Formarea istorica a Dreptului mediului in Romania

Formarea istorica a Dreptului mediului in Romania

Odata cu aderarea la UE procesul legislativ cunoaste o anumita stabilizare, iar amploarea si complexitatea legislatiei in contextul continuarii integrarii au declansat preocupari de sistematizare si elaborare a unor coduri ale mediului (inclusiv in Romania).

Pentru cele 27 de tari membre ale UE, Dreptul mediului se prezinta ca un complex de reglementari de origini diverse (nationale, comunitare si internationale, care se intersecteaza, completeaza, dar si obstructioneaza), slab structurate, cu o mare nevoie de coerenta, transparenta si sporire a efectivitatii. Consolidarea constructiei europene (in cautarea unei formule prin Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa adoptat prin Legea nr.157/2005, apoi prin Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea Europeana si a Tratatului de instituire a Comunitatii Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007 - adoptat prin Legea nr.13/2008) favorizeaza constituirea unui "bloc juridic environmental", din ce in ce mai divers si mai unitar.

Totodata, in conditiile in care 40% din dreptul comunitar actual este constituit din reglementari privind mediul, iar 80% din drepturile nationale ale mediului din statele membre ale UE sunt formate din norme de sorginte comunitara si internationala, posibilitatile de integrare si formare a unui drept mondial (comun) al mediului, sporesc. Un rol important joaca, in acest sens, continuarea si amplificarea procesului de sistematizare, rationalizare si uniformizare a normelor si reglementarilor ecologice, intr-un demers integrator dincolo de ordinile juridice traditionale, care sa conduca, treptat, intr-o prima etapa, la stabilirea unui Cod comunitar al mediului si apoi, printr-un efort major de depasire a contextelor regional, la unul mondial.

Premise importante sunt deja create, prin afirmarea unor principii generale comune, tehnici si proceduri identice, regimuri de raspundere asemanatoare s.a.

1 Evolutia istorica a dreptului mediului in Romania

Aparitia, dezvoltarea si constituirea legislatiei romanesti privind protectia mediului intr-o ramura de drept autonoma si a dreptului mediului ca disciplina stiintifica au o istorie relativ indelungata, care a cunoscut mai multe etape, cu caracteristici proprii.

Treptat, de la primele reguli nescrise, de drept cutumiar, care vizau aspectele minore de ocrotire a naturii si pana la reglementarile actuale, care se armonizeaza cu legislatia comunitara si normele juridice privind problemele ecologice globale, in cadrul unui proces adesea contradictoriu, s-a scris istoria acestei ramuri postmoderne de drept.

Conceptiile generale exprimate de reglementarile juridice au evoluat si ele de la o abordare utilitarista, de ocrotire a factorilor de mediu in raport direct cu valoarea lor economica, cu utilitatea prezentata pentru om si numai in subsidiar, pe cale indirecta, de consecinta, vizandu-se si protejarea naturii, prin recunoasterea nevoii de conservare a mediului natural ca interes uman fundamental, pana la viziunea care pune inainte de toate valoarea intrinseca a mediului, protejandu-se elementele sale care sunt sau nu necesare omului pentru supravietuire ori exploatate de acesta. Acest proces a fost puternic influentat de evolutiile reglementarilor internationale in materie, inainte de 1989, de prima Conferinta a O.N.U. privind mediul uman (Stocholm, iunie 1972), si dupa 1990, de hotararile Conferintei mondiale de la Rio de Janeiro (iunie 1992) si ale Conferintei de la Johannesburg (septembrie 2002), precum si de eforturile de integrare euro-atlantica. Aderarea Romaniei in UE (1 ianuarie 2007) marcheaza o noua etapa a dezvoltarii dreptului mediului.

Transformarile social-politice si economice care s-au declansat in Romania dupa Revolutia din decembrie 1989, amplul proces de trecere de la o economie planificata, hipercentralizata, la una de piata, de la dominatia si primatul absolut al proprietatii de stat la proprietatea privata, au imprimat noi dimensiuni modului de abordare si solutionare a problematicii protectiei, conservarii si dezvoltarii mediului.

