SISTEMUL ORGANELOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

SISTEMUL ORGANELOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

Notiunea sistemului organelor administratiei publice

Prin sistem al organelor administratiei publice intelegem totalitatea organelor care realizeaza administratia publica, ca activitate de organizare a executarii si de executare a legii, intre care exista legaturi prin care se asigura functionalitatea sistemului.

De asemenea, activitatea de organizare a executarii legii si de executare a legii de catre organele care formeaza acest sistem, exclude existenta altor organe, ca autoritati administrative care sa indeplineasca o astfel de activitate, fara ca sa faca parte din sistemul organelor administratiei publice.

Partile componente ale sistemului administratiei publice

In sistemul organelor administratiei publice, partile componente au calitatea de organe ale administratiei publice, adica acela de organizatie sau de institutie publica si ca organ prin care functioneaza institutiile publice si prin care se realizeaza sarcinile administratiei publice. Sistemul administratiei face posibila unitatea functionala a sistemului administratiei publice in realizarea activitatii de organizare a executarii legii, in sens dispozitiv si prestator.

Astfel, in sistemul administratiei publice trebuie neaparat cuprins guvernul, care prin natura sa este expresia puterii executive a statului, dar prin natura activitatii pe care o desfasoara este organismul cel mai important prin care se asigura coerenta administratiei publice ca activitate de organizare a executarii legii in toate compartimentele sistemului administratiei publice.

In sistemul administratiei publice, un loc important il ocupa ministerele si celelalte organe ale administratiei publice de specialitate in care se realizeaza sarcinile care revin statului.

In cadrul sistemului administratiei publice se cuprinde si administratia publica locala, care se organizeaza in unitatile teritorial administrative ale statului care sunt desmembraminte ale statului.

In sfarsit, din sistemul administratiei publice fac parte si institutii social-culturale si unitati economice prin care se realizeaza diferite prestatiuni pe baza si in executarea legii satisfacandu-se nevoi ale persoanelor fizice si juridice ca beneficiari ai sistemului administratiei publice.

Guvernul

Guvernul este organul central al puterii executive care organizeaza realizarea administratiei publice pe intreg teritoriul tarii si in toate domeniile de activitate supuse reglementarii legii.

Guvernul este format din primul ministru, ministrii de stat, ministrii si secretari de stat.

Primul ministru este desemnat de Presedintele Romaniei, componenta guvernului se aproba la propunerea primului ministru prin hotarare de catre Adunarea Deputatilor si Senat.

Guvernul isi realizeaza competenta in plenul sau prin activitatea deliberativa adoptand hotarari, ordonante si regulamente. Pentru adoptarea hotararilor si regulamentelor, legea cere acordul primului ministru si votul deschis al majoritatii simple a deliberantilor. Deliberarea este legala numai in prezenta majoritatii simple a membrilor guvernului.

Hotararile guvernului privesc exercitarea competentei acestuia privind administratia publica in orice domeniu de activitate.

Potrivit art. 107 din Constitutia Romaniei, ordonantele guvernului se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si conditiile prevazute de legea respectiva. Hotararile si ordonantele guvernului, pentru a produce efecte juridice trebuie publicate in Monitorul Oficial. Nepublicarea acestora atrage inexistenta respectivelor acte.

Regulamentele se emit in conditiile in care legea speciala prevede aceasta si numai in legatura cu aplicarea respectivei legi.

Pentru rezolvarea problemelor curente in mod operativ si pentru aducerea la indeplinire a masurilor dispuse de guvern, guvernul isi constituie un birou executiv. Acest birou executiv este compus din primul ministru, ministrii de stat, ministrul finantelor, ministrul justitiei, ministrul de interne si ministrul apararii nationale.

Astfel pe langa prim-ministru functioneaza un consiliu al reformei,relatiilor si informatiilor publice, un cabinet al primului-ministru si consilierii acestuia. Aceasta este o structura organizatorica alcatuita de persoane care indeplinesc functii legate de indeplinirea atributiilor primului-ministru, numiti si revocati in aceste functii de primul-ministru.

Pentru realizarea atributiilor care revin guvernului exista un secretariat general care este organizat si functioneaza ca o institutie distincta condusa de secretarul general al guvernului cu rang de ministru, care este numit de primul ministru.

Activitatea guvernului este condusa de primul-ministru. Acesta coordoneaza activitatea membrilor guvernului cu respectarea competentelor si responsabilitatilor ce le revin.

Primul-ministru reprezinta guvernul in raporturile acestuia cu Parlamentul, Presedintele Romaniei, Curtea Suprema de Justitie, Procurorul General, partidele politice si alte organizatii de interes national si in relatiile internationale.

Ministerele

Ministerele sunt organe centrale care conduc si coordoneaza administratia publica in diferitele domenii si ramuri de activitate.

