Controlul judecatoresc asupra legalitatii actelor administrative

Controlul judecatoresc asupra legalitatii actelor administrative

A.     Consideratii preliminare

La baza statului modern, care nu poate fi decat un stat de drept, sta principiul legalitatii, care pretinde ca actele administrative individuale sau normative sa fie conforme atat legilor, cat si actelor administrative normative cu forta juridica superioara.

Atunci cand organele administrative incalca dispozitiile legii sau ale actelor administrative superioare, se pune problema de a sti ce sanctiuni se vor aplica, cine le va stabili si cum se va asigura restabilirea situatiei anterioare, a starii normale de legalitate? Daca organul administrativ nu repara ilegalitatea propriului act, daca interventia organului superior nu are eficienta scontata, inseamna ca toate aceste procedee administrative de control si de restabilire a legalitatii nu sunt suficiente.

Iata de ce, in functie de specificul unor acte administrative si a unor raporturi sociale pe care le reglementeaza, pe langa controlul de constitutionalitate sau controlul administrativ, se impune completarea acestora si cu alte forme de control, unele mai directe si chiar mai eficiente prin faptul ca asigura si repararea daunelor cauzate, cum ar fi controlul judecatoresc, pe calea actiunii principale sau a exceptiei de ilegalitate.

In statul de drept, activitatea executiva realizata de administratia publica este supusa unui control jurisdictional, care difera in functie de sistemul constitutional adoptat .

In sistemul anglo-saxon, tribunalele ca instante de drept comun, pot fi sesizate de orice persoana pentru a decide daca actul normativ al puterii executive contravine sau nu legii, fara insa ca judecatorul sa poata decide anularea lui, ci numai inlaturarea lui din cauza respectiva[2].

Sistemul francez, anterior Constitutiei din 1958, recunostea competenta tribunalelor administrative de a se pronunta asupra exceptiei de ilegalitate a actelor administrative individuale sau normative. Instantele civile puteau sa se pronunte la randul lor asupra legalitatii actelor administrative, dar numai in masura in care puneau in cauza libertatile individuale si dreptul de proprietate. Judecatorului penal, acest drept ii era recunoscut, fara nici un fel de restrictii . In sistemul actual, regulamentul ilegal poate fi anulat pe calea recursului pentru exces de putere, de Consiliul de Stat, care judeca ca tribunal administrativ, iar instantelor de drept comun li se recunoaste competenta de a se pronunta pe calea exceptiei de ilegalitate si, pe cale de consecinta, de a inlatura actul normativ ilegal din solutionarea cauzei .

In tara noastra, o data cu desfiintarea in 1866 a Consiliului de Stat, care indeplinea atributiile unui tribunal administrativ in cauzele de contencios administrativ, controlul legalitatii actelor administrative a trecut in sarcina instantelor de drept comun (Legea din 12 iulie 1866), care, insa, nu puteau sa anuleze actele administrative de autoritate, ci numai sa se pronunte asupra legalitatii lor si sa oblige la despagubiri. Prin Legea Curtii de Casatie din 1 iulie 1905 s-a recunoscut sectiei a III-a, competenta sa solutioneze pe calea actiunii directe si principale, ilegalitatea actelor administrative, inclusiv recursurile impotriva regulamentelor si ordonantelor atacate ca ilegale, adoptate si emise de autoritatile administrative centrale sau locale, sau chiar de alte autoritati publice .

Prin Legea din 25 martie 1910 contenciosul in anulare a fost desfiintat, dar ulterior, potrivit art. 107 al. 3 din Constitutia din 1923 si art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925, actele de autoritate regulamentele puteau fi atacate din nou in fata instantelor de contencios administrativ (Curtile de Apel) pe calea recursului direct in anulare, cu drept de recurs la Curtea de Casatie, iar instantelor judecatoresti de drept comun nu le mai revenea decat competenta de a se pronunta asupra ilegalitatii actelor de gestiune[6].

In regimul de contencios subiectiv, consacrat de Legea nr. 1/1967, instantele judecatoresti examinau, pe calea exceptiei de ilegalitate, legalitatea dispozitiilor actului administrativ normativ, pe care s-a intemeiat actul administrativ individual la care se referea actiunea, iar daca constatau ca acestea erau in neconcordanta cu legea, le puteau inlatura din solutia procesului. Hotararea ramasa definitiva, era comunicata in copie organului administrativ local, ministerului sau altui organ central al administratiei de stat, autor al actului normativ. Interesant de remarcat ca Legea nr. 1/1967 obliga organul administrativ, astfel sesizat, ca in termen de 15 zile de la primirea hotararii judecatoresti, sa revoce actul normativ, iar in cazul in care il socotea legal, sa sesizeze organul ierarhic superior .

Constitutia din 1991 (art. 48) stabileste dreptul persoanei vatamate intr-un drept al sau de o autoritate publica, printr-un act administrativ, de a obtine recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei, dar textul constitutional nu merge mai departe si nu spune cine, ce organ, va avea competenta sa dispuna anularea actului si sa acorde despagubiri . Atata timp cat prin Constitutie se lasa la aprecierea Parlamentului conditiile si limitele de exercitare ale acestui drept, este posibil ca printr-o lege organica viitoare, competenta de solutionare sa revina unor tribunale administrative, instantei supreme sau chiar autoritatilor superioare ale administratiei publice, cu conditia ca accesul la justitie sa fie asigurat pe cale de recurs . Potrivit Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, de regula, instantele de contencios administrativ sunt competente sa se pronunte asupra legalitatii actului administrativ individual pe calea actiunii principale si directe, cu exceptia actului administrativ normativ. In cazul actiunilor promovate de prefect, conform art. 122 al. 4 din Constitutie, impotriva actelor administrative ale consiliilor judetene, ale consiliilor locale, ale primarului sau ale presedintelui consiliului judetean, instanta poate sa se pronunte asupra legalitatii acestora.

In schimb, instantele de contencios administrativ, precum si toate celelalte instante de drept comun, inclusiv cea penala, pot constata ilegalitatea unui act administrativ normativ (inclusiv a unui act administrativ individual) pe calea exceptiei de ilegalitate si sa-l inlature din cauza pe care o judeca, fara insa sa poata anula actul.

In sistemul nostru de drept, instantele de contencios administrativ nu sunt instante similare tribunalelor administrative, ci sunt instante ce fac parte din sistemul instantelor de drept comun, dar judeca litigii ce au ca obiect acte administrative supuse regimului juridic stabilit de Legea nr. 29/1990. Potrivit Legii nr. 29/1990 pentru solutionarea litigiilor prevazute de aceasta lege, se dispune fara nici o alta conditie, infiintarea unor sectii de contencios administrativ, pe langa tribunale si Curtea Suprema de Justitie (cum infiintarea Curtilor de Apel s-a dispus ulterior, logic, a fost ca, astfel de sectii sa se infiinteze si la instantele corespunzatoare acestui grad de jurisdictie). In Legea de organizare judecatoreasca se arata ca numarul tribunalelor si curtilor de apel se stabileste de Ministerul de Justitie, in raport cu volumul de activitate si dupa natura cauzelor deduse judecatii. In aceasta ordine de idei insemna ca litigiile avand ca obiect legalitatea actelor administrative se pot judeca fie in sectii de contencios administrativ constituite in cadrul instantelor, fie de judecatori nespecializati din cadrul altor sectii ale instantelor de drept comun.

