Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative

Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative

Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrarii lor in aplicare, care este ziua comunicarii sau publicarii si pana in momentul scoaterii lor din vigoare. De regula, actele administrative normative nu cuprind referiri la data iesirii lor din vigoare, exceptie facand actele temporare, care produc efecte juridice pana la data prevazuta sau pana la consumarea situatiei juridice ce s-a urmarit a fi reglementata prin acel act.

Efectele juridice ale unui act administrativ pot sa inceteze fie prin acte juridice anume emise cu acest scop , fie urmare a producerii unor fapte materiale de care legea leaga aceste efecte

I. Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin acte juridice.

In acest caz aceasta incetare a efectelor juridice nu opereaza ipso iure, ci trebuie declarata ca atare de organele competente, in limitele si in formele prevazute de lege. Aceasta manifestare de vointa a autoritatii publice poate avea loc: a. cand s-au produs efectele pentru care actul a fost emis; b. a expirat perioada de timp pentru care a fost emis; c. au disparut cauzele care au determinat adoptarea actului; d. organul care l-a emis a dispus incetarea aplicarii actului respectiv.

Prin urmare incetarea efectelor juridice ale unui act administrativ se poate face de catre organul emitent, organul ierarhic superior, parchetul in anumite situatii speciale si instanta judecatoreasca, expres, printr-un act juridic de forta egala sau superioara, sau printr-o hotarare judecatoreasca . Este firesc sa acceptam ca si Parlamentul printr-o reglementare diferita a unui raport social poate determina, prin lege, incetarea efectelor juridice ale unui act administrativ.

In literatura juridica franceza se arata ca incetarea efectelor juridice ale unui act administrativ (decizie) poate avea loc fie prin abrogare expresa sau prin inlocuirea lui cu un alt act diferit (abrogare tacita), fie prin revocare (retractare, care poate avea si sens de retragere), cand administratia actioneaza retroactiv din ziua in care a intervenit actul, facand sa dispara cu totul efectele, tot asa cum poate face si judecatorul care anuleaza o decizie ilegala in recursul pentru exces de putere

Renuntarea la beneficiul unui act administrativ individual nu duce la incetarea efectelor juridice ale acestui act, deoarece actul administrativ are eficienta prin manifestarea unilaterala de vointa a organului administrativ si atata timp cat actul nu a fost revocat de organul emitent, de organul superior, sau anulat de instanta judecatoreasca, acesta continua sa-si produca efectele. Beneficiarul dreptului oricand va putea reveni asupra renuntarii sale, dar numai pana la revocarea actului de catre organul administrativ

Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative ca urmare a emiterii unui act juridic cu acest scop poate avea loc prin anulare, revocare, suspendare.

A. Anularea si inexistenta actelor administrative.

Anularea este manifestarea de vointa a unei anume autoritati, facuta in scopul de a determina incetarea definitiva pe viitor si trecut a efectelor juridice ale unui act administrativ, fie normativ, fie individual, pe considerente de ilegalitate. Anularea nu este altceva decat sanctiunea care se aplica dupa ce o dispozitie legala a fost incalcata, lipsind actul juridic viciat de efectele juridice in vederea carora a fost emis

Aceasta sanctiune se aplica numai actelor administrative nu si faptelor materiale juridice

Actele administrative pot fi afectate de vicii de ilegalitate grave (de exemplu, nerespectarea unor forme procedurale stabilite in scopul asigurarii legalitatii si oportunitatii actului) sau, mai putin grave (de exemplu, nerespectarea unor forme procedurale stabilite de lege in vederea asigurarii operativitatii activitatii administrative). Ultimele nu atrag anularea actului. Uneori viciile pun in cauza interese generale, alteori interese personale, uneori ele sunt evidente, alteori poarta toate semnele unui act perfect legal

Teoria nulitatii actelor juridice ocupa un loc foarte important in dreptul civil, sanctiunea ilegalitatii fiind fie nulitatea absoluta, fie nulitatea relativa. Distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa se face in functie de interesul general sau individual ocrotit.

Problema nulitatilor si-a gasit locul si in teoria actului administrativ in cadrul careia s-au conturat doua opinii.

Intr-o prima opinie, se sustine ca actele administrative viciate de ilegalitati pot fi nule sau anulabile . Dupa parerea autorului acestei teorii, sunt nule (ceea ce ar corespunde in dreptul civil unei 'nulitati absolute') actele administrative care sunt in vadita contradictie cu legea si sunt anulabile (ceea ce in dreptul civil ar corespunde unei "nulitati relative"), actele administrative atinse de lipsuri neesentiale. Daca in cazul actelor nule, prezumtia de legalitate nu mai poate opera datorita unui viciu grav, ceea ce face ca orice efect juridic sa inceteze, in cazul actelor anulabile viciul de ilegalitate nu afecteaza prezumtia de legalitate, iar actul continua sa produca efecte juridice pana la anularea lui definitiva

