Planul investitiilor de capital

1. Considerente generale privind planul investitiilor de capital

Realizarea investitiilor de catre administratiile publice genereaza resurse considerabile, ceea ce duce automat la programarea acestora in timp, la ierarhizarea lor. Pentru ca finantarea proiectelor de servicii si infrastructura sa se faca judicios si corect, administratiile publice locale, si nu numai ele, se folosesc de un instrument numit "Plan de investitii de capital" (PIC).

Un PIC este un plan multianual - de regula pe patru sau cinci ani - ce este intocmit de administratia publica locala, si care identifica proiectele de investitii ce urmeaza a fi finantate in aceasta perioada. PIC are scopul de a identifica toate activele ce trebuie utilate, renovate sau construite, anul cand va incepe aceasta operatie, suma necesara (in lei) ce va trebui cheltuita pentru realizarea proiectului si metoda de finantare propusa pentru acoperirea cheltuielilor.

PIC nu trebuie sa se confunde cu bugetul de investitii, acesta reprezentand primul an din planul de investitii de capital. Bugetul de investitii autorizeaza proiectele si aloca o finantare specifica acestor proiecte. Acesta trebuie sa fie adoptat in conformitate cu bugetul operational al administratiei publice locale si asigura cadrul legal necesar pentru derularea proiectelor. Proiectele si sursele de finantare din PIC pentru ceilalti ani, cu exceptia primului, nu sunt autorizate pana cand nu este aprobat bugetul anual pentru fiecare dintre acesti ani.

Elaborarea unui PIC este necesara din urmatoarele considerente[1]:

analizarea perspectivelor de dezvoltare pe termen scurt, mediu si lung;

stabilirea unui set de obiective ce pot fi atinse;

determinarea unui anumit consens cu cetatenii si alti factori implicati in legatura cu aceste obiective;

considera proiectele ca parti componente ale unui program mai vast;

determina dimensiunile adecvate ale proiectelor si planificarea lor in timp;

aloca proiectelor anumite surse de finantare.

2. Etapele procesului de planificare a investitiilor de capital

Procesul de planificare a investitiilor de capital presupune mai multe etape de baza. Daca etapele in sine sunt asemanatoare pentru toate tipurile de administratie publica locala, procesul insa poate sa varieze in functie de dimensiunea comunitatii, componenta personalului, numarul acestuia si conditiile financiare.

Planificarea investitiilor de capital presupune, in principiu, realizarea urmatoarelor etape

pregatirea procesului PIC;

realizarea activitatilor initiale ale procesului PIC;

identificarea resurselor potentiale de finantare a investitiilor;

stabilirea proiectelor prioritare si alocarea veniturilor;

monitorizarea derularii proiectelor.

2.1. Pregatirea procesului PIC

Este o etapa a procesului de planificare a investitiilor de capital care presupune derularea a trei faze:

a)      realizarea unei diferentieri intre bugetul de investitii si bugetul curent;

b)      organizarea procesului PIC;

c)      elaborarea politicilor PIC.

Realizarea unei diferentieri intre bugetul de investitii si bugetul curent

Proiectele de investitii incluse in PIC trebuie sa se diferentieze de cele care fac parte din bugetul operational. Astfel, proiectele cuprinse in PIC reprezinta investitii ce pot fi realizate in timp, in functie de o anumita strategie, in timp ce anumite "investitii", cum ar fi (astuparea gropilor din asfalt, repararea unor cladiri, repararea unor trotuare) trebuie sa se regaseasca in bugetul curent, realizarea lor fiind imperativa.

Organizarea procesului PIC

Autoritatile locale trebuie sa stabileasca o structura administrativa sau sa desemneze un responsabil pentru gestionarea procesului PIC.

Sarcinile principale ale responsabilului PIC sunt:

- sa pregatesca calendarul PIC, formularele si instructiunile; PIC este un proces complex pentru care este nevoie sa se stabileasca o programare foarte stricta a activitatilor, cel putin pana in faza de implementare a proiectelor de investitii. De asemenea, pentru operationalizarea activitatilor desfasurate este necesar sa se stabileasca anumite formulare standard pentru culegerea informatiilor cu privire la proiectele ce pot fi realizate, fisa propunerilor de proiecte etc.

