervina inainte de implinirea termenului stabilit de lege pentru finalizarea ei, altfel, la dupa acest moment persoana se va putea adresa instantei de judecata.

Conform dispozitiilor art. 11 alin. 3, in cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul de introducerii a actiunii incepe sa curga de la data cand s-a cunoscut existenta actului. Ca si in celelalte cazuri, pentru motive temeinice actiunea poate fi introdusa si peste acest termen, fara a se depasi termenul prevazut la art. 11 alin. 2, respectiv, in cele mai multe cazuri, un an de la data luarii la cunostinta sau data comunicarii actului.

In ce-l priveste pe prefect, conform dispozitiilor art. 3 alin. 1, actiunile introduse de acesta in temeiul atributiilor de tutela administrativa se formuleaza in termenul prevazut la art. 11 alin. (1), care incepe sa curga de la momentul comunicarii actului catre prefect si in conditiile prevazute de legea 554/2004.

Conform alin. 4 al art. 11 teza I-a, actiunile introduse impotriva ordonantelor sau dispozitiilor din ordonante care se considera a fi neconstitutionale pot fi introduse oricand.

Chiar daca legea 554/2004 pretinde efectuarea procedurii prealabile in cazul actelor administrative normative, conform disozitiilor art. 11 alin. 4 teza a II-a, actiunile impotriva acestor acte pot fi introduse oricand . Textul legii este fara echivoc, insmnand ca nu trebuie respectat nici termenul de 6 luni, nici cel de un an.

5.6.2. Situatia actelor administrative jurisdictionale

In conformitate cu art. 21 alin. 4 al Constitutiei revizuite jurisdictiile administrative sunt facultative si gratuite (dispozitie reluata si de art. 6 alin.1 al Legii nr. 554/2004). Daca persoana vatamata nu opteaza pentru calea administrativ-jurisdictionala, sunt aplicabile dispozitiile generale privind efectuarea procedurii prealabile si termenele de introducere a actiunii.

Legea contenciosului administrativ contine definitii referitoare la aceste jurisdictii. Astfel, actul administrativ-jurisdictional este actul emis de o autoritate administrativa investita, prin lege organica, cu atributii de jurisdictie administrativa speciala (art. 2 alin. 1 lit. d)). Prin jurisdictie administrativa speciala se intelege activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale (art. 2 alin. 1 lit. e)). Avand in vedere ca definitiile Legii nr. 554/2004, prin modificarile introduse de Legea nr. 262/2007, fac referire la competente stabilite prin legi organice si la independenta activitatii administrativ-jurisdictionale, cerinte care la acel moment nu erau indeplinite, prin art. IV al Legii nr. 262/2007, s-a dispus ca in termen de 6 luni de la intrarea in vigoare a acestei legi, Guvernul va prezenta Parlamentului spre aprobare, in procedura de urgenta, proiectele de legi pentru reglementarea diferitelor jurisdictii administrative speciale.

In cazul in care persoana vatamata recurge la procedura jurisdictionala, actul administrativ-jurisdictional poate fi atacat direct la instanta de contencios administrativ in cazul in care petentul este nemultumit de solutia acestuia si nu doreste sa urmeze calea de atac administrativ jurisdictionala. Termenul este de 15 zile de la comunicare.

Desigur, daca au fost parcurse toate caile de atac adminisrativ jurisdictionale, sau nu exista cale de atac in procedura administrativ jurisdictionala prevazuta de legea organica speciala, actul administrativ jurisdictional va putea fi atacat la instanta de contencios administrativ, in termen de 15 zile de la comunicare. Aceasta implica obligativitatea comunicarii actului administrativ-jurisdictional pentru care nu mai exista o cale administrativ-jurisdictionala de atac, deoarece el poate fi atacat la instanta de judecata.

In cazul in care persoana vatamata a inceput procedura administrativ-jurisdictionala speciala sau a declarat calea de atac la un alt organ administrativ-jurisdictional dar intelege sa renunte la aceasta in timpul solutionarii litigiului, este obligata sa notifice decizia de renuntare organului administrativ-jurisdictional in cauza. Partea sesizeaza instanta de contencios administrativ in termen de 15 zile de la notificare. In aceasta situatie, procedura administrativa prealabila prevazuta de art. 7 nu se mai efectueaza

6. Actele administrative exceptate de la controlul reglementat prin Legea 554/2004

Fundamentele si sferele finelor de neprimire au variat in timp, conturandu-se insa anumite note dominante. Astfel, chiar in Constitutia din 1923, prin art. 107 alin. final se exceptau de la controlul judecatoresc actele de guvernamant si actele de comandament cu caracter militar. Definitiile actului de guvernamant si actului de comandament militar au fost variate, practica judecatoreasca avand un rol important in conturarea sferei acestor acte.

Dupa 1991, anterior revizuirii Constitutiei actele exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ erau enumerate in Legea contenciosului administrativ - lege organica ‑ nr. 29/1990

Dupa revizuire, in art. 126 alin. 6 al Constitutiei se prevad doua fine de neprimire: actele autoritatilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, si actele de comandament cu caracter militar. Art.52 al Constitutiei arata, pe de alta parte, ca persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei, conditiile si limitele exercitarii acestui drept fiind stabilite prin lege organica. Rezulta ca art. 52 are in vedere alte limite decat cele prevazute in art. 126 alin.6.

Art. 53 din Constitutie circumstantiaza limitele generale prevazute de art. 52 alin. 2 cat si pe cele prevazute de art. 126 alin.6 aratand ca exercitiul unor drepturi sau al unor libertati poate fi restrans numai prin lege si numai daca se impune, dupa caz, pentru: apararea securitatii nationale, a ordinii, a sanatatii ori a moralei publice, a drepturilor si a libertatilor cetatenilor; desfasurarea instructiei penale; prevenirea consecintelor unei calamitati naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

In Legea nr. 554/2004 exceptiile de la controlul reglementat de aceasta lege si limitele controlului sunt enuntate in art. 5. Raportand prevederile acestui text la dispozitiile constitutionale, rezulta ca, in sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde doar cele doua categorii de acte prevazute de art. 126 alin.6 din Constitutie, reluate, intr-o redactare adecvata in art. 5 alin.1 lit. a) si b) din Legea 554/2004.

Actul in relatia cu Parlamentul este definit in art. 2 alin. 1 lit. k) din legea nr. 554/2004 ca fiind actul emis de o autoritate publicaa in realizarea atributiilor sale, prevazute de Constitutie sau de o lege organica, in raporturile de natura politica cu Parlamentul. In practica, s-a apreciat ca un decret prezidential contrasemnat de primul ministru este un asemenea act , intrucat este un act juridic unilateral de drept public prin care se manifesta doua vointe, dar care produce acelasi efect si independent de faptul ca acesta este numit act administrativ complex sau act administrativ atipic, cu certitudine acest act juridic, nu poate fi asimilat unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natura constitutionala, pe de o parte, intre cei doi sefi ai executivului, pe de alta parte, cu Parlamentul. Ratiunea obligatiei de a se contrasemna unele decrete de catre Primul ministru, consta tocmai in exercitarea unui control parlamentar indirect, prin mijlocirea Primului-ministru, care raspunde in fata legislativului. In consecinta, decretele prezidentiale contrasemnate de primul-ministru sunt considerate acte administrative (complexe sau atipice), care nu sunt supuse controlului judecatoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispozitiile art. 126 alin. (6) din Constitutia Romaniei si a art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Actul de comandament militar este definit de art. 2 alin.1 lit.l ca fiind actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau razboi ori, dupa caz, la indeplinirea serviciului militar.

Conform alin. 2 al articolului 5 din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara. In aceasta din urma situatie nu este vorba de o exceptie de la controlul judecatoresc, ci de un fine de neprimire in instantele de contencios administrativ. Este de remarcat ca se cere ca "recursul paralel" sa fie reglementat prin lege organica si sa fie vorba de o procedura judiciara

Aliniatul 3 al articolului 5 delimiteaza o sfera de acte administrative care pot fi atacate in fata instantelor de contencios administrativ numai in anumite conditii. Este vorba de actele administrative pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea calamitatilor naturale, a epidemiilor si epizootiilor, acte care pot fi atacate numai pentru exces de putere. Notiunea de exces de putere este avuta in vedere in sensul art. 2 alin. n din lege: exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor. Instantele de contencios administrativ vor trebui sa aprecieze daca actul administrativ care face obiectul litigiului a fost necesar in situatiile descrise, apoi daca actul apare necesar intr-o societate democratica raportat la prevederile art. 53 din Constitutie si daca restrangerea exercitiului dreptului este proportionala cu situatia care a determinat emiterea actului

Din punct de vedere procedural, in cazul judecarii cererilor in legatura cu actele referite de art. 5 alin. 3, actul atacat nu poate fi suspendat si nu se aplica prevederile privind posibilitatea exercitarii cailor extraordinare de atac (nu se aplica dispozitiile art. 14 si art. 21 din Legea nr. 554/2004).

