Sfera administratiei publice locale

Sfera administratiei publice locale

Constitutia Romaniei[i], stabileste in capitolul V din Titlul III, consacrat autoritatilor publice, dispozitii constitutionale si principii fundamentale care stau la baza intregii administratiei publice romanesti.

Potrivit acestor norme, administratia publica este reglementata prin cele doua sectiuni ale capitolului V din Titlul III al Constitutiei Romaniei,republicata, care determina, dealtfel, si cele "doua sfere cu regimuri diferite si anume, sfera administratiei publice centrale de specialitate si sfera administratiei publice locale".[ii]

In acest context, se impune sa reamintim si dispozitiile art. 3, alin. (3) din Constitutia Romaniei,republicata, privind teritoriul Romaniei, ce prevede in mod expres ca "teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, in comune, orase si judete. In conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii".

Cat priveste administratia publica locala, ea este reglementata prin dispozitiile constitutionale ale art. 120-123, patru articole care prevad principiile de baza (art. 120), autoritatile comunale si orasenesti (art. 121), consiliul judetean (122) si prefectul (123).

Din acest punct de vedere, Constitutia Romaniei a adoptat o varianta intermediara de tehnica legislativa, in raport cu alte Constitutii europene, care, fie prevad tot un grup de patru norme, anume prevazute pentru colectivitatile teritoriale (de exemplu, art. 72-75 din Constitutia franceza[iii]), fie dispunand de capitole, sectiuni sau chiar titluri intregi, consacrate acestei materii (de exemplu, Grecia, Olanda, Spania, Italia, Portugalia, s.a.).[iv]

Administratia publica locala, conform dispozitiilor constitutionale ale art. 120-123, pune in evidenta existenta a doua componente: serviciile publice centrale deconcentrate[v] la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, inclusiv prefectul pe care il consideram, in prezent, un serviciu deconcentrat, "reprezentant" al Guvernului, ce formeaza administratia teritoriala "locala" a statului, numita si cea a autoritatilor administrative autonome ale comunelor, oraselor si judetelor care constituie administratia publica locala ,aleasa.

Cu alte cuvinte, Constitutia Romaniei se limiteaza sa precizeze care sunt autoritatile administrative autonome locale, autoritatile administratiei de stat pe care le regasim la nivel teritorial precum si principiile care se gasesc la baza raporturilor dintre acestea.[vi]

Aparent, in acest cadru, sfera administratiei publice locale poate fi circumscrisa la autoritatile administratiei publice locale si a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si celorlalte organe centrale din unitatile administrativ-teritoriale, inclusiv a prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe plan local, autoritati locale prevazute de catre dispozitiile art. 121-123 din Constitutia Romaniei.

Analizand, insa, cu atentie, intentia legiuitorului constituant,[vii] precum si dispozitiile constitutionale ale art. 120, care stabilesc principiile de baza ale administratiei publice locale din unitatile administrativ-teritoriale, principiul descentralizarii serviciilor publice, al autonomiei locale ,precum si cel al deconcentrarii, constatam ca, sfera administratiei publice locale se circumscrie, in opinia noastra, la autoritatile administratiei publice locale, alese, prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase si anume consiliile locale si primari, si la consiliul judetean.

De altfel, in acest sens, sunt exprimate opinii si in doctrina romaneasca,[viii] care precizeaza ca autoritatile administratiei publice locale sunt autoritati ale administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala, autoritati administrative autonome, alese, ale comunelor, oraselor si judetelor.[ix]

Desigur, se au aici in vedere consiliile locale, primarii de la nivelul comunelor si oraselor, precum si consiliul judetean, ca elemente componente ale sferei administratiei publice locale.[x] Referitor la cuprinderea in aceasta sfera a consiliului judetean, consideram ca ea apare fireasca, intrucat acesta este definit ca autoritate a administratiei publice si inclusa, de catre legiuitorul constituant, in cadrul administratiei publice locale,[xi] aplicandu-i-se, ca atare, aceleasi principii stabilite de art. 120 din Constitutie, inclusiv cel al alegerii sale, prevazut, in mod expres, prin art. 122, alin (2) din Constitutia Romaniei.