Contenciosul administrativ poate fi definit ca fiind conceptul care reuneste totalitatea litigiilor care au ca obiect legalitatea actelor administrative emise de autoritatile publice si care sunt solutionate de sectiile de contencios administrativ ale instantelor judecatoresti .

a) Dupa natura obiectului litigiului, contenciosul poate fi un contencios obiectiv sau un contencios subiectiv[12].

In cadrul contenciosului obiectiv judecatorul trebuie sa se pronunte asupra legalitatii actului administrativ sau asupra legalitatii unei situatii juridice obiective .

Contenciosul subiectiv urmareste sa stabileasca daca, in speta, exista sau nu o situatie juridica subiectiva, adica un drept subiectiv si daca acest drept subiectiv a fost sau nu vatamat printr-o actiune sau abtinere din partea administratiei . Contenciosul subiectiv poate sa aiba ca obiect si stabilirea unor daune.

b) Dupa natura hotararii judecatoresti, contenciosul administrativ poate fi un contencios de anulare si un contencios de plina jurisdictie. In literatura juridica, unii autori considera ca in aceasta clasificare mai poate interveni si un contencios penal administrativ[15].

Contenciosul de anulare se caracterizeaza prin faptul ca judecatorul, in urma unei actiuni in anulare, da o hotarare prin care anuleaza ca ilegal actul administrativ, fara sa aplice alte sanctiuni. Hotararea are efecte erga omnes.

Contenciosul de plina jurisdictie este acela in care judecatorul se pronunta asupra unor drepturi subiective si ordona masuri pentru apararea, conservarea si satisfacerea acestor drepturi si poate uneori, chiar reforma actul administrativ (de exemplu, stabilirea dreptului la pensie), ceea ce nu se poate intampla in cazul actelor administrative normative. In contenciosul de plina jurisdictie, hotararea organului competent are efecte numai inter partes.

Contenciosul roman este un contencios de plina jurisdictie, adica instanta judecatoreasca poate anula un act administrativ, poate obliga autoritatea administrativa sa emita un act administrativ si poate sa oblige la despagubiri. Pe de alta parte, contenciosul reglementat de Legea nr. 29/1990 este vazut si ca un contencios subiectiv[16]. Art. 135 din Legea nr. 215/2001 stabileste un contencios obiectiv in cazul actiunii prefectului indreptata impotriva actelor ilegale ale autoritatilor publice locale.

B.     Actiunea in anulare a actelor administrative ilegale

Actiunea in anulare este o cale procedurala ce se caracterizeaza prin faptul ca se ataca direct actul administrativ, pentru ilegalitate, in fata instantei de contencios administrativ, dupa procedura prevazuta de Legea nr. 29/1990, printr-o cerere, al carui obiect principal este insusi constatarea ilegalitatii actului si, in consecinta, anularea lui[17].

Practic, actiunea in anulare are rolul de a investi instanta si a deschide calea procedurala pentru rezolvarea ei.

In actiunea directa se pune in discutia instantei conformitatea actului administrativ individual sau normativ, in totalitate sau partial, cu actele administrative normative superioare, cu legea si cu Constitutia. Verificarea constitutionalitatii actului administrativ normativ poate constitui obiect al controlului judecatoresc pe calea actiunii in anulare sau a exceptiei de ilegalitate .

Actiunea principala in anulare are unele caracteristici date de sistemul nostru constitutional si legislativ .

Astfel, actiunea se realizeaza pe o cale procedurala ce presupune un atac direct, prin care se urmareste in principal anularea actului administrativ ilegal.

Actiunea se poarta in cadrul unui control de plina jurisdictie[20], in care judecatorul poate sa pronunte nu numai anularea actului administrativ ilegal, ci sa si ordone masuri in vederea recunoasterii sau conservarii unor drepturi subiective sau a satisfacerii unor cereri privitoare la asemenea drepturi - restituiri, despagubiri, etc. (art. 11 din Legea nr. 29/1990). De altfel, nici nu ar putea fi considerat un simplu contencios in anulare, atata timp cat persoana vatamata poate cere daune materiale si daune morale o data cu actiunea in anulare, iar, in situatia in care la data introducerii actiunii nu cunoaste intinderea pagubei, poate sa o faca si ulterior, pe calea unei actiuni separate, supusa insa termenului de prescriptie general, incepand cu data la care a cunoscut sau ar fi trebuit sa cunoasca intinderea pagubei (art. 12 din Legea nr. 29/1990). In literatura juridica interbelica, pentru actiunea directa se folosea termenul de recurs in anulatiune, iar actiunea in daune era cunoscuta ca un recurs in indemnitate .

In cazul actelor administrative normative credem ca aceasta cale procedurala poate fi exercitata numai in cazurile expres aratate de lege, asa cum reiese, de exemplu, din prevederile art. 122 al. 4 din Constitutie, cand se refera la institutia prefectului[22] si la actele autoritatilor administratiei publice locale.

Din cele de mai sus, se poate trage concluzia ca, in situatia in care o alta persoana fizica sau juridica, in afara prefectului, incearca sa promoveze o actiune in anulare impotriva actelor normative ale administratiei publice locale, aceasta trebuie respinsa, deoarece, singura cale procedurala de urmat, in aceste cazuri, este exceptia de ilegalitate. In cazurile prevazute de lege, instanta judecatoreasca nu poate decat sa decida anularea actului administrativ normativ, total sau partial, dar nu poate sa oblige organul administrativ emitent sa-l modifice sau sa-l inlocuiasca cu un alt act normativ.

Pentru promovarea actiunii directe in anularea actelor administrative, se cer intrunite unele conditii.

O prima conditie este ca actul atacat sa fie un act administrativ individual sau normativ, cu precizarea pentru acest ultim act ca el sa fi fost emis de o autoritate a administratiei publice locale (art. 122 al. 4 din Constitutie; art. 22 din Legea nr. 215/2001).

Din interpretarea prevederilor Legii nr. 215/2001, rezulta ca pot face obiectul acestei actiuni hotararile consiliului local, ale consiliului judetean, dispozitiile primarului sau ale presedintelui Consiliului judetean, indiferent daca sunt individuale sau normative. Nu pot face obiectul actiunii in anulare, actele administrative normative emise de organele administratiei publice centrale, actele administrative de gestiune curenta.

Profesorul Antonie Iorgovan sustine ca prin prevederile Legii nr. 29/1990, legiuitorul ar fi permis ca pe calea actiunii directe sa fie atacat orice act administrativ, inclusiv normativ, indiferent de organul administrativ emitent, central sau local[23]. Incercari in sustinerea acestei ultime opinii are si practica judiciara, care considera ca in articolul 1 din Legea nr. 29/1990 nu se face nici o distinctie daca actul administrativ atacat ca ilegal este normativ sau are caracter individual, motivand ca este de principiu ca acolo unde legea nu distinge, nici cel ce face interpretarea legii nu poate distinge, astfel incat, pe cale de consecinta, este posibila o asemenea extindere a sferei de aplicare a Legii nr. 29/1990 .

