Delegarea legislativa

Delegarea legislativa

Potrivit art. 58 al.1 din Constitutia Romaniei, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii. Dar, aceasta nu inseamna insa ca aceasta Constitutie este rodul unei exacerbari a principiului separatiei puterilor in stat, asa cum a fost el proclamat de Montesquieu, ci mai degraba suntem in prezenta unei "separatii prin colaborare" . Sub imperiul necesitatii unor actiuni social-economice urgente, mai ales intr-o perioada de tranzitie spre o economie echilibrata si asezata pe baza acumularii de capital, este posibil ca o imixtiune a executivului in sfera activitatii legislative sa devina indispensabila si sa aiba loc in limitele, destul de "elastice", fixate de Constitutie. De fapt, aplicarea in practica a teoriei "colaborarii puterilor in stat" nu inseamna altceva decat inceputul imixtiunii puterii executive in atributiile celei legislative , fara insa ca aceasta sa aiba neaparat drept rezultat "limitarea sau suprimarea celorlalte puteri" , sau instituirea unui control al Parlamentului asupra executivului.

Aceasta mandatare speciala a executivului, poarta denumirea in termeni constitutionali de delegare legislativa (art. 114 din Constitutie)[4]. "Delegarea legislativa semnifica imputernicirea, pe timp limitat, a unei alte autoritati decat cea legiuitoare sa exercite prerogativele legislative" .

Mai pe larg, din practica constitutionala, se desprinde ideea ca delegarea legislativa inseamna de fapt abilitarea temporara si conditionata a Guvernului de a emite norme cu putere de lege, a caror valoare juridica este egala cu a legii ordinare, cu conditia de a fi emise in conformitate cu prevederile constitutionale si a legilor organice in vigoare in momentul emiterii lor .

In exercitarea atributiilor sale de realizare a politicii interne si externe a tarii si de exercitare a conducerii generale a administratiei publice, Guvernul poate emite acte juridice cu caracter normativ, denumite hotarari, ordonante si regulamente. Daca hotararile se adopta pentru organizarea executarii legilor, ordonantele se emit, fie in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta si numai in domenii care nu fac obiectul legilor organice, fie in cazuri exceptionale, chiar in lipsa unei astfel de legi de abilitare, dar cu aprobarea ulterioara a Parlamentului. Articolele 107 si 114 din Constitutia Romaniei consacra regimul delegarii legislative, separat de reglementarea starii de asediu si starii de urgenta, reglementate in cadrul institutiei Presedintelui.

Acest regim al delegarii legislative nu apare numai in Constitutia noastra. El este cunoscut si in alte tari, mai ales in cele care fac parte din sistemul tarilor cu constitutii rigide.

In sistemul tarilor cu constitutii suple, cum ar fi in Anglia, un astfel de mandat constitutional nu apare necesar, intrucat puterile parlamentului nu sunt limitate prin norme juridice cu o valoare superioara legilor ordinare, astfel incat Parlamentul poate sa delege oricand, guvernului, oricare din atributiile sale pentru a face fata unei eventuale stari exceptionale[7]. Legislatia delegata (sau secundara) este adoptata in regatul Unit in baza unor puteri date de legile parlamentare (legislatie primara), sub forma unor ordonante ministeriale, decrete ale consiliului si a codurilor de practica, in scopul degravarii Parlamentului, cu teme necontroversate, pentru a aplica si administra legile. Aceasta delegare ce se intemeiaza pe transferul puterilor de catre Parlament, reprezinta o crestere a autonomiei legislative a executivului .

In cazul tarilor cu constitutii rigide, aceasta elasticitate constitutionala dispare, ramanand aplicabile limitele riguroase pe care insasi constitutia le stabileste.

In Franta, dupa 1926, adunarea legiuitoare a simtit ca este depasita in opera sa legislativa in fata abundentei de legi ce I se cerea si mai ales pentru gasirea unor solutii rapide la problemele social-economice cu care se confrunta. Astfel, apar, printr-o tehnica legislativa noua, asa numitele "legi de pline puteri", prin care Parlamentul confera guvernului pentru o perioada scurta de timp, puterea de a opera, pe cale de reglementare, modificarea unor legi in vigoare. Aceasta extensie de competenta era limitata la un termen relativ scurt, era supusa unor conditii care vizau scopul pe care trebuia sa-l atinga si fixa o procedura de ratificare. In acest sistem, actul juridic normativ, care modifica legea, ramanea formal un act al executivului (in primul rand prin organul emitent, in al doilea rand prin procedura de elaborare si adoptare urmata, proprie actelor administrative), dar din punct de vedere material, al continutului sau, actul imprumuta caracterul unei legi. Denumirea data actului - decret-lege - simbolizeaza de altfel aceasta simbioza constitutionala intre forma si continut .

