Bazele constitutionale ale dreptului administrativ roman

Consideratii generale

1. Conceptul de administratie publica si cel de drept administrativ nu pot fi, nici teoretic si nici chiar pedagogic, definite in mod autonom.

Interdependenta acestor doua concepte se datoreaza in mod esential normelor constitutionale care, de altfel, le si fundamenteaza.[i]

De altfel, intre cele doua ramuri ale dreptului public romanesc, dreptul constitutional si dreptul administrativ, exista o legatura atat de stransa incat una reprezinta corolarul indispensabil al celeilalte. In consecinta, intotdeauna vom gasi in dreptul constitutional titlurile capitolelor din dreptul administrativ.[ii] Dreptul constitutional are insa un rol conducator fata de celelalte ramuri de drept, implicit deci, fata de dreptul administrativ, intrucat acesta este si cel care stabileste principiile generale care stau la baza lor.[iii]

De aceea, dreptul constitutional este apreciat ca fiind cel care organizeaza, pe cand cel administrativ, cel care lucreaza; ca studiu, unul arata cum este construit mecanismul guvernamental si cel al administratiei publice, celalalt explica cum functioneaza acest mecanism.[iv]

2. Pentru a putea defini administratia publica si dreptul administrativ, urmeaza, in continuare, sa analizam aceste concepte, in contextul preexistentei a doua elemente.

Primul element il constituie traditia constitutionala a statului roman, de la Regulamentele Organice si Statutul lui Cuza si pana la Constitutia Romaniei din anul 1991.

Toate aceste legi fundamentale subliniau suprematia legii precum si caracterul nelimitat al domeniului legislativ. Aceste doua caracteristici implicau, ca atare, si definirea administratiei publice si a dreptului administrativ numai prin referire la conceptul de putere executiva, care, de altfel, desemneaza si esenta conceptiei constitutionale traditionale.[v]

In acest sens, Constitutiile din 1866, 1923 si, in parte, cea din 1938, fundamentate pe principiul separatiei puterilor in stat, mentionau ca "Puterea executiva este incredintata Regelui, care o exercita in mod regulat prin Constitutiune".[vi] Acest fapt, face ca regele sa reprezinte personificarea constitutionala a executivului (Anibal Teodorescu), titularul suveranitatii executive (Marin Vararu), delegatul natiunii pentru a exercita puterea executiva (Paul Negulescu) sau al executivului monocratic.[vii]

El era cel care numea si revoca pe ministrii sai, sanctiona si promulga legile, avea dreptul de amnistie si gratiere, numea sau confirma in functiile publice. El era, totodata, si cel care facea regulamentele necesare pentru executarea legilor, fara sa poata modifica sau suspenda legile si nu putea scuti pe nimeni de executarea lor; era "capul puterii armate", confera gradele militare si decoratiunile romane; avea dreptul de a "bate moneda" si de a "incheia cu statele straine conventiuni diplomatice", pentru comert, navigatie si altele asemenea, urmand sa fie supuse ratificarii Parlamentului.

In acelasi timp, prin dispozitiile Constitutiilor din 1866 si 1923, se stabilea ca "Regele nu are alte puteri decat cele date prin Constitutiune". Cu alte cuvinte, drepturile regelui, in calitatea sa de sef al puterii executive, erau limitate, puterea executiva neavand plenitudinea drepturilor, care erau detinute numai de puterea legislativa.[viii]

In cadrul sistemelor constitutionale din 1866 si 1923, Constitutia avea si rolul de a asigura ideea de legalitate. Ca atare, ele precizau, prin toate dispozitiile lor, mai intai, o sfera de competenta determinata organelor statului, iar apoi exercitarea supravegherii acestora, astfel incat competenta sa se realizeze in limitele fixate.[ix]

Rezulta ca, in aceste sisteme constitutionale, era instituita regula potrivit careia competenta nu se putea delega, regula sintetizata sub forma adagiului roman "Delegata potestas non delegatur".[x] Ele nu cuprindeau posibilitatea delegarii legislative pentru combaterea unor fenomene de criza. Actiunea puterii executive in timp de criza consta din acte de guvernamant pentru instituirea starii de asediu si emiterea, pe temeiul dreptului de necesitate, a decretelor-lege.

In conformitate cu acest principiu modificarea competentelor organului legiuitor nu putea fi decat opera puterii constituante.[xi] Drept urmare, delegarea legislativa aparea, astfel, ca una din cele mai puternice negari ale principiului separatiei puterilor in stat.

