Natura juridica a operatiunilor administrative

Natura juridica a operatiunilor administrative

Atat in literatura juridica de specialitate, cat si in practica instantelor de contencios administrativ, s-a ridicat problema clarificarii naturii juridice a operatiunilor administrative, ce iau forma unor activitati intelectuale ce premerg sau sunt posterioare emiterii actului administrativ (a adreselor, adeverintelor).

Operatiunile administrative sunt numeroase si pot fi premergatoare actului administrativ, purtand in acest caz denumirea, indeobste cunoscuta in literatura, de acte pregatitoare (rapoarte, propuneri, anchete, studii, verificari, procese-verbale, avize, acorduri, etc.) si activitati posterioare emiterii actului administrativ, necesare punerii lui in executare (comunicare, notificare, publicare, etc). Distinctia pe care a impus-o literatura juridica si practica judiciara consta in faptul ca, aceste operatiuni administrative nu sunt acte administrative, deoarece ele nu sunt manifestari de vointa facute in scopul de a produce efecte juridice si nici nu produc prin ele insele aceste efecte.

Operatiunile administrative nu pot face obiectul unei actiuni directe in contencios administrativ, dar nici nu sunt sustrase total controlului judecatoresc, fiind susceptibile de a fi atacate si controlate o data cu actul administrativ propriu-zis. Daca Legea contenciosului administrativ din 1925 nu prevedea expres controlul judecatoresc al actelor pregatitoare, desi doctrina interbelica il accepta , Legea nr. 29/1990 in art. 11 al.1 teza a-II-a, considera ca "instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii". Deci, concluzia este ca si actele pregatitoare sau posterioare trebuie sa fie conforme cu legea, in caz contrar atragand o raspundere civila, disciplinara, penala, etc. a functionarului vinovat.

Referitor la actele pregatitoare sunt de facut unele observatii:

1. Ca o prima observatie, trebuie mentionat ca actele pregatitoare pot fi prevazute, in unele cazuri, ca o conditie de valabilitate a unui act administrativ. De exemplu, potrivit art. 29 din Legea 64/1991 privind brevetele de inventii, hotararea de acordare sau de respingere a brevetului de inventie se ia de catre o comisie de examinare din cadrul Oficiului de Stat pentru Inventii si Marci, pe baza unui raport de examinare a cererii de brevet. Potrivit art. 6 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea constructiilor si unele masuri pentru realizarea locuintelor, autorizatiile de constructii se elibereaza numai pe baza unui plan de amplasare a constructiei. Insa lipsa planului urbanistic zonal, ca si a planului urbanistic de detaliu, ce se intocmesc si se aproba de primarie, nu poate constitui temei al refuzului eliberarii autorizatiei de constructie pe motivul ca nu au fost elaborate si nu au fost aprobate aceste planuri in prealabil, atata timp cat intocmirea si aprobarea ii incumba in exclusivitate

Acordarea sau renuntarea la cetatenia romana, potrivit art. 12 si 31 din Legea nr. 21/1991 privind cetatenia romana, se face la propunerea Ministerului Justitiei. De asemenea, potrivit art. 85 alin. 4 lit. c din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, secretarii consiliilor locale avizeaza proiectele de hotarari ale consiliilor locale. Potrivit art.2 lit. b pct. 5 din Hotararea Guvernului Romaniei nr. 800/1992, scoaterea din evidenta contabila prin casare a unui mijloc fix (o baza sportiva) se face numai cu avizul Ministerului Tineretului si Sportului.

2. Ca o a doua observatie, retinem ca actele pregatitoare pot fi intocmite si de alti functionari decat cei investiti cu atributii de decizie, respectiv de emitere a actului administrativ propriu-zis . In aceasta ultima ipoteza, rezulta ca functionarul de decizie care a elaborat si emis actul administrativ, fundamentat pe actele pregatitoare neconforme cu realitatea si cu legea, poate chema in garantie functionarul auxiliar vinovat ierarhic inferior, desi Legea nr. 29/1990 nu prevede in art. 13 aceasta situatie.

3. O a treia observatie consta in faptul ca actele pregatitoare (avizele, acordurile, anchetele, rapoartele, etc) pot fi retrase (revocate) sau anulate, dupa ce au fost intocmite sau date, dar nu mai tarziu de momentul in care a fost adoptat sau emis actul administrativ in considerarea caruia au fost elaborate . Profesorul Constantin G. Rarincescu sustinea ca 'actele cu caracter preparatoriu pot fi retrase sau anulate atata timp cat nu a intervenit deciziunea sau actul final care numai el creeaza o situatie juridica definitiva care sa dea nastere la drepturi'

Un act pregatitor, daca este ilegal, poate fi revocat sau anulat si dupa adoptarea sau emiterea actului administrativ cu consecinta ca, in situatia in care actul administrativ si-a incetat efectele, daunele cauzate prin aceasta retragere, sa fie suportate de organul administrativ sau functionarul vinovat

Este interesant de remarcat ca in practica judiciara recenta s-a statuat ca este inadmisibila revocarea unui act administrativ, dupa pronuntarea in cauza a unei hotarari judecatoresti. Revocarea a avut loc dupa momentul intrarii actului - autorizatie de demolare - in circuitul civil, prin aceea ca instanta judecatoreasca competenta a dispus demolarea constructiei. Dupa aceasta data, organul administratiei publice nu mai avea dreptul de a emite o decizie de revocare

In materia actelor pregatitoare, practica judiciara ofera si alte solutii, unele dintre ele nu ferite de critici.