In legatura cu aceasta prima opinie, trebuie observat ca distinctia intre acte administrative nule si anulabile nu poate fi facuta pornind de la caracterul esential sau neesential al viciilor care afecteaza actul administrativ , o data ce lipseste un criteriu pe baza caruia sa se poata stabili cand un viciu este 'esential' sau 'neesential'. Nici teza potrivit careia nerespectarea unor conditii de fond privind continutul actului ar atrage 'nulitatea absoluta', iar nerespectarea conditiilor de forma, ar determina 'nulitatea relativa', nu poate fi acceptata. Aceasta pentru ca uneori, chiar in cuprinsul legii, se prevede sanctiunea nulitatii absolute in cazul incalcarii unor forme procedurale (lipsa unor mentiuni in cuprinsul procesului verbal de constatare a contraventiei cum ar fi: numele si prenumelele contravenientului, fapta savarsita, data comiterii, semnatura agentului constatator, va atrage nulitatea absoluta a actului, ceea ce, se va putea constata si din oficiu - art. 17 din O.G.nr. 2/2001)

In cea de-a doua opinie, se considera ca actele administrative pot fi lovite de nulitate absoluta, nulitate relativa sau pot fi inexistente Nerespectarea conditiilor de legalitate face ca actul sa fie lovit de nulitate absoluta sau nulitate relativa . In aceasta opinie distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa are ca izvor principiile generale ale dreptului in materia nulitatilor, respectiv ea se bazeaza pe opozitia care exista intre legile imperative si cele dispozitive. Ori de cate ori o nulitate este prevazuta printr-o norma cu caracter imperativ, ea are un caracter absolut, pe cand, ori de cate ori nulitatea este prevazuta printr-o norma dispozitiva, ea este relativa. Este drept, ca nici pentru distinctia dintre normele imperative si cele dispozitive nu exista un criteriu sigur, dar s-ar putea considera ca au un caracter imperativ dispozitiile legale care sunt emise pentru ocrotirea unui interes general, public, si depasesc astfel, prin importanta lor, sfera intereselor personale

Actul administrativ, desi lovit de nulitate absoluta sau relativa, se bucura de prezumtia de legalitate, producand efecte juridice obligatorii pentru persoanele vizate, atata vreme cat aceste nulitati nu sunt constatate sau declarate de organul competent . Actul administrativ este nul - a stabilit instanta de judecata - daca a fost emis de un alt organ decat cel competent. In aceasta situatie instanta nu mai verifica temeinicia actului si nici motivele ce vizeaza aspectul de oportunitate a actului administrativ

Actul inexistent datorita vaditei sale ilegalitati, privitoare la natura si obiectul sau, este lipsit de efecte juridice, inexistenta putand fi constatata de indata de orice organ administrativ sau persoana, fara a mai fi necesara declararea ca atare de catre instanta judecatoreasca.

Controversata si in dreptul civil, stabilirea categoriei actelor inexistente in dreptul administrativ are ratiuni nu numai doctrinare ci si de ordin practic. Aceasta, pentru ca actele administrative lovite de nulitate, se bucura de prezumtia de legalitate, astfel ca, pana in momentul anularii lor, sunt obligatorii si toti cei carora li se adreseaza vor trebui sa li se conformeze. Dimpotriva, ne vom gasi in prezenta unui act inexistent atunci cand acesta este lipsit de un element de fapt indispensabil, conform naturii sale, pentru a lua fiinta. In aceasta situatie, prezumtia de legalitate nu mai poate opera, constatarea ca actul este inexistent putand fi facuta de oricine, instanta judecatoreasca, organ administrativ sau cetatean. Viciile acestor acte sunt atat de vizibile, incat nimeni nu le poate atribui caracterul de acte juridice obligatorii. In lipsa unor elemente de fapt, indispensabile, nu sunt intrunite elementele unui act administrativ si, prin urmare, iregularitatea lui nu poate fi acoperita prin confirmare sau ratificare. De exemplu, actul administrativ de autoritate trebuie facut in forma scrisa si adus la cunostinta persoanei interesate, astfel el apare ca inexistent si neproducator de efecte juridice

Atunci cand este vorba de acte normative de orice fel, instantele judecatoresti au nu numai dreptul, dar si obligatia de a verifica legalitatea existentei normei juridice. De altfel, prin prevederile constitutionale cuprinse in art. 100 al. 1 si art. 108 s-a impus necesitatea adoptarii in dreptul administrativ a distinctiei intre inexistenta si nulitate

Inexistenta este mult mai grava decat nulitatea absoluta, se spune in practica judiciara franceza, fapt pentru care Consiliul de Stat poate declara actul 'nul si nul de efecte' sau 'nul si neavenit' . In situatia actelor inexistente oricine poate refuza executarea lor, fara vreo consecinta juridica