Cu toate acestea, delegarea legislativa reprezinta o institutie constitutionala necesara asigurarii continuitatii si oportunitatii actiunii statale care impune un transfer de competente legislative catre executiv. In virtutea acestui transfer de competente Guvernul sau Seful statului are dreptul de a legifera in locul Parlamentului, activitatea legislativa, concretizandu-se in decrete-legi, ordonante sau alte acte ce poarta denumiri adecvate.[xii]

Potrivit dispozitiilor constitutionale din 1866, 1923 si 1938, regele nu exercita atributiile sale singur, ci numai cu concursul ministrilor, fapt pentru care "actele de stat ale Regelui" trebuiau sa fie contrasemnate de un ministru care, "prin aceasta insasi, devine raspunzator de ele". In acest fel se proclama principiul inviolabilitatii persoanei regelui si al responsabilitatii ministrilor si se confirma astfel si la noi, formula unanim recunoscuta in perioada respectiva ca "Regele domneste, dar nu guverneaza"[xiii]

In acest context constitutional, regele, fiind seful puterii executive, era si seful suprem al administratiei, iar ministrii, exercitand atributele puterii executive, faceau acte de guvernare cat si acte administrative

De altfel, chiar si termenul de guvern avea mai multe acceptiuni. In sens larg, termenul de guvern, semnifica exercitarea suveranitatii de catre titularul ei, adica suveranitatea in actiune, ceea ce desemna cele doua puteri politice: legiferarea si mentinerea ordinii legale, aplicarea legilor in cuprinsul teritoriului. In sens restrans, termenul de guvern desemna numai puterea executiva ori ministerul sau cabinetul ministerial.[xiv]

In cadrul conceptiei traditionale administratia era considerata intruchiparea actiunii executive prin procedee de putere publica.

Ca atare, seful puterii executive, regele, autoritatile guvernamentale si administrative, care depindeau direct de aceasta, aveau drept unica misiune, executarea legii. Aceasta insemna, printre alte competente, de la publicarea legilor si indeplinirea atributiilor conferite de catre Guvern si pana la mentinerea ordinii publice, dar mai ales executarea legii si folosirea fortei pentru asigurarea executarii sale.

Puterea executiva, in aceasta conceptie, reprezinta o unitate, ce se manifesta atat in compunerea organului suprem executiv (organ unipersonal), cat si in activitatea acestei puteri. In acest sens, toti functionarii din serviciile publice formeaza o ierarhie, care incepe de la cel mai de jos slujbas pana la rege, seful puterii executive si organul suprem administrativ.

Actiunea puterii executive este, totodata, continua, intrucat ea reprezinta organul care vegheaza si, prin administratie, asigura buna functionare a statului.

Administratia avea, pe de o parte, sarcina satisfacerii intereselor generale, ce trebuia sa le realizeze la timp iar, pe de alta parte, monopolul executiei, bazata pe forta publica. Actiunea ei in aceasta din urma sarcina trebuind sa fie energica, in vederea mentinerii ordinii.[xv]

Administratia, in acest context, era, de asemenea, explicata in doua sensuri: in sens organic, ca ansamblu de persoane, organe sau autoritati care indeplinesc anumite sarcini administrative, si in sens material (sau functional), de activitate.

In acelasi plan, dreptul administrativ se considera ca se ocupa, asa cum arata Paul Negulescu, de activitatea unei puteri a statului. Insa, statul este o colectivitate umana asezata pe un anumit teritoriu, organizat sub forma de guvernanti si guvernati.[xvi] Statul, se arata in continuare, are o activitate continua prin care se cauta sa-si realizeze scopurile sale, activitate organizata de lege, care poarta numele de administratiune.[xvii]

In acest sens, intr-o prima explicare a administratiei ca activitate a statului, se preciza ca aceasta cuprinde intreaga activitate a statului, care nu este nici legislatie si nici justitie. Criteriul de referinta pentru delimitarea sferei administratiei reprezenta in opinia lui Paul Negulescu, reglementarea de catre lege a activitatii statului.

De aici se tragea concluzia ca dreptul administrativ este acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice, in conformitate cu care se exercita activitatea administrativa a statului.