Numarul ministerelor este determinat, dupa cum am mai aratat, de masa sarcinilor administratiei publice intr-un domeniu sau altul de activitate, dar si de conceptiile si interesele politice care se manifesta la factorii care compun sistemul politic. Astfel, la un anumit moment, la aceeasi masa de sarcini numarul ministerelor se poate schimba prin contopirea unor ministere sau despartirea lor, prin infiintarea unor noi ministere.

In aceste cazuri, de obicei in cadrul unui minister sunt create mai multe departamente care in realitate sunt veritabile ministere prin conturul ramurilor de activitate la care se refera. In ceea ce priveste organizarea ministerelor, este bine ca aceasta sa fie facuta pe baza unei unitati de conceptie referitoare la structura si sarcinile care revin acestor organe ale administratiei publice.

Ministerele indeplinesc sarcinile de conducere si organizare, pe baza si in conditiile stabilite de lege in domeniul de activitate al fiecarui minister, in raport cu specificul sau. Metodele de indeplinire a acestor sarcini sunt diferentiate dupa natura activitatii specifice domeniului in care functioneaza ministerele. In unele domenii de activitate conducerea si organizarea se face printr-o ampla competenta de control si indrumare a unor unitati subordonate. Astfel este cazul Ministerului de Interne, Ministerul Apararii Nationale, Ministerul Sanatatii s.a. In alte domenii, sarcinile de conducere si organizare sunt mai generale si privesc orientarea si coordonarea si un control special de tutela a unor unitati care functioneaza pe principiul autonomiei functionale in domeniul de activitate al respectivelor ministere. In aceasta situatie sunt ministerele care actioneaza in domeniul economiei. De asemenea, in domeniul invatamantului unde se aplica autonomia universitara. In sfarsit, sarcinile de conducere si organizare se pot realiza, prin autorizarea unor activitati din domeniul in care actioneaza ministerele, unor intreprinzatori particulari. Asa, de pilda, in domeniul economic - eliberarea unor licente de import-export, in domeniul medical-farmaceutic - autorizarea exercitarii unor activitati de acest gen de intreprinzatori particulari, sau in domeniul invatamantului - prin autorizarea functionarii unor institutii particulare de invatamant.

Organizarea ministerelor

Conducerea ministerelor apartine ministrilor care conduc intreaga activitate a ministerelor respective si il reprezinta in raport cu guvernul si, in acelasi timp, reprezinta guvernul in administratie pe care o realizeaza ministerele. Ministrii sunt ajutati de secretarii de stat si subsecretarii de stat numiti de guvern, sau care fac parte din guvern, desemnati de primul-ministru si aprobati de Parlament. Prin urmare, aceasta este componenta politica a ministerelor, care tine de puterea executiva si, in general, de sistemul politic.

Din punct de vedere organizatoric va trebui sa remarcam prezenta unui personal al ministerelor grupat in birouri, servicii, directii si directii generale care se compune din mai multe categorii: personal de conducere, de executie de specialitate, de executie de specialitate, de executie administrativa si de deservire. Aceasta este partea administratiei care se distinge de aceea care reprezinta puterea politica.

Activitatea ministerelor se realizeaza, in general in regim juridic de drept administrativ, dar si de drept civil.

Sub aspectul aplicarii regimului juridic administrativ administratiei ministeriale, vom remarca competenta ministrilor de a emite ordine si instructiuni care au valoarea unor izvoare ale dreptului administrativ.

Din punct de vedere organizatoric, subliniem ca ministerele ca organe de specialitate ale administratiei publice de stat pot infiinta si folosi in subordinea lor, potrivit legii, organe de specialitate. De asemenea, ministerele pot avea in teritoriu organe prin care sa-si realizeze sarcinile care le revin.

Administratia publica locala

Un loc important in sistemul administratiei publice il ocupa organele administratiei publice locale. Administratia publica locala este constituita in unitatile teritorial administrative ale statului - comuna, orasul si judetul.

A.     Administratia publica locala in comune, orase si municipii

In comune, orase si municipii, primariile au urmatoarele organe: consiliile locale, care sunt organe colegiale deliberative si primarii, ca organe unipersonale cu caracter executiv.

a.      Consiliile locale

Sunt compuse din consilieri alesi pe termen de 4 ani prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, in conditiile stabilite de legea privind alegerile locale, de catre locuitorii comunelor, oraselor si municipiilor, dintre locuitorii acestora.

Numarul acestor consilieri variaza in functie de numarul locuitorilor respectivelor localitati, de la 11 la 35.

Functiile exercitate de consilieri nu sunt retribuite, ei pot primi o indemnizatie pentru activitatea depusa in cadrul sedintelor de lucru ale consiliilor.

