DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICA

DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICA

Este reglementat in Constitutie, in Codul Civil,in legea 213/1998 privind regimul proprietatii publice,legea 219/1998 privind concesiunea,legea 215/2001 privind administratia publica locala si numeroase alte reglementari.Dr de proprietate publica este expresia juridica a apropierii comunitare a bunurilor.

Pentru a intelege specificul acestei apropieri comunitare, trebuie sa examinam notiunile de bunuri domeniale,domeniul public, domeniul privat.

Notiunea de bun domenial isi are originea in dr Evului Mediu in care se facea distinctia intre bun de uz public cum sunt drumurile si podurile si bunurile apartinand domeniului coroanei.Sintagma "domeniul coroanei" se afla la originea notiunii de bun domenial.In dr modern,s-a facut distinctie intre bunurile care apartin statului si comunitatilor locale si bunurile ce apartin particularilor.Bunurile din prima categorie au fost denumite bunuri domeniale.Prin bunuri domeniale intelegem bunuri asupra carora se exercita un dr de proprietate publica sau un dr de proprietate privat al statului si comunitatilor locale.

Doua elemente sunt importante pentru definirea bunurilor domeniale.Ele formeaza obiectul dr de proprietate publica sau de proprietate privata, acest dr apartinand fie statului fie comunitatilor locale.

Inainte de a vedea din ce categorie face parte un bun domenial,daca e integrat in domeniul public sau privat,e necesara stabilirea calitatii de bun domenial.Trebuie ca statul sau comunitatea locala sa aiba un titlu de proprietate asupra bunului respectiv.Numai dupa ce se face dovada titlului statului cu privire la un bun sau a titlului unei comunitati locale,se pune problema stabilirii apartenentei acleui bun fie la domeniul public fie la domeniul privat.

E important din punct de vedere practic pentru ca restituirea unor bunuri care au fost preluate de statul comunist catre fostii prorpietari, nu poate fi impiedicata de imprejurarea in care in perioada in care a fost preluat de stat a fost afectat domeniului public.Cat timp statul nu mai are un titlu de proprietate valabil asupra bunului respectiv,el trebuie sa fie restituit adevaratului proprietar,statul neputand invoca afectarea acelui bun domeniului public.Acesta este sensul art.6 din legea 213/1998 privind proprietatea publica.

In alin.1 al art.6 se precizeaza: "fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al comunitatilor locale si bunurile dobandite in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, daca au intrat in proprietate in temeiul unui titlu valabil cu respectarea Constitutiei, a tratatelor internationale la care Romania era parte si a legilor in vigoare la data preluarii lor de catre stat.Alin. 2 statueaza ca aceste bunuri pot fi revendicate de proprietari sau de succesorii acestora,daca nu exista o procedura legala speciala pentru restituirea lor.Concordanta dintre actul de preluare de catre stat a bunurilor respective,pe de o parte, si Constitutia,tratatele si legile in vigoare in momentul preluarii poate fi apreciata chiar de instanta judecatoreasca investita cu solutionarea actiunii in revendicare.

Aceasta solutie nu contrazice in niciun fel competenta Curtii Constitutionale de a examina problema constitutionalitatii legilor.Intr-adevar,aceasta competenta a Curtii Constitutionale se refera numai la legi adoptate dupa intrarea in vigoare a Constitutiei.Prin ipoteza,e vorba de acte normative adoptate sub imperiul Constitutiilor precedente.Chestiunea concordantei dintre legile adoptate in momentul preluarii bunurilor de stat si Constitutia in vigoare la acea data, poate fi analizata direct de catre instanta judecatoreasca, fiind exclusa competenta Curtii Constitutionale.

Ce relatie exista intre bunurile domeniale si notiunea de patrimoniu?

In patrimoniu sunt cuprinse toate dr si datoriile patrimoniale, nu si bunurile care fac obiectul acestora.Rezulta ca bunurile domeniale nu fac parte din patrimoniul statului sau al comunitatilor locale.Numai dr de proprietate publica sau privata pe care statul il are asupra bunurilor domeniale face parte din patrimoniul statului sau al comunitatilor locale.

