Definitia actului administrativ

Definitia actului administrativ

In evolutia terminologica a notiunii de act administrativ literatura juridica postbelica a cristalizat doua opinii: una sustinuta de profesorul Tudor Draganu, imbratisata si de alti autori, in care actele juridice ale organului administrativ erau denumite acte de drept administrativ, probabil pentru a le delimita si astfel de actele juridice de drept civil si cealalta opinie care denumea aceste acte pur si simplu acte administrative Desi, se poate vorbi de o evolutie terminologica, nu se poate spune ca in prezent s-a ajuns la o unanimitate in privinta aceleiasi denumiri (de exemplu, Valentin I. Prisacaru vorbeste de acte administrative de putere publica) . Profesorul Tudor Draganu in lucrarea Actele administrative si faptele asimilate lor, supuse controlului judecatoresc potrivit Legii nr. 1/1967 foloseste numai notiunea de act administrativ.

In prezent legiuitorul, prin terminologia adoptata in articolul 52 din Constitutie si in Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, a inteles sa intrebuinteze notiunea de act administrativ, expresie ce a fost consacrata si in jurisprudenta instantelor judecatoresti

Cu toate acestea denumirea de act de drept administrativ este folosita si in prezent in literatura juridica, cu urmatoarea motivare: a) indica apartenenta actului la administratia de stat si la activitatea executiva a acesteia; b) precizeaza regimul juridic al actului respectiv, ca act de putere al administratiei; c) da posibilitatea departajarii, dupa criterii stiintifice, a actelor juridice de putere ale administratiei de stat de alte acte juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., emise de autoritatea administrativa

In general, legislatia, practica judiciara si literatura folosesc o terminologie concreta exprimata prin: hotarare, regulament, decizie, instructiune, autorizatie, etc., care nu de putine ori ajuta la identificarea actului administrativ, a autorului acestuia si indica chiar calea de control de urmat. Iata de ce se poate spune    ca: "indiferent de denumire, atat actele Presedintelui Republicii, ale Guvernului, ministrilor sau ale organelor locale ale administratiei publice, fie ele numite intr-o forma sau alta, fie alese, trebuie considerate acte administrative in masura in care infaptuiesc activitatea executiva a statului"

Literatura juridica franceza de specialitate foloseste terminologic notiunea de act administrativ , dar cand vorbeste de activitatea administratiei propriu-zise, o ramifica in doua cai: cea a deciziei si cea a operatiunii. Daca operatiunile administrative sunt multiple, fie ca ele preced sau pregatesc decizia, fie ca asigura insasi executarea acesteia, decizia este un act unilateral a unei singure vointe, fie individuala, fie colectiva, prin care administratia pune in valoare propria sa putere de modificare a unor situatii juridice

Andr de Laubadre afirma ca notiunea de act administrativ desemneaza si actele unilaterale ce emana de la persoanele private in executarea unui serviciu public

Nici pana in prezent - asa cum a constatat acelasi autor - notiunea de act administrativ nu a putut face obiectul unei definitii "unice si certe"

De altfel, diversitatea definitiilor este data de punctul de vedere pe care il imbratiseaza autorul ei, urmarind criteriile oferite de stiinta juridica pentru delimitarea sferei acestei notiuni

In literatura noastra juridica interbelica, notiunea de act administrativ se definea dintr-un dublu punct de vedere: material - in care se tinea seama de obiectul insusi al functiei executive a statului, cu elementele sale specifice si proprii, respectiv "dupa efectele de drept produse de acte" si, organic si formal - in care se tinea seama de natura organului de la care emana si de formele procedurale cu care sunt elaborate actele respective . Criteriul formal prevala asupra celui material.

Din punctul de vedere al dreptului pozitiv abordarea fie prin prisma criteriului material, fie prin prisma criteriului formal - organic, nu a putut oferi o determinare exacta, absoluta a notiunii de act administrativ, atata timp cat au existat acte care din punct de vedere al cuprinsului lor erau acte administrative (de exemplu, legile bugetare, legile prin care se acordau recompense nationale, etc.) sau acte care, din punct de vedere al cuprinsului lor, erau acte asemanatoare legilor, dar din punct de vedere formal erau acte administrative (de exemplu, regulamentele, echivalente astazi cu hotararile normative de guvern, etc.)

Iata de ce literatura juridica, mai ales cea ulterioara primului razboi mondial a imbratisat un criteriu mixt sau complex, contopind criteriul formal cu criteriul material, urmarindu-se in definirea actelor administrative atat competenta autoritatilor publice cat si continutul actului .

Constantin G. Rarincescu mentiona ca, in determinarea caracterului de act administrativ, criteriul formal si criteriul organic joaca un rol hotarator .

Andr de Laubadre sustinea ca termenul de act administrativ are trei sensuri, formal, material si functional, care vizeaza fie organul de la care emana vointa, fie regimul juridic aplicabil . Acceptand aceasta multitudine de sensuri, profesorul Antonie Iorgovan arata ca daca vrem sa evocam actul administrativ prin prisma organului competent material (statal sau privat) vom face referire la sensul formal-material, iar daca vrem sa evidentiem actul administrativ vizand regimul juridic aplicabil si in special controlul judecatoresc, ne vom referi la un sens functional-juridic. Daca evocarea actelor administrative se va face in general, fara nici o referire la organul de la care emana sau regimul juridic aplicabil, vom fi in prezenta unui sens structural-organizational. In opinia autorului, sensul formal-material constituie un caz particular de aplicare a celui structural-organizational, raportul dintre ele fiind de la parte la intreg. In aceasta acceptiune, actul administrativ este definit ca fiind "acea forma juridica de realizare, ca activitate principala ori secundara a faptului administrativ, de catre organele de stat sau, in baza legii, de organe nestatale, ce concretizeaza manifestarea unilaterala de vointa a acestora, intr-un regim juridic administrativ, tipic sau atipic, dupa caz"