Se mentiona, totodata, ca toate serviciile publice care exercita aceasta activitate sunt servicii administrative si ca totalitatea serviciilor administrative poarta, de asemenea, denumirea de administratie.[xviii]

Referindu-se la conceptul teoretic de administratie publica, Paul Negulescu arata ca in statul modern atributiile acestuia sunt impartite in trei categorii, care corespund celor trei functii ale sale: de a legifera, de a executa si de a distribui justitia, toate trei fiind atribute ale suveranitatii. Cu toate acestea, se preciza ca numai doua din cele trei categorii de organe ale statului au caracter politic, legislativul si executivul, organe menite sa vegheze la realizarea intereselor generale si sa asigure existenta si integritatea statului. Cat priveste puterea executiva, se retineau doua categorii de activitati in continutul acesteia, pe care le sublinia prin referire la guvernare, guvern, pe de o parte, si administrare, administratie, pe de alta parte.

Activitatea de administrare, in acest context, se preciza ca ar cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate sa asigure satisfacerea intereselor generale. Ea este organul[xix] care prin continua aplicare a legilor asigura principalele nevoi ale societatii, servicii de ordine publica, politia, serviciul apararii nationale, serviciul educatiei nationale, serviciul de comunicatie, serviciul finantelor publice si exemplele pot continua. Aceasta misiune a administratiei este apreciata ca fiind o activitate tehnica, dar in acelasi timp si juridica. Fiecare serviciu public presupune o varietate de operatiuni tehnice care, insa, trebuie sa se desfasoare potrivit legii.[xx]

Fundamentat pe aceste consideratii, administratia publica era concis definita ca o institutie complexa care reuneste toate serviciile publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale, precizandu-se ca sunt administratii publice statul, judetul si comuna.[xxi] Ele sunt personificate, adica au initiativa, raspundere si capacitate juridica de a face atat acte de putere publica (de comandament) cat si acte patrimoniale. Cu alte cuvinte, administratiile publice sunt persoane juridice politico-teritoriale, care au dreptul de comanda, putand aplica constrangerea in limitele unui teritoriu.

In esenta sa, administratia era exercitata de puterea executiva, excluzandu-se, desigur, tot ceea ce privea raporturile executivului cu alte organe (autoritati) constitutionale ale statului si raporturile cu statul sau organismele de drept international.

Administratia opera, astfel, normal sub un regim de putere publica prin prerogativele (competentele) si subiectele exorbitante ale dreptului comun (dreptul civil).

Administratia, in consecinta, era definita ca exercitare a puterii executive sub un regim de putere publica, iar explicarea conceptului de administratie se realiza prin raportare la notiunile de serviciu public, putere publica, autoritate administrativa, organ administrativ, interes public[xxii].

In perioada postbelica, a Constitutiilor din anul 1948, 1952 si 1965, ce consfinteau principiul unicitatii puterii de stat,[xxiii] notiunea de administratie capata semnificatia unei forme de realizare a puterii de stat, respectiv a unei forme fundamentale de activitate a statului.[xxiv] Cu privire la aceasta notiune exista, de altfel, o diversitate de opinii in literatura de specialitate a perioadei.[xxv]

Administratia de stat, in opinia lui Nistor Prisca, reprezenta acea forma fundamentala de realizare a puterii de stat care consta in executarea legii si a celorlalte acte ale organelor puterii de stat, precum si in organizarea acestei executari, atat de organele statului cat si de organizatiile obstesti si cetateni.[xxvi] Caracteristica sa principala consta in faptul ca desemna o activitate executiva.[xxvii]

De asemenea, in sistemele constitutionale postbelice, sunt mentionate in mod distinct organele administratiei de stat, reprezentate de Guvern sau de Consiliul de Ministri si ministere.

Consiliul de Ministri era organul suprem al administratiei de stat sau organul suprem executiv si administrativ. Acesta era compus din primul-ministru (Presedinte), din unul sau mai multi vicepresedinti, ministri, ministri secretari de stat, precum si din presedintii altor organe centrale ale administratiei de stat.[xxviii]

Printre atributiile acestora sunt de retinut urmatoarele: conducerea administrativa a statului sau a exercitarii conducerii generale a activitatii executive pe intreg teritoriul tarii; coordonarea activitatii ministerelor si celorlalte institutii subordonate lui; exercitarea conducerii generale in domeniul relatiilor cu alte state si luarii masurilor pentru incheierea acordurilor internationale; asigurarea ordinii publice, apararea intereselor statului si ocrotirii cetatenilor; exercitarea atributiilor de control asupra activitatii organelor locale ale administratiei de stat.