Constitutia Frantei din 1946, mult mai rigida, incercand sa elimine excesele la care a dus aplicarea sistemului decretelor-legi, proscrie acest procedeu. Astfel, Adunarea Nationala vota singura legea si nu mai putea delega acest drept (art.13). Dar, dupa anul 1946, cand nevoia de interventie a statului n-a incetat sa-si faca simtita prezenta si se impuneau cu stringenta solutii imediate, practica interventiei legislative a Guvernului a reinviat. Evolutia acestei probleme in Franta a urmat cel putin trei directii.

Una, prin care se stabilea notiunea si domeniile rezervate puterii regulamentare delegate. Prin art. 6 din Legea din 17 august 1948 se stabilea o lunga lista cu domeniile in care, daca parlamentul din eroare intervenea, guvernul era liber sa abroge, modifice sau sa inlocuiasca dispozitii sau chiar legea, prin decret al Consiliului de Ministri, dar intotdeauna cu avizul prealabil al Consiliului de Stat.

A doua, privea legile cadru, prin care intr-un domeniu determinat se stabileau limitele cadru ale reformei si se insarcina guvernul, ca prin decret sa procedeze la modificarea legii (de exemplu legea cadru din 23 iunie 1956 cu privire la reforma statutului teritoriului de peste mari).

A treia directie, urmarea o delegare de competente limitate. Un aviz al Consiliului de Stat din 6 februarie 1953 a dat o interpretare mult mai supla articolului 13 din Constitutia Frantei, proprie pentru a fundamenta o reintoarcere la procedeul decretelor-legi, mentinut in tot acest timp in limite rezonabile. Legea de abilitare, nu trebuia, dupa acest aviz, sa confere guvernului puterea de a statua asupra materiilor rezervate legislativului prin Constitutie sau cutume, insa, pe de alta parte, ea trebuia sa evite, in enuntarea scopurilor incredintate puterilor speciale, o generalizare si imprecizie care sa duca la transferul catre guvern a "exercitiului suveranitatii nationale ". Din acest aviz aveau sa se inspire, mai mult sau mai putin in mod fidel, legile de plina putere intervenite intre 1953 si 1958 in Franta .

Constitutia franceza din 1958 nu schimba distinctia dintre lege si regulament, care continua sa aiba ca punct de plecare autoritatea competenta sa elaboreze actul: legea este actul votat de Parlament (art. 34), regulamentul este actul emis in exercitiul puterii de reglementare atribuita in principal Primului ministru (art. 21). Pentru executarea programului sau de guvernare, Guvernul, poate sa ceara Parlamentului autorizarea de a lua, prin ordonante, in timpul unei perioade limitate, masuri care tin in mod firesc de domeniul legii. Ordonantele sunt emise de Consiliul de Ministri, dupa avizul Consiliului de Stat. Ele intra in vigoare imediat dupa publicare, dar devin caduce daca proiectul de lege de ratificare a lor nu este depus in fata Parlamentului inainte de data fixata de legea de abilitare. La expirarea perioadei stabilite prin legea de abilitare, ordonantele nu mai pot fi modificate decat prin lege, in materiile care apartin domeniului legislativ (art. 38) . Ordonantele se semneaza si de Presedintele Republicii (art. 13). Refuzul presedintelui, blocheaza intregul proces de emitere a ordonantei si poate fi acoperit numai in cadrul initiativei legislative a guvernului in fata parlamentului, cand o propulseaza ca proiect de lege . Prin legea din 22 iunie 1967 domeniile deschise competentei guvernului au fost, de aceasta data, delimitate cu precizie . De altfel, Consiliul Constitutional a decis ca legile de abilitare care nu indica si nu delimiteaza net domeniile de interventie deschise ordonantelor, vor fi declarate neconstitutionale . In sistemul francez, se accepta ca o lege de abilitare sa se refere nu numai la o lege votata de Parlament, dar si la o lege adoptata de popor prin referendum, situatie in care se numesc ordonante referendare .

