DREPT COMUNITAR

Capitolul I

Izvoarele dreptului comunitar

Sectiunea I: Dreptul originar. Tratatele Comunitatii si Uniunii Europene

Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile in ordinea juridica comunitara, dreptul comunitar este complex si original.

Aceste caracteristici isi gasesc reflectarea si in sistemul izvoarelor dreptului comunitar, izvoare in egala masura diverse si ierarhizate (corespunzator autoritatii care le este recunoscuta in sistem).

In varful ierarhiei se situeaza izvoarele primare, constituind dreptul originar, care fundamenteaza ordinea juridica comunitara si constituie un veritabil "corpus constitutional"[1], beneficiind de o prezumtie absoluta de legalitate si avand prioritate fata de alte acte comunitare de nivel inferior .

Izvoarele primare sunt tratatele care reglementeaza organizarea si functionarea Comunitatii. Ele sunt instrumente internationale, reprezentand acordul de vointa al statelor membre.

Se disting tratatele originare si tratatele care le-au modificat pe cele din prima categorie.

Tratatele originare

Sunt tratatele care au fondat cele trei Comunitati Europene. Tratatul de la Paris din 18 aprilie 1951, intrat in vigoare la 23 iulie 1952, se afla la baza Comunitatii Europene a Carbunelui si Otelului (C.E.C.O.). El a fost completat printr-o serie de anexe si protocoale aditionale, care au aceeasi valoare juridica. Demne de mentionat prin importanta lor practica sunt Protocolul asupra statutului Curtii de Justitie si Protocolul asupra privilegiilor si imunitatilor.

Cele doua Tratate de la Roma din 25 martie 1957, intrate in vigoare la 14 ianuarie 1958, au fondat Comunitatea Economica Europeana (C.E.E.) si Comunitatea Europeana a Energiei Atomice (C.E.E.A.).

Ele sunt completate prin anexe si protocoale, in special prin Protocolul asupra statutelor Bancii Europene de Investitii. Sunt, de asemenea, de mentionat Protocoalele semnate la Bruxelles la 17 aprilie 1957, asupra privilegiilor si imunitatilor Curtii de Justitie.

Tratatele si actele complementare reprezinta a doua categorie de izvoare primare, scopul lor fiind fie acela de a modifica, fie cel de a completa tratatele de baza. Fundamentele lor juridice sunt destul de variate.

Cele mai importante sunt: Conventia referitoare la anumite institutii comune ale Comunitatilor Europene, semnata si intrata in vigoare in acelasi timp cu Tratatele de la Roma; Tratatul instituind un Consiliu unic si o Comisie unica a Comunitatilor si Protocolul unic asupra privilegiilor si imunitatilor semnate la Bruxelles la 8 aprilie 1965 si intrate in vigoare in august 1967.

Urmeaza tratatele care maresc puterea in domeniul financiar a Parlamentului european - Tratatul de la Luxembourg din 22 aprilie 1970, intrat in vigoare la 1 ianuarie 1971 si Tratatul de la Bruxelles din 22 iulie 1975 intrat in vigoare la 1 iunie 1977.

Actul Unic European din 17 si 28 februarie 1986 (intrat in vigoare la 1 iulie 1987) completeaza tratatele constitutive dar - in egala masura - ofera fundament juridic Consiliului European si cooperarii politice. El da puteri legislative Parlamentului european si fixeaza principiul crearii Tribunalului de prima instanta.

De o importanta covarsitoare in evolutia constructiei europene, Tratatul asupra Uniunii Europene, anexele sale si Actul final, semnate la Maastricht la 7 februarie 1992, sunt rodul negocierilor derulate in cadrul Conferintelor interguvernamentale asupra Uniunii economice si monetare si Uniunii politice, care au debutat la 15 decembrie 1990.

Tratatul de la Maastricht contine 7 titluri. Titlul al II-lea modifica Tratatul instituind Comunitatea economica europeana in vederea stabilirii Comunitatii europene; al III-lea modifica Tratatul instituind CECO si titlul al IV-lea modifica dispozitiile instituind CEEA. El contine si prevederi vizand punerea in practica a unei politici externe si de securitate comuna si organizeaza cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne.

Uniunea Europeana se bazeaza pe Comunitatile Europene (care continua sa existe sub denumirea de Comunitatea Europeana) completate cu politicile si formele de cooperare stabilite prin Tratatul de la Maastricht.

Semnat la 2 octombrie 1997, Tratatul de la Amsterdam completeaza si continua actiunea inceputa odata cu adoptarea celui de la Maastricht, raspunzand preocuparilor vizand scopurile comunitatii si modul de functionare a institutiilor. El tinde sa amenajeze din punct de vedere juridic reforma institutiilor comunitare, marcand o noua etapa pe linia adancirii integrarii, prin cresterea calitatii democratice a Uniunii Europene, in scopul crearii unei Europe mai apropiate de cetateni.[3]

O tema majora a tratatului este accentuarea dezvoltarii unui spatiu de libertate, securitate si justitie.

Preocuparea privind reforma institutionala isi gaseste reflectarea in reducerea procedurilor de decizie la trei, extinderea votului cu majoritate calificata in Consiliu si cresterea rolului Comisiei in perspectiva largirii Uniunii Europene.

Aplicat incepand cu 1 mai 1999, Tratatul de la Amsterdam a consolidat dimensiunea sociala a Uniunii Europene. Preconizata aderare de noi membri la Uniunea Europeana a facut - insa - necesara adoptarea de dispozitii care sa permita o buna functionare institutionala atunci cand Uniunea va numara aproape 30 de membri. Tratatul de la Nisa (care nu a intrat inca in vigoare, fiind in derulare procedurile de ratificare in fiecare stat membru) raspunde acestei cerinte. El se inscrie in optica unei reforme institutionale orientate in jurul a trei axe principale: compunerea si functionarea institutiilor europene, procedura de decizie in sanul Consiliului si cooperarea avansata.

Am aratat - deja - ca tratatele care constituie izvorul originar al dreptului comunitar sunt tratate internationale, dar care prezinta caracteristici unice: ele creeaza institutii si stabilesc regulile de functionare a acestora.

