Contractele administrative

Scop: modulul isi propune sa prezinte teoria contractelor administrative, in general precum si caracteristicile unor tipuri de contracte administrative, in special, potrivit legislatiei in vigoare si utilizand literatura de specialitate, in vederea familiarizarii studentilor cu privire la notiunile si conceptele referitoare la contractul administrativ pentru a fi inmasura sa realizeze diferenta dintre acest tip de contract si contractul de drept privat.

Obiective:

O1: sa precizeze caracteristicile si definitia contractului administrativ

O2: sa enumere deosebirile dintre contractul de drept privat si contractele administrative

O3: sa utilizeze in mod corect terminologia specifica continutului stiintific al modulului

O4: sa precizeze procedura de incheiere a diferitelor tipuri de contracte administrative prezentate

Schema logica a modului

Definirea si precizarea unor notiuni: contract administrativ, procedura de incheiere a contractelor administrative, inegalitatea de pozitie a partilor, participarea persoanelor private la prestarea unui serviciu public, regimul exorbitant sau clauza exorbitanta a contractului, procedura de alegere a contractantului, procedura de contestare pre-contractuala,

Sublinirea deosebirilor dintre contractul administrativ si contractul de drept privat si a importantei distinctiei dintre contractele administrative si contractele de drept privat in dreptul romanesc

Prezentarea modalitatilor de calificare a unui contract ca si contract administrativ (public) : prin determinarea legii, prin determinare jurisprudentiala, criteriul referitor la participarea unei persoane publice la contract,

Prezentarea procedurii de incheiere a contractelor administrative

Descrierea principalelor contracte administrative din dreptul roman: contractul de achizitei publica, contractul de delegare a gestiunii serviciului public

1. Originea istorica (doctrinara) a contractelor administrative

In dreptul francez s-a ajuns cel mai departe in ceea ce priveste conturarea unei doctrine specifice referitoare la contractele administrative, si in definirea regimului juridic specific acestor contracte[1].

Cu toate acestea, nici celelalte sisteme de drept nu pot fi ignorate. Astfel, sistemele de drept cu jurisdictie unitara, cum ar fi cel din Statele Unite, chiar daca nu utilizeaza notiunea de contract administrativ, recunosc dreptul agentiilor guvernamentale de a insera in contractele pe care le incheie cu particularii clauze privind rezilierea unilaterala, iar litigiile referitoare la aceste contracte sunt supuse in prima instanta unei jurisdictii specializate (Cort of Claims), care, in ultimii ani, a dezvoltat un veritabil drept al contractelor administrative, derogator de la dreptul comun[2].

In Romania, teoria contractelor administrative a fost imbratisata de doctrina inca din perioada interbelica. Dupa profesorul E. D. Tarangul, contractele incheiate de administratie cu particularii in scopul de a colabora impreuna in vederea realizarii unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte administrative (sau de drept public)[3]. Ca exemplu de astfel de contract, autorul citat aminteste, alaturi de concesiuni, si imprumuturile.

Teoria generala a contractului administrativ (public).

1. Preliminarii.

Asa cum proprietatea publica are caractere specifice in raport cu proprietatea privata, libertatea contractuala a persoanelor publice prezinta particularitati in raport cu libertatea contractuala a persoanelor private.

Principala modalitate prin care administratia isi exercita libertatea contractuala este reprezentata de contractul administrativ.

Principala caracteristica a contractelor administrative este inegalitatea de pozitie[4] in care se gasesc actorii lui: administratia, in calitate de purtatoare a prerogativelor de putere publica, si in consecinta superioara particularului, poate stabili si modifica unilateral unele clauze contractuale si impune sanctiuni . Aceasta trasatura nu se regaseste insa in contractele administrative incheiate intre persoanele publice.

Vom retine, prin urmare, pentru inceput, ca specificul contractelor administrative in raport cu contractele de drept comun consta in inegalitatea partilor (atunci cand administratia contracteaza cu particularii), inegalitate care se manifesta prin dreptul administratiei de a stabili, a priori, unele clauze contractuale (asa numita "parte reglementara" a contractului), care nu pot fi negociate cu particularul, si, ulterior, de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, in concordanta cu interesul public.