Regimul exceptional este reglementat in art. 16 din Constitutia Frantei, si in virtutea acestui text presedintele Republicii poate interveni, in cazul unei crize nationale grave, si pe calea unor decizii, sa ia masurile necesare impuse de aceste circumstante, dupa o consultare oficiala cu primul-ministru, cu presedintii Camerelor si cu Consiliul Constitutional. Aceste acte ale presedintelui, care au primit denumirea de decizii, sunt luate dupa primirea avizului de la Consiliul Constitutional si emise doar cu semnatura presedintelui Frantei .

Constitutia Italiei, potrivit art. 76, desemneaza faptul ca exercitarea functiei legislative poate fi delegata guvernului, daca au fost definite principiile si directiile acestei delegari, dar numai pentru o perioada limitata si pentru materii determinate. In consecinta, guvernul va putea promulga decrete cu putere de lege ordinara, dar, cu conditia, ca aceasta putere sa-I fi fost delegata in mod expres de catre adunarile parlamentare.

In cazuri exceptionale de necesitate si de urgenta, guvernul adopta, asumandu-si responsabilitatea, masuri provizorii cu putere de lege. In aceeasi zi guvernul trebuie sa prezinte decretele, pentru transformarea lor in legi Camerelor, chiar daca sunt dizolvate, reunirea lor urmand sa aiba loc in termen de 5 zile. Decretele se considera abrogate ab initio, daca nu sunt transformate in legi in urmatoarele saizeci de zile de la publicarea lor. Este de apanajul Camerelor de a reglementa prin lege raporturile juridice create prin decretele netransformate in lege[17].

Constitutia Republicii Federale Germania din 23 mai 1949 practica sistemul delegarii legislative. Guvernul federal, un ministru federal sau guvernele land-uri-lor pot fi autorizate prin lege sa emita reglementari. Aceasta lege de autorizare trebuie sa determine continutul, scopul si intinderea autorizatiei acordate. Reglementarea trebuie sa contina neaparat fundamentul juridic. Constitutia federala introduce posibilitatea "sub-delegarii" autorizarii, cu conditia ca aceasta sa fie anume prevazuta in lege, iar reglementarea sa fie necesara. In anumite domenii, reglementarile Guvernului federal sau ale unui ministru federal se supun aprobarii Bundesrat-ului, (regulile cu privire la principiile si la tarifele de utilizare ale instalatiilor cailor ferate federale, ale postei si telecomunicatiilor, cu privire la constructii si la exploatarea cailor ferate, reglementarile adoptate pe baza legilor federale supuse aprobarii Bundesrat-ului sau carora Land-urile le asigura aplicarea prin delegare din partea Federatiei ori cu titlu de competenta proprie), exceptand dispozitiile contrare ale legii federale. Conform art. 84 al.1 pct. 2 din Constitutia federala, Guvernul federal are o competenta administrativa generala cu caracter normativ, in sensul ca poate emite ordine administrative generale, dar numai cu aprobarea Bundesrat-ului. O lege federala, care are nevoie de aprobarea Bundesrat-ului, poate conferi Guvernului federal, in vederea asigurarii executarii legilor federale, puterea de a da instructiuni speciale in cazuri deosebite .

Constitutia Regatului Spaniei, adoptata la 27 decembrie 1978, in art. 82 prevede posibilitatea Cortesurilor Generale de a delega guvernului capacitatea de a emite norme cu putere de lege, in materii determinate, care nu figureaza printre domeniile rezervate legilor organice prin articolul 81 (dezvoltarea drepturilor fundamentale si a libertatilor publice, cele care aproba statutele de autonomie si regimul electoral general). Delegarea legislativa va trebui sa fie acordata printr-o lege ordinara, cand va fi vorba despre contopirea mai multor texte legale intr-unul singur. Delegarea legislativa, in Constitutia Spaniei, se acorda guvernului, in mod expres, pentru o materie concreta si pentru un termen determinat. Dispozitiile guvernului emise in temeiul legislatiei delegate se numesc decrete legislative. Delegarea se incheie cu elaborarea si publicarea de catre guvern a decretului. Delegarea legislativa nu poate fi acordata guvernului in mod implicit sau pe o durata nedeterminata. Sub delegarea altor autoritati decat guvernul insusi nu va putea fi autorizata. Legile cadru vor delimita cu precizie obiectul si durata delegarii legislative, principiile si criteriile care trebuie sa guverneze practicarea ei. Autorizatia de a modifica texte legale va determina domeniul normativ la care se refera continutul delegarii, specificandu-se daca ea se limiteaza la simpla formulare a unui text unic sau daca ea o contine si pe aceea de a regulariza, clarifica si armoniza textele legale care trebuie refacute. Prin legile de delegare, se vor putea stabili, fara a stirbi cu nimic competenta proprie a tribunalelor, formele complementare de control pentru ca actul sa nu depaseasca sfera admisa de norma constitutionala. In caz de necesitate extraordinara si urgenta, tot Guvernul este mandatat sa emita dispozitii legislative provizorii, care vor imbraca forma decretelor - legi si care nu vor putea afecta ordinea institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, indatoririle si libertatile cetatenilor, regimul comunitatilor autonome, sau dreptul electoral general. Decretele-legi vor trebui sa fie imediat supuse Congresului Deputatilor, care va proceda la o dezbatere si un vot pe ansamblu. Daca nu este in sesiune, Congresul Deputatilor va fi convocat in termen de 30 de zile de la promulgarea lor. Congresul va trebui sa se pronunte cu respectarea unei proceduri speciale si sumare, in mod expres, in termen de 30 de zile, asupra validarii sau abrogarii lor (art. 86) .