Autoritatile competente sa anuleze actele administrative lovite de nulitate sau inexistente sunt, dupa opinia profesorului Antonie Iorgovan, in noul sistem constitutional, organele administrative ierarhic superioare, instantele judecatoresti, precum si autoritatile cuprinse in Ministerul Public, dar numai in privinta actelor ilegale ale organelor administrative de cercetare si urmarire penala si ale organelor de administrare a locurilor de detinere si executare a pedepselor . De retinut ca, anterior anului 1990 cand realitatile juridice erau altele, literatura juridica arata ca anularea putea fi pronuntata de organele puterii de stat, de organele administratiei de stat superioare, de organele judecatoresti si, in anumite cazuri, de organele procuraturii. Mai mult, se considera ca organul administrativ care a emis un act, ca si organul lui superior, putea proceda din oficiu la anularea acestui act, indiferent daca interesul protejat prin dispozitia legala violata era un interes general sau unul de mai mica importanta

In legatura cu activitatea de anulare a actelor administrative, desfasurata de organele administrative si cele judecatoresti este necesar sa facem unele precizari.

In activitatea organelor administrative, nu are importanta practica distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa, neavand un regim juridic diferit. Indiferent de caracterul normei incalcate - general sau personal - organul superior va putea din oficiu sa anuleze actul. Cum raportul de subordonare nu este conditionat de un termen, inseamna ca dreptul de anulare nu este limitat in timp . Vor putea fi confirmate atat nulitatile absolute cat si cele relative, dupa cum sunt situatii in care nulitatile relative nu sunt confirmabile

Instantele judecatoresti isi intemeieaza dreptul de anulare a actelor administrative atat pe dispozitiile Constitutiei, cat si ale Legii nr. 29/1990. Invocarea nulitatii, fie absoluta, fie relativa se poate face numai de persoana vatamata intr-un drept.

In practica instantelor judecatoresti s-a stabilit ca persoana care nu a fost vatamata intr-un drept ocrotit de lege, nu poate cere anularea actului, respectiv anularea concursului pentru ocuparea unei functii publice , sau anularea unei decizii a comisiei judetene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991

Nulitatea absoluta insa poate fi invocata si din oficiu de catre instanta. In cazul actelor administrative care sunt exceptate de la controlul judecatoresc, daca instanta de judecata nu va putea sa constate nulitatea relativa sau absoluta a acestor acte, nimic nu o impiedica insa sa constate inexistenta lor

Termenele care se cer respectate pentru introducerea actiunii sunt cele prevazute de Legea nr. 29/1990, de Codul de procedura civila sau in legi speciale (de exemplu: O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedura fiscala .

In literatura juridica s-a afirmat ca indiferent ca este vorba de nulitate relativa sau absoluta, confirmarea nulitatii nu poate interveni in cursul solutionarii cauzei de catre organul jurisdictional invocandu-se aceleasi considerente care fac ca actul administrativ sa nu mai poata fi nici anulat si nici revocat de organul emitent sau superior . Practica judiciara a infirmat acest punct de vedere, instanta admitand ca, in cursul procesului, consiliul local parat, daca obtine avizul necesar, indeplineste conditia ceruta de lege pentru adoptarea hotararii

Dupa cum am mai aratat, in literatura juridica unii autori sustin ca actele administrative normative, indiferent de organul emitent si de natura lui, pot fi controlate de instantele de contencios administrativ si, in consecinta anulate pe calea actiunii directe . In privinta actelor normative emise de organele administratiei locale, practica judiciara s-a pronuntat si in consecinta a decis ca hotararea consiliului judetean prin care s-a modificat si completat Regulamentul de functionare a unui consiliu local cu privire la sanctionarea consilierilor este supusa controlului legalitatii instantelor de contencios administrativ . De altfel, Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 43 din 4 mai 1994 a stabilit ca, potrivit legii contenciosului administrativ, controlul legalitatii actelor normative si individuale ale Guvernului, ministerelor si celorlalte autoritati ale administratiei publice centrale sau locale, indiferent de materia la care se refera, este de competenta instantelor judecatoresti, respectiv a sectiilor de contencios administrativ constituite prin Legea nr. 29/1990, dar fara sa precizeze in ce masura acest control se poate face pe calea actiunii directe sau a exceptiei de ilegalitate

Ulterior, Curtea Constitutionala si-a precizat punctul de vedere in sensul ca, controlul legalitatii actelor normative si individuale ale Guvernului, ministerelor si celorlalte autoritati ale administratiei publice, indiferent de materia la care se refera, este de competenta instantelor de judecata, inclusiv a sectiilor de contencios administrativ, pe calea exceptiei de ilegalitate . Aceasta concluzie se impune cu atat mai mult cu cat ilegalitatea actului administrativ poate privi insasi legea fundamentala, fiind emis prin exces de putere, astfel ca "neconstitutionalitatea unui act administrativ nu reprezinta altceva decat o forma agravata de ilegalitate" . Initial, Curtea Suprema de Justitie a confirmat ca actiunea directa indreptata impotriva unui act administrativ normativ nu este admisibila, inlaturarea acestuia din solutia procesului putand sa se faca numai pe calea exceptiei de ilegalitate . Ulterior, Curtea Suprema de Justitie - Sectia Contencios Administrativ a decis ca indiferent daca actul administrativ are caracter normativ sau nu, legalitatea acestuia poate fi examinata de instanta potrivit art. 1 din legea nr. 29/1990 daca sunt indeplinite conditiile de exercitiu ale actiunii in justitie . Instanta suprema si-a fundamentat decizia pe dispozitiile art. 125 si 144 din Constitutie[40], potrivit carora ceea ce nu intra in sfera de competenta a Curtii Constitutionala, intra in sfera contenciosului administrativ, in sensul de litigiu, de competenta instantelor judecatoresti, astfel ca acestea pot exercita controlul de legalitate asupra hotararilor Guvernului cu caracter normativ