Mutatis mutandis tratatele constitutive (si cele care le-au modificat) reprezinta pentru Comunitatile europene echivalentul Constitutiei in ordinea juridica interna.

Calificand tratatele drept "Carta constitutionala de baza" a Comunitatilor (in afacerea 294/83 citata mai sus), Curtea de Justitie a afirmat ca "spre deosebire de tratatele internationale ordinare.(Tratatul CEE), a creat o comunitate pe durata nelimitata, cu atributii proprii, personalitate juridica, capacitate juridica, capacitate de reprezentare internationala si mai ales puteri reale, rezultate dintr-o limitare de competente si un transfer al atributiilor statelor membre catre Comunitate"[4].

Din interpretarea Curtii (care este interpretarea autentica a dreptului comunitar) rezulta ca tratatele fondeaza o ordine juridica proprie, integrata sistemelor juridice ale statelor membre, deoarece "tratatul nu se limiteaza sa creeze obligatii reciproce intre diversii subiecti carora li se aplica, ci stabileste o noua ordine juridica, reglementand puterile, drepturile si obligatiile acestor subiecti, precum si prevederile necesare pentru a se constata si sanctiona orice eventuala violare"[5].

Aceasta logica a condus Curtea sa afirme preeminenta dreptului comunitar asupra dreptului national.

Caracterul "constitutional" al tratatelor constitutive se regaseste - in egala masura - in modalitatile de aderare si de revizuire a tratatelor, ca si in metodele de interpretare a regulilor de drept.

S-ar putea pune intrebarea daca exista o ierarhie si in sanul dreptului originar. Altfel spus: au regulile dreptului primar aceeasi valoare sau, din contra, unele din ele nu au decat o valoare speciala, legata de o functie specifica acordata lor prin tratate. Adoptand ca metoda de interpretare metoda teleologica, Curtea de Justitie da articolelor care determina obiectivele comunitatilor si mijloacele pentru atingerea acestor obiective un loc privilegiat (art. 2, 3, 4 din Tratatul CECO, art. 2, 3 din tratatul CEE si art. 2, 3 din tratatul CEEA).

Ierarhiei din cadrul dispozitiilor tratatelor constitutive Curtea ii adauga si raportul de subordonare intre tratatele constitutive si alte instrumente asimilate, cum ar fi actele de aderare a noi membri.

In piramida dreptului comunitar, pe treapta imediat inferioara dreptului originar se situeaza dreptul derivat sau secundar.

Preeminenta dreptului originar asupra celui derivat este manifestarea cea mai clara a principiului ierarhiei normelor.

Autoritatea dreptului primar rezulta in acelasi timp din caracterul "constitutional" al tratatelor si din faptul ca aceste tratate abiliteaza institutii comunitare sa adopte acte, in scopul aducerii la indeplinire a dispozitiilor tratatelor. Ca atare, dreptul primar determina conditiile de procedura, competenta si limitele in care sunt adoptate actele derivate.

Sectiunea a II-a: Dreptul derivat (secundar)

Este compus din ansamblul actelor emise in aplicarea sau in executarea tratatelor.

Este el insusi ierarhizat, deoarece e necesar a distinge dreptul derivat care isi gaseste direct fundamentul in dreptul originar (regulamentele de baza) de acela al carui scop este asigurarea executarii regulamentelor de baza (regulamentele de executare).

Denumirea de drept derivat (legislatie sau drept secundar) indica atat functia pe care actele o indeplinesc (de realizare a obiectivelor prevazute de tratate) cat si subordonarea lor in raport cu tratatele.

Ca expresie a subordonarii mentionate, dreptul derivat nu poate deroga de la cel originar, iar institutiile comunitare nu pot adopta decat actele necesare indeplinirii misiunii lor.

Avand o competenta de atributie, institutiile nu pot adopta decat actele prevazute de Tratat (art. 249 din Tratatul instituind Comunitatea Europeana).

Potrivit textului citat institutiile comunitare adopta regulamente si directive, iau decizii si formuleaza recomandari sau avize; din cele cinci categorii de acte, primele trei au caracter obligatoriu, alcatuind dreptul derivat.

Regulamentul

Este definit de articolul 249 al TCE, in alineatul 2, ca actul cu aplicabilitate generala, obligatoriu in toate elementele sale si direct aplicabil in toate statele membre.

El este actul cel mai eficace si mai complet dintre cele care pot fi adoptate de institutiile comunitare. Regulamentul poseda caracteristici care il apropie de o lege din ordinea juridica interna, in special caracterul sau normativ si regimul sau care il plaseaza in mod normal la adapost de orice actiune in anulare intentata de un particular. Curtea de Justitie[6] vede in regulament expresia unei puteri normative a Comunitatii.

Caracterele regulamentului:

1.Regulamentul este un act cu caracter general. El este aplicabil unor categorii privite abstract si in ansamblu, potrivit formulei utilizate de Curtea de Justitie in hotararea din 14 decembrie 1962 (CJCE Confdration nationale des producteurs de fruits et lgumes c/Conseil aff. 16-17/62).

Acest caracter general diferentiaza regulamentul de decizie (nu se poate face aceeasi afirmatie categorica in ce priveste directiva, in masura in care cea mai mare parte a directivelor comunitare se adreseaza tuturor statelor membre ceea ce, chiar daca incomplet, le apropie de regulament).

2.Regulamentul este obligatoriu in toate elementele sale. El se deosebeste - astfel - de directiva, care nu comporta obligatii decat in ce priveste "rezultatul de atins" si de recomandari si avize, care nu leaga pe destinatarii lor.

Ca expresie a caracterului sau obligatoriu, regulamentul modifica de plin drept situatia juridica a subiectilor de drept comunitar si trebuie sa fie aplicat de la intrarea sa in vigoare si atat timp cat invaliditatea sa nu a fost constatata[7].

Regulamentul beneficiaza de prezumtia de legalitate (care nu este absoluta, ca in cazul izvoarelor primare - tratatele).