2. O definitie a contractului administrativ.

Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de vointa intre o autoritate administrativa sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta si un particular, prin care particularul se angajeaza, in schimbul unei sume de bani, sa asigure functionarea unui serviciu public, ori sa efectueze o lucrare publica a caror organizare reprezinta obligatii legale ale administratiei[6].

3. Distinctia intre contractul administrativ (public) si contractul privat

Contractele incheiate de administratia publica au anumite caracteristici speciale, impuse de interesul public care sta la fundamentul incheierii si executarii acestora, fiind considerate contracte publice.

Contractele publice sunt intalnite sub diferite forme: achizitii publice, concesiuni, asocieri in participatie, etc.; toate acestea au anumite trasaturi comune, care alcatuiesc impreuna regimul juridic al contractelor publice, si guverneaza incheierea, executarea si efectele contractului public, precum si responsabilitatea contractuala.

Astfel, partile au obligatia de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin lege sau, pe baza legii, prin hotarare de guvern (clauze care formeaza partea reglementara a contractului), insa au si facultatea de a negocia alte clauze contractuale (partea contractuala). Cand interesul public o cere, sau daca executarea contractului este prea grea pentru particular ori acesta nu si-a indeplinit din culpa obligatiile, autoritatea administrativa poate modifica sau rezilia unilateral contractul fara a recurge la justitie.

Autoritatea administrativa nu poate ceda drepturile sau obligatiile sale decat unei alte autoritati administrative, iar particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul administratiei.

In teoria contractelor administrative, se considera, ca, atunci cand legea nu dispune altfel, solutionarea litigiilor nascute in legatura cu aceste contracte sunt de competenta instantelor de contencios administrativ. Din pacate, asa cum vom arata mai jos, jurisprudenta noastra nu poate decide asupra competentei dupa bunul plac, aplicandu-se regulile procedurii civile, conform carora competenta revine judecatoriei. Totusi, consideram ca judecatoria, desi nu are sectie specializata de contencios administrativ, va trebui sa judece litigiul cu aplicarea principiilor de drept public, si nu a celor de drept privat.

In concluzie, regimul juridic special caruia ii sunt supuse contractele administrative se caracterizeaza, in primul rand, prin forme speciale necesare incheierii lor (caietele de sarcini, care cuprind unele din clauzele contractului ce urmeaza a fi incheiat, particularii avand doar posibilitatea de a accepta sau a refuza incheierea contractului in aceste conditii; la clauzele standard se adauga si unele clauze negociate de parti), precum si principii speciale cu privire la executarea lor (rezilierea, sanctiuni, decaderi)[7].

Sunt contracte administrative, spre exemplu, contractul de achizitii publice, reglementat in prezent prin O.U.G. 34/2006, si contractul de concesiune, reglementat prin OUG 34/2006 si OUG 54/2006.

4. Modalitati de calificare a unui contract ca si contract administrativ (public)

a) Contracte administrative prin determinarea legii.

Legea poate califica un anumit contract ca fiind contract administrativ (public) in mod expres, asa cum se intampla, spre exemplu, in Franta cu contractele referitoare la executia lucrarilor publice, sau cu cele referitoare la vanzarea imobilelor statului

In legislatia noastra, din pacate, nu regasim astfel de calificari, fapt ce denota o anumita retinere a legiuitorului in aceasta privinta, inexplicabila daca tinem seama de faptul ca din reglementarea unor anumite contracte reiese cu pregnanta caracterul lor public, si ca exista o bogata doctrina in domeniu care ar facilita incadrarea fara ezitare a acestor contracte in categoria juridica de care apartin in fapt.

O alta modalitate de calificare legala a contractului administrativ este cea implicita, prin atribuirea litigiilor nascute din contract in competenta de solutionare a instantelor de contencios administrativ

b) Contracte administrative prin determinare jurisprudentiala

In lipsa unei prevederi exprese a legii, jurisprudenta este cea chemata sa califice un contract incheiat de administratia publica din punct de vedere al naturii sale juridice.