Organele locale ale administratiei de stat, comitetele executive si respectiv birourile executive, erau constituite la nivelul organelor puterii de stat, in unitatile administrativ-teritoriale care, in aceasta perioada erau fie comunele, plasile, judetele si regiunile sau regiunile, raioanele, orasele si comunele, fie comuna, orasul (municipiul) si judetul. Organele locale ale administratiei de stat aveau la baza principiul constitutional al subordonarii activitatii lor fata de organele ierarhic superioare.[xxix]

Administratia de stat era definita, astfel, ca forma de realizare a puterii de stat, activitate de organizarea executarii si de executare in concret a legilor si celorlalte acte ale organelor statului, indeplinite de acestea, prin realizarea puterii de stat.[xxx]

Consideram, din cele prezentate, ca cele doua perioade constitutionale analizate, cea traditional, din perioada interbelica, si cea din perioada postbelica, caracterizate prin conditii si regimuri politice distincte, si-au adus o contributie diferita si au, fiecare in parte, o insemnatate aparte pentru dezvoltarea conceptului de administratie publica si, nu in ultimul rand, a dreptului administrativ romanesc.

3. Al doilea element il reprezinta novatia realizata de normele Constitutiei Romaniei.

Noua lege fundamentala, inscrisa in miscarea contemporana de idei din dreptul public,[xxxi] opereaza cu alte concepte si notiuni fundamentale, altele decat cele cu care eram obisnuiti in mod traditional, de pilda: putere si separatia puterilor.

Acum, prevederile constitutionale folosesc "termenii puteri si autoritati, dar nu si separatie", in schimb, ele consacra "echilibrul puterilor in stat".[xxxii]

Drept urmare, cele trei "puteri" clasice, "autoritati publice", conform terminologiei folosite pentru cele trei categorii de organe din Titlul III, le regasim in Constitutie, astfel: legislativul, in norme referitoare la Parlament (art. 61 si urm.); executivul, in norme referitoare la Presedintele Romaniei si Guvern (art. 80 si urm., art. 102); justitia, in normele referitoare la autoritatea judecatoreasca (art. 124 si urm.).

Constitutia Romaniei, tinand seama de legitimitatea competentelor Parlamentului, de compozitia sa reprezentativa, asigura acestuia o anumita preeminenta in raport cu celelalte autoritati publice. Aceasta, intrucat, conform art. 61 din Constitutie, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare, ca atare, el are si functii de formare, alegere, numire, investire a altor autoritati publice, precum si functii de control.

Echilibrul puterilor in stat isi gaseste, in acest context, exprimarea si in organizarea si functionarea bicamerala a Parlamentului Romaniei. De asemenea, raporturile constitutionale dintre autoritatile publice sunt caracterizate prin implicari reciproce ale unora in sfera de activitate a celorlalte, implicari ce semnifica echilibru prin colaborare si control.

Astfel, in actuala reglementare constitutionala, raporturile dintre Parlament si Executiv, sunt puse in evidenta prin implicarea legislativului in activitatea sefului de stat si al guvernului. In acest sens, Parlamentul: primeste juramantul Presedintelui Romaniei (art. 82, alin. 2); prelungeste mandatul acestuia, prin lege organica, in caz de razboi sau de catastrofa (art. 83, alin. 3); poate hotari punerea sub acuzare a Presedintelui Romaniei pentru inalta tradare (art. 84, alin. 3); asculta mesajele Presedintelui Romaniei (art. 88); ratifica tratatele internationale incheiate de Presedintele Romaniei (art. 91, alin. 1); aproba declararea de catre Presedintele Romaniei a mobilizarii partiale sau generale a fortelor armate (art. 92, alin. 2); incuviinteaza instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta de catre Presedintele Romaniei (art. 93); poate suspenda din functie Presedintele Romaniei in cazul savarsirii unor fapte grave prin care acesta a incalcat prevederile Constitutiei (art. 95, alin. 1); stabileste indemnizatia si celelalte drepturi ale Presedintelui Romaniei prin lege (art. 101).

Cat priveste Guvernul, Parlamentul: acorda votul de incredere asupra programului si a intregii liste a Guvernului (art. 103, alin. 3); retrage increderea acordata (art. 110 si 113); poate cere informatii si documente (art. 111. alin. 1); prin deputati si senatori se pot pune intrebari si adresa interpelari (art. 112); abiliteaza Guvernul pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice (delegarea legislativa, art. 115) etc.

