Regimul instituit de normele constitutionale pentru administratia publica locala

Regimul instituit de normele constitutionale pentru administratia publica locala

Constitutia Romaniei, republicata , instituie la nivelul administratiei publice locale, prin normele art. 120-123, regimul (administrativ) de descentralizare,[i] in fapt un regim administrativ specific, o forma a acestui sistem de organizare administrativa, cel al descentralizarii administrative teritoriale,[ii] revenindu-se, astfel, la o institutie traditionala romaneasca cu valoare de principiu constitutional.[iii]

Acest regim al descentralizarii, asa dupa cum arata un autor, vizeaza sa descompuna, intr-un mod original, dialectica dintre unu si multiplu, in sensul ca descentralizarea respecta unitatea si indivizibilitatea nationala (proclamata constitutional) si simultan incurajeaza diversitatea locala (organizata legislativ), determinand, astfel un mod de amenajare a puterii in cadrul statului.[iv]

In acest sens, sunt edificatoare dispozitiile art. 120 din Constitutie, care precizeaza ca administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale, ceea ce este, in opinia unui autor, in spiritul doctrinei administrative contemporane, ca si a doctrinei romanesti interbelice, considerat "un veritabil drept acordat colectivitatilor locale".[v]

Ideea de autonomie locala, precizeaza Anibal Teodorescu, atrage dupa sine descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implica autonomia.[vi] Altfel spus, caracteristica esentiala a descentralizarii este autonomia locala [vii]

In fond, autonomia locala reprezinta, exclusiv, rezultatul unui transfer de atributii de natura administrativa, de la nivel central la nivel local, legiuitorul organic, definind-o ca "este administrativa"[viii] si financiara ceea ce face, astfel, sa se sublinieze o realitate incontestabila.

Adica, fata de descentralizarea politica caracteristica statelor federale, descentralizarea ramane totdeauna de natura administrativa in Romania, stat unitar si indivizibil (art. 1, alin (1) din Constitutie).

Faptul ca ne aflam in prezenta unui regim de descentralizare administrativa, bazat pe principiu subsidiaritatii[ix], este demonstrat si de alte argumente caracteristice acestuia, cum sunt:

1. Recunoasterea, prin dispozitiile constitutionale ale art. 120, a unitatilor administrativ-teritoriale, intr-o dubla ipostaza:

a. intr-o prima ipostaza, comunele, orasele si judetele sunt unitati administrativ-teritoriale ale statului, potrivit dispozitiilor art. 3, alin. (3) din Constitutie, in care administratia publica se realizeaza prin servicii publice deconcentrate, conduse de prefect (art. 123, alin. (2) din Constitutie).

b. in cea de-a doua ipostaza, la recunoasterea implicita a unitatilor administrativ-teritoriale, ca entitati distincte, respectiv, comune si orase, ce constituie, astfel, un prim nivel, nivelul de baza, al autonomiei locale, precum si judetele formate din grupari teritoriale ale colectivitatilor locale de baza reprezentand cel de-al doilea nivel al administratiei locale.[x]

2. Traditional, colectivitatile locale, prin care sunt desemnate comunele, orasele si judetele, reprezinta persoane (juridice) publice descentralizate, care sunt definite prin teritoriu aferent, atributiile pe care le exercita, alegerea organelor lor reprezentative prin vot universal, direct[xi] ca si prin dotarea acestora cu resursele necesare.[xii]

In sustinerea punctului de vedere emis, credem ca mai pot fi amintite si dispozitiile art. 73, alin (3), lit. o din Constitutie (ce stabilesc ca organizarea administratiei locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala, se reglementeaza prin lege organica), conform carora, in opinia altui autor, se intrevede posibilitatea ca in viitor administratia locala sa fie reglementata in mod distinct de organizarea teritoriului. Adica, legiuitorul va putea opera o reglementare specifica a organizarii administratiei locale in colectivitati distincte, altele decat cele existente in prezent, ca si o noua distributie teritoriala a competentelor administrative ale statului, inclusiv prin modificarea structurii unitatilor administrativ teritoriale.[xiii] Cu alte cuvinte, Constitutia admite posibilitatea stabilirii unitatilor administrativ-teritoriale ale statului prin suprapunere cu colectivitatile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectivitati locale, componente ale unitatilor administrativ-teritoriale.[xiv]