In contextul discutarii proiectului noii legii a contenciosului administrativ, prin care se tinde sa se legifereze competenta instantelor de contencios administrativ de a judeca actiunile directe in anulare a actelor administrative normative, nu vedem cum efectele juridice ale sentintei ar putea fi valabile erga omnes, urmare pretinsa de actiunea in anulare, eventual fara publicarea hotararii judecatoresti in Monitorul Oficial (aceeasi problema exista si in cazul suspendarii executarii actelor administrative normative). De altfel, o astfel de procedura este aproape imposibil de realizat, avand in vedere faptul ca sentintele sunt numai definitive si prin urmare sunt supuse recursului, prin solutionarea caruia devin irevocabile. Sa ne imaginam ce consecinte, unele chiar ireparabile, s-ar putea produce printr-o sentinta a Curtii de Apel prin care se anuleaza un act administrativ normativ, de exemplu o hotarare de Guvern, iar sentinta fiind definitiva si executorie se publica producand astfel efecte juridice. Ulterior in recursul declarat Curtea Suprema de Justitie respinge actiunea in anulare si restabileste situatia anterioara, actul administrativ normativ reintrand in vigoare. Evident ca de aici se pot naste alte consecinte, fapt care vine sa demonstreze, daca mai era nevoie, ca dreptul administrativ nu trebuie sa fie folosit ca un poligon de incercare pentru teorii ce nu isi gasesc rezolvarea in sistemul nostru juridic. Controlul exercitat pe calea exceptiei de ilegalitate, fundamentat si pe literatura si practica juridica interbelica, apare ca o cale procedurala rezonabila, atata timp cat prin inlaturarea actului administrativ normativ din proces, efectele se produc numai inter partes, iar pe de alta parte instantele judecatoresti nu mai au un rol de supraputere fata de autoritatile administrative.

Anularea unui act administrativ normativ pe calea actiunii directe se poate pronunta de instanta de contencios administrativ si in cazul actiunii prefectului, introdusa impotriva actelor adoptate de organele administratiei publice locale si judetene. Temeiul acestei actiuni consta in faptul ca "intr-un stat de drept ar fi de neconceput ca un act ilegal al unei autoritati locale sa nu poata fi atacat in fata instantei judecatoresti de catre prefect, ca reprezentant al Guvernului, avand in vedere misiunea fundamentala a Guvernului de a asigura executarea legilor"

De exemplu, la sesizarea prefectului, instanta de contencios administrativ poate dispune anularea pentru nelegalitate a hotararii consiliului judetean care a stabilit, cu incalcarea competentei materiale, masuri privind administrarea pasunilor si taxelor ce urmeaza a fi practicate pentru orasele si comunele judetului

Potrivit art. 135 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, actiunea in justitie a prefectului pentru anularea actelor administrative ilegale emise de consiliile locale sau judetene, primari sau presedintele consiliului judetean, este admisibila daca este facuta intr-un termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, termenul fiind de decadere

Anularea unui act administrativ poate sa se faca si partial. Anularea partiala nu atrage anularea intregului act, atunci cand masura constatata ilegala si anulata este detasabila si nu conditioneaza existenta celorlalte dispozitii cuprinse in act si nici nu impieteaza cu nimic asupra atributiilor puterii executive . De altfel, in art. 11 din Legea nr. 29/1990 se prevede ca instanta solutionand actiunea poate, dupa caz, sa anuleze in totul sau in parte actul administrativ.

De regula, anularea actului administrativ produce efecte retroactive, respectiv duce la nulitatea tuturor raporturilor juridice ce au luat nastere pe baza lui. Prin urmare in cazul anularii actului administrativ pentru ilegalitate, efectele anularii se produc atat pentru trecut (ex tunc), cat si pentru viitor (ex nunc). Dar, asa cum s-a aratat si in literatura juridica numai efectele juridice ale actului sunt sterse prin anulare, deoarece consecintele lor de fapt, materiale sunt o realitate care s-a produs in trecut si care nu mai poate fi ignorata . Un act administrativ o data realizat material nu mai are de ce sa fie anulat.