Calificarea unitara a contractelor administrative este facila in acele sisteme de drept care recunosc jurisprudentei statutul de izvor de drept formal, cum este sistemul francez sau american, insa intampina dificultati in sistemul nostru de drept, unde singura cale de a impune o anumita calificare juridica pe intreg teritoriul tarii este o decizie in interesul legii a Inaltei Curti de Justitie si Casatie.

In aceste conditii, putem afirma ca exista doua situatii distincte:

a) calificarea contractului este realizata de fiecare instanta care solutioneaza un conflict juridic nascut in legatura cu acel contract. Calificarea serveste la validarea judecatoreasca a unor modificari unilaterale a contractului de catre administratie, la validarea rezilierii unilaterale a contractului in temeiul interesului public, etc.

b) calificarea intervine in mod unitar printr-o decizie a Inaltei Curti de Justitie si Casatie, in urma solutionarii unui recurs in interesul legii.

Indiferent de instanta care face calificarea, criteriile pe baza carora se poate face aceasta calificare ar trebuie sa fie urmatoarele:

obiectul contractului consta in participarea persoanelor private la prestarea unui serviciu public. Cerinta ca unul din contractanti sa fie persoana privata nu este insa decisiva, dat fiind faptul ca si contractul incheiat intre doua persoane publice este tot contract administrativ (de exemplu, asocierea intercomunala)

Importanta determinarii naturii juridice a unui contract incheiat de administratia publica reiese si din faptul ca, in acest fel, se poate stabili natura raportului juridic dintre agentii ce presteaza serviciul public si autoritatile administratiei publice.

(2) al doilea criteriu este regimul exorbitant sau clauza exorbitanta a contractului

Este vorba de stabilirea pe cale unilaterala, de catre administratie, a unor clauze contractuale, care pot fi doar acceptate de contractantul privat si nu negociate de acesta - asa numitul "caiet de sarcini" al contractului, sau de impunerea unui anumit model de contract, al carui continut nu poate fi negociat de contractantul privat.

Clauza exorbitanta este acea clauza impusa de administratie in temeiul puterii publice (altfel spus "purtatoare" de putere publica), profund diferita de clauzele obisnuite din contractele private . De exemplu, obligatia contractantului privat de a investi o anumita suma de bani dupa preluarea prestarii serviciului public, obligatia de a nu depasi un anumit tarif de prestare a serviciului public, dreptul autoritatii publice de a rezilia unilateral contractul - justificat doar de interesul public si fara a se tine seama de modul in care au fost respectate clauzele contractuale.

Clauza vizand rezilierea unilaterala a contractului in conditiile nerespectarii de catre celalalt contractant a obligatiilor ce rezulta din contract nu reprezinta o clauza exorbitanta, deoarece ea este intalnita si in contractele de drept privat, si constituie clasicul fundament al raspunderii contractuale din dreptul privat.

Contractul administrativ cu regim juridic exorbitant se deosebeste de contractul administrativ cu clauze exorbitante prin aceea ca, in primul caz, avem de-a face cu un contract tipic privat, dar care este impus de catre administratie intr-o anumita forma spre a fi semnat de persoanele private sau de alte persoane publice. Asa sunt, de pilda, contractul de furnizare a energiei electrice, sau contractul de furnizare a apei.

c) criteriul referitor la participarea unei persoane publice la contract.

Contractele administrative sunt incheiate intre persoane publice sau intre o persoana publica si una privata. In nici un caz nu poate fi considerat ca avand caracter administrativ contractul incheiat intre doua persoane private, fara atributii de putere publica, chiar daca unele clauze avantajeaza o parte a contractului, deoarece situatia de inegalitate juridica rezulta din liberul acord de vointe, nu din impunerea unor clauze cu putere publica.

Afirmatia de mai sus nu poate duce la concluzia ca persoanele private care presteaza servicii publice incheie doar contracte private; dimpotriva, ele pot incheia si contracte administrative, in temeiul puterii publice care le este conferita prin actul administrativ sau contractul administrativ prin care le este delegat serviciul public

Contractele incheiate intre doua persoane publice sunt considerate, de principiu, ca fiind contracte administrative . Cateva precizari sunt insa necesare:

- situatia de inegalitate juridica din contractele administratiei cu persoanele private nu se regaseste ca regula in contractele dintre persoanele publice - a se vedea, de exemplu, contractul de asociere intercomuala in vederea gestionarii serviciilor publice locale privind domeniul public si privat, prezentat mai jos.