Curtea Suprema de Justitie - sectia de contencios administrativ, in Decizia nr. 932 din 9 mai 1996 , formuleaza, insa, si un alt punct de vedere, pe urmatoarele considerente: a) actul atacat pe cale directa este un act administrativ cu caracter general si impersonal, deci normativ; b) pentru a putea constitui obiect al actiunii in contencios administrativ, potrivit Legii nr. 29/1990, actul administrativ de autoritate (cum este si actul administrativ normativ) trebuie sa veteme drepturi recunoscute de lege in favoarea persoanelor fizice sau juridice reclamante in aceste actiuni; c) numai actele administrative individuale, care se adreseaza unor subiecti determinati, individualizati, pot da nastere, modifica sau stinge, dupa caz, drepturi si obligatii. Conditia vatamarii unor drepturi recunoscute de lege este indeplinita numai in cazul in care intervine un act administrativ individual emis pe baza si in aplicarea unui act normativ; d) in concluzie, rezulta ca in sistemul contenciosului subiectiv, consacrat de legea organica romana, actiunea indreptata impotriva unui act administrativ normativ (de exemplu, hotarare de guvern), nu este admisibila.

Decizia citata, precizeaza insa, ca nimic nu se opune ca intr-un eventual litigiu care ar pune in discutie legalitatea unui act administrativ individual, reclamanta sau intervenientii, sa ceara instantei pe calea exceptiei de ilegalitate, inlaturarea actului administrativ normativ din solutia procesului. In ipoteza admiterii exceptiei, actul respectiv va continua sa ramana in vigoare, dar el nu va mai fi operant intre partile litigante.

De altfel, o parte a literaturii juridice si-a exprimat si anterior acestei decizii opinia ca actele administrative normative nu pot face obiectul unor actiuni in anulare, dar pot fi inlaturate din proces pe calea procedurala a exceptiei de ilegalitate .

Curtea Suprema de Justitie, incorsetata in solutii contradictorii, ca de altfel in nota caracteristica intregului sistem legislativ si judiciar, pronunta si o alta hotarare, care se pare ca a avut castig de cauza, prin care considera ca cererea de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ este admisibila, o data ce textul din Legea nr. 29/1990 nu face nici o distinctie intre actele administrative normative si cele individuale. "Prevederea cuprinsa in art. 1 din Legea nr. 29/1990 referitoare la vatamarea unui drept, recunoscut de lege, prin actul administrativ atacat are semnificatie numai cu privire la cerintele existentei unui drept recunoscut de lege sau a unui interes legitim a carui protectie nu se poate realiza decat pe calea justitiei si a unei vatamari aduse dreptului sau interesului legitim respectiv, printr-un act administrativ, indiferent de caracterul individual sau normativ al dispozitiilor sale"[27].

La randul nostru, consideram ca doar actele administrative normative emise de autoritatile administratiei publice locale pot fi atacate pe cale principala, in vederea anularii lor, si anume de prefect, respectiv indirect de Guvern, al carui reprezentant este el[28], sau de alte persoane in cazurile prevazute de lege. Daca legiuitorul constituant ar fi dorit sa largeasca sfera actelor administrative normative ce pot fi atacate direct la instantele de contencios administrativ, ca si sfera persoanelor fizice sau publice care pot sa faca acest lucru, ar fi aratat-o expres, ca si in cazul actelor administrative normative emise de administratia publica locala, dar o data ce nu a facut-o, inseamna ca nu a avut in vedere ca aceasta cale procedurala sa fie la indemana oricui. Aceasta poate cu atat mai mult cu cat actele normative, o data suspendate de instantele judecatoresti, nu ar mai fi produs efectele juridice urmarite.

O a doua conditie pentru ca actiunea in anulare a unui act administrativ sa fie admisibila pretinde ca reclamantul sa dovedeasca vatamarea unui drept recunoscut de lege. Deci se cer indeplinite cumulativ doua conditii: a) vatamarea unui drept; b) dreptul vatamat sa fie recunoscut de lege.

Se stie ca potrivit art. 1 din Legea nr. 29/1990, orice persoana fizica sau juridica, ce se considera vatamata in drepturile sale recunoscute de lege, poate sa se adreseze instantei de contencios administrativ.

In literatura juridica, s-a sustinut ca potrivit Legii nr. 29/1990 numai actul administrativ cu caracter individual poate face obiectul controlului judecatoresc pe calea actiunii directe. Conditia vatamarii unui drept subiectiv este indeplinita "numai in cazul in care intervine un act administrativ individual, pentru ca numai un astfel de act poate vatama un drept care apartine unei persoane fizice sau juridice. Un act administrativ cu caracter normativ nu poate produce o astfel de vatamare in mod direct. Trebuie sa intervina un act individual care sa faca aplicatiunea celui normativ" . De altfel, o motivare similara intalnim in Decizia nr. 932 din 9 mai 1996 a Curtii Supreme de Justitie - sectia de contencios administrativ, amintita mai sus si, in care se mai subliniaza: "numai actele administrative individuale care se adreseaza unor subiecti determinati, individualizati, pot da nastere, modifica sau stinge, dupa caz, drepturi si obligatii". Iata ca si autorul opiniei mai sus citate sustinea ca, "numai daca actiunea ar fi conditionata de vatamarea unui interes personal si legitim, actul administrativ cu caracter normativ ar putea face obiectul unei asemenea actiuni" . Un autor interbelic, Alexandru E. Silvian spunea ca: "numai atunci cand autoritatea publica, in executarea prevederilor regulamentului, face un act de autoritate, vatamarea unui interes direct si actual este realizata" . Tocmai pentru a gasi o justificare actiunii directe in general, avand ca obiect acte administrative individuale sau acte administrative normative, in literatura juridica s-a exprimat opinia ca aceasta este o actiune bazata pe vatamarea unui drept recunoscut de lege si implicit pe vatamarea unui interes legitim, argument dedus din coroborarea art. 21 si 48 din Constitutie .

Raportat la coroborarea textelor art. 21 si 48 din Constitutie se pare ca intentia legiuitorului constituant nu a fost de a identifica dreptul subiectiv cu interesul personal, situatie in care teza mai sus exprimata nu este de acceptat .

Intr-o opinie, s-a exprimat parerea ca raporturi juridice administrative pot fi generate de acte juridice individuale (administrative, civile sau de drept al muncii) sau normative. Actele juridice normative sunt cele care dau nastere direct la drepturi si obligatii subiective in favoarea sau in sarcina subiectilor de drept .

O a treia conditie pretinde ca actul administrativ atacat sa provina de la o autoritate publica (pot fi atacate si actele administrative prin delegatie), iar daca este normativ sa provina de la consiliul judetean sau consiliul local, ori de la primar sau presedintele consiliului judetean .