Bunurile domeniale se impart in: bunuri care fac parte din domeniul public si bunuri care parte din domeniul privat.Si statul si comunitatile locale detin bunuri din ambele categorii.Interesul acestei distinctii intre domeniul public si domeniul privat tine de regimul juridic diferit al acestor 2 categorii de bunuri.

In timp ce bunurile din domeniul public au un regim juridic special,fiind inalienabil,imprescriptibile si insesizabile, bunurile din domeniul privat au regim juridic comun pentru toate bunurile care formeaza obiectul dr de proprietate privata,indiferent de titular.

Totusi, cand e vorba de bunuri care fac parte din domeniul privat al statului sau al unei comunitati locale, exista anumite elemente derogatorii de la regimul juridic comun.Desi regimul juridic al domeniului privat ramane unul de dr privat in principal, exista totusi o anumita interferenta cu reglem.de dr public.Cea mai importanta derogare de la regimul juridic comun in cazul bunurilor din domeniul privat, consta in aceea ca ele pot fi trecute in domeniul public prin acte de dr administrativ.

Daca e vorba de bunuri care in urma privatizarii, au intrat in patrimoniul unor societati comerciale, ele nu mai pot fi trecute in domeniul public, decat ca urmare a exproprierii.Mai mult, chiar daca e vorba de o societate comerciala cu capital integral de stat, bunurile care se afla in stapanirea unei asemenea societati nu pot fi trecute in domeniul public al statului, decat prin expropriere sau prin conventia partilor.In acest sens, art.8 din legea 213/1998 statueaza fara echivoc ca trecerea in domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societatilor comerciale la care statul sau o comunitate locala e actionar, se poate face numai cu plata si cu acordul Adunarii Generale a actionarilor societatii comerciale respective.In absenta unui asemenea acord, bunul poate fi trecut in domeniul public numai prin expropriere pentru cauza de utilitate publica pe baza unei juste si prealabile despagubiri.

DistinctIa dintre domeniul public si domeniul privat se justifica pe temeiul formei diferite de apropriere.Bunurile din domeniul public sunt apropriate intr-o forma comunitara, in timp ce bunurile din domeniul privat sunt apropriate intr-o forma privata.

Intrebarea legitima e- de ce statul sau o comunitate locala are vocatie sa aproprieze bunurile si intr-o forma comunitara si intr-o forma privata?Raspunsul se afla in destinatia bunurilor.Aproprierea comunitara a bunurilor se refera numai la acele bunuri care folosesc pastrarii identitatii,coeziunii si securitatii externe si interne a comunitatilor,fie ca este vorba de o comunitate locale sau de natiune in ansamblul ei.Aproprierea privata are in vedere bunurile care sunt utilizate in scopuri economice iar amploarea acestei aproprieri private depinde de amploarea functiei economice a statului sau a comunitatilor locale.

Cum se face in concret dinstinctie intre bunurile din domeniul public si cele din domeniul privat?exista mai multe criterii logice si juridice.

*rezulta din cele de mai sus ca principalul criteriu care distinge intre domeniul public si domeniul privat e criteriul destinatiei bunurilor.Asa cum se spune si i Constitutie, si in Codul Civil si in legea 213/1998 , bunurile din domeniul public sunt cele de uz sau de interes public.In caul bunurilor de uz public,exista posibilitatea ca ele sa fie folosite fie de toti cetatenii natiunii fie de cei care formeaza o anumita comunitate locala.Faptul ca uneori se instituie o anumita taxa pentru utilizarea acestor bunuri nu neaga apartenenta lor la domeniul public.

Cand e vorba de interesul puublic, bunurile nu mai sunt utilizate de toti, ele fiind utilizate numai pentru interesele publice carora le sunt destinate.E vorba de echipamentele si instalatiile de aparare nationala dar si de cladiri si alte bunuri necesare pentru functionarea institutiilor statului.Criteriul destinatiei are in vedere uzul si interesul public.Dar exista 2 criterii subsidiare care intervin ori de cate ori criteriul destinatiei nu duce la o concluzie fara echivoc.