Este foarte simplu de afirmat ca definitiile care au ca punct de plecare organul sau autoritatea publica emitenta au un sens formal, iar cele care tin seama de cuprinsul actului au un sens material. Iata de ce spunem, pentru ca sa poata sa ia nastere un asemenea act administrativ, trebuie sa existe o manifestare de vointa prin care sa se urmareasca producerea unui efect juridic, cu o semnificatie juridica recunoscuta ca atare de catre stat, care la randul sau sa garanteze prin forta lui de constrangere, realizarea efectelor urmarite de autorul declaratiei de vointa

Prin urmare pentru a sti daca ne aflam in prezenta unui act adminstrativ, trebuie mai intai sa stim daca legea atribuie sau nu un efect juridic declaratiei de vointa. Sustinand aceasta teza, profesorul Tudor Draganu definea actele administrative ca acte juridice, adica manifestari de vointa facute in exercitarea functiei executive a statului, in scopul de a produce anumite efecte juridice, a caror realizare este garantata prin posibilitatea de a recurge la forta de constrangere a statului, in conditiile prevazute de normele juridice in vigoare Alaturandu-se acestei opinii, ce nuanteaza criteriul material, raportandu-l la efecte si recunoasterea lor de catre lege, profesorul Ilie Iovanas construieste definitia actului administrativ pe trasaturile sale esentiale, ca act juridic, unilateral, obligatoriu si executoriu

Ne punem intrebarea insa, in ce masura o definitie numai cu un sens material isi gaseste azi aplicatia? In conformitate cu prevederile legislative si chiar practica judiciara din trecut si prezent, reliefate in materia contenciosului administrativ, si persoanele juridice de drept privat sunt autorizate sa emita acte administrative. Astfel, Asociatia Vanatorilor si Pescarilor Sportivi elibereaza autorizatii, (permise de pescuit). Universitatile particulare organizate pe baza initiativei particulare in domeniul serviciilor publice elibereaza certificate de studii, diplome, etc. O data cu slabirea "statului jandarm", privatizarea serviciilor publice pare sa se accentueze, iar sensul material pare sa castige teren fata de sensul organic al serviciilor publice aflate doar in mainile organelor statului

Asa cum am mai aratat, acolo unde legea prevede expres, unele persoane juridice de drept privat (regii autonome, fundatii, societati comerciale, etc), in functie de interesul general urmarit, pot primi sarcini din sfera functiei executive, dobandind dreptul de a face acte, care devin obligatorii atat pentru organele statului cat si pentru particulari si in consecinta pot fi atacate in justitie ca orice alt act administrativ investit cu aceasta autoritate, potrivit Legii nr. 29/1990. Aceasta problema de fapt isi gaseste locul in teoria actului administrativ sub denumirea de acte administrative prin delegatie

Dupa anul 1989, leguitorul s-ar parea ca s-a orientat spre o definire a actului administrativ dupa sensul material, asa dupa cum ar rezulta si din articolul 52 din Constitutie: "persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica", si cu atat mai mult din articolul 1 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ "orice persoana fizica sau juridica, daca se considera vatamata in drepturile sale recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autoritati administrative".

In contextul aratat notiunea de "autoritate administrativa" apare mai putin larga decat cea de "autoritate publica". Prin urmare, in lumina acestor dispozitii legale, actul administrativ este o manifestare de vointa unilaterala a unei autoritati publice, intervenita in cadrul functiei executive a statului, ce produce efecte juridice recunoscute de lege, a caror realizare este garantata prin forta de constrangere a statului.

La randul ei, practica judiciara, ezitanta inca, a incercat sa contribuie la definirea actului administrativ. Intr-o sentinta - nr. 17/1993 a Curtii de Apel Brasov - Sectia Contencios administrativ, instanta retinea ca, "in conceptia Legii nr. 29/1990, actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica provenita de la o autoritate administrativa, care pe baza si in executarea legii duce la crearea unei situatii juridice noi, esential fiind ca autorul actului sa se manifeste nu ca o persoana juridica, ci ca o autoritate publica" . In aceasta sentinta, se reflecta sensul formal al notiunii de act administrativ. Sunt insa si hotarari ale instantelor judecatoresti care admit sensul material al actului administrativ

Revenind la literatura de specialitate franceza, in prezent, sunt autori care incearca sa dea o definitie cat mai nuantata notiunii de act administrativ. Astfel, actul juridic al administratiei este considerat o manifestare de vointa care produce o schimbare in raporturile de drept existente sau chiar o modificare in ordonantarea juridica. Din punctul de vedere al modului de formare al actelor administrative se disting actele unilaterale, sub forma deciziilor executorii, prin care administratia isi pune in valoare puterea de modificare unilaterala a unor situatii juridice. Daca din punct de vedere organic, caracterul administrativ al deciziei executorii tine de calitatea organului de la care emana - autoritate administrativa detinatoare a puterii publice, din punct de vedere material, prin exceptie de la regula precedenta, orice persoana, deci fie ea fizica, fie juridica, poate primi aceeasi putere pentru a exercita atributiile de serviciu public care i-au fost incredintate. Iata de ce, si in literatura franceza, unii autori cred ca definirea caracterului administrativ al deciziei trebuie facuta nu numai neaparat in functie de organul de la care ea emana, dar si in legatura cu atributiile de serviciu public ce i-au fost incredintate acestuia