Atributiile privesc administrarea comunelor, oraselor si municipiilor, stabilirea bugetului acestora, a impozitelor si taxelor locale, administratiei domeniului public si privat al localitatilor, asigurarea ordinei publice si asigurarea bunei desfasurari a activitatilor in cadrul localitatilor.

Consiliile locale au atributii in ceea ce priveste numirea viceprimarilor, infiintarea unor institutii de interes local si numirea membrilor consiliilor de administratie ale regiilor autonome si membrilor consiliilor imputernicitilor statului de la societatile comerciale cu capital integral de stat de interes local.

Isi realizeaza competenta in sedinte ordinare lunare si extraordinare ori de cate ori este necesar, la cererea primarului sau cel putin o treime din numarul membrilor consiliului. Adopta hotarari cu caracter individual sau normativ.

In cazul in care un membru al consiliului savarseste acte contrare constitutiei si legilor, compromite cu rea credinta interesele comunei, orasului sau municipiului, acesta poate fi demis din functie la propunerea prefectului, printr-o hotarare a guvernului. Prefectul este competent a suspenda din functie persoana a carei demitere a cerut-o.

Impotriva acestei masuri, consilierul se poate adresa instantei in conditiile legii contenciosului administrativ. Actiunea in contencios administrativ este deschisa si persoanelor care candideaza la functia de consilieri.

b.      Primarul

Primarii sunt alesi in mod direct de catre electoratul localitatilor in care functioneaza. Sunt ajutati de unul sau mai multi viceprimari. Mandatul primarului este de patru ani si expira la depunerea juramantului de catre noul primar. Atributiile primarului sunt legate, in principal, de gestiunea treburilor specifice localitatilor in care functioneaza avand indatorirea de a executa hotararile consiliilor locale, dar si de a rezolva cu competenta proprie probleme legate de gestiunea treburilor localitatilor. Primarul intocmeste proiectul bugetului local si contul de incheiere a exercitiului bugetar, pe care le supune aprobarii consiliului. Exercita drepturile si asigura indeplinirea obligatiilor ce revin comunei, orasului sau municipiului in calitate de persoana juridica civila. Este si ordonator principal de credite. Are atributii proprii privitoare la numirea functionarilor primariei si emite autorizatii si avize pe baza dispozitiilor legale si care privesc activitati de interes local.

Au o competenta in care actioneaza ca agenti ai statului, exercitand atributii privitoare la asigurarea respectarii legilor, a actelor guvernului si ale ministrilor, la organizarea alegerilor, a recensamantului, ca ofiteri de stare civila, ca agenti de sanctionare a contraventiilor prevazute in lege sau acte ale guvernului s.a. In executarea atributiilor primarul emite dispozitii care devin executorii dupa ce sunt aduse la cunostinta persoanelor interesate. Primarul reprezinta comuna, orasul sau municipiul in relatiile cu persoanele fizice sau juridice din tara si din strainatate, precum si in justitie.

Primariile mai au in structura lor o serie de servicii incadrate cu functionari publici de cariera. Un rol deosebit revine secretarului primariei care indeplineste atributii importante in activitatea de organizare a executarii legii la nivelul acestui organ al administratiei publice. Functia se ocupa prin concurs, iar numirea se face de catre prefect.

B.     Administratia publica locala in judete

Judetul este o unitate teritorial-administrativa care cuprinde o colectivitate sociala intermediara intre colectivitatile de baza situate in localitati si colectivitatea nationala in raport cu care se organizeaza statul.

Institutia specifica de organizare a administratiei publice la nivelul judetului este prefectura. Organele prin care este realizata administratia publica locala la nivelul judetelor sunt: consiliile judetene, presedintii acestora si comisiile lor permanente si prefectii.

a.      Consiliile judetene si delegatia permanenta a acestora

Consiliile judetene sunt alese prin vot direct de catre cetatenii judetului. Numarul consilierilor este stabilit de lege intre 37 si 45, in functie de numarul locuitorilor judetului.

Consiliile judetene reprezinta colectivitatile locale si vor actiona pentru realizarea intereselor acestora la nivel judetean prin organizarea unor structuri si a unor prestatiuni, pe baza si in executarea legii, folositoare colectivitatilor locale de baza din cadrul judetului.

De aici rezulta ca nu au o situatie ierarhic superioara organelor administratiei publice din comune, orasele si municipii. Consiliile judetene sunt tot organe ale administratiei publice locale, dar la alt nivel, dupa cum am aratat mai sus.

Consiliul judetean alege, pe durata mandatului sau, o delegatie permanenta compusa din 5-7 consilieri, in frunte cu presedintele si vicepresedintele consiliului judetean, care sunt astfel si presedintele si vicepresedintele delegatiei permanente. Consiliul judetean emite hotarari care pot avea si caracter normativ.

b.      Prefectul

Prefectul este un organ unipersonal deosebit de important in administratia publica descentralizata pe baza principiului autonomiei locale.