Rezulta, asadar, ca dispozitiile constitutionale ale art. 121 si 122 reflecta pe deplin intentia legiuitorului constituant[xii] privitoare la autoritatile publice locale, care se circumscriu in sfera administratiei publice locale, sfera determinata si caracterizata, in principal, de existenta si aplicarea principiului autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice, precum si a celui al alegerii autoritatilor publice locale componente.[xiii] In acest sens, observam ca legiuitorul constituant a determinat sfera administratiei publice locale, in sens restrans, circumscriind-o la autoritatile administratiei publice locale alese, deja mentionate.

Analizand, insa, administratia publica locala din perspectiva legiuitorului organic, constatam ca acesta a inteles sa o exprime nu numai prin autoritati administrative autonome, alese (consiliile locale, primarii si consiliul judetean), ci si prin includerea serviciilor publice locale si aparatul propriu de specialitate,[xiv] a functionarilor publici,[xv] cat si a presedintelui consiliului judetean.[xvi]

Un punct de vedere apropiat este exprimat si in literatura de specialitate, conform caruia administratia publica locala cuprinde, potrivit Constitutiei, autoritatile comunale si orasenesti (consiliile locale si primarii), consiliile judetene si serviciile publice organizate in subordinea ori sub autoritatea acestor autoritati publice. [xvii]

In acest context, avand in vedere conditiile implicite precizate de legiuitorul constituant, observam totusi ca, in viziunea legiuitorului organic, exista unele diferente in ceea ce priveste sfera administratiei publice locale, referindu-ne aici, in special, la includerea serviciilor publice locale si a functionarilor locali, care nu au calitatea de autoritati publice locale. Aceasta nu inseamna ca ele nu pot face parte din administratia publica locala, opinie deja exprimata. Raspunsul, si in opinia noastra, nu poate fi decat pozitiv, si se datoreaza faptului ca, chiar daca evident nu sunt autoritati publice locale, legiuitorul organic le defineste ca mijloacele de actiune,[xviii] proprii acestora, indispensabile pentru functionarea administratiei publice locale si, ca atare, nu ar putea ramane in afara sferei administratiei publice locale (in sens larg).

Cat priveste presedintele consiliului judetean, potrivit legii organice, acesta este autoritate administrativa, care realizeaza conducerea operativa,[xix] in opinia noastra, o conducere permanenta, si prezinta caracteristici ce ofera argumente suficiente pentru a-l putea include in sfera administratiei publice locale (in sens larg).[xx]

Administratia publica locala, asa dupa cum rezulta din dispozitiile constitutionale si din cele ale legii organice, cuprinde si alte autoritati administrative si institutii publice si, ca atare, se pune problema daca legiuitorul constituant si cel organic a intentionat ca si acestea sa fie incluse in sfera administratiei publice sau pot fi aduse argumente indestulatoare care sa nu conduca la aceasta concluzie.

Astfel, in primul rand, avem in vedere institutia Prefectului, care prin dispozitiile art. 123, din sectiunea a 2-a a capitolului V, titlul III din Constitutia Romaniei si ale capitolului VIII din Legea nr. 215/2001, republicata (capitolul IX din Legea nr. 69/1991).In prezent acest capitol este abrogat, ca urmare a adoptarii Legii nr. 340/2004,a institutiei prefectului , ca atare, reglementarea sa nu mai este in cadrul administratiei publice locale, decat in contextul normelor constitutionale,fapt ce indreptateste sa fie considerata o autoritate a administratiei publice locale, asa cum o definesc unii autori.[xxi]Cat ne priveste, credem ca ea este, in prezent, o autoritate deconcentrata si intr-o perspectiva apropiata , potrivit legii amintite , un inalt functionar public.[xxii]

Prefectul este considerat insa, de cei mai multi autori, ca "autoritate desconcentrata in judete",[xxiii] a Guvernului, sau "autoritate administrativa de tutela", ori autoritate de tutela administrativa pentru supravegherea respectarii legii de catre autoritatile administratiei publice locale,[xxiv] ori autoritate administrativa ce lucreaza ca reprezentant al Guvernului in judete si in municipiul Bucuresti,[xxv] sau, in sfarsit, ca "organ al administratiei teritoriale de stat".[xxvi]

