STRUCTURA DE STAT

STRUCTURA DE STAT

Din punct de vedere semantic cuvantul stat vine din verbul latin "statuo" ce inseamna a pune, a aseza, a intemeia. Asadar statul apare ca o forma institutionalizata de organizare politica a unei colectivitati umane constituite istoric si localizate geografic pe un anumit teritoriu, in care un grup de indivizi, detinand in virtutea suveranitatii poporului si ca expresie a vointei acestuia, ori ilegitim, prerogativele si instrumentele exercitarii autoritatii publice, ale elaborarii si aplicarii normelor de convietuire sociala, exprima si apara interesele fundamentale ale statului si ale natiunii si impune vointa general-obligatorie a acesteia.

Elementele constitutive ale statului sunt teritoriul, populatia si puterea suverana. Din punct de vedere constitutional, teritoriul intereseaza in primul rand sub aspectul structurii de stat, componenta a formei de stat impreuna cu forma de guvermant si cu regimul politic.

Doctrina defineste structura de stat ca fiind organizarea puterii de stat in anumite limite spatiale, adica pe un anumit teritoriu, desemnand raporturile specifice ce se constituie intre elementele alcatuitoare ale ansamblului statal, precum si legaturile specifice dintre "intreg" si "partile componente"

Din punct de vedere al structurii de stat, statele pot fi impartite in doua categorii si anume in state unitare si state compuse. Trebuie precizat insa faptul ca in afara de aceste doua categorii principale, istoria constitutionala a unor state consemneaza forme particulare ale categoriilor mentionate.

I. Statul unitar are urmatoarele caracteristici principale:

este format dintr-un ansamblu unic de organisme constitutionale prin care se exercita puterea politica la nivel central si local;

activitatea de guvernare se difuzeaza de la centru pe cale ierarhica;

exista o singura ordine juridica intemeiata pe o constitutie unica;

populatia are o singura cetatenie.

La cele expuse anterior ar mai trebui adaugat faptul ca desi avem de-a face cu un stat unitar, teritoriul sau poate fi impartit in unitati administrativ-teritoriale intrucat subdiviziunile administrativ-teritoriale ale statului au caracter administrativ si nu constituie state in interiorul statului.

In ceea ce priveste structura unitara a statului, aceasta s-a format odata cu aparitia statului insusi si este conceputa pe principiul centralizarii, ceea ce inseamna ca statul unitar are o singura constitutie si o legislatie uniforma, o singura organizare administrativ-teritoriala, un singur Parlament, un singur sef al statului si un Guvern unic, un singur sistem de organizare judecatoreasca a caror competenta se extinde pe intregul teritoriu al statului fara nici o exceptie. In mod corespunzator, ordinea juridica are un caracter unitar, actele normative adoptate de Parlament sau de Guvern in executarea legilor aplicandu-se fara exceptii tuturor destinatarilor acestora.

Exercitarea puterii reprezinta asadar concentrarea acesteia la un centru unic de decizie, care o va converti in decizii obligatorii pentru intreaga populatie si pentru intregul teritoriu al statului. Din punct de vedere practic, conducerea centralizata prezinta avantajul ca actele parlamentului si ale guvernului ar fi aplicate unitar pe intreg teritoriul statului, prezentand dreptul de control al centrului asupra modului in care ii sunt respectate deciziile si posibilitatea de corectie a actelor care nu sunt conforme cu ordinele autoritatilor centrale.

In nici un stat modern nu se poate concepe ca membrii guvernului sa se poata ocupa personal si nemijlocit de solutionarea tuturor problemelor guvernarii ivite pe intreaga cuprindere a statului. O parte a acestor probleme este incredintata unor agenti, aflati in legatura cu guvernul, carora le sunt conferite atributii de administrare pe plan local.

Chiar daca centralizarea absoluta, adica conducerea statala exercitata exclusiv de la centru ar fi tehnic posibila, din punct de vedere politic nu ar fi dezirabil sa se incredinteze atributele guvernarii unui singur centru de decizie, deoarece acesta ar putea neocoti interesele locale sau s-ar putea chiar sa nu le cunoasca.