- caracterul administrativ al contractului trebuie analizat de la caz la caz: astfel, un contract de achizitii publice este contract administrativ, insa daca este sub valoarea prevazuta de lege, poate fi un contract civil de vanzare-cumparare; contractul de concesiune este contract administrativ; contractul de asociere in participatiune poate fi insa si administrativ, si civil.

5. Importanta distinctiei dintre contractele administrative si contractele de drept privat in dreptul romanesc.

Desi doctrina administrativa romaneasca a sustinut dintotdeauna existenta si importanta categoriei juridice a contractelor administrative, pana nu demult nici legiuitorul, si nici jurisprudenta nu au acordat o prea mare importanta acestui tip de contract. Calea indirecta de a recunoaste unui contract natura juridica de contract administrativ era aceea de a conferi instantelor de contencios administrativ, specializate in aprecierea conditiilor specifice in care isi desfasura activitatea administratia publica, competenta de a judeca litigiile nascute in legatura cu acel contract.

Astfel, in prezent, Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 confera instantelor de contencios administrativ competenta de a judeca litigiile nascute in legatura cu contracte ce au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achizitiile publice (art.2 alin.1 lit.c teza a doua). Acestaa competenta a fost reiterata de legislatia speciala in domeniu, OUG 34/2006 privind contractele administrative de achizitie publica si concesiune de lucrari si servicii, respectiv OUG 54/2006 privind concesiunea bunurilor proprietate publica.

6. Incheierea contractelor administrative

a) Procedura de alegere a contractantului

Aceasta procedura poate fi gestionata dupa mai multe conceptii, diferite in ceea ce priveste criteriul utilizat pentru determinarea ofertei castigatoare

Astfel, criteriul combinat pret-calitate asigura posibilitatea de a alege oferta care din ambele puncte de vedere corespunde scopului propus: ofera calitate la cel mai mic pret.

Desi este cea mai logica dintre optiunile care stau la indemana autoritatii publice contractante, in sistemele de drept din statele aflate in tranzitie spre democratie aceasta procedura permite atribuirea abuziva a contractului, pe baza unor criterii subiective, si, prin urmare, utilizata cu rea credinta, favorizeaza coruptia.

Criteriul adjudecarii presupune atribuirea contractului ofertantului care propune cel mai mic pret, fara a se tine insa seama de aspectele calitative ale acestei oferte; procedura este abandonata din ce in ce mai mult de administratiile moderne tocmai din acest motiv.

A treia procedura este bazata pe criteriul cererii de oferte, si poate fi deschisa (oricine poate prezenta o oferta) sau restransa (numai participantii preselectati in baza unor criterii preliminare pot prezenta oferte).

A patra procedura este dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-si depune candidatura si prin care autoritatea contractanta conduce un dialog cu candidatii admisi, in scopul identificarii uneia sau mai multor solutii apte sa raspunda necesitatilor sale, urmand ca, pe baza solutiei, candidatii selectati sa elaboreze oferta finala.

In fine, criteriul negocierii libere se utilizeaza numai pentru achizitii de valoare mica ori atunci cand procedurile legale de adjudecare, de atribuire prin licitatie sau prin cerere de oferte au esuat.

b) Procedura de contestare pre-contractuala

Contestatiile pre-contractuale sunt formulate inainte de incheierea contractului administrativ, de catre persoanele interesate (de exemplu, persoana care nu s-a calificat in etapa preliminara de evaluare din cadrul procedurii de atribuire prin cerere de oferta si, prin urmare, nu poate prezenta o oferta).