O a patra conditie necesara declansarii procedurii prevazute de Legea nr. 29/1990, atat in cazul actului administrativ normativ cat si individual, consta in indeplinirea procedurii prealabile care, in cazul prefectului se supune unei reglementari speciale, respectiv unui termen anterior de cinci zile, necesar recursului gratios (art. 50 alin. 2 coroborat cu art. 135 alin. 2 din legea nr. 215/2001).

Ca regula generala, s-a statornicit in art. 5 al. 1 din Legea nr. 29/1990, ca inainte de a cere instantei competente anularea actului, cel ce se considera vatamat, va cere autoritatii emitente, in termen de 30 de zile de la comunicare (in masura in care se aplica in cazul actelor normative, este discutabil momentul din care se socoteste curgerea acestui termen, respectiv, de la publicare, de la luarea la cunostinta daca se face prin afisare, de la data vatamarii efective, etc.) sa acopere ilegalitatea. Autoritatea administrativa este obligata sa rezolve reclamatia administrativa in termen de 30 de zile, dupa care, cel nemultumit se poate adresa in alte 30 de zile organului ierarhic superior si ulterior instantei sau direct instantei judecatoresti. Sesizarea instantei se poate face si in cazul in care autoritatea administrativa nu rezolva reclamatia in termenele aratate.

In aplicarea acestei proceduri prealabile, prin Hotararea Guvernului nr. 555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului , in art. 30 s-a prevazut ca, in situatia in care impotriva unei hotarari a Guvernului se formuleaza o reclamatie administrativa, aceasta se face in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990. In urma reclamatiei administrative doar initiatorul propunerii poate solicita mentinerea, modificarea si/sau completarea ori abrogarea actului normativ. In functie de cele stabilite, raspunsul la reclamatia administrativa este elaborat si comunicat prin grija Secretariatului General al Guvernului. Daca initiatorul isi mentine punctul de vedere, Secretariatul General al Guvernului va sustine in instanta aceasta pozitie.

Pentru a ilustra reglementarile speciale in materia procedurii administrative prealabile, vom prezenta institutia prefectului si activitatea acestuia legata de sesizarea instantelor judecatoresti.

Procedura aplicata in cazurile in care prefectul sesizeaza instanta judecatoreasca este cea prevazuta in Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala.

Potrivit art. 85 al. 1 lit. h. din Legea nr. 215/2001 secretarul consiliului local (municipal, orasenesc sau comunal) comunica si inainteaza in termen de zece zile, daca legea nu prevede altfel, autoritatilor si persoanelor interesate, deci si prefectului, actele emise de catre consiliul local si primar. Ca o prevedere speciala, hotararile consiliului local se comunica de catre secretar, primarului si prefectului, de indata, dar nu mai tarziu de trei zile de la data adoptarii. Comunicarea, insotita de eventualele obiectii cu privire la legalitatea actului, se face in scris de catre secretar si va fi inregistrata intr-un registru special, destinat acestui scop (art. 49 alin. 2 si 3 din Legea nr. 215/2001). De asemenea, prin Legea nr. 215/2001 s-a introdus procedura potrivit careia hotararile consiliului local sunt contrasemnate pentru legalitate de secretar, care poate refuza acest lucru atunci cand considera ca actul juridic este ilegal sau depaseste competentele ce revin, potrivit legii, consiliului local (art. 48 si 49 alin. 1 din Legea nr. 215/2001).

In termen de 5 zile de la data comunicarii, prefectul, daca considera actul ilegal, este obligat sa solicite motivat, autoritatii publice locale sau judetene emitente, reanalizarea actului, in vederea modificarii sau, dupa caz, a revocarii acestuia.

Acest termen de 5 zile, in care prefectul poate cere reanalizarea actului ilegal (art. 135 alin. 2 din Legea nr. 215/2001), este un termen de decadere, in cazul hotararilor cu caracter normativ ale consiliului local sau judetean, dispozitiilor primarului sau presedintelui consiliului judetean, deoarece potrivit art. 50 alin. 2 coroborat cu prevederile art. 71 alin. 2, art. 111 si 117 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, actele administrative normative sunt aduse la cunostinta publica in termen de 5 zile de la data comunicarii oficiale catre prefect, moment de la care devin obligatorii si produc efecte juridice. Dupa trecerea celor cinci zile, de la data comunicarii, prefectul nu mai poate apela la procedura administrativa prealabila.

Tot de la data comunicarii, potrivit art. 135 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, se socoteste si termenul de 30 de zile in care prefectul poate ataca actul ilegal in fata instantei de contencios administrativ. Aceasta inseamna ca de la comunicare prefectul cere in 5 zile reanalizarea actului, iar autoritatea emitenta, in mai putin de 25 de zile, va trebui sa raspunda la acest recurs gratios, pentru a lasa timp prefectului sa se incadreze in cele 30 de zile. Termenul de 30 de zile nu este un termen de prescriptie, ci un termen de decadere, ceea ce atrage consecinta ca o data ce prefectul nu a atacat actul ca ilegal nu o va mai putea face niciodata, nefiind aplicabila institutia repunerii in termen ca in cazul prescriptiei. Dar, prefectul poate fi pus in imposibilitatea de a ataca actul in fata instantei de contencios administrativ in lipsa unui termen expres in care autoritatea publica sa fie obligata sa emita raspunsul. Lipsa raspunsului va echivala cu tacerea administrativa, respectiv cu refuzul nejustificat, lasand deschisa calea actiunii in contencios administrativ. Chiar si in situatia in care prefectul nu a atacat actul ilegal, in termenele prevazute de lege, ilegalitatea actului va putea fi constatata si ulterior, pe calea exceptiei de ilegalitate.

Daca pe calea actiunii in anulare prefectul poate ataca pentru ilegalitate un act administrativ normativ, constatand ca acesta a incalcat dispozitiile Constitutiei si suprematia legii, acesta nu va putea ataca actele de gestiune curenta (art. 135 alin. 1 din Legea nr. 215/2001).

La randul sau, aparatul tehnic de specialitate al prefecturii este obligat sa examineze legalitatea actelor administrative normative ale autoritatilor administratiei publice locale sau judetene, a dispozitiilor emise de primari si de presedintele Consiliului judetean, a deciziilor delegatiei permanente si sa faca propuneri corespunzatoare pentru restabilirea legalitatii . Insa insarcinat cu executarea controlului cu privire la legalitatea actelor administrative individuale si normative emise de autoritatile administratiei publice locale si judetene este numai prefectul care singur este obligat sa sesizeze instanta de contencios administrativ si nu aparatul tehnic de specialitate, cum gresit se arata in H.G nr. 9/2001 privind reoganizarea si functionarea prefecturilor.