- sa creeze oportunitati de implicare a cetatenilor; Pentru acesta este necesar sa se poata asigura un contact direct cu cetatenii (beneficiarii proiectelor de investitii atat in faza stabilirii propuenrilor de proiecte, cat si ulterior pe masura ce PIC se desfasoara). Una din abordarile cele mai frecvent folosite este implicarea cetatenilor intr-o audiere publica. O asemenea audiere inainte de adoptarea PIC de catre autoritatile publice locale, permite cetatenilor sa puna intrebari, sa-si exprime preocuparea si sa inteleaga mai bine intregul proces inainte ca planul de investitii sa fie finalizat.

- sa comunice evolutia procesului PIC cetatenilor si administratiei locale, sa prezinte criteriile care au stat la baza adfoptarii unor decizii;

sa evalueze optiunile de finantare pentru proiectele predate;

sa gestioneze exercitiul de prioritizare a proiectelor de investitii;

sa monitorizeze implementarea proiectelor.

Elaborarea politicilor PIC

Responsabilul PIC trebuie sa realizeze urmatoarele activitati:

1) sa stabileasca ce tipuri de paroiecte trebuie incluse in PIC. Astfel, in PIC pot fi incluse toate proiectele de investitii ce pot fi propuse la nivel local sau se stabilesc anumite domenii in care se doreste planificarea investitiilor (infrastructura, domeniul social etc).

2) sa determine numarul de ani de derulare a PIC. Perioada de planificare a investitiilor de capital se refera la numarul de ani inclus in planul de investiti. In mod normal, proiectele planificate in primul an sau in primii doi ani se pot evalua destul de usor in raport cu dimensiunea, costurile, cheltuielile planificate si finantarea disponibila. O perioada mai mare face ca estimarea costurilor si resurselor de finantare sa fie din ce in ce mai dificila intrucat procesul de aprobare si finantare a investitiilor nu este in totalitate descentralizat.

Includerea in PIC numai a proiectelor despre care se asteapta ca vor incepe in anul sau anii urmatori ar reduce totusi sansa de a analiza proiectele pe termen lung, esalonate pe mai mult de doi ani.

In majoritatea PIC, perioada de patru sau cinci ani este perioada potrivita. In primul an se intocmeste bugetul de investitii iar restul de trei sau patru ani sunt anii de derulare a investitiei. Pentru a mentine pentru PIC perioada de desfasurare dorita, acesta trebuie sa fie actualizat in fiecare an adaugandu-se inca un an la sfarsitul planului impreuna cu lista de proiecte care trebuie initiate in acel an.

3) sa elaboreze un calendar cu evenimente cheie si termene limita. Pentru coordonarea diferitelor sarcini si responsabilitati, coordonatorul PIC trebuie sa pregateasca inca de la inceput un calendar de desfasurare a procesului. Calendarul este un instrument care evidentiaza responsabilitatile si termenele in cadrul procesului PIC. Acesta constituie un ghid pentru consiliul local sau judetean, regii si cetateni referitor la termenele de executie si etapele ce urmeaza a fi parcurse pe perioada derularii PIC.

4) sa elaboreze metodele de culegere a opiniilor cetatenilor cu privire la intregul proces al PIC. Astfel se poate stabili modalitatea prin care se culeg de la cetateni informatiile cu privire la propunerile de proiecte (audieri, chestionare, sondaje de opinie), precum si cu privire la modul in care este perceput procesul PIC in desfasurarea sa (daca PIC-ul rezultat se preteaza pe nevoile cetatenilor).

Planificarea investitiilor de capital permite administratiilor publice locale sa gaseasca oportunitatile pentru implicarea cetatenilor in procesul de clasificare si prioritizare a proiectelor de investitii.

2.2. Realizarea activitatilor initiale ale procesului PIC

Presupune urmatoarele faze:

evaluarea nevoilor;

modul de satisfacere a nevoilor cetatenilor;

evaluarea starii activelor curente;

stabilirea obiectivelor si a criteriilor de evaluare a proiectelor de investitii.