* criteriul naturii bunurilor.-prin natura lui,bunul e de uz sau interes public.

* declaratia legii sau vointa legiuitorului.

Termenii au un sens general, nu e vorba de legea in sens strict,ci de orice act normativ,emis de un organ ce are competenta pentru a stabili apartenenta unui bun la domeniul public sau privat.In practica,declaratia legii e criteriul care lamureste situatia apartenentei unui bun la un domeniu sau altul.Intr-adevar, pentru a curma disputele privind apartenenta bunurilor, legea 213/1998 a instituit obligatia intocmirii inventarului bunurilor din domeniul public.Aceste inventare au fost aprobate fie prin Hotarare de Guvern, fie prin Hotarari ale Consiliilor Judetene,ale Consiliilor Locale,ale Consiliului General al municipiului Bucuresti.

N.B Inscrierea unui bun intr-un asemenea inventar nu creeaza o prezumtie de proprietate in favoarea statului sau comunitatilor locale,ci numai o prezumtie de apartenenta la domeniul public.Si-n acest caz raman valabile prevederile art.6 din legea 213/1998, in sensul ca aceasta prezumtie de apartenenta la domeniul public devine eficienta numai daca statul sau comunitatea locala are un titlu de proprietate asupra acelui bun.Exista si cazuri in care anumite bunuri au scapat inventarierii.Nu inseamna ca ele "de plano"ar fi excluse din domeniul public cat timp prin natura lor sunt de uz sau interes public.Inventarele nu au efecte constitutive,ci doar efecte declarative de dr.

Concluzia e ca un bun trecut in inventar poate sa nu apartina domeniului public,statului sau comunitatilor locale,dupa cum un bun care apartine acestora, desi nu e trecut in inventar,poate sa faca parte din domeniul public.O mentiune trebuie facuta in legatura cu bunurile care potrivit art.136 din Constitutie pot forma numai obiectul proprietati publice.Trebuie precizat ca textul Constitutiei nu e prin el insusi un titlu de proprietate.Enumerarea cuprinsa in acest articol are un alt efect juridic-crearea unei prezumtii potrivit careia un bun care e inclus in categoria precizata de Constitutie apartine domeniului public.

Partea interesata poate dovedi ca statul nu are titlu de proprietate asupra bunului si nu e un bun domenial,deci nu face parte nici din domeniul privat,nici din domeniul public.Textul mai precizeaza ca pe langa categoria expres mentionata in text, mai sunt obiect al proprietatii publice si bunurile mentionate in legi organice- o alta concluzie importanta: cand e vorba de bunuri care fac parte din categoria mentionata in Constitutie sau de bunuri care precizate in legi organice, ele nu pot fi trecute in domeniul privat prin acte administrative.O asemenea trecere n-ar fi posibila decat prin modificarea Constitutiei sau a legii organice.In concluzie, dr de proprietate publica are ca obiect numai bunurile din domeniul public astfel cum l-am definit mai devreme.

Cine sunt SUBIECTELE dr de proprietate?

Din Constitutie si din celelalte legi mentionate rezulta ca numai statul si unitatile administrativ teritoriale sunt subiecte ale dr de proprietate publica.Ca urmare,precizarea cuprinsa in art.1845 din Codul Civil care se refera la stabilimentele publice nu mai are relevanta in raport cu dispozitiile constitutionale, stabilimentele publice sau institutiile statului nu au un dr de proprietate publica in patrimoniu, ci doar un dr de administrare.

Care e CONTINUTUL JURIDIC al dr de proprietate publica?