Acest control de legalitate nu se referea initial, direct, si la activitatea normativa a primarilor si a presedintilor consiliilor judetene, in intelesul conferit de Legea nr. 69/1991 , care se limita sa spuna ca, actele acestora, "se aduc la cunostinta persoanelor interesate", dar oferea posibilitatea emiterii unor acte cu caracter general si impersonal . De abia prin Legea nr. 215/2001 aceasta interpretare a primit un suport legal. In ceea ce priveste delegatia permanenta, in urma interpretarilor, date in baza legii nr. 69/1991 credem ca avea competenta de a emite acte cu caracter normativ, pe langa cele individuale si in consecinta erau supuse, la randul lor, controlului de legalitate al prefectului.

In situatia in care autoritatea administrativa emitenta, in urma sesizarii, modifica sau revoca actul atacat, secretarul autoritatii administratiei locale va comunica prefectului solutia adoptata. Din acest moment, pentru actul atacat, va incepe sa curga o noua procedura cu noi termene.

La primirea actiunii, instanta de contencios administrativ va dispune citarea partilor si va putea cere autoritatii al carui act a fost atacat, sa-I comunice de urgenta acel act, impreuna cu intreaga documentatie care a stat la baza emiterii lui, precum si orice alte lucrari necesare pentru solutionarea cauzei. In cazul in care autoritatea administrativa, nu trimite in termenul stabilit, lucrarile cerute, conducatorul acesteia va fi obligat sa plateasca statului, o amenda, pentru fiecare zi de intarziere nejustificata.

De precizat ca, o data cu sesizarea instantei, actul administrativ sau normativ este suspendat de drept si nu mai produce nici un efect juridic de la data inregistrarii actiunii la tribunal sau la Curtea de apel, aceasta in baza dispozitiilor art. 124 alin. 4 din Constitutie si ale art. 135 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. Instanta, de aceasta data, nu poate decat sa constate, fara sa mai poata interveni, deoarece dispozitia este imperativa si nu facultativa, ca cea cuprinsa in art. 9 din Legea nr. 29/1990, care lasa la aprecierea judecatorului luarea acestei masuri . In cazul in care actiunea in anulare a fost respinsa, suspendarea inceteaza, dar numai de la data ramanerii definitive a hotararii judecatoresti.

Referitor la dispozitiile art. 9 din Legea nr. 29/1990, Legea contenciosului administrativ, Curte Suprema de Justitie - Sectiile unite - a stabilit ca este susceptibila de a fi atacata cu recurs, atat hotararea prin care se solutioneaza cererea de suspendare a executarii actului administrativ, formulata in cadrul actiunii principale, avand ca obiect anularea acelui act, cat si hotararea prin care o atare cerere este solutionata separat[41].

Actiunile in anulare ale actelor administrative emise de autoritatile publice locale sau judetene, ale presedintelui consiliului judetean sunt de competenta tribunalelor in prima instanta (art. 3 pct. 1 Cod de procedura civila), numai actele emise de autoritatile administrative si institutiile centrale se judeca in prima instanta de curtile de apel.

Actiunile prefectului in anularea actelor administrative, in contradictie cu prevederile art. 7 din Legea nr. 29/1990, sunt scutite de la plata taxelor de timbru, conform dispozitiilor art. 135 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.

Desi, potrivit art. 140 din Legea nr. 215/2001, in lipsa prefectului, subprefectul indeplineste atributiile ce-I revin acestuia, in toate cazurile prevazute de actele normative in vigoare, subprefectul nu va putea promova actiunea in anulare a actelor normative ale administratiei locale, intrucat, Constitutia incredinteaza acest atribut exclusiv prefectului, astfel ca nici chiar prin lege organica nu se poate face acest transfer de competenta.

Instanta de contencios administrativ poate dispune, in solutionarea cauzei, anularea totala sau partiala a actului administrativ individual sau normativ pe motiv de ilegalitate. Constatarea ilegalitatii actului se trece in dispozitivul hotararii si nu in considerente, altfel nici nu s-ar putea anula, ceea ce va presupune efecte erga omnes si nu inter partes[42].

Sentinta primei instante este supusa numai recursului (doar o singura cale de atac ordinara), la instanta imediat superioara, iar decizia definitiva poate fi atacata pe caile extraordinare de atac, daca sunt indeplinite, conditiile cerute de Codul de procedura civila, cu ale carui dispozitii se completeaza Legea nr. 29/1990.

In cazul in care instanta de contencios administrativ hotaraste ca actul administrativ a fost atacat in mod abuziv, la cererea autoritatii publice locale sau judetene ale caror acte au fost atacate, prefectul poate raspunde in conditiile legii, administrativ, civil sau penal, dupa caz (art. 27 alin. 2 din Legea nr. 215/2001).

C.     Controlul judecatoresc al legalitatii actelor administrative pe calea exceptiei de ilegalitate

In interpretarea art. 11 din Legea nr. 29/1990, instantele de contencios administrativ sunt competente sa pronunte anularea actelor administrative individuale, dar, atunci cand sunt puse in fata unor acte administrative normative (cu exceptia actelor normative atacate de prefect), pot doar pronunta ilegalitatea lor, fara sa le anuleze, urmand sa le inlature din solutia litigiului ca si cand acele acte nici nu ar exista[43]. In literatura juridica, dandu-se importanta cuvenita exceptiei, se spune ca, inainte ca un drept sa fie sanctionat printr-o actiune, este aparat printr-o exceptie, cu care, paratul dintr-un proces, paralizeaza actiunea adversarului sau .

Exceptia procesuala este un mijloc procedural, prin care, in conditiile legii, partea interesata, procurorul sau instanta din oficiu, invoca, in cadrul procesului, de regula civil si fara a pune in discutie fondul dreptului, neregularitati procedurale privitoare la compunerea si constituirea instantei, competenta acesteia, la procedura de judecata, lipsuri referitoare la exercitiul dreptului la actiune, la aplicarea normelor legale referitoare la acestea, urmarind fie declinarea competentei, amanarea judecatii, refacerea unor acte, anularea, respingerea ori perimarea cererii . Dar, in sintagma "exceptie de ilegalitate", notiunea de exceptie, nu este utilizata in acceptia ei procedurala, de obiectie ridicata de parat in fata actiunii reclamantului care, fara sa atinga fondul acesteia, o poate zadarnici, ci in sensul potrivit caruia prin "exceptie" se desemneaza toate posibilitatile de aparare ale uneia dintre parti si nu numai ale acesteia .

Prin urmare, exceptia de ilegalitate este mai mult decat o exceptie de procedura, este un mijloc de aparare prin care, in cadrul unui proces in desfasurare, una dintre parti, alte parti interesate (intervenientii voluntari sau fortati, chematii in garantie - art. 49-63 Cod procedura civila), procurorul, daca participa in cauza (art. 45 Cod procedura civila) si chiar instanta din oficiu, in baza rolului ei activ, functionarul administrativ sau superiorul sau ierarhic chemat in garantie, potrivit art. 13 din Legea nr. 29/1990, in fata amenintarii de a se aplica un act ilegal, se apara invocand acest viciu si cere ca actul sa nu fie luat in considerare la solutionarea spetei .