Astfel, prin forta noilor realitati, o serie de prevederi din legea-cadru privind protectia mediului (nr. 9/1973) si legile sectoriale au devenit caduce prin disparitia institutiilor, si in general, prin schimbarea radicala a contextului socio-politic si economic.

Constitutia din 8 decembrie 1991 a consacrat obligatia statului de a asigura "refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum si mentinerea echilibrului ecologic", stabilind astfel conceptia generala conform careia protectia mediului constituie o responsabilitate publica, a statului.

Mult mai rapide au fost evolutiile in materia institutiilor mediului unde s-a optat pentru o structura tripartita - ape, paduri si protectia mediului - mentinuta indiferent de denumirea utilizata, pana in ianuarie 2001, cand domeniul padurilor a fost trecut la Ministerul Agriculturii, situatie mentinuta ulterior.

Trecerea de la dominatia absoluta a proprietatii publice (de stat), la cea a proprietatii private, in special in domeniul funciar, dar si in alte sectoare ale economiei a implicat si stabilirea unui nou tip de raporturi intre proprietate si protectia mediului. In acest sens, Constitutia din 8 decembrie 1991 a stabilit ca: "Dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului" [art. 41 alin. (6)].

Dupa o gestatie parlamentara de 4 ani, la 30 decembrie 1995 a intrat in vigoare Legea protectiei mediului nr. 137/1995, conceputa ca o reglementare-cadru in materie, in temeiul si dezvoltarea careia se prevedea expres adoptarea a 17 legi speciale.

Avand ca reper fundamental Legea-model privind protectia mediului elaborata sub egida Consiliului Europei (1991) aceasta lege-cadru a marcat incheierea primei faze a tranzitiei, caracterizata prin abandonarea vechii conceptii planificant-totalitar si afirmarea celei de tip occidental in materie de protectia mediului. Alaturi de stipularea "principiilor si elementelor strategice" care sa stea la baza reglementarilor juridice privind mediul si celelalte probleme "orizontale", Legea nr. 137/1995 a stabilit regulile fundamentale ale reglementarilor orizontale (regimul substantelor si deseurilor periculoase, precum si a altor deseuri, regimul ingrasamintelor chimice si al pesticidelor, protectia impotriva radiatiilor ionizante, protectia resurselor naturale si conservarea biodiversitatii, protectia apelor, a atmosferei, solului si subsolului si a ecosistemelor terestre s.a.)

Astfel, au fost adoptate noi reglementari in domeniul silvic (Codul silvic, Legea nr. 26/1996), gestiunii si protectiei apelor (Legea nr. 107/1996), regimul activitatilor nucleare (Legea nr. 111/1996, republicata), regimul ariilor naturale protejate, conservarii habitatelor naturale, a florei si faunei salbatice (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 236/2000), protectia atmosferei (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 243/2000), regimul deseurilor (Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 78/2000) s.a.

Noua legislatie consacra conceptia continentala conform careia protectia mediului constituie "un obiectiv de interes public major" si face parte din strategia generala de dezvoltare durabila.

Drept principii au fost stipulate: principiul precautiei in luarea deciziei, principiul prevenirii riscurilor ecologice si a producerii daunelor, principiul conservarii biodiversitatii si a ecosistemelor cadrului biogeografic natural, principiul poluatorul plateste, utilizarea durabila.

Ca element strategic de baza a fost prevazuta si introducerea parghiilor economice stimulative sau coercitive, actionandu-se in acest sens mai ales prin constituirea unui fond special de mediu.

Completand lacunele Constitutiei din 8 decembrie 1991, care se marginise la a stabili obligatia statului de a asigura refacerea si ocrotirea mediului, ceea ce, pe cale de interpretare, ar putea conduce la existenta unui drept corelativ al cetatenilor de a solicita acest lucru, Legea-cadru nr. 137/1995 a recunoscut expres: "tuturor persoanelor dreptul la un mediu sanatos" (art. 5).