Intr-o alta opinie, referindu-se, de aceasta data, la prevederile art. 120 din Constitutia Romaniei, se arata ca "legiuitorul nostru constituant consacra dubla natura a autoritatilor comunale si orasenesti alese, ceea ce reflecta dubla natura a comunei si orasului: colectivitate si unitate administrativ-teritoriala".[xv]

In acelasi plan, Jean Rivero, mentionand caracterele juridice ale comunei (rurale si urbane), subliniaza dubla natura a acesteia, respectiv aceea de "colectivitate descentralizata" si totodata, de "circumscriptie teritoriala".[xvi]

Sintetizand, consideram ca prima opinie exprima cel mai bine intentia legiuitorului constituant, intrucat, in prezent constatam suprapunerea unitatilor administrativ-teritoriale ale statului si a colectivitatilor locale care le compun. Acest fapt are drept urmare si impartirea administratiei publice, la nivel teritorial, in doua componente: 1. administratia publica de stat (reprezentata prin serviciile descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale) si 2. administratia publica locala (reprezentata prin autoritatile administrative, autonome, alese).[xvii]

Delimitarea acestor doua componente ale administratiei publice, in opinia noastra, o consecinta a existentei regimului de descentralizare administrativa, se realizeaza prin evidentierea regimurilor diferite ce se aplica fiecareia dintre componente. Primei, constituita din ansamblul serviciilor administratiei centrale de specialitate, ale statului, inclusiv prefectul, i se aplica un "regim deconcentrat , iar celei de-a doua componente, reprezentand autoritatile colectivitatilor locale, un "regim descentralizat".[xviii]

Se poate observa ca cele doua componente ale administratiei publice se constituie in doua subsisteme distincte, care, fara a fi izolate, se interfereaza, aflandu-se chiar intr-o relatie de interdependenta

In acest sens, relatiile dintre administratia publica centrala de specialitate, in fapt si in drept, serviciile publice desconcentrate ale acesteia si autoritatile administratiei publice descentralizate, sunt relatii specifice de colaborare, cooperare si conlucrare, ce se constituie, in spiritul doctrinei constitutionale contemporane, intr-un "regim de co-administrare ,[xix] in vederea realizarii utilitatii publice, a interesului general si a acelui local, intr-o perspectiva filosofica, "binele comun",[xx] avand, in acelasi timp, si o tendinta centrifuga care apropie administratia de administrati.

Regimul de co-administrare, specific administratiei publice de la nivel local, apare, in opinia noastra si ca o consecinta fireasca a principiului fundamental, proclamat in Constitutia Romaniei,republicata si deja invocat, al unitatii statului roman (art. 1, alin. (1)).

In acest sens, regimul de co-administrare releva faptul ca administratia publica reprezinta o "unitate" de interese, generale si locale, ceea ce subliniaza ca aplicarea principiilor constitutionale enuntate de art. 120, al autonomiei locale si cel al descentralizarii serviciilor publice, "nu poate aduce atingere caracterului de stat national unitar al Romaniei".[xxi]

3. Potrivit dispozitiilor constitutionale ale art. 121, alin. (2) si 122 din Constitutia Romaniei, este pusa in evidenta si o alta caracteristica a descentralizarii administrativ-teritoriale, si anume existenta unor autoritati, alese, ce functioneaza "in conditiile legii ca autoritati autonome", care au "dreptul si capacitatea de a rezolva se a gestiona, in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice".[xxii]

4. Autonomia locala, asa cum mentionam, caracteristica esentiala a descentralizarii administrative, nu este numai un principiu constitutional enuntat, ci si unul garantat prin dreptul conferit autoritatilor administratiei publice locale de a administra proprietatea publica ce apartine comunei, orasului sau judetului
(art. 136, alin. (4) din Constitutie), precum si prin dreptul la resurse proprii si suficiente de care pot sa dispuna liber in exercitiul competentelor lor, legiuitorul constituant, reglementand, in acest scop, dreptul autoritatilor administratiei publice locale de a stabili impozite si taxe locale si de a elabora, aproba si executa bugetul local (art. 138, alin. (4) si 139, alin. (2) din Constitutie).

5. Prezenta prefectului, ca reprezentant al guvernului pe plan local, ca autoritate administrativa desconcentrata,[xxiii] de tutela administrativa,[xxiv] justificata prin locul si rolul atribuit de legiuitorul constituant de a efectua controlul din partea statului[xxv] asupra activitatii autoritatilor administratiei publice locale (art. 123, alin. (5) din Constitutie) este, in sfarsit, un alt aspect specific al descentralizarii administrative.