In afacerea C137/92 Comisia c/BASF SA, Curtea a stabilit ca actele institutiilor comunitare se bucura - in principiu - de o prezumtie de legalitate si, ca atare, produc efecte juridice chiar cand contin iregularitati, atat timp cat nu au fost anulate sau revocate.

Principiul revocabilitatii actelor administrative ilegale a fost admis de Curtea de Justitie in hotararea din 12 iulie 1957 Algera c/Adunarea comuna a CECO aff. 7/56 - 3 - 7/57. Curtea distinge intre actele creatoare de drepturi si celelalte in ce priveste intervalul de timp in care retragerea poate opera.

Caracterul obligatoriu al regulamentului opereaza pentru toti subiectii de drept: persoane fizice sau juridice, state membre, institutii comunitare.

Autoritatea regulamentului fata de persoanele fizice si juridice este indiscutabila. Acestea nu dispun de posibilitatea de a ataca regulamentul printr-o actiune in anulare, decat in conditiile in care demonstreaza ca regulamentul le priveste direct si individual, fiind vorba in realitate de o decizie luata sub forma unui regulament.

Regulamentul se impune si autoritatilor comunitare si - printre acestea - chiar autorilor sai[8]. Dar mai ales in raporturile cu statele membre caracterul obligatoriu al regulamentului are nevoie de cele mai multe precizari. Nu este contestat ca statele membre sunt legate de regulamente si nesocotirea dispozitiilor lui se considera neindeplinirea unei obligatii in sensul art. 226 al TCE, dand nastere actiunii reglementate de acest text.

Obligatia de loialitate comunitara prevazuta de articolul 10 din Tratatul Comunitatii Europene impune statelor nu numai sa se abtina de la orice masura care s-ar putea opune aplicarii regulamentului, dar sa si vegheze la deplina sa eficacitate.

Statele membre sunt legate de regulament chiar daca reprezentantii lor

s-au opus in cadrul Consiliului la adoptarea lui ori au formulat obiectiuni sau rezerve fata de anumite dispozitii in cursul procedurii de elaborare a actului.

In jurisprudenta sa Curtea de Justitie a aratat (CJCE, Hotararea din 7 februarie 1979 Comisia c/Marea Britanie aff. 128/78) ca nu se poate admite ca un stat membru sa aplice intr-o maniera incompleta sau selectiva dispozitiile unui regulament comunitar, astfel incat elemente ale legislatiei comunitare fata de care ar fi manifestat opozitie sau care i s-ar parea contrare intereselor nationale sa fie lipsite de eficienta.

De asemenea, Curtea a aratat - in aceeasi decizie - ca un stat membru nu poate sa nu aplice un regulament luand ca pretext dificultati pe care aplicarea

le-ar intampina si nici nu poate sa intarzie aplicarea motivand ca formalitatile si procedurile nationale nu au putut fi indeplinite.

3. Regulamentul este direct aplicabil in toate statele membre. Aceasta calitate ii este expres atribuita de alineatul 2 al art. 249, in timp ce alte izvoare ale dreptului comunitar nu o au decat prin interpretarea constructiva a CJCE.

Ca o consecinta a aplicabilitatii sale directe, regulamentul isi ia locul in ordinea juridica a statelor membre si modifica de plin drept situatiile juridice existente. El impiedica aplicarea oricarei dispozitii nationale contrare, indiferent de rangul normei respective (lege sau regulament in sensul dreptului national).

Aceasta consecinta radicala este fondata pe ideea ca tratatele au operat un transfer de competente intre statele membre si comunitatea europeana.

Aplicabilitatea directa se opune oricarei formalitati nationale de asimilare sau transpunere a regulamentului in ordinea juridica interna. Un act national care ar avea ca obiect introducerea in ordinea juridica interna a unui regulament sau care ar conditiona intrarea in vigoare a regulamentului ar fi ilegal, fiind contrar dreptului comunitar (CJCE, Hotararea din 10 octombrie 1973 Variola c/Administratia finantelor italiene aff. 34/73).

Astfel, regulamentul se aplica in calitate de norma comunitara si in raport cu modalitatile de intrare in vigoare si de validitate definite de dreptul comunitar.

Articolele 253 si 254 TCE indica exigentele de forma pe care trebuie sa le respecte regulamentele.

Conform art. 253 ele trebuie sa fie motivate si sa se refere la orice propunere sau aviz cerut obligatoriu in executarea tratatului. Art. 254 distinge intre doua categorii de regulamente. Astfel, cele adoptate potrivit procedurii de la articolul 251 sunt semnate de presedintii Parlamentului european si Consiliului si publicate in Jurnalul Oficial al Comunitatii. Ele intra in vigoare la data aratata in act sau, daca data nu este indicata, in a douazecea zi de la publicare. Regulamentele Consiliului si Comisiei sunt publicate in Jurnalul Oficial si intra in vigoare dupa aceeasi regula.

Publicarea regulamentului nu este prescrisa sub sanctiunea nulitatii, dar actul de acest fel nepublicat nu este opozabil celor carora li se adreseaza si nu poate sa produca efect (CJCE, Hotararea din 29 mai 1974, Hauptzollamt Bielefeld c/Konig aff 185/73).

Motivarea actului este o formalitate substantiala, a carei nerespectare atrage sanctiunea invalidarii regulamentului. Curtea de justitie verifica din oficiu respectarea acestei obligatii, considerand ca motivarea este esentiala pentru exercitarea controlului jurisdictional.

Directiva

Printre actele de drept comunitar, directiva apare ca un O.N.N. "obiect normativ neidentificat", o parafrazare sugestiva a mult mediatizatelor OZN - uri. Nici unul dintre actele comunitare nu a suscitat atatea incertitudini jurisprudentiale, controverse doctrinale si dezbateri politice, in ce priveste definitia si regimul sau.

Pornind de la definitia data directivei de Tratatul Comunitatii Europene se poate incerca clarificarea naturii, caracterelor si functiei acestui act comunitar. Incercarea se intemeiaza pe o maxima simplificare a abordarii (tinzand poate spre simplism) care pastreaza in limite rezonabile intinderea subiectului, referindu-se la punctele de vedere cele mai larg impartasite. Nu trebuie - insa - uitat nici o clipa ca "directiva intriga, deranjeaza, dezbina. Cauza este singularitatea sa"[9].

