Eficienta juridica a circularelor, normelor metodologice, regulamentelor sau a altor acte de acest gen

Eficienta juridica a circularelor, normelor metodologice, regulamentelor sau a altor acte de acest gen

Un subiect de discutie pentru doctrina si practica judecatoreasca l-a constituit eficacitatea juridica a circularelor, normelor metodologice, regulamentelor si a altor acte de acest gen, considerandu-se in general ca prin continut acestea privesc numai functionarii publici dintr-un minister, departament, organ de specialitate al administratiei centrale sau locale, fara insa sa produca efecte juridice fata de administrati.

Profesorul Constantin G. Rarincescu sustinea ca ordinele si instructiunile de serviciu (circulare, cand se refera la o categorie de functionari publici) nu au decat valoarea unor indicatii sau instructiuni mai mult sau mai putin obligatorii, pe care autoritatile superioare le adreseaza celor inferioare, in vederea aplicarii legilor sau regulamentelor, invitandu-le a lua sau nu, anumite decizii sau masuri. Fata de particulari - spune autorul - ele nu produc prin ele insele nici un efect juridic si ca atare, neproducandu-se nici o vatamare a drepturilor particularilor, nu pot constitui obiect al actiunii in contencios administrativ. Numai deciziile ce se iau in baza lor pot fi deferite instantelor de contencios administrativ . In acest sens s-a pronuntat si Curtea de Apel Bucuresti, Sectia a IV-a, care prin Decizia nr. 337 din 24 octombrie 1934 a apreciat ca 'adresele sau ordinele de serviciu aduse pe cale ierarhica, ori in forma de simpla corespondenta intre autoritati, care nu contribuie prin ele insele cu nimic la formarea actului administrativ de autoritate, si nici nu-i sporesc forta executiva, nu au valoarea nici macar a unor acte de preparare si prin urmare nu sunt susceptibile de atac in contencios administrativ, nici o data cu actul savarsit si mai putin separat'

Din practica judiciara interbelica am mai retinut: Decizia nr. 519/1914 a Curtii de Casatie I, in sensul ca "instructiunile si ordinele de serviciu date de directoul C.F.R. subalternilor sai, neavand caracterul unor legi obligatorii, nu pot fi atacate cu recurs in Casatie, pe motiv de violare sau rea interpretare" si Decizia nr. 167/1919 a Curtii de Casatie III, care arata ca, "ordinul prin care Ministerul de Domenii recomanda unei comisiuni judetene un anume mod de a proceda si interpreta legile, nu poate fi considerat ca un act administrativ de autoritate"

Credem ca, aici se impun doua observatii:

Prima, cand vorbim de ordine de serviciu si instructiuni de serviciu, ne referim la acte cu caracter pur intern, fara efecte fata de administrati. In masura in care depasesc aceasta granita, ordinele si instructiunile pot avea calitatea unor acte administrative normative sau individuale.

O a doua observatie, priveste posibilitatea de a ataca in contencios administrativ astfel de acte. In contextul prezentat, suntem de acord ca circularele, normele metodologice, regulamentele, etc. daca au un caracter pur intern, nu sunt acte administrative propriu-zise, neproducand efecte juridice fata de terti. Insa, in masura in care aceste acte stau la baza unui act administrativ sau a unui refuz nejustificat al unei autoritati administrative, cauzand o vatamare a unui drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice, in conformitate cu prevederile art. 11 al. 1 teza a II-a din Legea nr. 29/1990, pot face obiectul unei actiuni in contencios administrativ, dar in subsidiarul actiunii principale

In jurisprudenta franceza interbelica, Consiliul de Stat a confirmat in general aceasta orientare, admitand insa, in unele cazuri, recursul (actiunea directa in anulare) contra unor astfel de circulare daca erau indeplinite doua conditii: cand circulara atacata nu constituia numai o simpla instructiune de serviciu, ascunzand in realitate o decizie sau un act regulator propriu-zis si cand reclamantul era un functionar membru al organului respectiv si era prejudiciat prin actul respectiv

In prezent, literatura juridica franceza este preocupata de natura juridica a circularelor si instructiunilor de serviciu . Sub numele de circulare sau instructiuni de serviciu sunt desemnate comunicarile prin care un superior ierarhic, de obicei un ministru, face cunoscut subordonatilor sai intentiile sale privind executarea atributiilor de serviciu sau interpretarea unei legi sau a unui regulament. Circulara este privita traditional, ca un act pur intern destinat numai functionarilor acelui organ, tinuti sa se conformeze in virtutea subordonarii ierarhice, dar fara efecte fata de administrati, care de cele mai multe ori o ignorau sau chiar daca aveau cunostinta de ea, nu se puteau prevala nici de violarea sa nici sa ceara anularea ei[8].

Printr-o reforma capitala, introdusa in Franta de Legea din 17 iulie 1978, directivele, circularele si instructiunile se publica, astfel ca oricine poate cunoaste si contesta conformitatea lor cu legea si cu regulamentul, si in consecinta, practica judiciara va trebui sa se pronunte in ce masura simplele circulare interpretative vor putea fi atacate cu recurs pentru exces de putere, fiind astfel asimilate circularelor care contin decizii propriu-zise .

Ramane insa de principiu ca doar actele administrative emise de autoritatile administrative pot produce vatamarea drepturilor administratilor si numai acestea vor putea fi atacate in fata instantelor de contencios administrativ