Evaluarea nevoilor

Evaluarea nevoilor presupune atat o analiza tehnica, cat si opinia comunitatii cu privire la nevoia resimtita. Este necesar sa se realizeze estimari cu privire la cererea de servicii publice in viitor, studii cu privire la mentinerea sau modificarea modelelor  comportamentale membrilor comunitatii, posibilitatea asigurarii nevoilor prin investitiile existente.

De asemenea, trebuie luate in considerare si anumite proiecte de investitii pentru care in prezent nu se resimte o nevoie (un plan de sistematizare a localitatii) sau pentru care nevoile pot fi resimtite in conditiile in care se vor produce in viitor unele evenimente nedorite (accidente ecologice, inundatii etc)

Stabilirea modului de satisfacere a nevoilor cetatenilor

Este nevoie sa se delimiteze nevoile pentru a caror satisfacere este necesar sa se realizeze proiecte de investitii de cele care pot fi satisfacute mai efficient si fara realizarea de investitii. Astfel, trebuie stabilit daca pentru satisfacerea unei nevoi este necesar sa se realizeze o investiti noua su este suficient sa se asigure o exploatare mai buna a unei investitii vechi, eventual prin asigurarea unei modernizari a acesteia.

De asemenea, trebuie stabilit daca anumite proiecte de investitii pot fi realizate prin implicarea tertilor (sector privat, sector public). Astfel, unele proiecte de investitii pot fi realizete de sectorul privat, in masura in care acesta este interesat (realizarea unui complex agroalimentar), in parteneriat public privat sau se pot implementa de alte entitati publice in conditii de eficienta marita.

Evaluarea starii activelor curente

In cadrul evaluarii infrastructurii existente, o institutie publica va evalua situatia infrastructurii si a echipamentului de care raspunde. Pentru aceasta trebuie sa fie cunoscuta vechimea, starea functionala, istoricul interventiilor, precum si costurile estimative pentru inlocuirea echipamentelor si utilitatilor existente. Este important sa se urmareasca starea functionala si calitatea infrastructurii. Un istoric al reparatiilor si operatiunilor de intretinere efectuate asupra fiecarui activ poate fi extrem de util. Documentatia privind istoricul acestor operatiuni ofera date importante referitoare la eficienta reparatiilor facute. Aceste date ajuta la evaluarea gradului de eficienta a reparatiilor viitoare.

Stabilirea obiectivelor si a criteriilor de evaluare

La baza evaluarii proiectelor de investitii trebuie sa stea o serie de obiective generale, cum ar fi protejarea mediului inconjurator, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea economica a zonei. Plecand de la acestea se vor stabili criterii clare ce trebuie indeplinite de proiectele de investitii.

Pentru clasificarea si prioritizarea proiectelor de investitii se va pleca de la stabilirea unui punctaj pentru fiecare proiect pe baza unei serii de criterii sociale, economice, financiare, de sanatate publica. Fiecare proiect de investitii primeste un punctaj ca urmare a evaluarii lui pe baza criteriilor stabilite, urmand a se realiza o ierarhizare a acestor criterii in ordine descrescatoare a punctajelor obtinute.

Vom prezenta un exemplu de criterii folosite in ierarhizarea proiectelor de investitii:

Sursa: Agentia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internationala, Proiectul Regional pentru Europa de Est

2.3. Identificarea surselor potentiale de finantare a investitiilor

In cadrul acestei etape trebuie sa se identifice sursele potentiale de finantare si sa se realizeze o analiza a posibilitatilor de finantare.

Sursele de finantare ce trebuie luate in considerare pot fi formate din:

veniturile ramase consiliilor locale si judetene dupa efectuarea cheltuielilor operationale;

imprumuturi suportate din veniturile consiliilor locale sau judetene;

taxe  platite de utilizatori pentru serviciile furnizate de consiliile locale sau judetene direct sau prin intermediul regiilor locale;

imprumuturi suportate din taxele pe servicii;

programe speciale ale Guvernului Romaniei sau finantari externe.

In cazul programelor guvernamentale speciale sau finantarilor externe, sumele disponibile vor fi determinate de regulile si normele programelor respective. Pentru toate celelalte surse mentionate mai sus, nivelul finantarii si selectarea proiectelor raman in intregime la latitudinea administratiilor publice locale.