Desi o putere centralizata presupune concentrarea acesteia de catre un centru unic de putere (institutiile de guvernare), in special de puterea executiva, concentrarea puterii si exercitarea ei in mod centralizat nu sunt posibile.

De aceea se recurge la desconcentrare ce presupune diminuarea puterii centrale prin acordarea unei autoritati publice locale, ai caror titulari sunt numiti de puterea centrala, a dreptului de a lua decizii pe plan local. Asadar prin aceasta, puterea centrala renunta la o parte din prerogativele sale pe care le distribuie acestor autoritati publice locale.

Agentii locali care reprezinta puterea centrala in unitatile administrative sunt numiti de guvern si plasati sub controlul ierarhic al acestuia. Autoritatile centrale exercita un control ierarhic asupra agentilor locali desconcentrati, avand dreptul de a le aproba, suspenda, anula sau modifica actele emise avand posibilitatea de a emite ordine, instructiuni obligatorii pentru autoritatile ierarhic inferioare, controlul exercitandu-se pentru motive de legalitate si oportunitate.

Avantajul deconcentrarii consta in faptul ca agentii locali desemnati de guvern cunosc mai bine realitatile politice, economice si sociale la nivel local, au resurse proprii, putand sa ia decizii operative si eficiente.

Descentralizarea reprezinta o alternativa la centralizarea excesiva si consta in posibilitatea recunoscuta de puterea centrala colectivitatilor locale de a adopta in anumite domenii sau la nivel teritorial anumite acte sau decizii, fara a se consulta in prealabil cu centrul sau a cere aprobarea acestuia. Prin ea sunt scoase din competenta puterii si autoritatii centrale anumite servicii publice de interes local sau din domeniile speciale de actiune si transferate in sarcina unor autoritati ale administratiei publice locale.

Primarii si consiliile locale beneficiaza de o anumita independenta fata de puterea centrala si actioneaza in mod autonom, independenta si autonomia bazeazandu-se pe faptul ca aceste organe sunt alese pe plan local si nu numite de puterea centrala.

Asadar descentralizarea:

este o metoda de organizare si conducere statala;

nu se opune centralizarii politice a statului;

nu are nimic in comun cu raporturile existente intre statul federal si componentele federatiei;

presupune infiintarea unor subiecti de drepturi speciale care beneficiaza de autonomie pe plan local (descentralizarea teritoriala) sau carora li se stabileste o competenta materializata in anumite domenii (descentralizare functionala).

O problema care a starnit controverse de-a lungul timpului este aceea a raportului dintre caracterul unitar al statului si principiul descentralizarii. Unii autori sustin ca descentralizarea ar conduce la destramarea, dizolvarea statului unitar.
Descentralizarea in sensul cresterii autonomiei locale administrative, a sporirii competentelor de decizie a organelor locale (consilii , primarii) nu e incompatibila cu statul unitar. Aceasta nu pune in discutie unitatea statului, teritoriu, granitele sale, ci ea trebuie privita ca un fapt de dezvoltare si adancire a democratiei social politice. Romania, Polonia, Bulgaria, Ungaria, Suedia, Marea Britanie sunt cateva din statele contemporane unitare care confirma cele mentionate anterior.

II. Statul unitar complex reprezinta una dintre formele imperfecte sau atipice ale categoriei de"stat unitar" si anume un "stat unitar" care fara a pierde unitatea sa de structura, prezinta mari diversitati locale administrative, de legislatie, de jurisdictie;

In categoria statelor unitare complexe intalnim asadar "uniunea incorporata" si "regionalismul".

II.1 Uniunea incorporata aceasta desemneaza un stat caracterizat teoretic prin unitatea puterii legislative, in interiorul careia exista o diversitate de legislatii corespunzand unei diversitati de populatii si teritorii "incorporate" de catre statul unitar intr-un lung proces istoric. Exista un singur parlament, acesta votand legi distincte care nu sunt aplicabile la fel tuturor regiunilor locuite de populatiile distincte.

II.2Regionalismul exprima o situatie geografica, politica, administrativa, lingvistica, spirituala cu radacini istorice in dezvoltarea unui stat unitar, datorita careia acesta opteaza pentru impletirea atributelor suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii largi unor colectivitati regionale.