Pana la aparitia legii 213/1998,a existat o constroversa in legatura cu acest aspect.Constroversa privea natura juridica a dr de proprietate publica.S-a afirmat ca acest dr nu are in continutul sau atributul dispozitiei juridice intrucat dr e inalienabil si ca urmare nu ar putea fi vorba de un adevarat dr de proprietate.S-a mai afirmat ca ar fi vorba de o proprietate speciala de afectatiune sau de o proprietate administrativa.

Din alta perspectiva, s-a afirmat ca dincolo de ceea ce ii e specific,dr de proprietate publica este totusi un dr de proprietate.Constroversa a fost formata prin dispozitiile art.2 din legea 213/1998.In acest articol, se spune expres ca statul sau unitatile administrativ teritoriale exercita posesia, folosinta si dispozitia asupra bunurilor care alcatuiesc domeniul public in limitele si in conditiile legii.Textul include atributul dispozitiei intre prerogativele acestui dr, astfel incat nu mai e niciun motiv pentru a nu fi considerat un veritabil dr de proprietate.Statul sau comunitatea locala se bucura nu doar de prerogativa posesiei,folosintei, ci si de prerogativa dispozitiei.Sub aspect material,statul sau comunitatea locala are aceasta prerogativa.Bunurile pot fi modificate,transformate sau distruse, cu respectarea legii.

Chestiunea dispozitiei juridice e dificila.Cum poate fi un bun din domeniul public obiect al dispozitiei juridice daca dr e inalienabil .Trebuie sa facem distinctie intre actele juridice de dispozitie de dr privat si cele de dr public.

Dr de proprietate publica e inalienabil prin acte de dr privat,dar se poate dispune de un bun din domeniul public printr-un act de dr,respectiv prin Constitutie, lege organica sau prin act administrativ.Un bun din domeniul public poate fi trecut in domeniul privat printr-un act de dr public, ceea ce inseamna un act de dispozitie.

CARACTERELE dr de proprietate publica

Dr de proprietate publica e un act absolut, exclusiv si perpetuu, ca si dr de proprietate privata.In plus, el mai are 3 caractere, care intaresc aceste caractere: e INALIENABIL, INSESIZABIL si IMPRESCRIPTIBIL.

E inalienabil prin acte de dr privat.Nu numai ca nu poate fi instrainat prin asemenea acte, dar nici nu poate fi dezmembrat.In schimb, prin acte de dr public se poate exercita dispozitia juridica fie in sensul trecerii unui bun din domeniul public in domeniul privat, fie in sensul constituirii unor acte specifice, tot prin acte de dr administrativ.Intrucat sunt inalienabile,bunurile din domeniul public sunt si insesizabile.

Intr-adevar, nu se poate obtine pe o cale indirecta ceea ce nu se poate obtine pe cale directa.Urmarirea silita a unui bun= instrainare fortata.Daca bunul e neinstrainabil prin consimtamantul partilor, e neintrainabil si-n cazul executarii silite. Pentru a da consecinta caracterului inalienabil si insesizabil, bunurile din domeniul public nu pot forma obiectul unor garantii reale.Daca se incheie contracte de garantie reala cu privire la un asemenea bun,ele sunt lovite de nulitate absoluta.

Acest dr de proprietate are si un alt caracter-imprescriptibilitatea-sub aspect extinctiv, spre deosebire de dr de proprietate privata.In cazul dr de proprietate publica nu se adminte nicio exceptie de la caracterul imprescriptibil sub aspect extinctiv.Dr de proprietate publica nu e prescriptibil nici sub aspect achizitiv, bunurile din domeniul public nu pot fi dobandite prin uzucapiune.Daca e vorba de bunuri mobile din domeniul public,ele nu pot fi dobandite pe temeiul art.1909,1910 din Codul Civil.

Dincolo de toate elementele specifice, dr de proprietate publica poate fi exercitat numai in limitele materiale si juridice.Intrucat dr de proprietate apartine fie statului fie unei comunitati locale,mai trebuie sa distingem intre domeniul public al statului si domeniul public al comunitatilor locale.O asemenea distinctie e usor de facut la prima vedere,tinand cont ca titularii dr sunt diferiti.