Un aspect important este optiunea pentru surse proprii de finantare sau apelarea la imprumuturi. Vom prezenta avantajele si dezavantajele finantarii prin surse proprii si ale finantarii prin indatorare

Finantarea prin surse proprii

A) avantaje:

economii la costurile cu dobanda. In cazul finantarii din resurse proprii, nu apar costuri legate de dobanzi. Aceste economii pot fi folosite la cresterea capitalului.

pastrarea flexibilitatii financiare. In cazul finantarii din resurse proprii nu exista obligatii pe termen lung. Autoritatea locala are in fiecare an mai multa flexibilitate in legatura cu angajarea veniturilor in finantarea de capital versus cheltuieli operationale. Acest fapt este important in cazul in care este dificil sa estimezi veniturile viitoare datorita instabilitatii economice sau din alte motive.

intarirea perceptiei calitatii creditului. In conditiile in care toti sunt egali, o autoritate locala care nu este foarte indatorata este privita favorabil de catre comunitate. Finantarea din resurse proprii astazi, ofera autoritatii locale sansa de a obtine un imprumut maine.

B) dezavantaje:

fonduri insuficiente pentru necesarul de capital ca urmare a existentei unui numar mare de proiecte de realizat, a unor proiecte care necesita costuri ridicate sau cresterii continue a costurilor proiectelor de investitii;

lipsa echitatii intre generatii: sarcina finantarii proiectelor de care vor beneficia generatia prezenta, dar mai ales cele viitoare este suportata doar de generatia prezenta;

cheltuieli de capital nerepartizate inegal de-a lungul anilor, creand presiune asupra bugetelor prezente.

Apelarea la resurse imprumutate are ca avantaje:

permite autoritatilor locale sa realizeze investitii mai multe intr-un interval mai scurt de timp;

asigura echitate intre generatii cu privire la sarcina suportarii costurilor investitiilor;

egalizeaza in timp costurile investitiilor.

2. Prioritizarea proiectelor si alocarea surselor de finantare

Pentru realizarea prioritizarii proiectelor  si alocarii surselor de finantare se vor parcurge urmatoarele etape:

revizuirea stabilirea prioritatii proiectelor potentiale

dezvoltarea scenariilor financiare alternative;

corelarea proiectelor cu resursele

Stabilirea prioritatii proiectelor potentiale presupune:

alcatuirea fiselor propunerilor de proiecte;

alegerea initiala a proiectelor;

selectia in functie de conflict, complementaritate, compatibilitate;

stabilirea prioritatii proiectelor;

Alcatuirea fiselor propunerilor de proiect consta in realizarea pentru fiecare proiect a unei prezentari standard, cum ar fi de exemplu[4]:

Alegerea initiala a proiectelor presupune realizarea urmatorilor pasi:

consolidarea propunerilor repetitive;

separarea proiectelor care sunt evident practice sau inutile;

alegerea proiectelor care ar putea fi implementate mai eficient de catre alte agentii, organizatii sau autoritati locale

Selectia in functie de conflict, complementaritate, compatibilitate presupune stabilirea proiectelor a caror realizare intra in conflict cu realizarea altor proiecte, proiectele care sunt complementare si proiectele care sunt compatibile.

Automat, din doua proiecte care intra in conflict, doar unul poate fi realizat. Selectia se va realiza plecand de la alti factori care pot fi luati in calcul (complementaritatea cu alte proiecte, beneficial realizat (cel economic si social), gradul de necesitate pentru realizarea proiectului etc.).

Se recomanda in selectie si prioritizare sa tina cont de proiectele care sunt complementare (de exemplu realizarea canalizarii unei strazi si asfaltarea acestuia), realizarea acestora, precum si ordinea in care sunt realizate putand duce la o scaderea a costurilor pe ansamblu proiectelor.

Stabilirea prioritatii proiectelor presupune acordarea, in functie de modul in care acestea satisfac criteriile de evaluare stabilite, a unui punctaj pentru fiecare proiect.

In functie de scorul realizat de fiecare proiect se va realiza o clasificare a acestora.