De retinut este faptul ca si executivul se implica in activitatea legislativului, de exemplu: Presedintele Romaniei promulga legile sau poate dizolva Parlamentul in conditiile art. 89, iar Guvernul are initiativa legislativa (art. 74 ); poate solicita adoptarea in procedura de urgenta a proiectelor sau propunerilor legislative (art. 74, alin. 3); emite ordonante pe baza delegarii legislative (art. 115) etc.

Totusi, raporturile Parlament-Guvern trebuie sa le explicam astazi, avand in vedere tendinta de crestere a rolului executivului, care isi gaseste explicatia in rolul hotarator al partidelor politice in crearea celor mai importante institutii statale. Putem constata aceasta, pornind de la faptul ca la putere este investit acel guvern care trebuie sa realizeze platforma electorala a partidului invingator in alegeri, evident, impreuna cu majoritatea formata la nivelul legislativului.

De aici, decurge si tendinta de a stabili Guvernului misiunea, dar si posibilitatea, luarii marilor decizii politice care se traduc in legi sau prin masuri executive, legislativul rezervandu-si rolul de reflectie si control a actiunilor Guvernului.

Aceasta fundamentare teoretica si practica face ca Guvernul, considerat subordonat Parlamentului, intrucat nu rezulta direct din alegeri, sa fie, in realitate, "elementul motor si dinamic al intregului sistem politic".[xxxiii]

In relatia legislativ-executiv, Guvernului nu-i mai revine un rol secundar, ci, cel mai adesea, un rol principal

Prin ansamblul reglementarilor sale, dispozitiile constitutionale actuale consacra un regim parlamentar, in cadrul caruia executivul dualist este reprezentat de doua autoritati publice, Presedintele Romaniei si Guvernul, prima fiind desemnata prin vot universal direct, iar cea de-a doua, de Parlament. Aceasta organizare bicefala a executivului din Romania face ca autoritatea publica unipersonala, Presedintele Romaniei (art. 80 din Constitutie), sa exercite functia de sef al statului; pe cand organul colegial Guvernul (art. 102 din Constitutie), sa poarte intreaga raspundere in fata Parlamentului pentru exercitarea functiei executive, in conditiile unei democratii parlamentare.[xxxiv]

Executivul sau puterea executiva desemneaza acea functie a statului care asigura executarea legii. Aceasta functie statala cuprinde, in prezent, activitati extrem de diverse, cum ar fi, de pilda: exercitarea functiei de sef al statului, coordonarea administratiei publice in vederea punerii in aplicare a legii, desfasurarea unor actiuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicarii legii, exercitarea unor atributii ce privesc impulsionarea procesului legislativ precum si conducerea statului. Din punct de vedere structural, executivul se subsumeaza autoritatilor publice care exercita functia executiva si nu se confunda cu administratia publica.[xxxv]

Executivul nu poate face insa nimic fara administratie. Aceasta pentru ca, intr-o masura importanta, fie administratia se afla in principal in subordinea sa, asa cum este cazul modelului american, fie executivul se afla sub influenta de fapt a administratiei, ceea ce semnifica o stransa simbioza care exista intre personalul politic si administratia centrala, ca si tehnicitatea si specificitatea problemelor tratate.[xxxvi]

Administratia publica romaneasca, in sistemul constitutional actual, are o noua configuratie ce evidentiaza mutatiile intervenite, noua sa filosofie si identitatea ce i-o confera prevederile constitutionale, precum si stransa sa legatura cu sfera politica.

In actualul cadru constitutional, administratia publica este reglementata de dispozitiile Capitolului V din Titlul III, ca o structura de autoritati publice care desfasoara exclusiv o activitate de natura administrativa. De asemenea, dupa modul de redactare al celor doua sectiuni ale Capitolului V reiese ca administratia publica a incetat sa mai fie in totalitate administratie de stat.