Analizand dispozitiile constitutionale[xxvii] si cele legale,[xxviii] constatam ca Guvernul numeste cate un prefect in fiecare judet si in municipiul Bucuresti, ca reprezentant al sau pe plan local, fapt ce demonstreaza ca prefectul este intr-adevar o veritabila autoritate administrativa, dar, nu a administratiei publice locale, ci, raliindu-ne opiniilor autorilor mentionati, a administratiei publice centrale. Mai exact o autoritate administrativa desconcentrata a administratiei publice centrale, Guvernul, pentru exercitarea tutelei administrative, iar, in raport cu administratia publica locala, o autoritate administrativa de tutela si de control administrativ, aceasta fiind, in principal si menirea pentru care legiuitorul constituant a prevazut institutia prefectului in art. 123 din sectiunea a 2-a a Capitolului V, Administratia publica locala.[xxix]

In aceste conditii, noi credem ca prefectul nu poate fi considerat o autoritate a administratiei publice locale, si deci nu poate fi inclusa in sfera acesteia.[xxx]

Aceeasi apreciere vizeaza, in opinia noastra, in al doilea rand si institutia Comisiei judetene consultative, fosta Comisie Administrativa si Comitet director teritorial,[xxxi] care prin componenta stabilita de lege in fapt toate serviciile publice ale administratiei ministeriale[xxxii] si a celorlalte organe centrale organizate la nivelul judetului,[xxxiii] se constituie intr-un organism consultativ al prefectului. De fapt, o autoritate administrativa,[xxxiv] de coordonare a tuturor serviciilor publice ministeriale desconcentrate, in pofida faptului ca la lucrarile sale participa (ca invitati sau de drept) si unele autoritati ale administratiei publice locale,[xxxv] dar care prin insasi natura sa nu poate fi inclusa in sfera administratiei publice locale.

In al treilea rand, consideram, de asemenea, ca nici institutia "primariei", nu poate fi cuprinsa in sfera administratiei publice locale. Aceasta "institutie publica cu activitate permanenta",[xxxvi] instituita de legiuitorul organic in cadrul sectiunii a 2-a a capitolului IV, Secretarul si serviciile publice locale, din Legea nr. 69/1991, republicata, formal, ar putea fi apreciata si ea ca o structura componenta a sferei administratiei publice locale.

Totusi, la o analiza mai atenta, observam ca aceasta institutie publica nu este o autoritate a administratiei publice locale, ci este, asa cum o defineste insasi legea, o "institutie publica cu activitate permanenta",[xxxvii] al carei scop este sa aduca "la indeplinire efectiva hotararile consiliului local" si "sa solutioneze problemele curente ale colectivitatilor in care functioneaza".[xxxviii]

Apoi, de altfel, chiar prin componenta sa, aceasta institutie nu poate fi acceptata ca o autoritate administrativa autonoma locala, ea fiind constituita dintr-o autoritate a administratiei publice locale, aleasa primarul autoritate executiva, conform art. 21 din Legea nr. 215/2001 si viceprimarul (in fapt, consilier ales), secretarul (un functionar public numit), impreuna cu aparatul propriu al consiliului local (functionari numiti). La aceasta se adauga si constatarea ca institutia publica a primariei nu este abilitata de lege sa emita sau sa adopte acte administrative, aceasta competenta, ramanand, in continuare, numai pentru primar. [xxxix]

In acelasi timp, apreciem ca insasi institutia "primariei", ca atare, nu este decat o constructie "artificiala", care, in mod firesc, dar si traditional, semnifica sediul unde isi desfasoara activitatea autoritatile administratiei publice locale, "consiliul local si primarul" sau "casa a comunei", asa cum era definita inca prin Legea comunala din 1864.[xl]

Din succinta analiza intreprinsa, rezulta ca sfera administratiei publice locale, raportand-o la normele constitutionale, trebuie sa fie circumscrisa numai la autoritatile administratiei publice locale, alese, consiliile locale, primarii si consiliul judetean.

De lege ferenda, credem, insa, ca este necesar sa se includa in sfera administratiei publice locale si cealalta autoritate administrativa si anume presedintele consiliului judetean, creata de legiuitorul organic, pe de o parte, din ratiuni practice, ce privesc mai buna organizare functionare a consiliului judetean, iar, pe de alta parte, pentru a veni, in opinia noastra, in intampinarea legiuitorului constituant care nu a stabilit acestuia si o autoritate administrativa autonoma, cu caracter executiv (asa cum intalnim si in alte Constitutii).[xli]