Ca drepturi-garantie au fost stipulate: a) accesul la informatiile privind calitatea mediului; b) dreptul de a se asocia in organizatii de aparare a calitatii mediului; c) dreptul la consultare in vederea luarii deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislatiei si a normelor de mediu, eliberarea autorizatiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de amenajare a teritoriului si de urbanism; d) dreptul de se adresa, direct sau prin intermediul unor asociatii, autoritatilor administrative sau judecatoresti in vederea prevenirii sau in cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect; e) dreptul la despagubire pentru prejudiciu suferit.

In mod corelativ dreptului tuturor persoanelor la un mediu sanatos a fost consacrata obligatia tuturor persoanelor fizice si a persoanelor juridice de a proteja mediul.

Este introdusa procedura autorizarii administrative a activitatilor economice si sociale cu impact asupra mediului, cu studiul de impact bazat pe "lista pozitiva".

O reglementare speciala a cunoscut raspunderea pentru prejudiciu ecologic. Abandonand sistemul clasic prevazut de Codul civil, Legea-cadru nr. 137/1995 a consacrat un regim special in materie bazat pe doua reguli: caracter obiectiv, independent de culpa si raspunderea solidara in cazul pluralitatii autorilor. De asemenea, in completarea semnificatiilor acestora se instituie obligativitatea asigurarii pentru daune ecologice in cazul activitatilor generatoare de risc major.

Sub raport procedural, organizatiilor neguvernamentale li s-a recunoscut dreptul la actiune in justitie in vederea conservarii mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul.

Astfel, principala autoritate de reglementare in domeniul protectiei mediului era puterea executiva (fie pe calea delegarii puterii legislative si emiterea de ordonante, fie prin elaborarea de norme de aplicare a legii - prin hotarari si ordine ministeriale), interventia directa a Parlamentului ramanand secundara.

In al doilea rand, se remarca rolul important pe care il juca reglementarea internationala, atat prin numarul consistent al actelor interstatale adoptate de Romania, cat si prin aceea ca, potrivit Constitutiei, tratatele ratificate conform legii fac parte din dreptul intern.

Dezvoltarea dreptului mediului in perspectiva aderarii Romaniei la Uniunea Europeana

In urma revizuirii Constitutiei din 8 decembrie 1991 prin Legea nr. 429/2003, s-a realizat, printre altele, constitutionalizarea dreptului la mediu, recunoscandu-se "dreptul oricarei persoane la un mediu sanatos si echilibrat ecologic" [art. 35 alin. (1)] si, in mod corelativ "indatorirea persoanelor fizice si juridice de a proteja si ameliora mediul. Totodata s-a stipulat ca "Dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului " [art. 44 alin. (7)].

In acelasi timp, aproximarea legislatiei nationale cu Acquis-ul comunitar de mediu in procesul de preaderare a Romaniei la UE a contribuit la o reforma masiva a dreptului national al mediului.

Pentru tara noastra aproximarea legislatiei reprezinta o obligatie asumata prin Acordul european instituind o asociere intre Romania pe de o parte, Comunitatile europene si statele membre, pe de alta parte, capitolul III din Titlul V al documentului fiind consacrat exclusiv aproximarii legislatiei. Potrivit art. 70 din Acord, aproximarea legislatiei va urmari, printre altele, reglementarile din domeniul nuclear, transport si mediu.

Documentul de pozitie privind capitolul 22 - Protectia mediului a fost aprobat de catre Guvernul Romaniei la 18 octombrie 2001, iar negocierile asupra sa s-au deschis in cadrul Conferintei de aderare Romania-Uniunea Europeana de la Bruxelles din 21 martie 200 Pozitia comuna solicita Romaniei asigurarea conformarii cu prevederile Acordului european de asociere din 1993 si a Parteneriatului de aderare, informatii suplimentare cu privire la aplicarea acquis-ului in materie si revizuirea anumitor perioade de tranzitie (in ceea ce priveste durata acestora).