Reguli procedurale privind judecarea actiunilor in contencios administrativ

1. Competenta materiala

Litigiile din sfera contenciosului administrativ, asa cum este el definit de Legea nr. 554/2004 sunt de competenta instantelor de contencios administrativ. Acestea sunt instante judecatoresti, organizate, conform art. 2 alin. 1 lit. g) ca Sectie de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, sectii de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel si tribunale administrativ-fiscale. De vreme ce infiintarea tribunalelor administrativ-fiscale este optionala, potrivit Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciara, in mod evident sectiile de contencios administrativ si fiscal organizate in cadrul tribunalelor judetene, in judetele unde nu a fost infiintat un tribunal specializat in domeniu, sunt tot instante de contencios administrativ

Competenta materiala pentru judecarea actiunilor in contencios administrativ este fixata prin dispozitiile art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Pentru judecarea in fond a litigiilor competenta este stabilita in functie de autoritatea emitenta a actului vatamator, precum si in functie de valoarea la care se refera anumite acte administrative.

Astfel, sunt de competenta tribunalelor administrativ-fiscale, sau a sectiilor de contencios administrativ si fiscal de la nivelul tribunalelor in judetele unde nu sunt infiintate astfel de instante specializate, litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene. Aceleasi instante sunt competente in cazul in care litigiul priveste taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora in valoare de pana la 500.000 lei.

Litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora in valoare mai mare de 500.000 lei se solutioneaza pe fond de sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel.

Completul de judecata este format din 2 judecatori, potrivit dispozitiilor art. 10 alin. 1 ultima teza.

Din dispozitiile legii, se intelege ca atunci cand litigiul priveste taxe si impozite, contributii, datorii vamale si accesorii ale acestora, primeaza criteriul valoric, indiferent de autoritatea care a emis actul. Pentru celelalte categorii de actiuni, predomina criteriul nivelului autoritatii care a emis actul.

Competenta de a judeca recursul apartine sectiilor de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel daca litigiul a fost judecat in fond de tribunalul administrativ-fiscal (sau sectia de contencios administrativ si fiscal a tribunalului judetean). In cazul in care in fond litigiul a fost solutionat la sectia de contencios administrativ si fiscal a curtii de apel, competenta de a judeca recursul apartine Sectiei de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie.

O alta competenta materiala pentru judecarea cauzei in fond sau in recurs poate fi stablita numai prin lege organica, potrivit art. 10 alin. 1, penultima teza si a art. 10 alin. 2 ultima teza.

2. Competenta teritoriala

Conform alin. 3 al art.10 al Legii nr. 554/2004 reclamantul poate alege intre a se adresa instantei de la domiciliul sau sau celei de la domiciliul paratului.

Aceasta prevedere este derogatorie de la prevederile de drept comun care impun competenta materiala a locului domiciliului paratului (art.5 C.pr.civ.). Competenta instituita de Legea nr. 554/2004 este instituita in sprijinul unei cat mai bune protectii a drepturilor persoanei vatamate. Ea este insa o competenta alternativa, reclamantul avand posibilitatea sa opteze intre a introduce actiunea sa la instanta in raza careia isi are domiciliul sau la instanta in raza careia isi are domiciliul autoritatea parata (daca acestea sunt diferite). Este posibil ca persoana vatamata sa aprecieze ca ii este favorabil ca judecata sa se desfasoare la instanta in raza careia isi are sediul autoritatea publica parata, de exemplu pentru ca procedura de citare se poate realiza in timp mai scurt, anumite probe pot fi administrate mai usor, actul administrativ se refera la un imobil situat in raza de competenta teritoriala a autoritatii parate (deci in raza instantei de la sediul acestei autoritati) etc. Odata aleasa insa instanta competenta de catre reclamant prin inregistrarea actiunii sale, acesta nu mai poate reveni asupra alegerii, deoarece ultima fraza a art. 10 alin. 3 dispune ca in cazul in care reclamantul a optat pentru instanta de la domiciliul paratului, prin introducerea actiunii sale la aceasta instanta, el nu mai poate invoca exceptia necompetentei teritoriale.

3. Participantii la proces

Conform dispozitiilor Legii 554/2004 are calitate procesuala activa, de reclamant, orice persoana care se considera vatamata intr-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ, in intelesul legii.

Din economia legii, se desprind cateva situatii particulare.

Astfel, calitatea de reclamant o au persoanele fizice si juridice atunci cand invoca un drept subiectiv sau un interes legitim privat. Aceste persoane pot invoca apararea unui interes legitim public numai in subsidiar si numai in masura in care vatamarea interesului legitim public decurge logic din incalcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat

Calitatea de reclamant a persoanelor fizice poate fi dobandita prin introducerea de catre acestea cererii de chemare in judecata, sau prin sesizarea instantei de catre Avocatul Poporului sau Ministerul Public. Pentru persoanele juridice calitatea de reclamant se poate dobandi si ca urmare a sesizarii instantei de catre Ministerul Public.

Poate avea calitatea de reclamant si un grup de persoane fizice fara personalitate juridica titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vatamate prin acte administrative. Aceasta posibilitatea poate aparea ca derogatorie de la dispozitiile Codului de procedura civila, conform carora calitate de reclamant pot avea doar asociatiile de persoane cu personalitate juridica. Formal, in cazul actiunii in contencios administrativ, ne vom gasi tot in situatia unei coparticipari procesuale active, altfel neputandu-se determina cui ii este opozabila hotararea. Singura diferenta pe care dispozitiile Legii 554/2004 o introduc, este imperativul judecarii tuturor cererilor in aceeasi actiune, fara a putea opera disjungerea cererilor, chiar daca dreptul dedus judecatii este individual pentru fiecare reclamant si nu un drept comun tuturor reclamantilor.

Organismele sociale, definite conform art. 2 alin. 1 lit. s) au calitate de reclamant atat in cazul in care invoca vatamarea unui interes legitim public public, cat si in cazul in care invoca apararea drepturilor si intereselor legitime ale unei persoane determinate. Persoana fizica poate dobandi calitatea de reclamant si in cazul in care actiunea este promovata in numele sau de catre Avocatul Poporului sau Ministerul Public, in conditiile descrise de art.1 alin. 3 si alin. 4

Prefectul si Agentia Nationala a Functionarilor Publici precum si orice alta autoritate publica asa cum este ea definita in art. 2 alin. 1 lit. b) a Legii nr. 554/2004, au calitatea de reclamant atat pentru apararea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu, cat si in cazul in care actiunea urmareste apararea unui interes legitim public a carui aparare intra in sfera lor de competenta.

Intrucat legea asimilieaza autoritatilor publice si persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sapresteze un serviciu public in regim de putere publica, aceste persoane pot avea calitatea de reclamant, in aceleasi conditii ca si autoritatile publice.

Calitate procesuala pasiva, de parat, are autoritatea publica ce a emis actul care a vatamat dreptul sau interesul legitim al reclamantului, care a emis refuzul nejustificat de a rezolva o cerere refiritoare la un drept sau un interes, ori care ar fi trebuit sa raspunda cererii acestuia si nu a facut‑o. Sfera autoritatilor publice va fi delimitata conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 554/2004. Astfel, pe langa organele de stat sau ale unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes legitim public, pot avea calitate de parat si persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica.

Aceasta definitie restrange, in opinia noastra, sfera autoritatilor publice ale caror acte pot face obiectul actiunii in contencios administrativ. Definitia se refera la un organ "de stat" sau "al unitatilor administrativ-teritoriale" care actioneaza pentru satisfacerea unui in teres public. Barourile de avocati, persoane juridicie de drept privat ale caror acte in mod constant au fost atacate de cei vatamati la instanta de contencios administrativ (competenta este si acum fixata prin art. 72 alin. 4 al Legii nr. 51/1995 privind organizarea si exercitarea profesiei de avocat ), nu sunt organe de stat sau ale unitatilor administrativ-teritoriale, nu au statut de utilitate publica in conformitate cu Ordonanta Guvernului nr. 26/2000 si nu desfasoara o activitate de prestare a unui serviciu public in regim de putere publica, ci o activitate de interes public, asa cum se mantioneaza in art. 2 alin.2 din Legea nr. 51/1995, potrivit caruia avocatul promoveaza si apara drepturile, libertatile si interesele legitime ale omului. Aceste persoane ar fi excluse, conform definitiei date de Legea nr. 554/2004 din sfera autoritatilor publice ale caror acte ar putea fi atacate la instanta de contencios administrativ. In acceptiunea acestei definitii, nu vor putea fi atacate in fata instantelor de contencios nici actele altor persoane juridice de drept privat care reglementeaza organizarea si functionarea unor profesii de interes public, precum medicii, farmacistii ori arhitectii, decat dacaprin legea lor speciala se prevede o asemenea competenta. In acest din urma caz insa, este evident ca legiuitorul le considera ca apartinand, prin asimilare, tocmai datorita interesului public al activitatii acestor profesii, sferei autoritatilor publice.

Consideram ca in cazul in care se solicita anularea unui act administrativ individual de catre o persoana care este un tert in raport cu beneficiarul actului a carei anulare o cere, persoana pe care o vizeaza respectivul act administrativ va fi chemata si ea in judecata, in calitate de parat, pentru a se putea apara si pentru ca hotararea ce se va pronunta sa‑i fie opozabila. Practica judecatoreasca a admis si inainte de aparitia Legii nr. 554/2004 posibilitatea tertului de a ataca actul administrativ, deoarece Legea nr. 29/1990 arata ca poate avea calitatea de reclamant "cel vatamat", fara a face deosebire dupa cum vatamarea era produsa beneficiarului actului sau altei persoane. In aceste situatii, beneficiarul actului avea calitatea de parat, pentru motivele aratate.

Conform art. 16, in cazul in care reclamantul solicita si despagubiri pentru prejudiciul cauzat, ori pentru intarziere, poate avea calitate procesuala pasiva (poate fi chemat in judecata in calitate de parat) si persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau a incheierea actului ori care se face vinovat de refuzul nejustificat. Apreciem ca persoana vinovata de a nu fi raspuns cererii poate fi si el chemat in calitate de parat, daca prin aceasta conduita reclamantul a suferit un prejudiciu. Persoana poate chema in garantie pe superiorul ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul.

Apreciem, fata de exprimarea legiuitorului, ca persoana care a emis actul vatamator, sau care a votat pentru adoptarea unui asemenea act, va putea sa fie si ea chemata in judecata, chiar daca a facut-o in baza unor operatiuni premergatoare intocmite de alte persoane (rapoarte, avize juridice etc.) "care au contribuit" la emiterea actului. Este bine ca legea permite chemarea in judecata a acestora din urma, deoarece, in numeroase cazuri actul administrativ este emis de un functionar de conducere sau de un demnitar a carui decizie este luata in baza actelor premergatoare intocmite de alte persoane. Pentru anumite autoritati deliberative, cum este consiliul local sau consiliul judetean, legile speciale (Legea nr. 393/2004) prevad responsabilitatea membrilor care au votat pentru adoptarea actului ilegal. Pentru consilieri, Legea nr. 393/2004 prevede expres responsabilitatea civila pentru hotararile ilegale pe care le-au votat, aceasta raspundere urmand a fi antreneta prin cererea indreptata impotriva lor in conditiile art. 16 din Legea nr. 554/2004.

Conform art. 16¹ din Legea nr. 554/2004, exista si alte persoane care pot fi introduse in cauza. Astfel, instanta de contencios administrativ poate introduce in cauza, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune in discutie, din oficiu, necesitatea introducerii in cauza a acestora, precum si a altor subiecte de drept. Persoanele la care se face refrire, vor fi introduse in proces, in calitate de intervenienti. Interesul de a introduce in cauza organismele sociale interesate apartine, de regula, reclamantului, pentru a beneficia de o sustinere documentata a cererii sale. Instanta va pune in discutie introducerea in cauza a acestor persoane tot pentru a cunoaste pozitia avizata a acestora fata de cererea reclamantului si da o mai buna posibilitate apararii dreptului sau interesului aparat. In afara de organismele sociale interesate, pot fi introduse in cauza alte persoane care ar putea invoca acelaesi drepturi sau interese legitime incalcate, ca si reclamantul.

In lipsa unor dispozitii exprese ale legii, apreciem ca exista si posibilitatea interventiei voluntare, prevazuta de art. 49 C.pr.civ. , acestea nefiind in contradictie cu prevederile Legii contenciosului administrativ.

In conformitate cu dispozitiile art. 1 alin. 9, in forma de dupa modificarea prin Legea nr. 262/2007 a legii nr. 554/2004, la solutionarea cererilor in contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, in orice faza a procesului, ori de cate ori apreciaza ca este necesar pentru apararea ordinii de drept, a drepturilor si libertatilor cetatenilor. In aceasta situatie, Ministerul Public exercita o atributie specifica, reglementata potrivit scopului activitatii sale, similara cu cea prevazuta in art. 45 alin. 3 din Codul de procedura civila

4. Capetele de cerere, actele depuse si taxa de timbru

Obiectul actiunii judiciare in contencios administrativ cu care instanta poate fi sesizata pe cale directa, rezulta din dispozitiile Legii nr. 554/2004 cuprinse in art. 8 alin. 1, alin. 1², alin. 2, art. 9 alin. 5, art. 18 alin. 1 si alin. 2, art. 19, art. 1 alin. 6.:

anularea in tot sau in parte a actului vatamator (art. 8 alin.1);

controlul legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii (este vorba de o cerere accesorie celei privind anularea actului administrativ, prevazuta indirect de art. 18 alin. 2);

obligarea autoritatii sau institutiei publice la emiterea unui act sau a unui alt inscris (posibilitate care rezulta indirect in art. 18 alin.1);

obligarea autoritatii sau institutiei publice la solutionarea unei cereri in legatura cu un drept recunoscut de lege sau in legatura cu un interes legitim (rezulta din art. 8 alin.1);

obligarea autoritatii publice la efectuarea unei operatiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim (art. 8 alin. 1);

obligarea la repararea daunei cauzate si eventual la reparatii pentru daune morale, fixandu-se un termen pentru executare si sub sanctiunea aplicarii unei amenzi ( cerere accesorie in cazul in care cererea principala vizeaza anularea actului, obligarea la emiterea unui act sau a unui alt inscris, obligarea autoritatii sau institutiei publice la solutionarea unei cereri in legatura cu un drept recunoscut de lege sau in legatura cu un interes legitim sau obligarea autoritatii publice la efectuarea unei operatiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim; art. 8 alin.1) (art. 19);

despagubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonante ale Guvernului, anularea actelor administrative emise in baza acestora, precum si, dupa caz, obligarea unei autoritati publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operatiuni administrative (art. 9 alin. 5);

controlul validitatii actelor juridice incheiate in baza actului administrativ nelegal, precum si asupra efectelor juridice produse de acestea (este o cerere accesorie care poate fi introdusa doar in cazul in care autoritatea publica a solicitat pe cale principala anularea propriului sau act ca nelegal, nemaiputand revoca actul are a produs efecte in circuitul civil, potrivit art. 1 alin. 6)

cereri privind litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de incheierea, modificarea, interpretarea, executarea si incetarea contractului administrativ, respectiv cereri pentru: anularea acestuia, in tot sau in parte, obligarea autoritatatii publice la incheierea contractului la care reclamantul este indrituit, impunerea indeplinirii unei obligatii uneia dintre parti, suplinirea consimtamantul unei parti, cand interesul public o cere, obligarea la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale, toate aceastea sub sanctiunea unei penalitati pentru fiecare zi de intarziere (art. 8 alin. 2 coroborat cu art. 18 alin. 4).

Conform dispozitiilor art. 8 alin. 1², actiunile intemeiate pe incalcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autoritatii parate sa emita un act sau un alt inscris, respectiv sa efectueze o anumita operatiune administrativa, sub sanctiunea penalitatilor de intarziere sau a amenzii, prevazute la art. 24 alin. (2). Acest text de lege doreste sa arate doar ca atunci cand actiunea este introdusa pentru apararea unui interes legitim public nu pot fi solicitate daune materiale sau morale, intrucat nu se poate stabili cui ar trebui platite acestea.

Reclamantul poate formula cereri privind litigii aparute in fazele premergatoare incheierii, aplicarii sau executarii unui contract administrativ, conform art. 8 alin. 2. Apreciem ca, din moment ce acest text foloseste expresia "orice cereri", nu era cazul ca prin art. 18 alin. 4 (in care sa arata ce solutii poate pronunta instanta, solutii care nu pot decat sa oglindeasca cererile introductive) sa se foloseasca o enumerare limitativa.

Daca reclamantul doreste modificarea continutului actului administrativ el va trebui sa solicite atat anularea, in tot sau in parte a actului vatamator, cat si obligarea autoritatii sau institutiei publice la emiterea actului cu continutul dorit, instanta nefiind competenta sa modifice continutul actului administrativ, deoarece ar incalca principiul separatiei puterilor in stat. In literatura de specialitate s-a pus in discutie daca autoritatea sau institutia publica poate fi obligata la emiterea unui act cu un anumit continut . Cererea privind acordarea de despagubiri se face concomitent cu cererea vizand actul atacat, refuzul nejustificat ori tacerea administratiei. Cererea pentru repararea prejudiciului cauzat de actul administrativ anulat poate fi facuta si ulterior, pe cale separata, conform prevederilor art. 19 alin. 1 si 2. Reclamantul va recurge la aceasta varianta in cazul in care la momentul introducerii actiunii existenta sau intinderea prejudiciului nu era cunoscuta. Competenta in acest caz revine aceleiasi instante care a judecat si fondul cauzei. Desi titlul articolului este "Termenul de prescriptie pentru despagubiri", referindu-se la despagubiri in general, textul alin. 1 al art. 9 se refera la o situatie particulara: "Cand persoana vatamata a cerut anularea actului administrativ, fara a cere in acelasi timp si despagubiri". Credem insa ca actiunea in despagubiri poate fi introdusa separat si in cazul in care cererea de chemare in judecata a avut un alt obiect, cum ar fi spre exemplu obligarea autoritatii sau institutiei publice la emiterea uni act, unui alt inscris sau la indeplinirea unei operatiuni administrative, neexistand nici un temei pentru a opera diferentieri. Aceasta apreciere este sustinuta si de introducerea in art. 19 a alin. 2¹ prin Legea nr. 262/2007, potrivit caruia dispozitiile alin. (1) si (2) se aplica, in mod corespunzator, si contractelor administrative.

Este absolut necesar insa ca sa se fi introdus actiunea principala in contencios administrativ si aceasta sa fi fost admisa.

Termenul, in cazul introducerii ulterioare a actiunii pentru despagubiri, este cel stabilit de art. 11 alin. 2. Prin urmare, este vorba de un termen de un an. In ce priveste momentul in care termenul incepe sacurga, acesta nu poate fi decat data la care cel vatamat a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei. Sub aspectul momentul de inceput a curgerii termenului de un an, in mod evident nu sunt aplicabile dispozitiile art. 11 alin. 2 (data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere) pentru ca acela este momentul in care s-a cunoscut existenta unei vatamari, nu cuantumul prejudiciului produs. Daca cele doua momente ar coincide, cererea ar trebui sa cuprinda si solicitarea de reparare a daunelor. De vreme ce intarzierea cererii pentru repararea prejudiciului este datorata cunoasterii cu intarziere a intinderii prejudiciului, este normal ca termenul sa curga de la data cunoasterii acesteia. De altfel, in afara de durata nici un alt caracter al termenului prevazut de art. 11 alin.2 nu este aplicabil termenului de introducere separate a cererii pentru despagubiri, acesta din urma fiind un termen de prescriptie, dupa cum arata chiar titlul articolului 19, chiar daca cel prevazut de art. 11 alin. 2 (pentru introducerea actiunii) este unul de decadere.

Este de remarcat ca legea leaga momentul inceperii cursului termenului de prescriptie pentru actiunea separata in despagubiri de cunoasterea intinderii pagubei (existenta unui prejudiciu cert si lichid), nu de cel al cunoasterii existentei unui prejudiciu. Apreciem ca, in mod asemanator cu dreptul civil, daca intindrea prejudiciului devine cunoscuta in mai multe etape, pentru prejudiciile viitoare, pot fi introduse actiuni separate, dupa ce acestea devin certe si lichide.

Conform prevederilor art. 19 alin. 3 cererea pentru repararea prejudiciului este supusa procedurii de judecata stabilite prin Legea nr. 554/2004. Terminologia folosita este "procedura de judecata", astfel incat apreciem ca nu este vorba de necesitatea procedurii prealabile ci de urgenta judecarii, compunerea completului, taxele de imbru etc.. In practica s-a dovedit ca, oricum, autoritatile sau institutiile publice nu recunosc producerea unui prejudiciu sau intinderea acestuia decat daca exista o hotarare judecatoreasca in acest sens, de regula pentru a nu fi acuzati de Curtea de Conturi de plata unor sume necuvenite solicitantilor.

In ce priveste actele care trebuie depuse, pentru a dovedi afirmatiile sale reclamantul are obligatia sa depuna actul pe care il ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii parate prin care i se comunica refuzul de a i se satisface cererea. In cazul tacerii administratiei reclamantul va depune copia cererii adresata acesteia, certificata prin numarul sau data inregistrarii la autoritatea publica (art. 12 din Legea nr. 554/2004). In cazul in care este necesara procedura prealabila se va depune si inscrisul din care sa rezulte ca aceasta a fost efectuata, adica recursul gratios sau ierarhic purtand dovada inregistrarii acestuia sau raspunsul autoritatii publice la acest recurs.

Actiunea in contencios administrativ neevaluabila in bani este supusa taxelor de timbru prevazute de Legea nr. 146/1997 cu modificarile ulterioare (art. 17 alin. 2). Avand in vedere formularea textului alin. 3 al art. 19, conform caruia actiunea pentru despagubiri introdusa separat este supusa normelor prezentei legi in ce priveste taxele de timbru, rezulta ca aceste actiuni nu se taxeaza la valoare ci conform prevederilor Legii nr. 146/1997 cu modificarile ulterioare.

In ce priveste actiunile care au ca obiect contractele administrative, acestea se vor taxa la valoare. In acelasi mod se vor taxa si actiunile introduse separat pentru repararea prejudiciului rezultat din contractele administrative.

Apreciem ca dispozitiile privind taxarea in cazul litigiilor legate de contractele administrative sunt in contradictie cu principiile care au stat la baza fixarii unor taxe modice pentru celelalte situatii. Este vorba de crearea unei cat mai largi posibilitati de a supune activitatea autoritatilor publice controlului judecatoresc, fara a exista bariera unei taxe de timbru prohibitive pentru justitiabil. Nu vedem nici un motiv pentru care in cazul contractelor administrative lucrurile sa stea altfel, calitatea de persoana juridica, mai ales de societate comerciala, neputand sa constituie un motiv intemeiat de discriminare.

5. Exceptia de nelegalitate

Instanta de contencios administrativ, poate fi investita cu solutionarea unei exceptii de nelegalitate.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta, constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, sesizeaza, prin incheiere motivata, instanta de contencios administrativ competenta si suspenda cauza.

Prin urmare, pentru sesizarea instantei de contencios administrativ cu o astfel de cerere, sunt necesare urmatoarele conditii:

sa existe un litigiu in curs de dezlegare in fata unei instante judecatorest;

solutionarea fondului litigiului sa depinda de legalitatea unui act invocat in apararea sa de una dintre parti;

actul a carui legalitate se cerceteaza sa fie un act administrativ unilateral cu cacater individual, acest caracter se va aprecia in conformitate cu definitiile Legii nr. 554/2004, pentru ca cercetarea nelegalitatii lui sa fie in competenta instantei de dontencios administrativ;

sa existe o cerere privind necesitatea stabilirii legalitatii respectivului act, sau, instanta din oficiu sa considere necesar a se stabili acest aspect.

In aceasta situatie, instanta in fata careia se dezbate litigiul va suspenda judecarea acestuia si va sesiza instanta de contencios administrativ competenta cerandu-i sa se pronunte asupra legalitatii actului administrativ unilateral individual. Instanta competenta material va fi cea care ar fi fost competenta sa se pronunte daca actul administrativ ar fi fost atacat pe cale directa. Competenta teritoriala apreciem ca se va stabili in functie de locul in care se situeaza instanta in fata careia a fost ridicata exceptia, aceasta fiind cea mai favorabila partilor in litigiu.

Suspendarea cauzei nu se dispune in ipoteza in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia de nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze. In acest caz, aceeasi instanta se va pronunta atat asupra cererii principale cu care a fost investita, cat si asupra legalitatii actului pentru care s-a ridicat exceptia.

Incheierea de sesizare a instantei de contencios administrativ nu este supusa niciunei cai de atac, iar incheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacata odata cu fondul.

Odata sesizata cu solutionarea exceptiei de nelegalitate, instanta de contencios va dispune citarea partilor si a autoritatii publice emitente, pentru a-i da acesteia posibilitatea de apara legalitatea actului emis. Procedura solutionarii exceptiei va fi una de urgenta, obisnuita in materia contenciosului administrativ.

Dupa intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004, Inalta Curte de Casatie si Justitie s-a pronuntat constant in sensul ca in cazul in care exceptia de nelegalitate vizeaza un act emis anterior intrarii in vigoare a acestei legi, ea va fi respinsa ca inadmisibila, legea neputand retroactiva . In discutiile purtate in cadrul Institutului de Stiinte Administrative, am criticat acest punct de vedere cu urmatoare argumentatie: inainte de intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004 care prevede expres posibilitatea ca, pe parcurdsul judecarii unei cauze, instanta sa se pronunte asupra legalitatii unui act administrativ invocat de una dintre parti in apararea sa, acesta posibilitate fusese recunoscuta instantelor de doctrina si era aplicata in practca judiciara ; instanta care se pronunta asupra legalitatii actului era instanta in fata careia exceptia fusese ridicata, fie ea instanta de contencios administrativ sau de drept comun. Ceea ce a adus nou Legea 554/2004 a fost recunoasterea printr-un act normativ a acestei posibilitati si stabilirea unei proceduri si competente speciale pentru solutionarea exceptiei. Fiind vorba de reguli de procedura, acestea urmau a fi de aplicare imediata, de la intrarea in vigoare a Legii 554/2004 exceptia de nelegalitate urmand a fi solutionata doar de instantele de contencios administrativ. Prin interpretarea jurisprudentiala s-a ajuns la situatia, de-a dreptul curioasa de restrangere a drepturilor existente in sensul ca, daca nu ar fi intrat in vigoare legea 554/2004 care sa recunoasca expres posibilitatea instantei de a se pronunta asupra legalitatii actului administrativ invocat in aparare, exceptia de nelegalitate ridicata de justitiabil sa fie solutionata, nu respinsa ca inadmisibila. Cu totul alta ar fi fost situatia daca, inainte de intrarea in vigoare a Legii nr. 554/2004 nu ar fi fost posibil ca instanta sa se pronunte asupra legalitatii unui act administrativ pe cale de exceptie.

Prin modificarile aduse Legii nr. 554/2007 de Legea contenciosului administrativ de Legea 262/2007 s-a indreptat aceasta practica, aratandu-se expres ca in cazul in care exceptia de nelegalitate vizeaza un act administrativ unilateral emis anterior intrarii in vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmeaza a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

Mai mult decat atat, legiuitorul a inteles sa repare nedreptatea facuta justitiabililor carora instantele le-au respins ca inadmisibile exceptiile de nelegalitate ridicate in legatura cu acte administrative emise inainte de intrarea in vigoare a acestei legi, art. III al Legii nr. 262/2007 aratand ca hotararile judecatoresti pronuntate in baza <LLNK 12004 554 10 201 0 18>Legii nr. 554/2004, ramase definitive si irevocabile fara solutionarea pe fond a exceptiei de nelegalitate, care a fost respinsa ca inadmisibila, pot forma obiectul unei cereri de revizuire, care se poate introduce in termen de 3 luni de la intrarea in vigoare a prezentei legi.

Pentru cauzele aflate pe rolul instantelor la momentul intrarii in vigoare a Legii nr. 262/2007, prin art. II alin. 2 al acestei legi s-a stabilit ca dispozitiile referitoare la exceptia de nelegalitate si la garantiile procesuale prevazute de <LLNK 12004 554 10 201 0 18>Legea nr. 554/2004, cu modificarile ulterioare, se aplica si cauzelor aflate pe rolul instantelor la data intrarii in vigoare a prezentei legi. Exceptia de nelegalitate poate fi invocata si pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrarii in vigoare a <LLNK 12004 554 10 201 0 18>Legii nr. 554/2004, in forma sa initiala, cauzele de nelegalitate urmand a fi analizate prin raportare la dispozitiile legale in vigoare la momentul emiterii actului administrativ.

O alta modificare deosebit de importanta adusa Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 referitor la exceptia de nelegalitate estea aceea ca aceasta exceptie poate fi ridicata numai in legatura cu un act administrativ unilateral individual nu si cu unul cu caracter normativ.

In tacerea legii (art. 4 al Legii nr. 554/2004 se referea initial la nelegalitatea unui "act adminiatrativ"), instantele s-au pronuntat constant in sensul ca exceptia de nelegalitate poate fi ridicata atat in legatura cu un act administrativ cu caracter individual cat si cu unul cu caracter normativ . Am exprimat in literatura de specialitate opinia potrivit careia, posibilitatea ridicarii exceptiei de nelegalitate in legatura cu un act administrativ normativ introduce o eroare de sistem . De regula, actul direct vatamator este un act administrativ individual (spre exemplu o dispozitie a primarului), care are la baza un act administrativ normativ (cum ar fi o hotarare de guvern). Conform practicii stabilita pe cale jurisprudentiala (instantele stabilind ca reclamantul trebuie sa se indrepta impotriva actului administrativ individual caci acesta a produs direct vatamarea), actul atacat era actul administrativ individual, solicitandu-se instantei verificarea legalitatii actului administrativ normativ care a stat la baza emiterii lui pe calea exceptiei de nelegalitate sau a formularii initiale a art. 18 alin. 2 (potrivit caruia instanta era competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii). In cazul in care actul administrativ normativ era apreciat de instanta ca fiind nelegal, pe cale de conscinta era anulat actul administrativ individual. Astfel, existau mai multe acte administrative individuale, avand la baza un singur act administrativ normativ. Fiecare persoana vatamata se adresa individual instantei pentru a se cerceta legalitatea actului administrativ normativ si a se anula actul individual. Practica judiciara a demonstrat ca, in general, unele instante au apreciat actul administrativ normativ ca fiind legal, respingand actiunea, altele au apreciat ca actul administrativ normativ este nelegal si au admis actiunea, anuland actul administrativ individual. In acest mod, neunitatea practicii judiciare a condus la incalcarea egalitatii cetatenilor in fata legii, aplicarea acestui principiu referindu-se si la aplicarea legii. Problema era aceea ca pe de o parte, cel vatamat prin actul administrativ individual emis in baza actului administrativ normativ nelegal era obligat, potrivit practicii judiciare, sa atace actul administrativ individual ridicand exceptia de nelegalitate a actului administrativ normativ, iar pe de alta parte fiecare instanta sesizata cu exceptia de nelegalitate avea libertatea sa aprecieze daca actul administrativ normativ era legal sau nu. Hotararea prin care insa, pe calea exceptiei de nelegalitate se constata nelegalitatea actului administrativ normativ nu conducea la incetarea efecteloe acestuia ci il inlatura doar din solutionarea litigiului dedus judecatii.

In preznt, apreciem ca, prin modificarea atat a art. 4 cat si a art. 18 alin.2 (instanta, solutionand cererea de anulare a unui act administrativ nu poate sa se pronunte decat asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza lui, nu si cu privire la legalitatea altor acte administrative care au stat la baza emiterii lui) situatia s-a clarificat in toate cazurile. Persoana vatamata printr-un act administrativ individual emis in temeiul unui act administrativ normativ nelegal va ataca in instanta, concomitent, cele doua acte. Se va tine seama de competenta de solutionare a cererii privitoare la fiecare act administrativ, daca este vorba de competrente diferite, cererea privind anularea actului administrativ individual va fi suspendata pana la solutionarea cererii privind anularea actului administrativ normativ.

In cazul litigiilor purtate in fata altor instante, daca una din parti va invoca in apararea sa un act administrativ normativ, cel vatamat va ataca acest act la instanta de contencios administrativ competenta, urmand ca solutionarea litigiului in fata instantei de drept comun sa fie suspendata in temeiul art. 244 alin.1 pct. 1 C.pr.civ. pana la solutionarea actiunii in contencios administrativ.

Solutia pronuntata de instanta de contencios administrativ asupra exceptiei de nelegalitate este supusa recursului, care se declara in termen de 5 zile de la comunicare si se judeca de urgenta si cu precadere.

5. Procedura in fata instantei de judecata

La primirea cererii, instanta va dispune citarea partilor. Prin citatia transmisa paratului, instanta va putea solicita autoritatii al carei act este atacat sa ii comunice de urgenta acel act, impreuna cu intraga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei (art. 13 alin. 1). Din formularea textului rezulta ca presedintele instantei este cel care, efectuand un studiu sumar al cazului va dispune prin citativ si obligarea paratului la a depune actul atacat sau alte inscrisuri. Apreciem ca aceasta solicitare va putea fi facuta si de completul care va judeca dosarul, la primul termen de judecata, in situatia in care volumul mare al cauzelor inregistrate va impiedica presedintele sa faca acest studiu. Solicitarea instantei este obligatorie in cazul in care actiunea este introdusa de un tert, de Avocatul Poporului sau Ministerul Public (art. 13 alin. 2). Dispozitiile alin.1 si 2 se aplica in mod corespunzator si in cazul in care actiunea are ca obiect refuzul nejustificat sau tacerea administratiei precum si litigii in legatura cu contractele administrative. Apreciem ca instanta va putea solicita paratului orice documente pe care le apreciaza relevante in solutionarea litigiului, indiferent de obiectul acestuia, chiar si in cazul actiunii separate pentru repararea prejudiciului, aceasta solicitare putand fi facuta nu numai prin citatia pentru primul termen de judecata ci oricand in cursul procesului.

Paratul trebuie sa se conformeze solicitarii instantei, sub sanctiunea aplicarii unei amenzi judiciare in cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere, ce va fi aplicata conducatorului autoritatii parate. Amenda va fi aplicata prin hotrare interlocutorie, ceea ce insemna ca instanta nu va putea reveni asupra acestei amenzi. Formularea este imperativa, rezultand obligativitatea aplicarii amenzii in cazul in care paratul nu se conformeaza solicitarii de a depune acte pentru termenul prevazut in citatia ce contine solicitarea, obligativitate care in practica nu este respectata.

Judecarea cererilor se face in sedinta publica, de urgenta si cu precadere, in conformitate cu prevederile art. 17 alin.1. Judecarea de urgenta presupune in principal ca termenele privind citarea partilor si termenele de judecata sunt mai scurte decat obisnuit iar precaderea implica discutarea cu prioritate a acestor cereri in sedinta de judecata in cdrul careia mai sunt programate si cauze care nu sunt de contencios-administrativ

Apreciem ca dispozitia privind judecarea de urgenta si cu precadere a cauzei, care include fara discutie si necesitatea solutionarii cauzei intr-un termen rezonabil potrivit art. 21 alin.3 al Constitutiei, nu poate fi prioritara fata de dispozitiile privind dreptul la aparare sau dreptul de a administra toate probele necesare unei bune judecati a cauzei (indiferent ca sunt propuse de reclamant sau parat).

Principiul disponibilitatii are o aplicabilitate limitata, in sensul ca actiunile introduse de persoanele de drept public si de orice autoritate publica, in apararea unui interes public, precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase, cu exceptia situatiei in care sunt formulate si pentru apararea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat (art. 28. alin.2). Credem ca formularea este deficitara. In mod normal, ar trebui sa poata fi retrase doar acele actiuni in care persoana fizica sau persoana juridica invoca in principal incalcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat iar interesul legitim public este invocat in subsidiar. Nici o persoana fizica sau persoana juridica de drept privat nu poate dispune de un interes legitim public.

Potrivit art. 28 alin.1, dispozitiile Legii 554/2004 se completeaza cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritatile publice, pe de o parte, si persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte. Compatibilitatea aplicarii normelor de procedura civila se stabileste de instanta, cu prilejul solutionarii cauzei.

Aceasta formulare, implica faptul ca incompatibilitatea unor dispozitii din Codul de procedura civila trebuie invocata de parti, instanta urmand a aprecia, de la caz la caz. Este posibil, in aceasta situatie, ca instantele sa aprecieze in mod diferit asupra compatibilitatii unor norme procesuale din Codul civil cu raporturile deduse judecatii, rezultand o procedura neunitara de judecare a cauzelor. Ar mai fi de subliniat faptul ca relatia intre autoritatea publica si cel administrat nu are acelasi specific de autoritate in cazul emiterii unui act administrativ unilateral (individual sau normativ) ori in cazul incheierii unui contract administrativ. Aceasta concluzie se desprinde din prevederile derogatorii ale Legii nr. 554/2004 referitoare la procedura prealabila sau taxele judiciare de timbru atunci cand obiectul litigiului il formeaza un contract administrativ, normele procedurale fiind cele specifice litigiilor de drept privat.

Exprimarea legii poate conduce la confuzii, in sensul ca autoritatea publica parata ar avea o pozitie procesuala privilegiata, datorita atributelor sale de putere publica. In realitate, din economia intregii legi se deduce principiul ocrotirii persoanei vatamate in procedura de judecata cu autoritatile publice. Cu titlu exemplificativ, in literatura de specialitate s-a aratat ca ar fi incompatibila cu specificul rapoturilor de autoritate cererea pentru acordarea unui termen in vederea pregatirii apararii, formulata de autoritatea publica ce are in structura sa un compartiment juridic, beneficiind astfel continuu de consiliere de specialitate. S-a apreciat de asemenea ca sunt incompatibile cu legea contenciosului administrativ normele privind ordonantele presedentiale si cele care privesc executarea silita - fiind inadmisibila contestatia la executare iar unele motive ale contestatiei in anulare si ale revizuirii ar fi discutabile . In opinia noastra, inadmisibilitatea cererii de amanare in vederea pregatirii apararii de catre autoritatea publica nu are nici un suport. Este evident ca nu compartimentul juridic a emis actul atacat, astfel incat acesta trebuie sa solicite compartimentului sau functionarului care l-au emis intreaga documentatie care a stat la baza lui pentru a-si formula apararea. Totodata este necesar a se stabili pozitia conducatorului autoritatii publice fata de cererea reclamantului, oficiul juridic nefiind in masura sa ia o astfel de decizie. Toate aceste pregatiri pot necesita timp, avand in vedere si procedura de comunicare intre compartimentele autoritatii publice.

Apreciem ca dispozitiile privind faptul ca anumite dispozitii din Codul de procedura civila ar putea fi privite ca incompatibile cu procedura aplicabila cauzelor in contencios administrativ, coroborate cu cele potrivit carora fiecare instanta este competenta sa aprecieze de la caz la caz o eventuala asemenea incompatibilitate, va face ca diferite parti ale procesului sa se judece in conditii procesuale diferite (spre exemplu, unele instante vor putea aprecia ca o cerere voluntara de interventie este admisibila intr-o cauza de contencios administrativ, in timp ce altele vor respinge ca inadmisibile asemenea cereri, sau unele instante vor acorda termene in vederea angjarii unui avocat si pregatirea apararii la cererea autoritatii parate, in timp ce alte instante vor respinge asemenea cereri pe motiv de incompatibilitate pe motivul specificitatii procedurii in contencios administrativ). Va fi incalcat in acest mod principiul egalitatii persoanelor in fata legii, consfintit prin art. 16 alin. 1 din Constitutie.

6. Suspendarea executarii actului administrativ

Conform legii, se poate solicita instantei de judecata suspendarea efectelor executarii efectelor ctului administrativ vatamator, daca este vorba de un act administrativ cu caracter unilateral.

Posibilitatea de a introduce la instanta de contencios administrativ o cerere pentru suspendarea executarii actului administrativ unilateral atacat, exista, potrivit art. 14 alin. 1, inca din momentul declansarii procedurii prealabile. In acest caz, cererea adresata instantei va trebui insotita de dovada declansarii procedurii gratioase.

Cererea de suspendare poate fi admisa pentru a preveni producerea unei pagube iminente si in cazuri bine justificate. Prin legea nr. 262/2007 au fost introduse definitiile sintegmelor "cazuri bine justificate" (imprejurarile legate de starea de fapt si de drept, care sunt de natura sa creeze o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ) si "paguba iminenta" (prejudiciul material viitor si previzibil sau, dupa caz, perturbarea previzibila grava a functionarii unei autoritati publice sau a unui serviciu public). Din formularea textului de lege rezulta ca cele doua conditii trebuie sa fie indeplinite cumulativ.

Instanta solutioneaza cererea de suspendare, de urgenta si cu precadere, cu citarea partilor. Apreciem ca obligativitatea citarii partilor va reduce posibilitatea instantei de a solutiona cererea cu urgenta necesara preintampinarii pagubei. Intr-o asemenea situatie precumpanitoare este urgenta, ca si in cazul ordonentelor presedentiale prevazute de Codul de procedura civila, care pot fi date si fara citarea partilor. Atata timp cat hotararea se comunica partilor, paratul, eventual nemultumit de hotarare, s-ar putea apara exercitand calea de atac. Situatia este mai grava in cazul in care reclamantul este un tert iar beneficiarul actului administrativ atacat are domiciliul in strainatate. Judecarea unei cereri referitoare la luarea unei masuri provizorii fara citarea partilor, nu incalca dreptul constitutional al partilor la un proces echitabil, situatiile de urgenta putand in general determina luarea unor masuri provizorii imediate, cu posibilitatea contestarii lor.

Hotararea prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept, suspendarea executarii actului administrativ avand ca efect incetarea oricarei forme de executare, pana la expirarea duratei suspendarii. Conform art. 14 alin.1, durata maxima pentru care suspendarea poate fi dispusa cand cererea de suspendare este introdusa dupa declansarea procedurii prealabile, este pana la solutionarea cauzei de catre instanta de fond. Pentru a nu exista diferente intre situatia introducerii cererii de suspendare in faza executarii procedurii prealabile si situatia introducerii cererii de suspendare odata cu introducerea actiunii pentru anularea actului administrativ la instanta , in acest din urma caz suspendarea operand pana la ramanerea irevocabila a hotararii, in art. 15 alin. 4 se prevede ca, in cazul in care cererea de suspendare formulata in faza plangerii prealabile a fost admisa iar, urmare a introducerii actiunii in instanta, cererea de anulare a actului administrativ vatamator a fost admisa, suspendarea se va prelungi de drept, chiar daca partea vatamata nu a solicitat aceasta prelungire prin actiunea introductiva. Aceasta dispozitie, introdusa prin Legea nr. 262/2007, vine sa inlature diferenta privind durata suspendarii, care fusese stabilita prin Legea nr. 554/2004.

Hotararea prin care s-a admis sau s-a respins cererea de suspendare poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare, ceea ce insemna ca daca s-a admis cererea de suspendare, efectele suspendarii se produc pe parcursul judecarii recursului.

O situatie particulara este cea in care Ministerul Public se poate adresa instantei cu o cerere de suspendare. Este nevoie ca "in cauza" (adica prin actul administrativ impotriva caruia s-a declansat procedura prealabila) sa se fi adus atingere unui interes public major, de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ. Cerea Ministeruluui Public poate fi facuta din oficiu sau la sesizare. Procedura de judecare a cererii in acest caz este aceeasi.

Pentru a se evita formularea unor cereri de suspendare cu rea-credinta, legea precizeaza ca persoana vatamata careia i s-a admis cererea de suspendare are obligatia de a introduce actiunea pentru anularea actului vatamator in termen de 60 de zile, in caz contrar, suspendarea incetand dupa trecerea acestui termen de drept si fara nicio formalitate. Apreciem ca formularea este perfectibila sub mai multe aspecte. In primul rand, nu se precizeaza care este momentul in care incepe sa curga termenul de 60 de zile: la data inceperii procedurii prealabile, la data pronuntarii hotararii de admitere a cererii de suspendare sau la data ramanerii irevocabile a acestei cereri? Apreciem ca termenul incepe sa curga la data la care hotararea prin care s-a admis cererea de suspendare a ramas irevocabila, persoana vatamata neputand fi acuzata de rea-credinta raportat la un alt moment.

Apoi, ce se intampla daca procedura administrativa este suspendata potrivit dispozitiilor legale? Introducerea actiunii in justitie inainte de posibilitatea finalizarii procedurii prealabile ar conduce la respingerea actiunii ca prematura, dispozitiile art. 11 alin. 2¹ cu privire la efectele suspendarii procedurii prealabile asupra termenului de introducere a actiunii. Apreciem ca si in acest din urma caz, termenul de 60 de zile va trebui calculat potrivit dispozitiilor art. 11 alin 2¹ aplicate corespunzator.

Totodata, legea precizeaza ca nu pot fi introduse mai multe cereri de suspendare, succesive, pentru aceleasi motive. Aceasta insemna ca, daca dupa respingerea unei cereri de suspendare, se formuleaza o alta cerere, dar pentru alte motive decat cele invocate in cererea care a fost respinsa, instanta va fi obligata sa verifice temeinicia noii cereri.

Pentru a se preintampina reaua-credinta a autoritatii sau institutiei publice care uneori s-a manifestat in practica, legea prevede expres in art. 14. alin. 5 ca in ipoteza in care autoritatea emitenta a actului suspendat emite un nou act cu acelasi continut, si acest din urma act este suspendat de drept, fara sa fie nevoie ca impotriva lui sa se fi exercitat plangerea prealabila. In realitate, actul nu este suspendat, ci, intrarea lui in vigoare este amanata pana la momentul incetarii suspendarii dispuse de instanta, deoarece un act emis in asemenea conditii nu produce deloc efecte pana la acel moment. Legea nu precizeaza daca este nevoie de vreo formalitate pentru constatarea acestei suspendari de drept

Este laudabila introducerea posibilitatii formularii unei cereri de suspendare inainte de introducerea actiunii in justitie, practica dovedind in mod incontestabil necesitatea acestei posibilitati (spre exemplu, in cazul unei autorizatii de constructie sau de demolare, actul poate fi executat material inainte de finalizarea procedurii prealabile, situatie care ar putea face imposibila admiterea unei actiuni pentru anularea respectivei autorizatii).

Cererea de suspendare poate fi formulata si prin actiunea principala avand ca obiect anularea actului administrativ vatamator (art. 15 alin.1). Motivele cererii de suspendare sunt tot cele prevazute de art. 14 alin. I, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente si in cazuri bine justificate. In aceasta situatie, instanta poate dispune suspendarea executarii actului administrativ unilateral pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei.

In etapa judecarii cererii de anularea a actului vatamator adresata instantei, cererea de suspendare poate fi introdusa odata cu actiunea principala, sau printr-o cerere separata. Legea nu precizeaza daca, in cazul introducerii separate a cererii de suspendare, cererea va fi facuta in acelasi dosar in care se judeca cererea principala, sau va fi o cerere inregistratya separat, ce va forma obiectul unui dosar separat care ar putea sa fie judecata de o alta instanta. De vreme ce legea nu face precizari, apreciem ca o cerere de suspendare va putea fi formulata oricand in dosarul in care se judeca cererea principala, prin aceasta modalitate evitandu-se durata necesara citarii partilor pentru primul termen de judecata. Faptul ca instanta se va pronunta asupra cererii de suspendare, apreciind daca exista o indoiala serioasa in privinta legalitatii actului administrativ, nu echivalaeaza cu o antepronuntare. In dreptul civil, instanta care solutioneaza pricina poate dispune luarea unor masuri asiguratorii (dispunerea unui sechestru, audierea in regim de urgenta a unor martori etc.), aceste masuri nefiind echivalate cu o antepronuntare.

Dispozitiile privind judecarea cererii de suspendare, efectele suspendarii, calea de atac si efectele acesteia, posibilitatea oferita Ministerului Public, precum si cele menite sa inlature reaua-credinta a emitentului atului atacat sunt aplicabile si fata de cererea de suspendare formulata in etapa procesuala.

Hotararea instantei de judecata

Solutiile care pot fi pronuntate de catre instanta de judecata sunt enumerate de art. 18.

Cand cererea vizeaza un act administrativ unilateral, instanta, solutionand cauza poate:

- sa anuleze in tot sau in parte, actul administrativ;

- sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ ori sa elibereze un alt incris;

- sa oblige autoritatea publica sa efectueze o anumita operatiune administrativa;

- sa se pronunte asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii;

- sa se pronunte asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale, daca reclamantul a solicitat acest lucru.

Cand obiectul actiunii il formeaza un contract administrativ, instanta poate:

- sa dispuna anularea acestuia in tot sau in parte;

- sa oblige autoritatea sa incheie contractul la care reclamantul este indreptatit;

- sa impuna uneia dintre parti indeplinirea unei anumite obligatii;

- sa suplineasca consimtamantul uneia dintre parti, cand interesul public o cere;

- sa oblige la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale.

In cazul obligatiilor impuse de instanta cu privire la plata daunelor materiale sau morale, la emiterea actelor administrative unilaterale sau cu privire la eliberarea unor inscrisuri sau efectuarea unor operatiuni administrative, precum si in cazul impunerii obligatiei de a incheia contractul administrativ la care reclamantul este indreptatit, instanta va putea impune si sanctiunea unei penalitati aplicabile partii obligate, pentru fiecare zi de intarziere.

In toate cazurile, instanta poate obliga pe cel care a pierdut la plata cheltuielilor de judecata.

In cazul in care actiunea a fost indreptata si impotriva persoanei vinovate de emiterea, adoptarea sau incheierea actului, obligatia de despagubiri va fi fixata in solidar cu a autoritatii sau institutiei publice, acestea fiind de regula mai solvabile.

Hotararea instantei de fond trebuie redactata si motivata in cel mult 30 zile de la pronuntare (art. 17 alin.3).

8. Recursul

Cel nemultumit de solutia instantei, poate ataca sentinta cu recurs. Termenul de depunere a recursului este de 15 zile. In formularea initiala a legii termenul incepea sa curga, conform art. 20 alin. 1, de la pronuntare sau de la comunicare. Dispozitiile art. 20 alin. 1 au fost declarate neconstitutionale prin Decizia nr. 189/2006 a Curtii Constitutionale . La baza acestei hotarari a stat necesitatea inlaturarii oricarei ambiguitati privind inceputul curgerii termenului de recurs precum si a duratei acesteia, cat si dreptul partii la un proces echitabil, prin cunoasterea motivelor de recurs, intrucat exista posibilitatea ca instanta sa nu motiveze hotararea in termenul impus de lege (neexistand nici o sanctiune prevazuta pentru nerespectarea acestui termen) punand recurentul in situatia de a fi nevoit sa-si motiveze recursul fara a cunoaste considerentele hotararii. Astfel, in prezent sunt aplicabile dispozitiile art. 301 Cod procedura civila conform carora termenul de recurs este de 15 zile si curge de la comunicarea hotararii atacate.