Adeptii sai au invocat incapacitatea structurii politico-administrative centrale de a oferi solutii viabile si eficiente cererii unor forte sociale de participare la guvernare, lipsa vointei politice a autoritatilor centrale de a raspunde necesitatii de redistribuire a puterii in favoarea unitatilor administrativ locale. Adversarii sai au sustinut ca aceasta ameninta statul si ca ar fi un factor de dezmembrare a acestuia, mai mult regionalismul fara realismul politic al factorilor de guvernare risca sa ridice probleme, nu si sa le rezolve.

Asadar regionalismul politic prezinta drept una din trasaturi impletirea in acelasi cadru geografic a unor interese generale cu particularitati etnice, lingvistice, cu traditii si interese locale care pot fi insa multietnice. Regionalismul devine politic atunci cand competentele regiunii depasesc pe cele ale unei simple circumscriptii administrative care beneficiaza de autonomie locala. In acest caz, unitatea admi-nistrativ-teritoriala care beneficiaza de statutul de "regionalism politic" detine, intrun cadru prestabilit, prerogativa (puterea) de a se autoguverna.

III. Statul compus este format din mai multe entitati statale reunite intr-un stat suprapus lor si legate intre ele prin raporturi juridice mai mult sau mai putin stranse.Vazut din exterior statl compus apare ca un stat constituit el insusi din mai multe colectivitati statale.

III.1 Uniunile de state cunosc doua forme: uniunea personala si uniunea reala.

Uniunea personala reprezinta asocierea a doua sau mai multe state prin existenta unui monarh sau se de stat comun, fie ca o consecinta a legilor de succesiune la tron sau a combinatiilor matrimoniale dinastice.

Uniunea reala reprezinta asocierea a doua sau mai multe state nu doar prin existenta unui minarh sau sef de stat comun, dar si prin crearea unuia sau mai multor organe commune. De obicei aceste organe commune sunt in domeniul afacerilor externe, armatei si finantelor.

Uniunile inegale reprezinta o legatura permanenta intre doua state, ce se gasesc intr-o situatie ierarhizata. Ceea ce caracterizeaza aceste uniuni nu este numai coordonarea, ci subordonarea. Corespunde acestei situatii juridice: statul vassal, statul protejat si statul sub mandat.[6]

III.2 Confederatia de state nu reprezinta un stat compus, ci o compunere de state. Ea este o asociere relativa durabila dintre cele doua sau mai multe state, care, pastrandu-si suveranitatea si calitatea de subiecte ale dreptului international convin sa-si creeze unele organe commune si sa-si unifice legislatia, in anumite domenii.

Confederatia de state reprezinta o asociatie de state bazata pe dreptul international, nu pe dreptul constitutional.[7]

III.3 Statul federal este format din mai multe formatiuni statale care beneficiaza de un statut de autonomie in materie constitutionala, lingvistica si judecatoreasca si se subordoneaza acesteia. Reprezinta, asadar, o asociatie de state care se supune, pe de o parte, unei puteri centrale unice (puterea federala) si care, pe de alta parte, conserva o autonomie constitutionala, administrativa si jurisdictionala.

Exista doua modalitati de constituire a federatiilor:

prin integrarea mai multor state si constituirea unei entitati statale;

prin separarea unor regiuni ale statului unitar si constituirea impreuna cu teritoriul ramas, a unei federatii.

Motivele integrarii unor state independente si suverane intr-un stat federal sunt apararea comuna impotriva unei amenintari externe, preocuparea de a asigura o ordine sociala interna stabilita si dorinta de a folosi mai eficient resursele economice. Ca exemplu, putem mentiona S.U.A., Elvetia, Germania.

Motivele constituirii unei federatii prin separarea unor provincii de statul unitar, consta in incercarea de a solutiona problemele nationale conflictuale. Fosta Uniune Sovietica care s-a constituit prin asocierea provinciilor Imperiului tarist (stat unitar), cu exceptia teritoriului care si-a proclamat independenta si au iesit din componenta imperiului. (Basarabia).