Dezvoltarea scenariilor financiare alternative presupune luarea in calcul la realizarea proiectelor de investitii si asezarea lor in timp a scenariului apelarii doar la surse proprii de finantare si a scenariului apelarii si la imprumuturi.

In functie de necesarul de resurse, de posibilitatile de imprumut, de numarul de ani in care se doreste realizarea proiectelor sau de alti factori se poate opta pentru un scenariu sau altul.

In functie de fiecare varianta luata in calcul, se poate stabili numarul de proiecte ce pot fi realizate in numarul de ani aferent PIC-ului.

In cazul scenariului fara imprumut se stabileste pentru numarul de ani de derulare a PIC care este surplusul operational curent (ca diferenta intre veniturile curente si cheltuielile curente), acesta dand valoarea maxima care poate fi luata in calcul pentru investitii. Deoarece acest surplus operational este o estimare, nu se recomanda ca el sa fie luat in calcul in totalitate pentru realizarea de investitii, eventuala nerealizare a lui ducand la disfunctionalitatii in derularea PIC.

In cazul scenariului cu imprumut se pleaca de la surplusul operational curent estimat, se determina care este valoarea maxima a imprumuturilor ce pot fi luate (trebuie ca serviciul datoriei sa nu depaseasca 20% din veniturile curente ale institutiei publice), urmand ca prin insumarea acestora sa se stabileasca valoarea maxima ce poate fi folosita pentru investitii. De asemenea, nu se recomanda luarea in considerare a valorii maxime, pentru a evita eventualele probleme ce pot sa apara in conditiile in care previziunile nu se adeveresc 100%.

In determinarea sumelor ce pot fi folosite pentru investitii este necesar sa se tina cont si de rambursarile si platile de dobanzi care apar in cazul scenariului fara imprumut.

Corelarea proiectelor cu resursele presupune stabilirea unui echilibru intre dorinte (proiecte) si posibilitati (surse de finantare). Aceasta poate sa duca la o reprioritizare a proiectelor in functie de sursele de finantare posibil de mobilizat si de termenele la care pot fi mobilizate acestea. Se poate ajunge la eliminarea unor proiecte sau la amanarea lor, realizarea unei alte succesiuni decat cea rezultata din etapele anterioare in realizarea lor proiectelor, combinarea si redimensionarea proiectelor.

2.5. Monitorizarea procesului de realizare a investitiilor de capital

In cadrul acestei etape se va realiza raportarea lunara a stadiului de realizare a proiectului de investitii, precum si o reinnoire anuala a PIC.

Pentru fiecare proiect, trebuie sa existe un director (manager) de proiect care sa elaboreze un program de activitati, sa coordoneze angajatii si orice alta existenta din exterior necesara pentru finalizarea proiectului, sa monotorizeze bugetul individual al proiectului. Directorul de proiect trebuie de asemenea sa inainteze un raport lunar scris sefului de departament sau directorului de regie.

Coordonatorul PIC desemnat va continua sa joace un rol de baza in monitorizarea pe ansamblu a PIC. El va primi lunar un exemplar al raportului privind stadiul de executie pentru fiecare proiect in parte, in care vor fi monitorizate:

evolutia (pe saptamana/lunar) actualizata pentru fiecare obiectie al fiecarui proiect din PIC.

problemele ce au aparut, solutiile acestora cat si orice impact financiar asupra bugetului PIC.

toate comentariile pe care directorul de proiect sau seful de departament/directorul de regie vrea sa le faca in luna respectiva referitor la stadiul proiectului.

Coordonatorul va sintetiza apoi toate rapoartele lunare si va rezuma informatiile intr-un memorandum adresat Primarului sau Presedintelui Consiliului Judetean si Consiliului local sau judetean respective, memorandum care va contine: stadiul actual prin comparatia cu cel planificat pentru fiecare proiect, precum si prezentarea oricaror probleme aparute si care necesita atentia autoritatilor locale (intarzieri in restructurare, modernizare, extindere sau derularea de noi proiecte, intarzieri in finantare, sau intarzieri cauzate de dispute intre diverse institutii din cadrul orasului).

Reinnoirea anula a PIC presupune revizuirea si actualizarea acestuia la cerintele curente ale fiecarui an.