Din punctul de vedere al strategiei de preaderare Romania a acceptat integral acquis-ul comunitar privind capitolul 22 - Protectia mediului, in vigoare la 30 iunie 2003 si s-a angajat sa implementeze prevederile acestuia pana la data aderarii (probabil 1 ianuarie 2007) cu exceptia a 11 acte normative comunitare vizand urmatoarele sectoare: calitatea aerului si schimbarile climatice, managementul deseurilor, calitatea apei, precum si controlul poluarii industriale si managementul riscului, pentru care s-au solicitat perioade de tranzitie cuprinse intre 3 si 15 ani.

Consultarile generale privind continuarea negocierilor de aderare si cele informale ulterioare au relevat aspectele de etapa ale problemei: modul de transpunere, pregatirea planurilor de implementare pentru directivele pentru care s-a solicitat perioada de tranzitie, precum si definitivarea documentului de pozitii complementar s.a.

Dincolo de varianta tip: lege (ordonanta) - acte normative de organizare a executarii, corecta in raport cu sistemul de drept intern si in consens cu cerintele comunitare in domeniu, exista si unele exceptii care pot si vor crea probleme de ordin juridico-procedural deopotriva in plan national si cel al Uniunii Europene. Ele se refera la faptul ca in unele cazuri cerintele directivelor europene au fost preluate direct prin acte normative subsecvente, respectiv hotarari guvernamentale si/sau ordine ministeriale. Aceasta practica este contrara principiului constitutional, conform caruia asemenea documente nu pot decat sa "organizeze aplicarea legii" si nicidecum sa stabileasca norme de reglementare primara. In consecinta, fiind lipsite de baza legislativa, reglementarile respective nu fiinteaza juridic, ceea ce echivaleaza cu o absenta a aproximarii in sectorul (problema) respectiv.

O alta practica negativa consta in faptul ca reglementarile comunitare sunt reluate si receptate automat si integral fara a se tine seama de existenta unor reglementari nationale in materie, poate uneori mai complete si mai adecvate atingerii scopului prevazut in legislatia comunitara. Acestea sunt inlaturate in bloc si inlocuite fara nicio evaluare corespunzatoare a raportului dintre ele, cu reglementari similare celor existente in plan comunitar.

Pe aceasta cale se distorsioneaza grav principiul subsidiaritatii, care nu este insa considerat obligatoriu in perioada de aderare, desi face parte din acquis-ul comunitar general.

In acest context al preocuparilor de preluare a Acquis-ului comunitar de mediu in procesul de pregatire a aderarii la UE se inscrie si adoptarea unei noi reglementari-cadru in materie (cea de-a 3-a) prin O.U.G. nr. 195/2005 privind protectia mediului. Desi adoptata dupa incheierea, in linii generale, a alinierii legislatiei nationale cu Dreptul comunitar al mediului, acest act normativ a reprezentat mai degraba un manifest politic de subliniere a dorintei de aderare la UE si mai putin un inspirat si binevenit nou act normativ.

De altfel, in ceea ce priveste continutul sau, O.U.G. nr. 195/2005 constituie, in opinia mea, un regres in raport cu Legea-cadru anterioara nr. 137/1995 (ca, de exemplu, in privinta principiilor, regimului raspunderii civile pentru prejudiciu ecologic s.a.), ceea ce nu inseamna ca aceasta era perfecta si nu presupunea modificari substantiale. Printre putinele sale merite ramane acela de a fi preluat unele elemente in totalitate, chiar daca mai putin adecvate, din reglementarile existente la nivelul UE. Asa, de exemplu, ca principii fundamentale sunt preluate, cu unele stangacii, cele existente in documentele comunitare, chiar daca aici sunt, mai degraba, reguli politice, decat juridice, respectiv: principiul integrarii cerintelor de mediu in celelalte politici sectoriale, principiul actiunii preventive, principiul retinerii poluantilor la sursa ("uitand" mentiunea comunitara "cu prioritate").

De asemenea, in aceasta perioada a fost adoptat un numar impresionant de acte normative.