In practica,aceasta problema e greu de rezolvat,tinand cont de istoricul constituirii celor 2 domenii publice.In momentul in care sistemul comunist a fost demontat, statul avea un dr de proprietate socialista de stat in timp ce comunitatile locale nu aveau decat un dr de administrare,ele nu aveau un dr de proprietate in patrimoniu.Entitatile economice de stat nu aveau nici ele un dr de proprietate, numai un dr de administrare.

Trecerea de la economia centralizata la cea de piata a presupus distribuirea imensului fond al proprietatii de stat in diverse directii.Unele bunuri au ramas mai departe in proprietatea statului, altele au trecut in proprietatea comunitatilor locale, altele in proprietatea societatilor comerciale cu capital de stat.Bunurile care au ramas in proprietatea statului au fost distribuite intre domeniul public si cel privat,o distribuire asemanatoare producandu-se in cadrul comunitatilor locale.Aceasta distribuire multipla nu a fost facuta pe baza unor evidente stricte.De multe ori in practica apar diferende in legatura cu apartenenta unui bun la patrimoniul statului sau al comunitatilor locale.De aceea e nevoie de o investigatie pe baza de probe pentru a se stabili aceasta apartenenta.

Diferenta dintre bunurile din domeniul public al statului si cele din domeniul public al comunitatilor locale se face tot in functie de criteriul destinatiei.Legea 213/1998 precizeaza: "din domeniul public al statului fac parte bunurile de uz sau interes public national in timp ce din domeniul public al comunitatilor locale fac parte bunurile de uz sau interes local.Aceste dificultati privind apartenenta bunurilor si a dr corespunzatoare sunt rezolvate pe baza inventarelor intocmite potrivit legii 213/1998.

DEFINITIA : dr de proprietate publica este dreptul real principal,ianlienabil, insesizabil si imprescriptibil care confera titularului sau atributele posesiei,folosintei si dispozitiei, pe care titularul care e fie statul fie o comunitate locala le exercita in mod absolut,exclusiv si perpetuu cu respectarea limitelor materiale si juridice.

EXERCITAREA dr de proprietate publica si DOBANDIREA si STINGEREA dr de proprietate publica

Si statul si comunitatile locale au o dubla calitate.Ele sunt si subiecte de dr public si subiecte de dr privat.Chiar si statul are calitatea de persoana juridica,de asemenea comunitatile locale sunt persoane juridice.Aceasta dubla calitate determina o suprapunere a elementelor de dr privat si a celor de dr public in exercitarea dr acestor entitati.Plecand de la aceasta dubla calitate,s-as spus ca trebuie sa facem distinctie intre atributiile statului sau comunitatilor locale de a administra fondul proprietatii publice.O asemenea atributie nu priveste un bun ut singuli si deci nu presupune exercitarea unui dr de proprietate publica ci are in vedere toate bunurile care formeaza obiectul proprietatii publice al statului sau al comunitatilo.

Cand e vorba de un bun ut singuli din domeniul public, s-a spus ca e vorba de o adevarata exercitare a dr de proprietate publica prin acte de dr civil.Se face distinctie intre admin.generala a bunurilor din domeniul public care s-ar face prin acte de dr public si exercitarea dr de proprietate pb care se face prin acte de dr civil.

La o analiza atenta se poate observa ca daca prima idee e valabila, ca gestionarea generala a domeniului public se face prin acte de dr public, a-2-a idee e partial exacta.Dr de proprietate publica se exercita nu doar prin acte de dr civil, ci mai ales prin acte de dr public.De cele mai multe ori,fie ca e vorba de posesie,folosinta sau dispozitie, atributele acestui dr se exercita prin acte de dr administrativ.Desigur, ca persoana juridica, statul sau comunitatea locala poate sa incheie si acte de dr civil, prin care exercita unul sau altul dintre aceste atribute.Dar de exemplu, cand e vorba de dispozitie juridica,ea nu poate fi exercitata prin acte de dr privat, dr fiind inalienabil,ci numai prin acte de dr public.