Ea nu mai este clasicul executiv, forma fundamentala a statului sau o componenta a puterii executive, " ea nu se mai prezinta ca un tot unificat si omogen, ci ca un ansamblu stratificat si eterogen"[xxxvii], reprezentand o structura sistemica multipolara.[xxxviii]

Administratia publica, in acest cadru constitutional, nu mai apare ca o componenta a puterii executive, ci ca un corp profesional,[xxxix] destinat realizarii permanente a serviciilor si a ordinii publice, aflat sub autoritatea puterii (autoritatii) executive, conform terminologiei folosite de Constitutia Romaniei, in mod special a Guvernului[xl] (cu sublinierea aici, fata de conceptul traditional, a bicefalismului autoritatii executive). Ca atare, Guvernul dispune in mod organic, exercitand o conducere generala a administratiei publice, adica a unui ansamblu de persoane si de servicii, care astfel se separa de functia guvernamentala (politica), devenind numai administrativa.

In sustinerea ideii de plasare a administratiei publice sub nivelul politic, in doctrina se subliniaza ca in sfera administratiei publice, deasupra institutiilor administrative, exista institutii politice, care faciliteaza existenta statului si satisfacerea nevoilor comune ale grupului in conformitate cu deciziile institutiilor politice.[xli]

Din aceste abordari teoretice se distinge optiunea formala pentru determinarea sferei administratiei publice, optiune care nu are sanse de credibilitate atata timp cat nu este racordata la cauzele si resursele sociale care ii dau nastere, o intretin si ii determina existenta.[xlii]

Din acest punct de vedere se poate observa cu usurinta ca existenta oamenilor este conditionata de satisfacerea trebuintelor acestora, proces in care rolurile sociale sunt distribuite intre persoane care isi asuma functii sociale de conducere, persoane care pun in aplicare decizii luate de cei care conduc si persoane care au nevoie de aceste servicii sociale si care sunt esentiale pentru existenta lor.

Tripla distributie a rolurilor sociale mentionate nu este absoluta, deoarece trebuintele sociale, in prima lor aproximare, sunt generale pentru toate cele trei nivele ale ierarhiei sociale. Din aceasta perspectiva s-a ivit ideea convietuirii, a interesului general, a binelui comun, a bunastarii generale si a statului de drept.

Statul de drept se opune oricarei legalitati instaurate in alt mod decat prin intermediul unui parlament ales prin vot universal si care actioneaza in deplin acord cu principiile constitutionale.

Caracterizarea unui stat ca stat de drept este dependenta, totodata, de manifestarea raspunderii membrilor guvernului, de independenta instantelor judecatoresti si de respectarea drepturilor si libertatilor cetatenilor.[xliii] Cu alte cuvinte, fiecare, in functia privata sau publica pe care o exercita, nu conduce, nu executa, ci da expresie vointei legii. Pe aceasta cale, administratia fie publica, fie privata, exista intr-un mediu social, in care proprietarii lucreaza prin administratori pentru realizarea unor interese personale prin propria putere, iar guvernantii satisfac trebuintele sociale, prin administratia publica. In ambele cazuri, respectarea de catre toti a legii este o conditie obligatorie a functionarii noului model de existenta a societatii.

Jean Rivero introduce, in acest context, un model de delimitare a administratiei publice de cea privata. In acest sens se arata ca motorul actiunii particularilor in sfera administratiei il constituie urmarirea unui avantaj personal, spre deosebire de cea publica, ce urmareste interesul general si binele comun, care pot sa coincida.[xliv]

Succint, administratia reprezinta o activitate executiva, pusa sub semnul comenzii sau al delegarii de atributii. Atunci cand aceasta activitate isi realizeaza obiectivele slujindu-se de puterea publica, prin derogarea de la regulile dreptului comun, ea dobandeste atributele administratiei publice.[xlv]

Pe aceasta baza, statul procedeaza la organizarea administratiei publice prin Constitutie si legi, stabilind pe de o parte organizarea administrativa a teritoriului, iar pe de alta parte, implantarea si rolul autoritatilor publice in unitatile administrativ-teritoriale. Ca urmare, administratia publica va fi, la randul ei, impartita in administratia centrala si administratia teritoriala, in administratia de stat si administratia locala, a colectivitatilor locale, cea a administratiei generale si administratiei specializate.[xlvi]

In acest context, se impune sa analizam noua conceptie promovata de Constitutia Romaniei cu privire la administratia publica romaneasca, reglementata de dispozitiile Capitolului V al Titlului III, ca autoritati publice care desfasoara exclusiv o activitate de natura administrativa.

Pe aceste coordonate vom incerca sa surprindem atat inedita configuratie a administratiei publice romanesti cat si sa evidentiem mutatiile intervenite in cadrul administratiei publice locale, noua sa filosofie si identitatea proprie dobandita de aceasta, in actualul cadru constitutional.