Asadar, statul federal se caracterizeaza prin:

unitate pe plan international ce presupune faptul ca statele componente ale federatiei nu se bucura de personalitate juridica in relatiile internationale. Aceasta este si deosebirea intre confederatia de state, ale carei componente sunt recunoscute pe plan international si federatie.

diversitate constitutionala si juridica pe plan intern ce presupune ca fiecare stat federal asa aibe in mod normal propriul sau sistem constitutional, institutii guvernamentale, propria legislatie, sistem de organizare judecatoreasca.

supletea raporturilor intre federatie si statele membre.

In ceea ce priveste organizarea competentelor in statul federal putem afirma ca

federalismul se bazeaza pe doua principii complementare si anume principiul autonomiei si principiul participarii.

Principiul autonomiei se refera la faptul ca fiecare stat federal isi construieste structura de guvernare si isi stabileste raporturile intre ele in mod liber, isi precizeaza o politica sociala proprie, isi stabileste taxe si impozite cu aplicabilitate locala,

isi construieste o structura economica.

Astfel, potrivit acestui principiu, se stabileste o stricta partajare a competentelor intre statul federal si statele membre ale federatiei, cu respectarea colaborarii intre autoritatile centrale si cele locale. In caz de conflict, puterea judecatoreasca are competenta de a solutiona diferendul si de a reface echilibrul constitutional.

Principiul participarii este complementar principiului autonomiei. Federalismul autentic presupune participarea statelor federale, pe baze de egalitate, la elaborarea deciziilor aplicabile pe teritoriul intregii federatii.

Unul dintre organismele federale insarcinate sa infaptuiasca interesele comune si sa reprezinte statele federale la nivel central > parlamentul bicameral (Senatul reprezinta statele componente ale federatiei, interesele particulare).

Din perspectiva dreptului constitutional, statul federal reprezinta asadar o varietate de state membre, fiecare avand teritoriul sau, populatia sa, organizarea politica (parlament, guvern, instante judecato-resti, servicii publice), capitala proprie.

III.3.1 Sistemul federal in Germania

Evolutia sistemului federal in Germania releva atentia ce trebuie manifestata pentru evenimentele si factorii care determina configuratia organizarii statale si functionalitatea mecanismelor intr-un stat.

Inainte de toate, subiectele constitutive ale Germaniei reprezentau entitati bine conturate, multe din ele avand Constitutii proprii inainte de aparitia statului federal. In procesul de unificare au existat cateva etape printre care si cea a Confederatiei Germaniei de Nord constituita in 1866 cu Constitutie proprie adoptata in 1867. In Germania nu lipseau insa tendintele de centralizare a puterii caracteristice vremii si Constitutia din 1871 a Imperiului Federal German proaspat format continea elemente ale statului unitar. Ele erau determinate mai ales de existenta institutiei regalitatii care impunea principiul conducerii unice.

Se regasesc similitudini in acest sens cu alte state ca Belgia si Olanda, de exemplu, care s-au constituit in state unitare. In aceeasi linie a similitudinii firesti a trasaturilor se inscrie si evolutia Germaniei spre statul unitar numai ca nefericirea a constat in faptul ca acesta a fost realizat sub conducerea lui Hitler prin eliminarea institutiilor democratice. Astfel, in timp ce regimul hitlerist a cunoscut anumite forme de opozitie, aparitia statului unitar nu a avut adversari. S-ar putea crede ca nu ar fi fost firesc in prezent un stat german unitar daca unitatea, incurajata si de omogenitatea etnica remarcabila, ar fi fost realizata in conditiile de guvernare a unui regim democratic. Aceasta afirmatie este intemeiata pe faptul ca federalismul in forma actuala in Germania a fost impus de puterile aliate dupa al doilea razboi mondial si contine o importanta doza de arbitrar, evolutia lui ulterioara fiind determinata de situatii cu totul speciale.[9]

Natiunile Unite doreau divizarea Germaniei in mai multe state de marime medie pentru a-i diminua ponderea politica si a exclude incercarile de revansa. Expansiunea sovietica si inceputul razboiului rece au influentat decisiv optiunea Statelor Unite, Angliei si Frantei pentru un stat puternic german capabil sa faca fata viitoarelor confruntari. Decizia prin care s-a preferat modelul federal a fost marcata de experienta recent incheiata si motivata de necesitatea de a evita revenirea unui regim tiranic.