Astfel, instanta de contencios administrativ a acceptat obtinerea si prezentarea unui aviz obligatoriu cerut in cursul procesului, considerand in consecinta ca cerintele legii au fost satisfacute

De asemenea, instanta de contencios administrativ a considerat ca hotararea adoptata de Consiliul de administratie al unui departament din cadrul unui minister, care a stat la baza adoptarii de catre Guvern a unei hotarari prin care s-au infiintat mai multe societati comerciale, este un act de gestiune si nu un act pregatitor . In realitate, hotararea adoptata de Consiliul de administratie era un act pregatitor pentru hotararea Guvernului adoptata in urma propunerii, ca expresie a manifestarii de vointa unilaterale a organului administrativ public care avea competenta sa dispuna si un act de autoritate pentru departament. Spre deosebire, actul de gestiune trebuie sa cuprinda manifestarea de vointa a doua subiecte de drept, autoritatea administratiei publice pe de o parte si persoana fizica sau juridica care incheie actul de cealalta parte. Daca primul act isi gaseste expresie in dreptul de comanda al autoritatii administrative publice, actul de gestiune trebuie sa reflecte pozitia de egalitate a partilor, situatie care nu se intalneste in cazul rezolvat de instanta de contencios administrativ.

Literatura juridica, intr-o mai mica masura , si practica judiciara intr-o mai mare masura au evidentiat delimitarea ce trebuie facuta intre simplele adrese, adeverinte si actul administrativ. Distinctia apare clara in intentia legiuitorului care, in textul art. 11 al. 1 din Legea nr. 29/1990, face o delimitare intre actele administrative si certificate, adeverinte, orice alte inscrisuri. Practica judiciara a intarit aceasta distinctie urmarind drept criteriu    examinarea continutul actului si cautand sa constate in ce masura acesta cuprinde o manifestare de vointa in exercitarea puterii executive. Instantele de contencios administrativ au statuat ca adeverintele, notele de relatii si alte asemenea acte nu fac parte din categoria actelor administrative, deoarece din examinarea continutului lor rezulta ca nu sunt luate ca decizii in exercitarea puterii executive si in consecinta nu sunt susceptibile de a fi supuse controlului legalitatii lor pe calea contenciosului administrativ .

De asemenea, adresele prin care se atesta datele existente in evidentele unei autoritati administrative , adresele care cuprind masurile luate de un organ al administratiei publice pentru rezolvarea unei cereri , adresele de comunicare ale unei anumite situatii eliberate de o autoritate administrativa , adresele semnate de prefect care cuprind o comunicare , adresele semnate de prefect prin care se solicita revenirea asupra unei hotarari a unui consiliu judetean , nu sunt acte administrative producatoare prin ele insele de efecte juridice, ci simple operatiuni administrative material-tehnice, ce nu echivaleaza cu actele administrative si, in consecinta, nici nu pot fi controlate pe calea actiunii directe in contencios administrativ, ci numai in subsidiar, conform prevederilor art. 11 al. 1 teza a II-a din Legea nr. 29/1990.

Simpla adresa prin care se comunica un refuz de eliberare a unui act administrativ de catre un consiliu local, nu poate fi anulata de catre instanta de contencios administrativ, ea fiind doar o comunicare a unui refuz eventual nejustificat . Astfel, solutionand cauza potrivit art. 1 raportat la art. 11 din Legea nr. 29/1990 instanta nu putea sa se pronunte decat in ceea ce priveste actul administrativ propriu-zis, ceea ce nu se poate spune despre adresa ca ar fi, situatie in care reclamantul poate cere, iar instanta sa o faca si sa oblige autoritatea administrativa sa elibereze actul administrativ solicitat.

In literatura franceza se considera ca unele acte unilaterale nu sunt decizii propriu-zise, deoarece autorii lor, cand le iau, nu urmaresc modificarea unor situatii juridice existente. Din aceasta categorie a actelor ce nu modifica situatii juridice, sunt considerate ca fac parte: actele pur declarative, actele care preced si pregatesc decizia (avizele prealabile si cu rezerve, instructiunile de serviciu, actele tip, considerate astfel de jurisprudenta) si actele care sunt necesare ulterior emiterii deciziei