Este un agent al statului care reprezinta puterea executiva si administratia publica centrala in administratia publica judeteana. Guvernul numeste cate un prefect in fiecare judet, precum si un prefect pentru municipiul Bucuresti. Prefectul este ajutat de catre un subprefect, iar la Municipiul Bucuresti de 2 subprefecti.

Prefectii si subprefectii sunt recrutati in mod liber de guvern, pot fi revocati ad nutum de acelasi organ, legea stabilind numai conditia studiilor superioare si varsta de cel putin 30 de ani pe care trebuie sa o aiba persoanele care indeplinesc aceste functii, precum si o serie de incompatibilitati cu anumite functii a acestora. Prefectii si subprefectii nu pot fi deputati sau senatori, membri ai consiliului judetean si in consiliile locale sau primari s.a.

Atributiile prefectului se pot grupa in doua categorii. In cazul atributiilor pe care le are prefectul in legatura cu administratia publica locala, prefectul exercita un control de tutela asupra actelor administrative pe care le fac primarii si consiliile comunale, orasenesti si municipale, precum si consiliile judetene, delegatia permanenta si presedintele acesteia.

Acest control priveste numai legalitatea actelor administrative si este un control combinat, de natura administrativa si judiciara.

Constatand ilegalitatea acestor acte, prefectul are numai calea sesizarii instantei de contencios administrativ. In cazul atacarii actului in contencios administrativ, respectivul act este suspendat ope legis.

Longevitatea duratei incertitudinii actului administrativ atacat in conditiile desfasurarii actiunii judiciare la fond si in recurs. Mai practica ni se pare a fi procedura administrativa traditionala de control.

Prefectul ar avea posibilitatea de a suspenda si, eventual, de a desfiinta actul administrativ ilegal, ramanand deschisa actiunea in contencios administrativ pentru administratia al carui act ar fi desfiintat.

Dar mai exista si o alta dificultate pe care o creeaza procedura de control, care deschide calea actiunii in contencios administrativ pentru prefectul care cere sa fie desfiintat actul administrativ pretins a fi ilegal. In aceasta privinta vom constata ca prefectul nu poate folosi actiunea in contencios administrativ potrivit Legii 29/1990 care reglementeaza contenciosul administrativ. Calitatea procedurala a reclamantului, potrivit acestei legi, este aceea de a fi persoana fizica sau juridica, iar conditia de a folosi actiunea in contencios administrativ este ca reclamantului sa i se fi incalcat un drept prevazut de lege, sau sa i se fi refuzat o pretentie juridica. Competenta pe care o are prefectul nu poate sa satisfaca aceste conditii ale legii contenciosului administrativ. Consideram ca legea ar trebui modificata reglementandu-se procedura administrativa a controlului de tutela asupra legalitatii actelor administrative pe care le fac organele administratiei publice locale descentralizate.

Prefectul are, in cadrul controlului pe care il exercita asupra organelor administratiei publice descentralizate, si o autoritate disciplinara asupra acestora.

Prefectul poate cere guvernului dizolvarea organelor colegiale ale administratiei publice locale.

In cazul in care primarul este supus unei anchete judiciare, poate dispune suspendarea din functie a acestuia pe timpul anchetei.

Legea administratiei publice locale prevede competenta acestuia de a coordona si supraveghea serviciile publice ale ministerelor si a celorlalte autoritati ale administratiei centrale, organizate in unitatile administrativ teritoriale.

Pentru indeplinirea atributiilor care ii revin, prefectul emite ordine cu caracter individual si normativ.

Exista doua categorii de astfel de servicii. O prima categorie de servicii care se formeaza si se grupeaza in jurul consiliului judetean si a comisiei permanente a acestuia, care sunt constituite din functionari de cariera.

O a doua categorie de servicii se grupeaza in jurul prefectului si a prefecturii.

Prefectul si institutia prefecturii pe care o conduce si din care face parte exercita in anumite conditii atributii care implica cooperarea intregii administratii locale din judet, precum si a serviciilor publice desconcentrate in judet.

Comisia administrativa. Comisia este condusa de prefect si cuprinde pe presedintele consiliului judetean sau, dupa caz, pe primarul general al municipiului Bucuresti, primarul municipiului resedinta de judet si conducatorii serviciilor publice desconcentrate la nivelul judetului.

Comisia administrativa elaboreaza programul principalelor lucrari si activitati din judet, respectiv din Municipiul Bucuresti, pe care il comunica organelor administratiei publice locale, precum si organelor desconcentrate ale administratiei centrale, la nivel judetean.