Potrivit articolului 249 alin. 3 din TCE directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar in ce priveste rezultatul care trebuie atins, lasand autoritatilor nationale competenta in privinta formei si mijloacelor pentru atingerea rezultatului.

Enumerarea proprietatilor juridice ale directivei este echivoca. Cert, ea e un act obligatoriu, ca si regulamentul si decizia si spre deosebire de recomandare si aviz.

Directiva, la fel ca decizia individuala si spre deosebire de regulament, nu obliga decat pe destinatarii pe care ii desemneaza. Dar poate fi si un act "general", fiind considerata astfel in jurisprudenta CJCE (Hotararea din 22 februarie 1984 Kloppenburg c/Finanzant Leer aff. 70/83; CJCE Hotararea din 29 iunie 1993 Gibraltar c/Consiliu aff. c - 298/89).

Caracteristica cea mai putin certa a directivei tine de intensitatea ei normativa.

Spre deosebire de regulament si decizie, obligatorii in toate elementele lor, directiva nu creeaza in sarcina statelor membre decat o obligatie legata de "rezultatul ce trebuie atins" lasand celor din urma "competenta in privinta formei si mijloacelor". Pe aceasta distinctie delicata intre obligatia de rezultat si obligatia de mijloace s-a focalizat discutia.

Interpretarea textului art. 249, alin. 3 a dat nastere la doua conceptii opuse. Prima, derivata din interpretarea stricta a textului, considera directiva un instrument de cooperare si apropiere a legislatiilor statelor membre, apreciind ca directiva nu produce efecte decat prin intermediul normelor nationale (este abordarea internationala si politica). Cea de-a doua - conceptia comunitara - pleaca de la autoritatea recunoscuta directivei) punand accentul pe functia sa, asa cum Curtea a definit-o in mod progresiv in jurisprudenta sa. Aceasta jurisprudenta s-a indepartat sensibil de interpretarea stricta a art. 249 alin. 3, Curtea vazand directiva ca pe o formula de impartire a sarcinilor si de colaborare intre nivelul comunitar si cel national, mai supla si respectand particularitatile nationale.

Prezentarea formala a directivei este supusa acelorasi reguli care se aplica si celorlalte acte de drept derivat .

Ea trebuie sa indice dispozitiile tratatului care constituie baza sa juridica si sa fie motivata (art. 253 TCE) obligatia de motivare avand drept scop - ca si in cazul regulamentului - sa permita judecatorului comunitar sa-si exercite controlul asupra validitatii directivelor. In cazul actelor de acest tip motivarea are si rolul de a permite statelor membre cunoasterea obiectivelor si justificarilor actiunii institutiilor comunitare emitente. De asemenea, particularilor - daca este cazul - motivarea le asigura mijloacele de aparare a drepturilor pe care le au ca efect al directivei.

Un principiu general al dreptului comunitar cere ca un act sa nu fie opozabil decat daca destinatarii obligatiilor pe care el le contine au fost in masura sa ia cunostinta de acestea (CJCE, Hotararea din 25 ianuarie 1979, Racke c/Hauptzollamt Mainz aff. 98/78). Tratatul de la Maastricht a consacrat - chiar daca de o maniera incompleta - principiul publicarii obligatorii a directivelor (a se vedea art. 254 TCE).

Statutul directivei in ordinea juridica internationala

Prin esenta, directiva presupune in principiu interventia autoritatilor nationale pentru ca ea sa produca efecte juridice in dreptul intern al fiecarui stat membru destinatar. Nascuta din procesul de decizie comunitara, directiva corect publicata sau notificata creeaza, in sarcina statului membru destinatar, o obligatie de a lua masurile necesare pentru aplicarea sa efectiva in ordinea juridica nationala. Obligatia decurge direct din exigenta impusa de art. 249 alin. 3 TCE si intarita de principiul cooperarii loiale a statelor membre formulat de art. 10 al tratatului.

Rezulta de aici ca situatia "normala" corespunde adoptarii, de autoritatile nationale competente, a unui act de transpunere a directivei comunitare. Nu este - insa - imposibila aparitia unor fenomene "patologice" caracterizate prin carente ale statului membru, care fie omite sa ia masurile de transpunere cerute, fie adopta masuri inadecvate. In acest caz se pune problema de a sti daca directiva comunitara poate fi direct aplicata de instantele nationale, astfel incat sa fie garantate in egala masura aplicarea efectiva a regulii comunitare si protejarea eficace a drepturilor create particularilor de directiva.

Transpunerea directivei este operatiunea prin care statul membru destinatar al unei directive comunitare procedeaza la adoptarea de masuri necesare punerii ei in practica. Statul are alegerea asupra "formei" (in sens de tehnica legislativa sau regulamentara proprie fiecarui stat) si "mijloacelor" (institutiile juridice susceptibile sa realizeze obiectivul indicat), esential fiind ca acestea sa conduca la atingerea rezultatului. Statul poate adopta legi sau regulamente, dupa cum poate fi pus in situatia de a abroga sau modifica dispozitii interne incompatibile cu prevederile directivei.

Conceptul insusi de "directiva" pare - a priori - sa excluda aptitudinea unui asemenea act de a produce un efect direct in ordinea interna a statelor membre. Judecatorul comunitar (in pofida pozitiilor exprimate in doctrina si abordarii internationale si politice a directivei) a recunoscut aptitudinea directivelor comunitare de a produce efecte directe, utilizand un rationament organizat in jurul a doua idei esentiale.