Curtea Suprema de Justitie a decis ca anularea unui act administrativ pentru nelegalitatea lui, dupa ce acesta si-a produs efectele, este nefondata (anularea unui concurs prin care reclamantele au ocupat posturi scoase la concurs)

Anularea unei hotarari a Guvernului prin care a fost demis un primar pentru savarsirea unor fapte penale, pentru care ulterior a fost achitat, nu are efecte cu privire la acordarea despagubirilor banesti pentru care nu a fost investita instanta de fond. Persoana vatamata putea obtine despagubiri fie pe aceasta cale, fie le poate cere pe cale separata in termenele generale de prescriptie (art. 11 si art. 12 din Legea nr. 29/1990)

Organele cuprinse in Ministerul Public isi exercita competenta de anulare a actelor administrative in baza normelor dreptului procesual penal si a principiilor stabilite in Constitutie si in legea de organizare judecatoreasca

In literatura juridica unii autori au facut distinctie intre anulare si revocare, considerand ca anularea poate interveni numai pentru ilegalitatea actului administrativ, pe cand revocarea intervine atat pentru ilegalitatea actului cat si pentru inoportunitatea lui . Ca atare anularea poate fi hotarata de organul administrativ ierarhic superior, instanta judecatoreasca si in unele cazuri de parchete, pe cand revocarea poate fi dispusa numai de organul emitent sau organul administrativ superior. Sunt autori care considera ca anularea poate interveni si pe motiv de neoportunitate argumentand in sprijinul tezei lor ca oportunitatea ca o conditie de valabilitate a actului administrativ este o dimensiune a legalitatii activitatii administratiei publice. Prin urmare revocarea nu este decat o forma specifica a anularii, revocarea ca specie a nulitatii facand parte din regimul juridic administrativ

Dar, oportunitatea este o conditie de valabilitate si nu de legalitate iar instantele judecatoresti pot controla numai legalitatea nu si oportunitatea actelor administrative. Nulitatea actelor administrative intervine dupa ce o dispozitie legala a fost incalcata lipsind actul de efecte. Prin urmare anularea dictata de instantele judecatoresti intervine numai pentru ilegalitate nu si pentru inoportunitate.

B. Revocarea actelor administrative

Actele administrative, fie normative, fie individuale sunt in principiu revocabile.

Revocarea constituie un mijloc specific de incetare a efectelor juridice ale unui act administrativ prin manifestarea de vointa expresa a organului administrativ emitent sau a organului administrativ ierarhic superior.

Revocarea se poate face, fie pe motiv de ilegalitate, fie pe motiv de inoportunitate, fie, in sfarsit, pentru ambele motive. Asa cum am mai aratat unii autori prezinta revocarea ca un caz particular al nulitatii

Revocarea poate fi dispusa de organul administrativ emitent, situatie in care se mai numeste si retractare fie de organul administrativ ierarhic superior, situatie in care se numeste fie revocare, fie anulare. Profesorul Tudor Draganu recunoaste organului ierarhic superior dreptul de a revoca actul atat pe motiv de ilegalitate, cat si de inoportunitate . Mai mult, autorul arata ca organele ierarhic superioare, pentru a nu interveni ele, pot indruma organele inferioare sa-si retracteze actul . Dar, dreptul de revocare, recunoscut organului ierarhic superior, nu poate duce la substituirea acestuia in exercitarea atributiilor organului inferior. Totodata, organul administrativ superior nu va putea reforma actul administrativ ilegal sau inoportun al organului inferior. Pe de alta parte, Valentin I Prisacaru sustine ca revocarea poate fi facuta numai de organul emitent, nu si de organul administrativ superior, pe motiv de ilegalitate si inoportunitate (eroare in apreciere) , din oficiu sau pe calea recursului gratios.

Ne raliem parerii potrivit careia revocarea poate fi facuta atat de organul emitent, cat si de organul ierarhic superior. Aceasta concluzie, desi nu este fundamentata pe vreun text normativ, se impune ori de cate ori ne gasim in prezenta unor raporturi de subordonare ierarhica intre doua organe ale administratiei publice sau a unui drept de control al unui organ asupra activitatii altui organ . Revocarea este un atribut al organului ierarhic superior, chiar daca unii autori cred ca acesta "tine de domeniul istoriei" . Aceasta cu atat mai mult cu cat dreptul de revocare al organului administrativ superior isi gaseste si o confirmare legislativa. Astfel, de exemplu, prin Legea nr. 29/1990, se instituie procedura administrativa prealabila, potrivit careia persoana ce se considera vatamata intr-un drept recunoscut de lege are posibilitatea de a se adresa, mai intai, pe calea recursului gratios organului emitent pentru ca acesta sa-si retracteze actul, iar in caz de respingere a cererii, pe calea recursului ierarhic, se poate adresa organului ierarhic superior, care poate anula actul administrativ al organului inferior. Sau, organul ierarhic superior din cadrul Ministerului Public are un drept de anulare asupra actelor administrative emise de organele inferioare din cadrul propriei structuri administrative. Pe aceasta cale, rapida si eficienta, legiuitorul a incercat sa fereasca particularul de o lunga si costisitoare procedura judiciara. Indiferent daca acceptam sau nu teza sustinuta mai sus, se impune precizarea ca revocarea actelor administrative se poate face nu numai in cadrul unui raport de subordonare ierarhica, ci si in temeiul unui drept de control general al organelor administrative superioare in privinta respectarii intocmai a legalitatii si oportunitatii actelor administrative.