Acestea sunt numai cateva exemple de Constitutii care consacra institutia "delegarii legislative". Exemplele ar putea fi insa multiplicate si cu constitutiile altor tari. Chiar si Constitutia SUA din 1787, considerata a fi cea mai veche constitutie rigida din lume, cuprinde dispozitii care permit ca executivul sa deroge de la legislatia in vigoare, atunci cand o stare de necesitate se produce .

Constitutiile Romaniei din 1866 si 1923 nu faceau nici o referire expresa la aceasta institutie a "delegarii legislative", dar practica sociala si juridica a recunoscut puterii executive competenta de a lua, in situatii exceptionale, masuri de urgenta inzestrate cu forta obligatorie a legii, cu conditia ca ele sa fie ratificate ulterior de catre puterea legislativa .

In general, in doctrina juridica interbelica se recunostea posibilitatea ca in momente de criza politica, revolutie, razboi, etc., guvernul sa intervina, prin decrete-legi, decrete legislative, regulamente de necesitate, etc., in sfera de competenta a puterii legislative, substituindu-se astfel parlamentului. Justificarea in drept a acestor acte era fundamentata pe teoria actelor de guvernamant care practic putea duce la suspendarea, pentru o durata anume, a vietii constitutionale, neputand fi controlate de justitie, asa cum erau cenzurate celelalte acte administrative normative.

In legatura cu aceste acte guvernamentale, Leon Duguit credea ca termenul de "decret-lege" trebuia rezervat actelor de ordin legislativ facute de puterea executiva in perioada primului Imperiu, precum si decretelor legislative ale guvernelor de fapt, revolutionare, iar prin regulamente de necesitate sa se inteleaga numai acele regulamente cu putere legislativa, date de puterea executiva pe baza unui mandat expres al parlamentului[23].

In Romania interbelica nu s-a facut nici o distinctie intre decrete-legi si regulamente de necesitate[24]. Se recunostea insa posibilitatea de interventie a executivului in sfera de competenta a legislativului, in cazuri de necesitate, cum ar fi razboi, revolutie, etc., Parlamentul putand oricand sa abroge decretele-legi si sa-si reia suprematia. Adoptarea decretelor-legi presupunea existenta unei stari de necesitate si a unor imprejurari in care functionarea normala a puterii legislative era imposibila si, ca atare, o "restrangere a libertatilor recunoscute, definite si organizate de legislator" se impunea . Nici jurisprudenta si nici doctrina interbelica romaneasca nu a precizat, asa cum se intampla astazi, posibilitatea interventiei executivului pe taramul legislativului, atunci cand nu exista o stare de necesitate declansata de razboi, revolutie, etc. O incercare totusi s-a facut prin Legea pentru simplificarea serviciilor publice si pentru luarea unor masuri economice sau financiare urgente din 1934. Aceasta lege dadea guvernului dreptul de a emite decrete, care sa modifice legi, sub rezerva ratificarii ulterioare de parlament. Cu toate acestea, in expunerea de motive , se arata ca aceste decrete vor avea caracter regulamentar si ca nu vor fi decrete-legi, intrucat legile care urmeaza a fi modificate prin decrete, sunt deja suspendate si abrogate prin legea propusa. Suportul juridic al acestei legi, se dorea a fi teza profesorului Paul Negulescu privind delegatiunea de materii .