Pe de o parte excluderea oricarui efect direct al directivelor ar fi incompatibila cu caracterul constrangator atribuit acestora de art. 249 TCE, obligatia de transpunere a directivei in dreptul national fiind insuficient sanctionata prin actiunea in constatarea neindeplinirii obligatiilor izvorate din tratat. Pe de alta parte, Curtea a avansat un al doilea argument, determinant in opinia sa, care se inspira dintr-o logica vecina cu regula "nemo auditur propriam turpitudinem allegans". In hotararea din 5 aprilie 1979 Ministre public c/Ratti aff. 148/78 a stabilit ca "statul nu poate opune particularilor neindeplinirea obligatiilor pe care directiva le impune". In alti termeni, statul membru care nu a transpus corect o directiva comunitara nu poate avea nici un avantaj din propria sa carenta, neputand obstacula aplicarea efectiva a directivei.

In aceste conditii, posibilitatea de invocare a directivelor in fata instantelor nationale se justifica cu un dublu titlu: ea asigura o garantie eficace a drepturilor pe care directivele comunitare le acorda justitiabililor si - in acelasi timp - directivele sunt astfel aplicate efectiv in ordinea juridica a statelor membre, sanctionand nerespectarea de autoritatile nationale a efectului obligatoriu atasat directivelor de articolul 249 TCE.

Pentru a-i fi recunoscut un efect direct, directiva trebuie sa indeplineasca cerintele claritatii, preciziei, caracterului neconditionat si absentei unei interpuneri de masuri discretionare a institutiilor ori statelor membre.

Exigenta claritatii si preciziei trebuie considerata relativa. In realitate vor fi considerate precise si clare dispozitiile directivelor comunitare carora le lipseste ambiguitatea sau care au fost ori pot fi clarificate pe calea "interpretarii jurisdictionale"[10]

Criteriul neconditionalitatii - insa - are o configuratie aparte in cazul obligatiilor figurand intr-o directiva comunitara. Neconditionalitatea presupune ca obligatia sa nu fie subordonata nici unei conditii si nici unui termen. Or, prin definitie directiva comporta un caracter conditional, pentru ca este insotita de un interval in care trebuie transpusa, in cursul caruia obligatia este oarecum tinuta de adoptarea masurilor interne cerute. Rezulta de aici ca efectul direct este intotdeauna amanat pana la expirarea termenului de transpunere.

Ultimul criteriu consta in absenta interpunerii unei marje discretionare a autoritatilor nationale. In caz contrar, existenta unei puteri de apreciere in profitul statelor membre pune un ecran intre directiva si justitiabil si - mai ales - face imposibila aplicarea directa a dispozitiilor directivei de judecator.

Decizia

Definita de alineatul 4 al art. 249 TCE, decizia este actul obligatoriu in toate elementele sale pentru destinatarii pe care ea ii desemneaza. Deciziile isi au locul in arsenalul juridic comunitar, dupa cum rezulta din alineatul 1 al aceluiasi art. 249. Atunci cand dispozitiile care abiliteaza institutiile comunitare sa emita acte se abtin de la precizarea titlului de act de utilizat sau ofera o optiune intre decizie si alte categorii de masuri, institutiile pot adopta actul care li se pare cel mai potrivit in raport de scopul urmarit. Cand insa tratatul indica fara echivoc tipul de act la care institutia trebuie sa recurga, aceasta este total legata de dispozitia tratatului. Definitia deciziei nu disipa toate ambiguitatile care pot aparea in legatura cu ea. Termenul "decizie" este frecvent utilizat si pentru a desemna acte care - dupa cum se noteaza in doctrina - nu corespund celor aratate in alin. 4 al art. 249.

Decizia este inainte de toate un act cu caracter individual. Aceasta calitate este cea care influenteaza intr-o maniera determinanta regimul sau juridic. In cazul in care apare indoiala in ceea ce priveste regimul aplicabil unui act al unei institutii comunitare, Curtea a subliniat in jurisprudenta sa ca esential pentru decizie este ca ea nu obliga decat persoanele carora le este adresata "pe cand regulamentul, cu un caracter esential normativ, este aplicabil nu unor destinatari limitati, desemnati sau identificabili, ci unor categorii privite abstract si in ansamblul lor".[11] Pentru a califica un act ca decizie, judecatorul comunitar acorda in primul rand atentie existentei unui cerc redus de destinatari identificabili.

O a doua caracteristica a deciziei este obligativitatea sa. La fel ca si regulamentul si spre deosebire de directiva, decizia este un act obligatoriu in toate elementele sale. Decizia poate sa impuna nu numai un obiectiv de atins, ci si mijloacele ce se vor folosi pentru aducerea sa la indeplinire.

Pentru ca impotriva ei sa poata fi declarata o actiune in anulare, decizia trebuie sa produca consecinte juridice "depasind sfera interna a institutiilor comunitare"[12]. Altfel spus, masurile de ordin interior in sens strict nu pot, in principiu, sa formeze obiectul unei actiuni in anulare, deoarece nu sunt asimilabile unor decizii atacabile.

Obligatiile pe care decizia le impune sunt sanctionate, ca o consecinta a principiului legalitatii. Particularii destinatari ai unei decizii care ar incalca-o pot mai intai sa raspunda in fata tribunalelor nationale, dar incalcarea ar putea atrage - in anumite cazuri - si o reactie la nivel comunitar. Putem astfel sa observam ca Comisia Europeana are puterea de a amenda intreprinderile sau asociatiile de intreprinderi care contravin unei sarcini definite intr-o decizie individuala. Ea poate, de asemenea, sa oblige o intreprindere la plata unei amenzi pe zi de intarziere, incepand cu o data pe care o fixeaza in hotararea sa, pentru a o constrange pe aceasta sa se supuna unei verificari ordonate pe calea unei decizii.

In ceea ce priveste deciziile adresate statelor membre, eventualii refractari se expun unei actiuni in constatarea neindeplinirii obligatiilor izvorate din tratat, intemeiata pe dispozitiile art. 226 sau 227 TCE.