In cazul actelor administrative normative, revocarea are un caracter absolut si se numeste abrogare. Ea poate fi implicita (situatie in care organul emitent sau cel ierarhic superior reglementeaza in mod diferit raportul juridic) sau expresa (cand fie organul emitent, fie organul superior prevede aceasta).

In literatura juridica franceza, incetarea efectelor juridice ale unei decizii se poate face prin abrogare, cand aceasta pur si simplu dispare pentru viitor, fie prin inlocuirea ei cu o alta decizie diferita (abrogare tacita) sau prin retractare, ultima modalitate caracterizandu-se prin faptul ca administratia da deciziei un caracter retroactiv, raportandu-i efectul pana in ziua in care a intervenit (retractarea face astfel sa dispara total efectele actului administrativ, asa cum este si in cazul hotararii judecatorului care anuleaza o decizie pentru ilegalitate in cadrul recursului pentru exces de putere). Retractarea este supusa unor reguli mai stricte, ceea ce se explica prin caracterul ei retroactiv, distinctia facandu-se intre acte creatoare si necreatoare de drepturi. In cazul deciziei necreatoare de drepturi, jurisprudenta franceza a considerat ca, pe langa organul administrativ emitent si organul administrativ superior, in virtutea puterii sale ierarhice, poate sa opereze retractarea

In schimb, revocabilitatea actelor administrative individuale nu mai are un caracter absolut. In anumite situatii prevazute de lege, ori ca efect al naturii drepturilor si obligatiilor continute, actele administrative individuale devin irevocabile.

Exceptiile de la principiul revocabilitatii actelor administrative individuale (fine de neprimire) sunt: a) actele administrative jurisdictionale; b) actele administrative pe baza carora au luat fiinta raporturi juridice contractuale si de dreptul muncii; c) actele administrative care au dat nastere unui drept subiectiv, garantat de lege cu irevocabilitatea actului de baza; d) actele administrative care au fost realizate (consumate) material (au intrat in circuitul civil). Actele administrative, pe care partea isi intemeiaza un drept subiectiv, emise prin manopere frauduloase sau dolosive, nu sunt irevocabile nici macar in aceste ipoteze . De asemenea, irevocabilitatea nu opereaza in cazul actului inexistent, viciul de ilegalitate fiind atat de grav incat actul nu a avut nici un moment aparenta de legalitate.

Respectarea principiului legalitatii pretinde ca revocarea sa se faca de acelasi organ care a elaborat actul, cu aceeasi procedura, potrivit pricipiului paralelismului formelor . Daca organul administrativ ierarhic superior poate dispune revocarea actului administrativ inferior, el va trebui sa procedeze la revocare respectand formele procedurale cerute pentru actele sale proprii (de exemplu cand o hotarare de guvern revoca un ordin al unui ministru). Daca intre timp, pana la data revocarii, au intervenit reguli noi procedurale, se vor respecta noile reguli.

Efectele revocarii sunt in functie de motivul invocat: ilegalitatea sau inoportunitatea actului administrativ. In cazul revocarii actului administrativ pe motiv de ilegalitate, efectele care se produc sunt ex nunc (pentru viitor) si ex tunc (pentru trecut), ultimele avand consecinte mult mai grave, deoarece se produc din momentul in care actul a fost emis. Aceasta nu inseamna ca revocarea (anularea) poate sa duca la stergerea tuturor consecintelor actului. Intr-adevar, numai efectele juridice ale actului sunt sterse prin revocare (anulare), in timp ce consecintele de fapt raman ca o realitate implinita . In cazul revocarii actului administrativ pe motiv de inoportunitate, aceasta produce efecte numai pentru viitor (ex nunc), toate efectele juridice produse inainte de revocare ramanand valabile.

In principiu, revocarea se poate face oricand. Instanta noastra suprema a statuat in jurisprudenta interbelica, ca autoritatea administrativa poate oricand reveni asupra actelor sale administrative ilegale

In materia revocarii actului administrativ, jurisprudenta mai recenta a recurs la unele circumstantieri. Astfel, Curtea Suprema de Justitie a statuat ca un act administrativ de autoritate nu poate fi revocat dupa ce, in vederea executarii lui, a intervenit o hotarare judecatoreasca . De asemenea, instanta suprema a considerat ca este nelegala revocarea unui act administrativ ce a intrat in circuitul civil . Anularea printr-o decizie a Prefecturii a ordinului de repartitie a unui spatiu comercial, dupa incheierea contractului de inchiriere, act intrat in circuitul civil, este ilegala si ca atare, in exercitarea dreptului de control, instanta de contencios administrativ a admis actiunea . Autoritatile publice inzestrate cu autonomie pot emite acte administrative revocabile si executorii. Dreptul autoritatilor administrative de a revoca actele administrative nu are un caracter absolut (cand se refera la actele administrative individuale - subl. n.), existand o limita a dreptului de revocare, marcat de principiul drepturilor legitim castigate. O data actul intrat in circuitul civil, s-a creat o situatie juridica noua, un drept castigat in conditiile legii

In literatura juridica s-a pus problema daca organul care revoca actul administrativ are si dreptul de modificare sau reformare (termeni sinonimi)

Organul administrativ care emite actul il poate revoca sau modifica oricand, cu respectarea dispozitiilor legale, indiferent ca actul administrativ este normativ sau individual.