A-2-a observatie privind exercitarea acestui dr are in vedere diferenta dintre exercitarea directa si exercitarea indirecta a atributelor proprietatii.Spre deosebire de dr de proprietate privata, dr de proprietate publica nu se exercita doar intr-o forma directa ci si-ntr-o forma indirecta prin intermediul altor persoane, in favoarea carora se constituie anumite dr reale principale.

Exercitarea directa e posibila fie ca e vorba stat sau de comunitatea locala.Dar de cele mai multe ori cand e vorba de stat,exercitarea directa constituie exceptie.Statul exercita in mod direct atributele proprietatii numai cu privire la bunurile care n-au fost repartizate, fie institutiilor publice,fie regiilor autonome ,fie altor persoane.Intr-o asemenea ipoteza,statul e reprezentat de Ministerul de Finante,daca legea nu prevede un alt organ abilitat.Cand e vorba de o comunitate locala,regula e exercitata direct,ea se face prin Consiliul Judetean,fie prin Consiliul General al municipiului Bucuresti,fie prin Consiliul Local.

Indiferent ca e vorba de regula sau exceptie exercitata indirect,presupune constituirea unor dr reale principale, in favoarea unor alte persoane,distincte de dezmembramintele proprietatii private.In Constitutie, in legea proprietatii publice si in alte legi speciale, sunt reglementate 3 asemenea dr:

Dr de administrare

Dr de concesiune

Dr de folosinta gratuita acordat unor persoane juridice de utilitate publica

=dr real principal,inalienabil,insesizabil si imprescriptibil, constituit de autoritatea competenta cu privire la un bun din domeniul public, dr care se constituie numai in favoarea unei institutii publice sau regii autonome si care confera titularului sau prerogativele posesiei ,folosintei si dispozitiei, cu respectarea obligatiilor din actul de constituire si a limitelor materiale si juridice.Dr de administrare se constituie cu titlu gratuit.

=dr real principal inalienabil,insesizabil si imprescriptibil care se constituie cu privire la un bun din domeniul public pe temeiul contractului de concesiune incheiat cu titlu oneros intre autoritatea concedenta si o persoana juridica sau fizica in mod temporar,dr care confera titularului prerogativele posesiei, folosintei si dispozitiei, exerc. cu respectarea obligatiilor din contractul de concesiune, precum si a limitelor materiale si juridice.

=dr real principal, inalienabil,insesizabil si imprescriptibil, constituit de autoritatea competenta in favoarea unei persoane juridice de utilitate publica, cu titlu gratuit, care confera titularului prerogativele posesiei, folosintei si dispozitiei, exerc. cu respectarea obligatiilor din actul de constituire si a limitelor materiale si juridice.

N.B. Ceea ce e comun tuturor e faptul ca se constituie si inceteaza prin acte de dr administrativ!

DOBANDIREA si INCETAREA dr de proprietate publica

Art.7 din legea 213/1998 enumera modalitatile prin care se dobandesc aceste dr:

Pe cale naturala

Prin achizitii publice efectuate in conditiile legii

Prin expropriere pentru cauza de utilitate publica

Prin acte de donatie sau legate acceptate de Guvern, de Consiliul Judetean sau de Consiliul Local dupa caz,daca bunul in cauza intra in domeniul public

. Prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al comunitatilor locale in domeniul public al acestora, pentru cauza de utilitate publica.

. Prin alte moduri prevazute de lege-aici intra si ipoteza in care un bun trece din domeniul public al statului in domeniul public al unei comunitati locale sau invers dar numai prin acordul partilor,cum spune expres art. 9 din lege.

Dr de proprietate publica inceteaza

Prin pieirea bunului care formeaza obiectul sau

Prin trecerea bunului din domeniul public in domeniul privat

Prin retrocedarea bunului in cazul in care dupa expropriere, a trecut 1 an fara ca el sa fie utilizat pentru cauza pentru care a fost expropriat.