Constitutia Romaniei din 1991 reglementeaza, pe de o parte, starea de necesitate si masurile exceptionale ce pot fi luate de Presedintele Romaniei ca urmare a unei astfel de situatii (agresiunea armata, instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta) si, pe de alta parte, distinct de prima situatie, delegarea legislativa "conceputa ca o procedura independenta de existenta unei situatii exceptionale" . Constitutia din 1991 stabileste limitele de fond si de forma ale delegarii legislative, aceasta facandu-se fie prin lege, fie in conditii anume prevazute, dar cu aprobarea ulterioara a Parlamentului.

Pentru ca Guvernul sa-si poata exercita mandatul general de realizare a politicii interne si externe a tarii, conform programului sau de guvernare si in vederea infaptuirii conducerii generale si unitare a administratiei publice, Constitutia a stabilit ca acesta poate emite ordonante (art. 101).

"Intrucat starile de criza sunt inevitabile in viata oricarei comunitati umane organizate, ideea statului de drept cere ca ele sa-si gaseasca reglementarile adecvate in insusi textul constitutiilor ori de cate ori acestea au un caracter rigid. Numai asa pot fi inlaturate obiectiile de neconstitutionalitate, pe care le ridica practica delegarii in folosul guvernului, a unor puteri ale parlamentului" . Institutia delegarii legislative urmareste sa rezolve anumite probleme de politica legislativa, printr-o categorie speciala de acte ale guvernului, denumite ordonante. Orice judecata asupra regimului delegarii legislative trebuie sa plece de la ideea ca puterea guvernului de a emite ordonante este o putere delegata si nu o putere proprie, pentru ca nu trebuie uitat ca, in art. 58 al. 1 din Constitutia Romaniei se consacra, spre deosebire de alte constitutii chiar rigide, ca Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a tarii .

Fundamentarea stiintifica a delegarii legislative, asa cum o intalnim in literatura de specialitate, s-a oprit la doua motive principale: a) aptitudinea practica a Parlamentului si a Guvernului de a realiza procesul de guvernare; b) criza constitutionala .

In literatura juridica se arata ca delegarea legislativa poate fi prevazuta prin Constitutie sau poate fi conferita prin lege speciala (de abilitare) . Delegarea legislativa este consacrata de Constitutia Romaniei (art. 114) dar ea nu opereaza de la sine, ci numai prin legea de abilitare. Numai ordonantele de urgenta se caracterizeaza prin faptul ca sunt emise in baza unei mandatari a Guvernului, conferita de Constitutie, fara a mai fi nevoie de o mandatare expresa cuprinsa intr-o lege speciala de abilitare .

Sediul legislativ al institutiei delegarii legislative se regaseste in articolele 107 si 114 din Constitutie. Articolele 107 si 114 din Constitutie nu reprezinta altceva decat un caz de extensie a limitelor puterii executive in domeniul puterii legislative . Separat, prin O.U.G. nr. 1/1999 sunt reglementate starea de asediu si starea de urgenta, ce presupun o delegare legislativa pentru prevenirea si combaterea unor pericole grave la adresa apararii tarii si sigurantei nationale sau a democratiei constitutionale ori pentru prevenirea, limitarea si inlaturarea urmarilor unor dezastre.

La instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta, unele dintre atributiile administratiei publice centrale si locale, trec in competenta autoritatilor civile si militare prevazute in decretul de instituire a starii de asediu sau de urgenta . Decretul Presedintelui Romaniei prin care se instituie starea de asediu sau starea de urgenta este contrasemnat de primul-ministru, care in acest fel isi asuma si responsabilitatea delegarii legislative, deoarece potrivit art. 20 lit. n din O.U.G. nr. 1/21 ianuarie 1999 pentru aplicarea masurilor prevazute in decret, autoritatile civile si militare emit ordonante militare. Acest tip de ordonante sunt deosebite de ordonantele de urgenta sau ordonantele emise in baza unei legi de abilitare, dar, isi pastreaza, fara indoiala, caracterul de act administrativ individual sau normativ. Este discutabil daca ordonantele militare pot fi supuse controlului de legalitate al instantelor de contencios administrativ, avand in vedere dispozitiile art. 2 din Legea nr. 29/1990, dar este cert ca nu pot face obiectul controlului de constitutionalitate al Curtii Constitutionale .