In ceea ce priveste dreptul de modificare al actelor administrative pe care il au organele administrative ierarhic superioare, acesta difera in functie de caracterul normativ sau individual al actului.

Actele administrative normative pot fi modificate de catre organul administrativ superior prin adoptarea unor acte normative ce se bucura de forta juridica superioara si prin care se reglementeaza in mod diferit raporturile social-economice reglementate de actul normativ inferior (abrogare tacita). Aceasta regula nu este numai o consecinta a puterii discretionare a administratiei, ci si o recunoastere a nevoii constante ca organul administrativ sa se adapteze la schimbarile ce se produc in viata economica, sociala si politica, in vederea asiguprarii interesului general.

Actele administrative individuale pot fi modificate de catre organul administrativ superior, mai putin cele care tin de competenta exclusiva a autoritatilor inferioare. In cazul acestor din urma acte, organul superior poate sa le revoce pe motiv de inoportunitate sau ilegalitate si sa indrume organul inferior sa emita alt act.

C). Suspendarea actelor administrative.

Durata de aplicare a actelor administrative poate fi stabilita explicit (de exemplu, autorizatia a fost acordata pe un an) sau implicit (interdictia unei reuniuni care urmeaza sa aiba loc la o data certa). In principiu, actul administrativ se aplica fara nici o limitare in timp, si anume pana cand autorul sau va decide sa-i puna capat

In toata aceasta perioada eficienta juridica a actului administrativ poate fi intrerupta prin suspendarea sa. Actele administrative se bucura de prezumtia de legalitate si, in consecinta, sunt obligatorii si executorii prin ele insele. Suspendarea determina doar o incetare temporara a efectelor, actul administrativ nefiind desfiintat, doar temporar devine neaplicabil[71].

Suspendarea se aplica atunci cand exista un dubiu cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ. In literatura juridica s-a retinut si o alta situatie in care intervine suspendarea efectelor juridice ale actelor administrative, respectiv atunci cand se aplica cu titlu de sanctiune, dar prevazuta de lege . De exemplu, potrivit art. 49 al.2 din O.G. nr. 21/1992 privind protectia consumatorilor , agentul constatator poate dispune oprirea temporara a fabricatiei si importului produselor sau a prestarii serviciului, pana la remedierea deficientelor sau oprirea temporara a comercializarii produselor sau a utilizarii acestora la prestarea serviciilor. Pana la remedierea deficientelor constatate agentul constatator poate lua masura suspendarii autorizatiei de functionare.

Cand exista certitudinea ca actul este ilegal sau inoportun se trece la anularea, revocarea sau abrogarea lui. Dreptul de anulare si revocare cuprinde implicit si dreptul de suspendare

Din cele de mai sus rezulta ca suspendarea este incetarea temporara si provizorie a efectelor juridice produse de un act administrativ.

Suspendarea poate opera printr-un act juridic sau prin intermediul legii (ope legis).

Printr-un act juridic suspendarea poate opera la interventia autoritatilor care pot anula sau revoca un act administrativ, respectiv organul administrativ emitent, organul administrativ ierarhic superior, instanta judecatoreasca si in anumite cazuri organele care fac parte din Ministerul Public, dar numai pentru acte ale organelor de detinere si executare a pedepselor.

Daca, in cazul organelor administrative emitente sau ierarhic superioare, suspendarea poate fi declarata oricand, pe motiv ca exista un dubiu privind legalitatea sau oportunitatea actului administrativ, in schimb, instanta de judecata poate dispune suspendarea atunci cand legea o prevede. Astfel, instanta de judecata, potrivit art. 9 din Legea 29/1990, in cazuri bine justificate si pentru a preveni producerea unei pagube iminente, poate sa dispuna de urgenta, chiar si fara citarea partilor , suspendarea executarii actului administrativ pana la solutionarea actiunii in contencios administrativ. Hotararea pronuntata in cazul admiterii cererii de suspendare este executorie de drept. Cererea de suspendare o poate introduce numai reclamantul, care se considera vatamat intr-un drept al sau ocrotit de lege.