Pentru exercitarea exceptiei de ilegalitate este indiferenta calitatea pe care o are in proces partea care o ridica . In literatura juridica s-a formulat si opinia ca exceptia de ilegalitate nu poate fi ridicata decat in aparare, fie prin intampinare, de catre parat, fie prin raspuns la intampinare, de catre reclamant . Aceasta restrangere a sferei persoanelor care pot invoca exceptia de ilegalitate, nu este in concordanta cu intentia legiuitorului care recunoaste acest drept oricarei persoane fizice sau juridice, care figureaza in proces. Procurorul si instanta isi justifica interventia pe calea exceptiei prin necesitatea stabilirii adevarului obiectiv in cauza, iar partile participante in proces, prin interesul lor, direct, actual si personal .

In sistemul nostru de drept, chiar daca problema exercitarii exceptiei de ilegalitate s-a pus mai de mult, a fost reglementata expres doar prin Legea pentru Curtea de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912, care, in art. 35 prevedea ca "tribunalele ordinare nu se pot pronunta asupra ilegalitatii unui act administrativ de autoritate decat pe cale de exceptie". De asemenea, art. 385 al. 9 din Codul penal de atunci stabilea ca, "se vor pedepsi cu amenda acei care vor incalca regulamentele facute dupa lege" . Exceptia de ilegalitate a fost invocata atat sub regimul Legii contenciosului administrativ din 1925, cat si, cu unele restrictii, sub imperiul Legii nr. 1/1967 si a fost consacrata sub imperiul Legii nr. 29/1990.

Fundamentul juridic al exceptiei de ilegalitate, in acest mecanism al principiilor de drept, consta in afirmarea principiului suprematiei legii, ca norma de drept superioara .

Pentru a se putea determina limitele de exercitare ale exceptiei de ilegalitate, trebuie sa desprindem care sunt trasaturile caracteristice ale acesteia . 1) Exceptia de ilegalitate este un mijloc de aparare pe care o poate invoca orice parte dintr-un proces "pus deja in curgere" in cadrul caruia si cealalta parte invoca in sprijinul pretentiilor ei un act administrativ normativ sau individual ilegal. 2) Exceptia de ilegalitate este de ordine publica , este o exceptie de fond si nu de procedura , astfel ea poate fi ridicata in fata oricarei instante judecatoresti, de orice fel, penale, civile, comerciale, administrative si in orice stadiu s-ar afla procesul (fond, apel, recurs, cai extraordinare de atac . 3) Exceptia de ilegalitate are ca obiect un act administrativ individual sau normativ, si, poate fi ridicata indiferent care ar fi temeiul juridic al actiunii, cu conditia ca solutia cauzei sa depinda de valabilitatea acestui act . 4) Judecatorul exceptiei de ilegalitate este judecatorul actiunii, ceea ce rezulta si din faptul ca solutionarea exceptie de ilegalitate a unui act administrativ normativ nu trebuie prevazuta anume intr-o dispozitie expresa a unei legi . De exemplu, desi nici o dispozitie normativa expresa nu exista, practica judiciara a confirmat, in cadrul solutionarii unor procese, inlaturarea pe cale de exceptie a actelor administrative inexistente . De asemenea, in temeiul principiului quae temporalia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipiendum, ori de cate ori legea prevede ca instantele judecatoresti au dreptul de a anula un anumit act administrativ, ele vor fi competente sa-I examineze legalitatea si pe cale de exceptie, arata profesorul Tudor Draganu si, mai mult decat atat, am adauga, largind sfera actelor administrative ce pot fi supuse exceptiei de ilegalitate dincolo de categoria actelor normative emise de organele administratie publice locale. Legalitatea unui act administrativ normativ nu este o chestiune prejudiciala de competenta altei instante, ci poate fi cel mult o chestiune prealabila intrarii in fond . 5) Stabilirea ilegalitatii actului administrativ individual sau normativ (in tot sau in parte) nu duce la desfiintarea ori reformarea acestuia, ci numai la inlaturarea lui din solutia cauzei, astfel ca instanta judecatoreasca pronunta hotararea facand abstractie de existenta acestui act. Actul administrativ individual sau normativ a carui ilegalitate a facut obiectul exceptiei nu este anulat, ramane valabil si va continua sa produca efecte juridice fata de tertii care nu au figurat in proces si chiar fata de partile din proces . 6) Constatarea exceptiei de ilegalitate se face de instanta judecatoreasca in considerentele hotararii, iar nu in cadrul dispozitivului acesteia, ca si in cazul anularii actului administrativ. Aceasta inseamna ca hotararea de admitere a exceptiei de ilegalitate a actului nu se bucura de autoritate de lucru judecat si, in consecinta, nu va putea fi invocata ca lucru castigat in cadrul altor procese, chiar intre aceleasi parti. Deci, in orice alt proces, exceptia de ilegalitate, chiar daca priveste acelasi act administrativ, trebuie ridicata din nou, instanta urmand sa se pronunte si putand chiar sa o respinga. "Declararea ca ilegal a unui regulament, nu conduce la anularea acelui regulament si nu impiedica ca, cu ocazia altui proces, acelasi regulament sa fie socotit legal" . De aici concluzia ca, odata invocata, exceptia de ilegalitate a unui act administrativ individual sau normativ (in tot sau in parte), fie admisa, fie respinsa, nu poate produce efecte juridice decat intre partile acelui proces (inter partes litigantes) . 7) Instanta este competenta sa cenzureze legalitatea atat a actului administrativ, cat si a operatiunilor administrative ce au stat la baza emiterii lui .

In ceea ce priveste exceptia de ilegalitate ar fi de subliniat unele aspecte care tin de insasi posibilitatea exercitarii ei ca atare.

Astfel, exceptia de ilegalitate poate fi invocata in cadrul unor procese in desfasurare, de orice natura ar fi ele, in fata instantelor judecatoresti (civile sau militare). Daca se admite teza potrivit careia actele administrative normative pot fi anulate ar insemna ca, exceptia de ilegalitate ar putea fi ridicata chiar si in cazul in care pe rolul instantelor de contencios administrativ este in curs un proces bazat pe o actiune principala in anularea unui act administrativ normativ. Cel putin doua situatii se pot ivi de aici: a) daca actiunea in anulare a fost respinsa, instantele judecatoresti nu sunt legate cu nimic si pot hotari chiar contrariul cu privire la exceptia de ilegalitate, bineinteles intemeindu-se pe alte motive de ilegalitate; b) daca actiunea in anulare a fost admisa, actul administrativ normativ nu mai exista, iar exceptia de ilegalitate urmeaza sa fie respinsa ca fiind lipsita de obiect .

In cazul proceselor penale, in masura in care calificarea unei fapte ca infractiune sau stabilirea vinovatiei inculpatului depinde de aprecierea legalitatii sau ilegalitatii unui act administrativ normativ (poate sa fie si un act administrativ individual), instanta de judecata este competenta, pe cale de exceptie, sa declare ilegal actul respectiv . Mai mult, se spune in doctrina, instantele judecatoresti pot paraliza pe cale de exceptie, efectele unui act administrativ, inclusiv normativ, ori de cate ori un asemenea act este invocat ca proba in vederea stabilirii cuantumului unui prejudiciu , sau, am adauga noi, in orice alt caz in care concludenta sau pertinenta probei depinde de legalitatea sau ilegalitatea unui act administrativ, fie el normativ.