Conform dispozitiilor Legii nr. 146/1996 modificata, recursul se timbreaza cu jumatate din valoarea taxei de timbru achitata la fond.

Recursul suspenda executarea sentintei si se judeca de urgenta (art. 20 alin.2).

Cat priveste cerinta ca judecarea recursului sa se faca "de urgenta", apreciem ca ar fi fost necesar ca sa se indice eventual termene mai scurte pentru fixarea judecatii raportat la data primirii citatiei. In lipsa acestora, apreciem ca sunt aplicabile prevederile art. 114¹ alin.3 teza II in care se arata ca termenul pentru judecata se fixeaza astfel incat paratul sa aiba la dispozitie cel putin 5 zile de la primirea citatiei pentru a-si pregati apararea.

In cazul admiterii recursului, instanta de recurs va casa sentinta si va rejudeca litigiul in fond. Art. 20 alin. 3 teza I arata ca instanta se va pronunta asupra fondului, dupa casare, in cazul in care nu exista motive de casare cu trimitere, iar teza a II-a arata ca in cazul in care prima instanta s-a pronuntat fara a judeca fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta. Coroborand aceste dispozitii cu cele ale art. 312 alin. 2 si 304 alin.3 C.pr.civ., rezulta ca solutia in recurs va fi casarea sentintei cu trimiterea spre rejudecare instantei fondului in urmatoarele situatii: cand instanta nu a fost alcatuita potrivit dispozitiilor legale; cand hotararea a fost data de alti judecatori decat cei care au luat parte la dezbaterea in fond a pricinii; cand hotararea s-a dat cu incalcarea competentei altei instante; cand instanta a depasit atributiile puterii judecatoresti si cand, prin hotararea data, instanta a incalcat formele de procedura prevazute sub sanctiunea nulitatii de art. 105 alin.2. Din dispozitiile legii, rezulta ca pentru aceste din urma motive cauza poate fi trimisa spre rejudecare de mai multe ori, in timp ce pentru motivul ca instanta a solutionat cauza fara a cerceta fondul, trimiterea spre rejudecare se poate face o singura data. Judecarea fara a se intra in fondul cauzei este o incalcare la fel de grava a procedurii ca si celelalte motive de casare cu rejudecare, prejudiciind justitiabilii poate chiar mai mult decat incalcarea dispozitiilor privind competenta sau alcatuirea completului cu nerespectarea prevederilor legale, astfel incat apreciem ca nu se justifica diferentieri sub acest aspect.

9. Caile extraordinare de atac

In ce priveste caile extraordinare de atac, deoarece practica judecatoreasca si doctrina au apreciat, ca in contencios administrativ nu ar fi aplicabile dispozitiile codului de procedura civila privind caile extraordinare de atac, prin Legea nr. 262/2007 s-a modificat art. 21 al Legii nr. 554/2004, aratandu-se expres ca impotriva solutiilor definitive si irevocabile pronuntate de instantele de contencios administrativ se pot exercita caile de atac prevazute de Codul de procedura civila.

Cu privire la cererea de revizuire, legea prevede ca, pe langa motivele prevazute de codul de procedura civila, constituie motiv de revizuire si pronuntarea hotararilor ramase definitive si irevocabile prin incalcarea principiului prioritatii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constitutia Romaniei, republicata.

Cand partea apreciaza ca exista motivul de revizuire special prevazut de art. 21 alin. 2 din legea nr. 554/2004, va adresa o cerere temeinic motivata instantei de judecata prin care va solicita comunicarea hotararii motivate (hotararile pronuntate in recurs nu se comunica partilor deoarece nu mai exista cai ordinare de atac ce ar putea fi exerciate ). Instanta este datoare sa motiveze si sa comunice hotararea irevocabila partilor. Cererea de revizuire trebuie introdusa in termen de 15 zile de la comunicarea hotararii definitive si irevocabile. Instanta este datoare sa se pronunte asupra cererii in termen de 60 de zile de la inregistrarea ei.

10. Executarea hotararilor

In cazul admiterii actiunii cu consecinta anularii unui act administrativ cu caracter normativ al autoritatilor centrale, hotararea se publica in Monitorul Oficial al Romaniei Partea I si produce efecte de la momentul publicarii. In cazul anularii actelor administrative normative emise de autoritatile publice locale, hotararea se publica, in conformitate cu textul art. 23, in monitoarele oficiale ale judetelor ori al municipiului Bucuresti. In toate cazurile publicarea se face la cererea instantei si este gratuita.

Obligatia stabilita in sarcina autoritatii publice de instanta, de incheia, sa inlocui sau modifica actul administrativ, sau de a elibera un alt inscris sau de a efectua anumite operatiuni administrative trebuie executata de aceasta in termenul prevazut in hotarare. In lipsa unui termen fixat prin hotarare, obligatia trebuie executata in cel mult 30 de zile de la ramanerea irevocabila a hotararii.

In cazul in care termenul de executare nu este respectat, reclamantul poate solicita instantei de executare aplicarea unei amenzi conducatorului autoritatii publice sau, dupa caz persoanei obligate, in cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere. Daca reclamantului i s-a produs un prejudiciu prin intarziere, el poate cere aceleiasi instante si repararea acestui prejudiciu. Cererea privind aplicarea amenzii si recuperarea prejudiciului cauzat prin neexecutare este scutita de taxa de timbru iar hotararea se ia in camera de consiliu, de urgenta, cu citarea partilor si poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare.

Conform art. 26, conducatorul autoritatii publice care a fost amendat pentru neexecutarea hotararii se poate indrepta cu actiune impotriva celor vinovati de neexecutare, potrivit dreptului comun. In cazul in care cei vinovati sunt functionari publici sau demnitari, se vor aplica reglementarile speciale. Apreciem ca aceasta din urma dispozitie nu este conforma cu formele raspunderii functionarilor publici. Din moment ce nu s-a produs o paguba in patrimoniul autoritatii publice ci in patrimoniul propriu al conducatorului acesteia, apreciem ca sunt aplicabile regulile dreptului comun si daca cel vinovat este un functionar public. Conducatorul autoritatii publice este sanctionat de lege tocmai pentru ca este in sarcina lui sa vegheze la desfasurarea activitatii acesteia in conditiile legii. El poate sa-l sanctioneze disciplinar pe functionarul public vinovat de neexecutarea hotararii judecatoresti, dar pentru recuperarea unui prejudiciu produs patrimoniului personal, asa cum aratam anterior, ar trebui sa urmeze regulile de drept comun.

Art. 24 alin. 3 mentioneaza ca fapta de a nu executa hotararea nici dupa aplicarea amenzii constituie infractiune care se sanctioneaza cu inchisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2.500 lei la 10.000 lei. Textul legii nu mentioneaza insa daca cel care savarseste fapta penala este conducatorul autoritatii publice sau persoana in sarcina careia era executarea hotararii. Fata de prevederile care aplica sanctiunea amenzii pentru intarziere conducatorului autoritatii, ar trebui inteles ca lui ii revine si raspunderea penala. Nu se mentioneaza nici care este termenul de executare dupa aplicarea amenzii si cand incepe sa curga acest termen. In lipsa acestor prevederi este posibil ca plangerea penala sa fie formulata in prima zi dupa ramanerea irevocabila a hotararii de sanctionare. De asemenea, legea nu specifica daca amenda se aplica din momentul ramanerii irevocabile a hotararii care a dispus-o sau hotararea are efect retroactiv, putand stabili amenda incepand cu prima zi dupa implinirea termenului de executare. Aceasta din urma ar fi solutia corecta. Daca hotararea nu are efect retroactiv, dupa ramanerea irevocabila a hotararii de aplicare a sanctiunii amenzii, conducatorul autoritatii care nu executa hotararea va fi sanctionat si cu amenda administrativa pe zi de intarziere si penal. Pe de alta parte, daca a doua zi dupa ramanerea irevocabila a hotararii privind aplicarea sanctiunii amenzii hotararea este executata, rezulta ca hotararea de sanctionare nu va mai produce nici un efect.

In lipsa unor prevederi specifice, instanta de executare se determina potrivit dispozitiilor C.pr.civ..

Conform art. 22 din Legea nr. 554/2004 modificata prin Legea nr. 262/2007, in cazul in care prin hotarare este respinsa actiunea si se acorda cheltuieli de judecata in sarcina reclamantului, hotararea poate fi investita cu formula executorie executata silit, potrivit dreptului comun, in cazul in care reclamantul nu executa de buna voie obligatia.