O data cu admiterea cererii de suspendare de catre instanta judecatoreasca inceteaza si caracterul executoriu al actului administrativ. Cererea de suspendare poate fi adresata instantei de judecata separat de actiunea principala si chiar inainte de sesizarea instantei de contencios administrativ, respectiv chiar in timpul desfasurarii procedurii administrativ jurisdictional-prealabile (recurs gratios si recurs ierarhic) . In aplicarea dispozitiilor art. 9 din Legea Contenciosului administrativ nr. 29/1990, Curtea Suprema de Justitie - Sectiile Unite a stabilit ca este susceptibila de a fi atacata cu recurs atat hotararea prin care se solutioneaza cererea de suspendare a executarii actului administrativ, formulata in cadrul actiunii principale, avand ca obiect anularea acelui act, cat si hotararea prin care o atare cerere este solutionata separat

Incheierea prin care a fost solutionata cererea de suspendare a actului administrativ nu are caracterul unei incheieri premergatoare in sensul prevederilor art. 282 al. 2 Cod. proc. civ., deoarece nu pregateste hotararea ce urmeaza sa se dea in cauza in legatura cu statuarea asupra legalitatii actului administrativ.

Ca o observatie, trebuie sa facem distinctie intre obiectul art. 9 din Legea nr. 29/1990, care are un caracter general, prin care se suspenda caracterul executoriu al unui act administrativ si obiectul art. 403 Cod proc. civ. sau a art. 137 din O.G. nr. 92/2003 privind executarea creantelor bugetare prin care se suspenda executarea silita a unui act administrativ. Astfel, in cazul contestatiei la executare - art. 137 si urm. din O.G. nr. 92/2003 - se poate cere suspendarea acesteia pe motiv de nelegalitate a procedurii de executare silita aflata in derulare.

In masura in care acceptam ca actele administrative normative nu pot fi atacate pe calea actiunii directe in anulare, ca ele pot face numai obiectul exceptiei de ilegalitate, inseamna ca aceste acte nu pot fi suspendate de instantele judecatoresti. Per a contrario actele administrative individuale pot fi suspendate de instantele judecatoresti.

Suspendarea poate interveni si ope legis. Astfel, potrivit art. 123 al 5 din Constitutie si art. 135 al. 1 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, ca urmare a exercitarii controlului asupra legalitatii actelor adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale ori judetene, precum si de presedintele consiliului judetean, prefectul poate ataca in fata instantei de contencios administrativ aceste acte in termen de 30 de zile de la comunicare, actul atacat fiind suspendat de drept. In acest caz, in lipsa oricarei distinctii si cum legea nu interzice, deci este permis, suspendarea poate avea ca obiect atat actul administrativ normativ cat si pe cel individual. Sau, potrivit art. 32 al. 3 din O.G nr. 2/2001 plangerea contravenientului suspenda de drept executarea actului administrativ. De esemenea, recursul impotriva sentintei judecatoresti prin care s-a solutionat plangerea contraventionala suspenda executarea hotararii (art. 34 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001).

Masura temporara, suspendarea inceteaza fie prin anularea sau revocarea actului, fie prin repunerea actului administrativ in vigoare. Pentru instantele judecatoresti suspendarea inceteaza cand hotararea judecatoreasca de respingere sau de admitere a actiunii devine irevocabila. Daca in cuprinsul actului juridic de suspendare s-a prevazut anume o data limita sau suspendarea a fost subordonata de implinirea unei situatii de fapt, masura provizorie a suspendarii inceteaza in conditiile in prealabil stabilite.

In cazul actelor administrative normative daca se prevede o data ulterioara de intrare in vigoare, nu inseamna ca pana la implinirea acelei date actul este suspendat. Actul normativ exista, este perfect valabil numai ca inca nu poate produce efecte juridice.

Jurisprudenta ne ofera cateva solutii in materia suspendarii actelor administrative.

Astfel, instanta suprema a stabilit ca in situatia in care anularea actului administrativ formeaza obiectul unei actiuni pe rolul altei instante, cererea de suspendare este inadmisibila . Este de asemenea inadmisibila cererea de suspendare a unui act administrativ in situatia in care cel care solicita nu face dovada ca in cazul in care actul nu ar fi suspendat i s-ar produce o paguba iminenta . Numai instanta competenta material sa se pronunte cu privire la solutionarea actiunii poate solutiona si cererea de suspendare

II). Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte juridice materiale prevazute de lege.

Incetarea efectelor juridice ale actelor administrative se poate produce si prin anumite fapte juridice materiale.

Faptele materiale determina in mult mai putine cazuri decat actele juridice, incetarea efectelor juridice ale unor acte administrative. In acest scop este necesara o dispozitie expresa a legii

Literatura juridica considera ca faptele juridice materiale, ca regula generala, nu pot produce incetarea efectelor juridice ale actelor administrative normative. Fiind de aplicare repetata, actele normative nu pot sa-si piarda valabilitatea prin producerea unei transformari in lumea materiala inconjuratoare. O singura exceptie este admisa de la aceasta regula, in cazul actelor administrative normative temporare, ale caror efecte inceteaza o data cu implinirea termenului pentru care au fost emise.

In cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de aplicare repetata, efectele juridice se sting prin interventia unui fapt material de producerea caruia legea leaga acest efect (moartea, dizolvarea persoanelor juridice prin expirarea duratei de functionare, prescriptia, executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte - cum ar fi, de exemplu, plata amenzii contraventionale)