Importanta acestei institutii a exceptiei de ilegalitate este reliefata, cel putin in contextul economic si juridic actual si de folosirea ei ca mijloc de aparare, in cauzele care au ca obiect cererea unor organe administrative de stat in vederea incuviintarii de catre instanta a unor masuri de executare silita.

De asemenea, este important de retinut ca, o data invocata exceptia, instanta este obligata sa se pronunte asupra ei, ceea ce declanseaza practic discutia intr-un cadru de contradictorialitate, asupra legalitatii sau ilegalitatii unui act administrativ individual sau normativ, in totalitate sau partial .

Pe calea exceptiei de ilegalitate, pot fi supuse controlului judecatoresc toate actele administrative individuale sau normative, inclusiv cele care reglementeaza raporturi juridice exceptate de la controlul direct si prevazute ca atare in art. 2 din Legea nr. 29/1990 . "In ceea ce priveste actele regulamentare - se arata in doctrina interbelica - instantele judecatoresti romane nu au refuzat niciodata inlaturarea lor pe calea exceptiunii de ilegalitate sub cuvant ca aceasta exceptiune ar fi inadmisibila" .

Intr-o opinie, se arata ca exceptia de ilegalitate, fiind un mijloc de aparare, poate fi invocata atata timp cat actiunea principala impotriva unui act administrativ de autoritate, cand legea prevede un termen, nu este prescrisa, spunea profesorul Constantin G. Rarincescu . Dar, este de apreciat ca exceptia poate fi invocata in multe alte procese, distincte si succesive, impotriva aceluiasi act individual sau normativ.

In literatura juridica s-a sustinut opinia ca, invocarea exceptiei de ilegalitate constituie un mijloc de aparare, astfel ca trebuie sa se aiba in vedere ca, mijloacele de aparare sunt imprescriptibile, deoarece celor care se apara nu li se poate imputa pasivitatea si trecerea timpului in promovarea drepturilor lor[74].

Intr-o alta opinie, mai nuantata, se spune ca dreptul de a invoca exceptia de ilegalitate se poate exercita atata timp cat dreptul la actiune al reclamantului nu s-a prescris. In consecinta, dreptul de a invoca exceptia de ilegalitate nu ar fi imprescriptibil[75]. Termenul in care se poate pretinde inlaturarea vatamarii este cel de drept comun, inauntrul caruia se poate invoca si exceptia . In ceea ce ne priveste, ne raliem opiniei - exprimate in literatura juridica - potrivit careia, exceptiei de ilegalitate nu I se pot opune termene de prescriptie ori de decadere .

In cazul exceptiei de ilegalitate nu isi gasesc aplicarea prevederile art. 5 si 12 din Legea nr. 29/1990. Procedura administrativa prealabila (art. 5 din Legea nr. 29/1990) nu poate fi exercitata in cazul exceptiei de ilegalitate, deoarece aceasta nu constituie decat un mijloc de aparare, ulterioara actiunii introductive de instanta, iar pe de alta parte, pe calea exceptiei nu se poate cere organului administrativ emitent desfiintarea sau reformarea actului, asa cum se poate cere in cadrul reclamatiei prealabile, ci doar inlaturarea lui din solutionarea cauzei. Exceptia de ilegalitate poate fi ridicata oricand, in cadrul unui proces, indiferent cat timp a trecut de la publicarea actului administrativ normativ, deoarece nimeni nu poate fi obligat sa suporte la infinit consecintele unui act juridic normativ ilegal. Aceasta cale asigura o rapida si eficienta arma de aparare. In ceea ce priveste aplicarea art. 12 din Legea nr. 29/1990, este de observat ca, pe calea exceptiei, nu se pot cere daune si, cu atat mai putin, nici taxe de timbru, ci numai pe calea actiunii directe in anulare sau pe calea actiunii reconventionale. Este adevarat, insa, ca exceptia de ilegalitate poate fi ridicata si in cadrul unei actiuni in daune prin care se cere repararea prejudiciului.

In doctrina interbelica, motivele exceptiei de ilegalitate (care sunt aceleasi cu ale actiunii - recursului - in anulare) au fost incadrate in doua categorii: motive de forma si motive de fond[78]. Motivele de forma sunt: a. incompetenta autoritatii care a facut actul individual sau normativ; b. viciile de forma rezultate din nerespectarea conditiilor procedurale cerute pentru perfectarea actelor individuale sau normative (de exemplu, nepublicarea). Exceptia bazata pe motive de forma, poarta denumirea de exceptie de ilegalitate extrinseca si are la baza in consecinta, insasi inexistenta actului. Motivele de fond sunt: a. violarea legii, care consta in neconformitatea actului normativ cu prevederile unei legi, careia nu-I poate contraveni, sau la care nu poate adauga; b. deturnarea de putere care are loc cand autoritatea administrativa care emite actul administrativ, "uzeaza de atributiunile sale conferite de lege, pentru a obtine alt rezultat, decat acela pentru care aceste puteri i-au fost conferite" . Aceste motive de fond si de forma pot fi avute in vedere si in contextul actualei legislatii, practici si doctrine judiciare. De precizat ca, in cazul actelor administrative normative, exceptia de neconstitutionalitate se ridica o data cu si in cadrul exceptiei de ilegalitate. In cazul in care un act administrativ normativ este contrar unei legi neconstitutionale, exceptia de ilegalitate poate fi paralizata prin declararea ca neconstitutionala a legii, ceea ce face, in acest caz, ca actul administrativ normativ sa-si pastreze existenta .

Instanta este obligata sa se pronunte asupra exceptiei, orice cercetare a fondului cauzei fiind blocata pana la solutionarea acesteia. Deoarece in cazul acestei exceptii, este atacat un act in intregime sau o prevedere dintr-un act individual sau normativ, de care este strans legata rezolvarea cauzei, in mod obisnuit instanta nu va putea uni exceptia cu fondul, decat in mod cu totul exceptional, si anume atunci cand, pentru solutionarea exceptiei, ar fi necesare aceleasi probe ca si pentru dezlegarea in fond a pricinii, ceea ce credem ca in cazul exceptiei de ilegalitate a unui act administrativ normativ nu este cazul (art. 137 Cod de procedura civila). Daca instanta admite exceptia, ea se pronunta prin incheiere sau, atunci cand admiterea exceptiei duce la respingerea actiunii, prin hotarare. Hotararea este supusa cailor ordinare de atac, iar daca este definitiva si irevocabila, cailor extraordinare. Daca instanta respinge exceptia de ilegalitate printr-o incheiere, aceasta poate fi atacata numai o data cu fondul (art. 299 Cod de procedura civila).

Instanta judecatoreasca va acorda despagubiri pentru prejudiciul cauzat printr-un act administrativ normativ ilegal, dar numai dupa ce in prealabil va constata ilegalitatea actului, ilegalitate care de fapt da nastere dreptului la despagubire .

3. Actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc, prevazute in Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ

Art. 2 din legea nr. 29/1990 arata ca "nu pot fi atacate in justitie" urmatoarele acte:

Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele Romaniei si Guvern (art. 2 lit.a);

In literatura juridica s-a aratat ca actele adoptate de Parlament in relatiile sale cu Guvernul sunt acte politice si nu intrunesc trasaturile unor acte administrative, situatie ce caracterizeaza si actele ce intervin in raporturile Presedintelui Romaniei cu Guvernul[82].

Referitor la actele Guvernului in raporturile sale cu Parlamentul, acestea sunt considerate acte de guvernamant si, prin urmare, potrivit art. 2 lit. a din legea nr. 29/1990 sunt exceptate de la acest control. Actele Guvernului in raporturile sale cu Presedintele Romaniei, sunt considerate ca propuneri, care se refera la negocierea unor tratate internationale si, ca atare, nu sunt acte administrative[83].

2. Actele administrative de autoritate si actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului (art. 2 lit.a)

Aceasta prevedere a fost preluata din Legea pentru contenciosul administrativ din 1925, care la timpul respectiv a fost criticata ca neconstitutionala si declarata ca atare de Inalta Curte de Casatie in Sectiile Unite[84]. In perioada interbelica, Inalta Curte de Casatie a admis ca actele emise de presedintii corpurilor legiuitoare, in cadrul activitatii administrative pe care o desfasoara, sunt acte administrative supuse controlului judecatoresc .

In literatura juridica s-a exprimat opinia ca hotararile Parlamentului, care sunt considerate acte administrative de autoritate, vor putea fi controlate de instantele de contencios administrativ[86].

3. Actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului, precum si cele referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale, la care Romania este parte.

In literatura juridica s-a exprimat opinia conform careia numai actele administrative determinate referitoare la siguranta interna si externa a statului, emise de organele centrale de specialitate, cu atributii stabilite de lege in acest sens, sunt exceptate de la controlul legii contenciosului administrativ[87].

Probabil, ca o consecinta a faptului ca sunt considerate acte de guvernamant, actele administrative referitoare la interpretarea si executarea tratatelor internationale la care Romania este parte, au fost exceptate de la controlul legii contenciosului administrativ, exceptie pe care o regasim si in legea contenciosului administrativ din 1925.

4. Actele privind masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizotiilor si altor evenimente de aceeasi gravitate.

Starea de necesitate, ca si institutie, este exprimata in Constitutie, prin starea de asediu si starea de urgenta[88]. Organele puterii executive pot lua masuri urgente pentru evitarea sau inlaturarea unor evenimente prezentand pericol public si in cazul combaterii calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizotiilor. Textul cuprins in art. 2 lit. a are si o redactare mult prea generala, introducand categoria altor evenimente de aceeasi gravitate". Aceasta formulare, neindoielnic, constituie un front de exprimare fara limite pentru puterea discretionara a guvernantilor si care dau disponibilitatea sa se sustraga controlului judecatoresc prevazut de Legea nr. 29/1990 acte administrative care in alta situatie nu ar putea beneficia de acest lucru.

Fara indoiala ca in privinta tuturor actelor emise sub imperiul iminentei sau producerii unui pericol public, se poate spune ca desi nu fac obiectul contenciosului administrativ, guvernantilor le revine raspunderea pentru prejudiciile cauzate prin masurile luate, in fata instantelor de drept comun[89].

5. Actele de comandament cu caracter militar.

Potrivit literaturii interbelice, actele de comandament cu caracter militar erau caracterizate ca fiind actele ce emana de la o autoritate publica cu caracter de comandament militar, care sunt in legatura directa cu serviciul si indatoririle militare si contin puterea de a ordona, de a comanda. Din categoria acestor acte sunt excluse actele cu caracter contractual sau actele de gestiune. In practica judiciara s-a considerat, mai recent, ca ordinul ministrului apararii nationale de trecere in rezerva, nu este un act de comandament cu caracter militar, deoarece el exprima ideea de ordin, de comanda, act a carui executare sa asigure disciplina militara si ca atare nu este exceptat de la controlul legii contenciosului administrativ[90].

6. Actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara.

Prin diferite legi sunt prevazute alte proceduri de control, si ca atare legea speciala deroga de la legea generala. De exemplu, in cazul constituirii si reconstituirii dreptului de proprietate, in conformitate cu dispozitiile Legii fondului funciar nr. 18/1991, hotararile comisiei judetene sunt supuse controlului instantelor de drept comun, actele de procedura civila sunt verificate de instantele de drept civil, etc.

7. Actele de gestiune savarsite de catre stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau.

Desi Constitutia din 1991 nu se mai opreste la diferentierea actelor administrative in acte de autoritate si de gestiune, odata impusa aceasta caracterizare prin Legea nr. 29/1990, ea a perpetuat atat in doctrina cat si in practica judiciara. Curtea Suprema de Justitie s-a pronuntat in sensul ca actele de gestiune sunt acte juridice cu caracter contractual ori, facute pentru valorificarea unor drepturi contractuale savarsite de stat, in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau[91].

Desi Constitutia din 1991 nu face nici o distinctie intre actele de autoritatea si actele de gestiune, in art. 135 al. 1 din Legea nr. 215/2001 sunt exceptate de la controlul de legalitate al prefectului si, deci, implicit al instantelor judecatoresti de contencios administrativ, actele de gestiune curenta emise de autoritatile administrative locale ori judetene, precum si de presedintele consiliului judetean.

8. Actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic.

Am aratat anterior ca organul superior are dreptul de a verifica legalitatea si oportunitatea actelor emise de functionarii organului inferior, cu dreptul de a le anula, suspenda sau modifica. Aceste acte, in virtutea subordonarii ierarhice nu pot fi atacate in contencios administrativ.

In art. 3 Din Legea nr. 29/1990 se prevede ca nu pot fi atacate in justitie "cererile referitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si a taxelor, precum si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe" deoarece acestea se rezolva de catre organele prevazute in legea speciala si in conditiile stabilite de aceasta. In art. 4 din Legea nr. 29/1990 se arata ca actele administrative jurisdictionale, cu exceptia celor prevazute la art. 3 din legea nr. 29/1990 si a celor din domeniul contraventiilor, pot fi atacate cu recurs, dupa epuizarea cailor administrative jurisdictionale, in termen de 15 zile de la comunicare, la sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie. Curtea Constitutionala prin decizia nr. 34/4 iunie 1993, a stabilit ca prevederea ce se refera la exceptia de neatacare prin recurs a unor acte administrative mentionate in art. 3 din Legea nr. 29/1990 si a celor din domeniul contraventiilor, este neconstitutionala, si ca atare este abrogata potrivit art. 150 alin. 1 din Constitutie, deoarece incalca accesul liber la justitie. Tot asa, de exemplu, decizia Ministerului Finantelor Publice prin care s-a solutionat contestatia privind stabilirea si incasarea impozitelor si taxelor poate fi atacata in contencios administrativ pe calea actiunii directe, si ulterior, dupa caz, prin recurs la Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie.