Notiunea si ramurile contenciosului administrativ

Notiunea si ramurile contenciosului administrativ

1.1. Notiunea contenciosului administrativ

Controlul judecatoresc al activitatii organelor administratiei publice sau, pe scurt, contenciosul administrativ, reprezinta o constructie juridica care are drept obiectiv apararea drepturilor cetatenesti impotriva eventualelor abuzuri ale organelor administratiei publice si a functionarilor publici ce-si desfasoara activitatea in cadrul acestor organe[1]. Oricine se considera vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ al unui organ al administratiei publice, poate cere si poate obtine anularea sau modificarea actului administrativ si repararea pagubei cauzate.

In acest sens, art. 52 din Constitutia Romaniei prevede urmatoarele :

" (1) Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.

(2) Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.

(3) Statul raspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare . Raspunderea statului este stabilita in conditiile legii si nu inlatura raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta  ."

Autoritatea competenta in a solutiona cu putere de lege aceste conflicte este instanta de judecata care, in baza controlului de legalitate asupra actelor administrative emise de organele administratiei publice, reconstituie ordinea de drept incalcata.

Procedura stabilita de lege pentru solutionarea conflictelor dintre autoritatile administrative si cetateni constituie contenciosul administrativ

Trebuie sa observam ca acest control de legalitate se raporteaza la doua elemente esentiale, care trebuiesc clarificate:

contenciosul administrativ si

actele administrative, ca principala forma de manifestare a activitatii administratiei publice.

Legatura dintre contenciosul administrativ si actele administrative este evidenta, sub urmatoarele aspecte:

- nu ar putea exista un contencios administrativ, daca nu ar exista acte administrative care sa poata fi contestate;

- sfera de actiune a contenciosului administrativ poate fi limitata, dupa cum vom vedea, functie de natura actului administrativ care se doreste a fi contestat.

Etimologic, cuvantul contencios provine prin filiera franceza (contentieux = contencios) din latinescul contentiosus = certaret, adjectivul substantivului contentio = conflict, disputa, confruntare.

Notiunea de contencios administrativ este o notiune traditionala a dreptului administrativ, fiind utilizata pentru a delimita caile de atac jurisdictionale impotriva actelor si operatiunilor administrative de recursurile administrative obisnuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobandea caracter jurisdictional (contencios) ori de cate ori autoritatea care-l solutiona avea calitatea de judecator, in felul acesta s-a ajuns - atat in doctrina, cat si in legislatie, mai ales in perioada interbelica - sa se utilizeze in mod curent termenii: contencios administrativ; actiuni de contencios administrativ; instanta (organ) de contencios administrativ (uneori instanta in materie de contencios administrativ); legea contenciosului administrativ; hotarari de contencios administrativ.

Notiunea de contencios administrativ are o sfera de cuprindere mai larga[2], sau mai restransa, dupa cum include totalitatea litigiilor juridice dintre administratia publica si cei administrati, fie numai o parte dintre acestea si anume cele care se solutioneaza de anumite instante de judecata si potrivit anumitor reglementari juridice, pe baza principiilor de drept public. Atat in acceptia generala cat si in cea restransa, notiunea contenciosului administrativ are un sens material si unul formal, organic.

Sensul material priveste litigiile juridice pe care le cuprinde si regimul juridic aplicabil (dreptul comun sau dreptul administrativ). Sensul formal (organizatoric) se refera la organele de jurisdictie care sunt competente sa solutioneze respectivele litigii.

La randul lor organele de contencios se impart in doua categorii, si anume: organe de contencios judiciar, competente sa solutioneze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege si organe de contencios administrativ, competente sa solutioneze, potrivit legii, conflictele juridice in care cel putin una dintre parti este un serviciu public administrativ. Prin urmare si activitatile desfasurate de aceste organe vor fi activitati de contencios judiciar sau activitati de contencios administrativ, dupa caz.

Astfel, Codul de procedura civila, atunci cand reglementeaza competenta materiala a instantelor judecatoresti, arata in art. 2 si 3, ca tribunalelor si curtilor de apel le revine competenta de a rezolva "procesele si cererile in materie de contencios administrativ".

De aici rezulta impartirea contenciosului administrativ in doua categorii, respectiv:

- contenciosul de drept comun, care este alcatuit din totalitatea litigiilor de competenta organelor judecatoresti propriu-zise, de natura civilo-comerciala si penala;

- contenciosul administrativ propriu-zis, compus din totalitatea litigiilor de natura administrativa, de competenta, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale administrative, dupa sistemul de drept pozitiv adoptat in diverse state.

Instantele judecatoresti carora li se confera competenta judecarii acestor litigii juridice sunt denumite instante de contencios administrativ.

In aceasta ordine putem sa observam ca notiunea contenciosului administrativ imbraca si alte sensuri, in afara celor prezentate, astfel:

- un sens material, care desemneaza litigiile ce trebuiesc rezolvate, mai bine zis suma acestor litigii;

- un sens organic, care desemneaza instantele judecatoresti carora le revine competenta rezolvarii acestor litigii. In acest sens este conceputa si Legea nr. 554/2004, legea contenciosul administrativ, care reprezinta dreptul pozitiv in aceasta materie.

Intr-un sens mai restrans, notiunea contenciosului administrativ se refera numai la instantele de contencios prevazute de lege. Asa este cazul prevederilor art.122 alin. (5) din Constitutia din 1991 si art.135(1) din Legea 215/2001, legea administratiei publice locale, unde se prevede ca: "in urma exercitarii controlului de catre prefect, asupra legalitatii actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale ori judetene, acesta le poate ataca in fata instantei de contencios administrativ".

Notiunea contenciosului administrativ, in acest caz, are un sens "sui generis", cu totul altul decat cel pe care l-am mentionat inainte, adica cel care priveste litigiile juridice dintre administratie si cei administrati.

Notiunea contenciosului administrativ, in cazul citat mai sus, se refera numai la atribuirea de competenta catre instantele de contencios administrativ pentru rezolvarea litigiilor dintre prefect si autoritatile administratiei publice locale, ambele autoritati facand parte din sistemul administratiei publice.

Tot intr-un sens restrans, apare notiunea contenciosului administrativ si atunci cand se refera la procedura folosita pentru rezolvarea litigiilor dintre administratie si cei administrati[3].

Prof. Victor Onisor observa, atunci cand vorbeste de rezolvarea litigiilor, ca aceasta se face prin solutionarea a doua chestiuni: chestiunea de drept si chestiunea de drept (quaestio facti, quaestio juris).

Contenciosul administrativ nu este altceva decat lupta pentru apararea ordinii de drept din stat, intemeiata pe principiul legalitatii, punand in mana cetatenilor administrati caile de atac si mijloacele de aparare in contra actelor ilegale ale organelor administrative ale statului, facute in functionarea serviciilor publice si in executarea legilor.

Legea 554/2004 defineste contenciosul administrativ ca fiind activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul legii, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

In urma analizei facute pana acum, putem defini contenciosul administrativ ca fiind acea forma de control a activitatii administratiei publice, care cuprinde totalitatea litigiilor nascute intre administratia publica si particulari, procedura folosita in judecarea acestor litigii juridice si modul de distribuire a competentei, conform regulilor si principiilor dreptului administrativ, catre instantele de contencios, ca organe abilitate sa solutioneze aceste litigii, cu putere de lege[4].

1.2. Ramurile contenciosului administrativ

Contenciosul administrativ este alcatuit din patru ramuri:    

1. contenciosul de prima jurisdictie;

2.contenciosul de anulare;

3.conteciosul de interpretare;

4.contenciosul de represiune.

Datorita jurisprudentei Consiliului de stat din Franta aceasta diviziune a devenit clasica si a fost adoptata in multe state europene, in ciuda faptului ca ea nu corespunde in totalitate sistemului de drept al respectivelor state. Exista un contencios obiectiv atunci cand situatia contenciosului este determinata de o problema de drept obiectiv si un contencios subiectiv atunci cand se pune in cauza existenta si intinderea unor drepturi subiective ale reclamantului. In contenciosul de anulare , instanta judecatoreasca pronunta anularea actului administrativ ilegal ,daca se constata neconcordanta actului administrativ cu starea de legalitate.

Daca actul administrativ ilegal a produs daune, acestea pot fi cerute la o alta instanta si uneori cu alta procedura, instanta judecand, in fond, atat din punct de vedere al dreptului cat si al faptelor. In contenciosul de plina jurisdictie, competenta judecatorilor este mai mare iar decizia lor nu se limiteaza numai la anularea unui act ilegal, ci pot dispune chiar si alte masuri precum: recunoasteri de drepturi subiective, restituiri, reintegrari, despagubiri si eventual modificarea unui act administrativ; iar aceasta competenta mai larga a judecatorilor este recunoscuta atunci cand sunt chemati sa solutioneze o problema de drept subiectiv, si cand in constatarea facuta, se recunoaste reclamantului existenta unui asemenea drept. In acest mod, contenciosul subiectiv din punct de vedere al constatarii, este, in general, si un contencios de plina jurisdictie din punct de vedere al deciziei.