Spre deosebire de regulamente, deciziile nu constituie o categorie omogena in materie de aplicabilitate directa. Fara nici o indoiala, ele produc un efect direct atunci cand sunt adresate unor persoane fizice sau juridice particulare. In aceasta ipoteza, deciziile modifica prin ele insele situatia acestor destinatari. Mai problematica este situatia deciziilor adresate statelor membre. Se poate naste intrebarea daca persoanele particulare ar putea sa reclame neexecutarea unei decizii de acest gen in fata instantelor nationale. Interpretand suplu si dinamic articolul 249, Curtea a considerat ca efectul constrangator recunoscut deciziei nu ar fi complet daca ar fi exclus efectul direct al deciziei. Curtea a conchis ca efectul util al deciziilor ar fi inevitabil alterat in cazul in care particularii ar fi impiedicati sa se prevaleze de ele in justitie, judecatorii nationali fiind tinuti sa le ia in considerare ca element al dreptului comunitar. Cerinta pe care trebuie sa o indeplineasca decizia este - insa - ca ea sa formuleze o obligatie neconditionata, clara si suficient de precisa.

Sectiunea a III-a: Principiile generale ale dreptului

Spre deosebire de Curtea Internationala de Justitie care in statutul sau (art. 38 paragraful 1 lit. c) este abilitata sa aplice "principiile generale de drept recunoscute de natiunile civilizate", Curtea de Justitie a Comunitatii Europene nu dispune de o prevedere asemanatoare in tratatele constitutive sau in protocoalele relative la statutul sau.

Totusi, Curtea a recurs si recurge frecvent la principii generale sau fundamentale pe care ea le desemneaza ca principii de drept comunitar si pe care - cu acest titlu - le impune in exercitarea misiunii care ii incumba potrivit tratatului, misiunea asigurarii respectarii dreptului. Acest demers al Curtii, care s-a amplificat si imbogatit in cursul timpului, a suscitat intrebari tinand de justificarea lui si de originea principiilor astfel consacrate.

De ce este necesara recurgerea la principiile generale? Justificarea se gaseste in anumite caracteristici ale constructiei juridice comunitare care, la randul sau, comanda in parte geneza unor astfel de principii. Constructia juridica comunitara este astfel conceputa incat nu se poate limita la dispozitiile de drept scris pe care se fundamenteaza. Dreptul comunitar (originar ori derivat) este conceput pentru realizarea unor scopuri economice determinate, fiind - de aceea - departe de a reglementa toate problemele pe care ordinea juridica le poate ridica.

Pentru a raspunde acestei necesitati, Curtea nu putea face apel decat la principii generale. Metodele de interpretare pe care ea le foloseste au jucat un rol deosebit in dezvoltarea dreptului comunitar, dar interpretarea surselor scrise nu putea acoperi intreaga nevoie de reglementare. In acest context, in hotararile Curtii au aparut din ce in ce mai frecvent referiri la "principiile generale comune drepturilor statelor membre".

In ce priveste originea principiilor astfel consacrate, ea este diversa, o enumerare neputandu-se face in absenta unei clasificari. In doctrina au fost evidentiate clasificari diferite, una din cele mai des folosite fiind cea tripartita, in principii inerente oricarui sistem juridic organizat, principii generale comune sistemelor juridice ale statelor membre si principii deduse din natura Comunitatilor Europene.

Examenul continutului principiilor generale comporta doua aspecte: cel al intelesului principiului si acela al modalitatilor concrete de punere a sa in practica. Pastrand delimitarea intre principiile generale de drept (cele inerente oricarui sistem juridic organizat si cele comune sistemelor juridice ale statelor membre) si principiile deduse din natura comunitatilor, putem enumera ca facand parte din prima categorie principiul securitatii juridice, cel al protectiei increderii legitime, principiile care deriva din exigentele statului de drept.

In ce priveste categoria principiilor generale deduse din natura comunitatilor, ea este formata din ansamblul regulilor pe care judecatorul comunitar le degaja din dispozitiile tratatelor, carora el le atribuie o valoare fundamentala. Se remarca in sanul acestei categorii o diviziune intre principiile generale cu caracter institutional si principiile generale deduse din notiunea de Piata comuna.

Principii generale cu caracter institutional sunt aplicabilitatea directa a dreptului comunitar si preeminenta sa dar si acela al solidaritatii, legat de notiunea insasi de comunitate, solidaritatea impunandu-se statelor membre atat in relatiile lor reciproce cat si in ce priveste atitudinea pe care ele trebuie sa o adopte in cadrul unor structuri externe carora le apartin. Un alt principiu din aceasta categorie este cel al echilibrului institutional, reprezentat - potrivit jurisprudentei Curtii - de un echilibru al puterilor, adica de o repartitie a functiilor si atributiilor intre cele trei institutii comunitare. Curtea vede in echilibrul institutional un principiu cu caracter constitutional, care trebuie aplicat mai ales relatiilor interinstitutionale.

Principiile generale deduse din notiunea de Piata comuna sunt cele enuntate de dispozitiile tratatelor ca inerente crearii si functionarii unei piete comune si sunt reluate in dispozitiile proprii domeniilor diferite reglementate de aceste tratate. Jurisprudenta le recunoaste ca principii fundamentale si pot fi grupate in patru categorii:

a) principiul general al libertatii de circulatie;

b) principiul general al nediscriminarii (cu trei aspecte principale: nediscriminarea in raport de nationalitate, cea intre producatori si consumatori si nediscriminarea in functie de sex);

c) principiul general al proportionalitatii;

d) principiul general al preferintei comunitare.

Caracterul jurisprudential al principiilor generale le confera acestora o autoritate care este aceeasi cu cea de care dispune judecatorul comunitar in exercitarea puterilor cu care el este investit. In alti termeni, aceste principii au o autoritate care le plaseaza pe acelasi rang cu tratatele in ierarhia regulilor dreptului comunitar. Respectarea lor se impune astfel institutiilor, conditionand legalitatea actelor adoptate de ele. Parte integranta a sistemului dreptului comunitar, principiile imprumuta de la acest drept calitatile sale in raport cu dreptul national. Ele se impun astfel ca atare autoritatilor statelor membre in exercitarea puterilor de care acestea dispun in domeniile reglementate de dreptul comunitar.

In ipoteza in care in aceeasi situatie mai multe principii ar aparea concurente, chiar opuse, ii apartine judecatorului comunitar sa il determine pe acela care se aplica facand sa prevaleze principiul care in opinia sa trebuie sa se impuna.

Sectiunea a IV-a: Jurisprudenta Curtii de Justitie a Comunitatii Europene si Tribunalului de prima instanta ca izvoare ale dreptului comunitar

In conceptia continentala a dreptului, rolul jurisprudentei ca izvor este redus in general. Nu aceeasi este si situatia jurisprudentei CJCE, date fiind caracteristicile si natura dreptului comunitar. Articolul 7 al Tratatului instituind Comunitatea Europeana plaseaza Curtea in randul institutiilor comunitare, avand acelasi rang cu Parlamentul european, Consiliul sau Comisia. In acelasi timp, art. 220 TCE da Curtii sarcina de a veghea la respectarea dreptului in interpretarea si aplicarea tratatului.

Dreptul comunitar este inca un sistem in formare, cu norme si notiuni juridice cu caracter general, imprecis si incomplet, revenindu-i Curtii rolul de a aduce precizari, de a umple lacunele si a asigura dezvoltarea dreptului.

Examinarea jurisprudentei Curtii releva o grija deosebita a sa pentru realizarea coerentei si unitatii dreptului comunitar. Metodele de interpretare pe care ea le foloseste au un caracter constructiv, interpretarea teleologica si cea sistematica fiind larg raspandite. In nenumarate randuri, Curtea a subliniat ca fiecare dispozitie a dreptului comunitar trebuie situata in contextul sau si interpretata in lumina ansamblului dispozitiilor acestui drept, a finalitatii si stadiului evolutiei dreptului la data la care se aplica dispozitia respectiva.

Articolul 234 TCE confera Curtii o misiune speciala, de asigurare a unitatii de interpretare a dreptului comunitar. Aceasta instanta este cea care da interpretarea "autentica" a dreptului originar si celui derivat, exercitand monopolul interpretarii, doar solutiile de interpretare oferite de ea avand un caracter obligatoriu din punct de vedere juridic.

Sectiunea a V-a: Cutuma, dreptul international, dreptul national al statelor membre

Cutuma presupune o practica indelungata dublata de existenta unei convingeri ca se exprima o regula de conduita, cu putere juridica obligatorie. Daca in ceea ce priveste cutuma internationala in doctrina se considera ca regulile dreptului international cutumiar se numara printre izvoarele dreptului comunitar, dezvoltarea unei cutume comunitare nu este in nici un fel favorizata. Izvoarele conventionale, legislative si jurisprudentiale abunda, facand inutila si aproape imposibila crearea unei cutume si - mai mult - Curtea a aratat ca o practica cutumiara nu ar putea conduce niciodata la modificarea tratatelor si nu ar putea constitui precedent susceptibil a conduce la incalcarea legii.

Regulile dreptului international se aplica in sfera comunitara fie ca reguli de drept cutumiar (vezi supra) fie ca principii generale de drept. CJCE aplica dreptul international ca izvor de drept comunitar, utilizandu-l la interpretare. Astfel, in jurisprudenta Curtii de Justitie[13] regulile de clasificare aplicabile Tarifului vamal au fost interpretate in lumina principiilor care stau la baza acordurilor incheiate de Comunitatea Europeana in cadrul GATT. De asemenea, Curtea a facut trimitere la principiul teritorialitatii ca principiu universal recunoscut in dreptul international public.

Se pune intrebarea daca acordurile internationale incheiate de statele membre C.E. anterior intrarii in vigoare a Tratatului sunt parte a ordinii juridice comunitare.

Articolul 307 al Tratatului instituind Comunitatea Europeana dispune in alineatul 1 ca drepturile si obligatiile rezultand din conventiile incheiate inainte de intrarea in vigoare a tratatului nu sunt afectate de dispozitiile tratatului. In masura in care - insa - potrivit celor stipulate la alineatul 2 al aceluiasi articol, conventiile internationale nu sunt compatibile cu Tratatul Comunitatii Europene, statul membru in cauza ia toate masurile adecvate pentru eliminarea incompatibilitatilor constatate.

Situatia acordurilor internationale incheiate de Comunitatile Europene in nume propriu este diferita, aceste acte ale Comunitatilor integrandu-se firesc in ordinea juridica comunitara, la fel cu orice act al acestora.

In ce priveste dreptul national al statelor membre in regula generala se considera ca poate constitui izvor al dreptului comunitar.

Dispozitii ale Tratatului instituind Comunitatea Europeana contin trimiteri exprese la legislatia statelor membre. Cu titlu de exemplu putem cita: art. 48 TCE "societatile constituite in conformitate cu legislatia unui stat membru" si art. 256 alin. 2 TCE "executarea silita este guvernata de regulile de procedura civila in vigoare in statul pe teritoriul caruia are loc".

In acelasi timp, in jurisprudenta lor, Curtea de Justitie si Tribunalul de prima instanta fac referire la reguli din dreptul national, ori de cate ori aceste referiri sunt pertinente.

CAPITOLUL al II-lea

Sectiunea I

Regulile dreptului comunitar

Dreptul comunitar originar si cel derivat (tratatele si actele institutiilor comunitare) este format din norme cu caracter juridic obligatoriu ce pot fi clasificate in reguli de drept institutional si reguli de drept material.

1. Regulile de drept institutional grupeaza normele de reglementare vizand:

- domeniul de aplicare a tratatelor comunitare, revizuirea tratatelor, aderarea de noi membri la comunitate;

- personalitatea juridica a comunitatii;

- sediul;

- regimul limbii;

- privilegii si imunitati;

- structura institutiilor comunitare, a organismelor comunitare, statutul juridic al functionarilor comunitatii;

- functiile si atributiile institutiilor comunitare;

- modul de realizare a functiilor si atributiilor.

2.Regulile de drept material sunt dispozitiile vizand exercitarea atributiilor organelor de elaborare a politicilor nationale si administrative prin intermediul interdictiilor si injonctiunilor comunitare si cele care stabilesc reguli de conduita pentru persoanele care actioneaza in sfera dreptului comunitar.

Sectiunea a II-a

Ordinea juridica comunitara

La crearea comunitatilor europene statele membre au consimtit la un transfer al unei parti din suveranitatea lor catre comunitati.

Transferul este unul ireversibil, cu privire la toate atributele si el a operat in aceeasi masura pentru toate statele care au fondat comunitatile sau au aderat la acestea.

Normele elaborate in cadrul comunitar alcatuiesc o ordine juridica de sine statatoare, punandu-se - firesc - problema raporturilor pe care aceasta ordine juridica le are cu ordinele juridice nationale ale statelor membre.

La baza ordinii comunitare stau tratatele constitutive care reprezinta acorduri internationale, asemanatoare - intr-o oarecare masura - tratatelor ce se incheie in dreptul international public.

Data fiind aceasta asemanare s-ar putea incerca a se raspunde la intrebarea formulata pornindu-se de la raporturile traditional existente intre dreptul international public si dreptul national (intre ordinea juridica internationala si cea nationala).

Chestiunea este rezolvata diferit, potrivit traditiei constitutionale a fiecarui stat. In teoria dreptului international public[15] se disting doua orientari; dualista si monista.

Teoria dualista considera ordinea juridica internationala si cea interna ca separate, egale si independente. Pentru a fi aplicabile intr-un stat, potrivit acestei teorii, normele dreptului international trebuie preluate intr-o lege a statului respectiv, autoritatile si instantele nationale neputandu-si fundamenta interventia decat pe dispozitii interne.

Conform orientarii moniste exista o singura ordine juridica, in care se cuprind atat dreptul international cat si cel intern, primand unul sau celalalt.

Rezolvarea (de fapt rezolvarile) din dreptul international public nu poate fi avuta automat in vedere in dreptul comunitar.

Specificitatea comunitatilor a fost in nenumarate randuri afirmata si solutia problemei raportului ordine comunitara - ordine interna a fost data de Curtea de Justitie pornind de la aceasta specificitate.

Indiferent de orientarea impartasita intr-un stat membru sau altul in ce priveste situarea dreptului international public raportat la dreptul intern, in materie comunitara raspunsul este acelasi pentru toti membrii Comunitatii europene: dreptul comunitar primeaza fata de cel national.

Preeminenta dreptului comunitar ii da acestuia o forta de penetrare irezistibila si o eficacitate completa. Tratatele constitutive nu contin o clauza expresa de preeminenta, dar Curtea de Justitie a considerat - in jurisprudenta sa - ca o astfel de clauza este implicita.

Instanta comunitara a sesizat pericolul ca in fiecare stat membru dreptului comunitar sa i se atribuie acelasi rang cu rangul acordat in mod obisnuit acordurilor internationale, cu riscul ca transferul de competente catre comunitate sa ramana litera moarta, ca si unitatea dreptului comunitar.

In hotararea sa "Costa" (CJCE, Hotararea din 15 iulie 1964, Costa c/ENEL aff. 6/64) Curtea a formulat solemn principiul preeminentei dreptului comunitar. Rationamentul se bazeaza pe trei argumente complementare:

- efectul direct si aplicabilitatea directa a dreptului comunitar ar ramane "litera moarta" daca un stat ar putea sa i se sustraga printr-un act normativ intern opozabil textelor comunitare;

- atribuirea de competente comunitatii, limitand in chip corespondent drepturile suverane ale statelor, limitarea fiind definitiva;

- unitatea dreptului comunitar, altfel spus indispensabila uniformitate in aplicarea dreptului comunitar.

Formula utilizata de Curte in concluzie este una sintetica, de o exceptionala densitate: "nascut dintr-o sursa autonoma, dreptul comunitar nascut din tratat nu ar putea, in virtutea naturii sale specifice originale, sa vada ca i se opune un text intern (oricare ar fi acesta), fara sa-si piarda caracterul comunitar si fara ca prin aceasta sa fie pusa sub semnul intrebarii baza juridica a comunitatii insasi".

Curtea a consacrat preeminenta absoluta a dreptului comunitar in sensul ca ea profita tuturor normelor dreptului comunitar si se exercita in raport cu toate normele nationale, fara exceptie.

Efectul direct al dreptului comunitar este un alt principiu exprimat de Curtea de Justitie in jurisprudenta sa, ca si preeminenta acestui drept, fundamentand pozitia ordinii juridice comunitare.

Curtea a definit efectul direct drept capacitatea anumitor dispozitii ale dreptului comunitar de a naste drepturi individuale pe care jurisdictiile interne trebuie sa le salvgardeze sau de a conferi particularilor drepturi de care ei se pot prevala direct in fata jurisdictiilor nationale.

Instanta comunitara a fundamentat efectul direct pe insesi caracteristicile ordinii juridice comunitare si pe procesul de integrare, a carui expresie este acest efect.

Conditiile efectului direct sunt caracterul neconditionat si suficienta precizie a normelor.

Elementul determinant este caracterul neconditionat, existent atunci cand aplicarea dispozitiei in cauza nu este subordonata nici unei masuri ulterioare comportand o putere discretionara fie a organelor comunitare fie a statelor membre, fie a ambelor.

Rezulta ca anumite tipuri de reguli pot fi considerate ca avand efect direct prin ele insele. Este - mai intai - cazul regulilor de interdictie sau, mai general, al obligatiilor "de a nu face" care - prin natura lor - nu au nevoie de nici o masura de executare sau au nevoie de masuri neglijabile. Este, de asemenea, cazul regulilor care prescriu aplicarea "tratamentului" (adica a dreptului) national.

O dispozitie este tot neconditionata, chiar daca are nevoie de masuri complementare pentru aplicarea sa, atunci cand statele sau institutiile nu se bucura de nici o putere discretionara in luarea masurilor de executare.

Neconditionata, o regula nu trebuie sa fie supusa nici unui termen si nici unei rezerve.

In sinteza, putem constata ca neconditionalitatea si suficienta precizie se reduc la o exigenta de ordin functional: o regula are efect direct atat timp cat are caracteristicile care o fac susceptibila de aplicare judiciara sau, mai simplu exprimat, cat poate fi aplicata de un judecator pentru solutionarea unei pricini date.