Un rol important in configuratia actuala a structurilor statului il are caracterul omogen din punct de vedere etnic al populatiei Germaniei. In Franta lipsa omogenitatii a determinat actiunile de uniformizare, iar uniformizarea a determinat necesitatea centralizarii maxime a puterii. In Germania nu a fost nevoie de un asemenea efort, omogenitatea populatiei reprezentand un factor decisiv impotriva pericolelor ce ameninta unitatea.

Insa ceea ce intereseaza il constituie modul in care sunt reglementate raporturile dintre autoritatile centrale ale Germaniei si landurile ca subiecte ale federatiei.

Aceste raporturi sunt inserate in capitolul II din Legea Fundamentala pentru Republica Federala Germania. Alte reglementari sunt cuprinse in capitolul VII numit Legiferarea federatiei si capitolul VIII numit Executarea legilor federale si administrarea federala.

Competenta generala in exercitarea puterilor publice si indeplinirea indatoririlor de stat apartine landurilor in masura in care Legea Fundamentala nu prevede sau admite o alta reglementare (art. 30), insa dreptul federal primeaza asupra dreptului landurilor (art. 31). Totodata Guvernul Federal este imputernicit sa constranga landurile, cu incuviintarea Bundesratului, sa sa conformeze dreptului federal.

In domeniul legiferarii competenta generala apartine landurilor in masura in care Legea Fundamentala nu confera prerogative Federatiei. Competentele intre Federatie si landuri sunt delimitate prin stabilirea legiferarii exclusive a Federatiei si legiferarii concurente (art. 70). In domeniul legiferarii exclusive a Federatiei landurile pot sa legifereze numai daca si in masura in care sunt imputernicite in mod expres prin lege federala (art. 71).

In domeniul legiferarii concurente landurile pot sa legifereze in masura in care Federatia nu a facut uz de dreptul sau de legiferare, iar Federatia are dreptul sa legifereze numai daca si in masura in care este necesar pentru a instaura conditii uniforme de viata pe intreg teritoriul federal si daca este necesar pentru respectarea unitatii legislative si economice in interesul unitatii statale (art. 72).

Competenta Federatiei este stabilita in art. 73, care cuprinde 11 puncte si descrie amanuntit domeniile exclusive de legiferare a Federatei. Domeniul competentei concurente este foarte amplu si contine 26 de puncte (art. 74). Art. 75 acorda Federatiei, sub rezerva art. 72, dreptul de a stabili reguli-cadru pentru legiferarea landurilor in mai multe domenii.

In organizarea administratiei si autoritatilor landurile se vor supune instructiunilor autoritatilor federale supreme competente. Guvernul Federal exercita controlul asupra modului in care landurile aplica legile federale.

Tribunalul Constitutional Federal are in competenta, printre altele, controlul constitutionalitatii dreptului de land si a compatibilitatii acestuia cu orice alt drept federal. El va decide, de asemenea, daca o lege corespunde conditiilor art. 72, care reglementeaza domeniile concurente, va decide in caz de divergenta asupra drepturilor si obligatiilor Federatiei si ale landurilor, in special in ceea ce priveste aplicarea dreptului federal de catre landuri si aplicarea controlului federal, va decide in alte litigii de drept public dintre federatie si landuri, dintre diferite landuri si in interiorul unui land, afara numai daca nu exista deschis recursul la o alta jurisdictie.

Legea Fundamentala reglementeaza foarte amanuntit problemele legate de finantele publice, fiscalitate si impozite, alte domenii care pot pune probleme de competenta.

Preambulul face referire la unitatea Germaniei iar art. 20 stabileste ca impotriva oricui se angajeaza sa inlature ordinea constitutionala stabilita toti germanii au dreptul sa se impotriveasca, daca alta posibilitate nu exista.

BIBLIOGRAFIE:

Ionescu Cristian, Institutii politice si drept constitutional, Editura Juridica, Bucuresti, 2004;

Alexandru Ioan, Ivanoff I. V., Gilia C., Sisteme politico-administrative europene, Ed. Bibliotecha, 2007;

Lijphart Arend, Modele ale democratiei, Forme de guvernare si functionare in treizeci si sase de tari, Polirom, Iasi, 2001;

Alexandru Ioan, Tratat de administratie publica, Universul Juridic, Bucuresti, 2008;