Aceste contestatii sunt judecate (in ultima instanta) de catre instantele judecatoresti, de contencios administrativ sau de catre Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor

Admiterea actiunii persoanei interesate poate duce la suspendarea semnarii contractului, a executarii acestuia sau la anularea clauzelor ilegale din continutul lui. De asemenea, pe aceasta cale se poate solicita obligarea autoritatii publice la respectarea dispozitiilor legale in faza pre-contractuala , sau chiar semnarea contractului cu ofertantul castigator.

c) Forma contractului administrativ

Contractele administrative trebuie incheiate in forma scrisa , aceasta deoarece ele contin nu numai acorduri de vointa liber exprimate de parti, ci si clauze exorbitante, care nu pot fi dovedite decat prin inserarea lor in contract[16]. Teoretic, existenta contractului poate fi si urmarea unui acord verbal, insa practic solutia este forma scrisa.

Uneori legea impune in mod expres forma scrisa a contractului, alteori aceasta cerinta rezulta indirect din faptul ca in continutul lui trebuie sa se regaseasca un caiet de sarcini, cu clauze reglementate prin lege sau elaborate de autoritatea publica.

Precizarea in cuprinsul contractului a faptului ca anumite acte administrative din domeniul in care se incheie contractul nu semnifica limitarea obligatiei contractantului privat la respectarea doar a acestor acte administrative; toate actele administrative, precum si legislatia din domeniu trebuie respectata de cocontractant, precizarea din contract avand doar rolul de a-i usura acestuia din urma munca de identificare a celor mai relevante acte normative din domeniu.

Unele clauze nu pot fi inserate in contract: de exemplu, o clauza ce are ca obiect transferul catre persoana privata a dreptului de a rezilia unilateral contractul, drept ce apartine autoritatii publice

7. Executarea contractelor administrative.

Executarea contractelor administrative este guvernata la randul ei de reguli distincte fata de executarea contractelor private, unde se aplica principiul "contractul este legea partilor".

Amploarea prerogativelor autoritatii publice, justificate prin interesul public, este contrabalansata de principiul respectarii echilibrului contractual.

In primul rand, trebuie sa precizam ca doctrina considera inerente oricarui contract administrativ patru tipuri de prerogative, exercitate de autoritatea publica:

a) puterea de directie si control, care confera autoritatii publice dreptul de a urmari respectarea clauzelor contractuale si in special a obligatiilor cocontractantului. In virtutea dreptului de directie si control, autoritatea publica poate adresa de asemenea instructiuni si ordine.

b) dreptul de sanctionare. Sanctiunile pot fi pecuniare, impuse datorita intarzierii executarii prestatiilor, sau coercitive, impuse de neexecutarea contractului - substituirea autoritatii publice in locul cocontractantului pentru executarea contractului pe cheltuiala acestuia din urma, sau acordarea unui tert a dreptului de a executa contractul, tot pe cheltuiala cocontractantului initial.

c) puterea de modificare unilaterala a contractului, in temeiul interesului public (exigentelor serviciului public) este una din caracteristicile fundamentale ale contractului administrativ, spre deosebire de contractele private, care nu pot fi modificate decat prin acordul partilor. Dreptul de modificare unilaterala exista chiar daca el nu este prevazut expres in contract , dar contractul are regim de drept public.

d) rezilierea unilaterala a contractului.

Rezilierea unilaterala a contractului poate interveni numai din initiativa autoritatii publice, cu titlu de sanctiune, caz in care cocontractantul nu are drept la despagubiri, sau in temeiul interesului public, cand autoritatea publica trebuie sa-l despagubeasca pe cocontractant, deoarece acesta din urma nu are nici o culpa.

In contrapondere cu prerogativele exorbitante ale autoritatii publice, in favoarea contractantului privat este recunoscut principiul echilibrului financiar, care permite sanctionarea pe cale judecatoresca a situatiei in care autoritatea publica, in exercitarea prerogativei de modificare unilaterala a contractului, impune obligatii noi, afectand echilibrul financiar initial al contractului.

Concret, restabilirea echilibrului financiar inseamna:

a) remunerarea prestatiilor suplimentare impuse de autoritatea publica prin decizii individuale pe parcursul executarii contractului, sau

b) modificarea contractului atunci cand executarea acestuia este afectata de deciziile autoritatii publice emise in domeniul caruia ii apartine contractul (spre exemplu, in domeniul transportului urban, decizia de a impune operatorilor luarea unor masuri suplimentare pentru cresterea securitatii pasagerilor).

Este necesar, pentru a fi in prezenta unei situatii ce necesita restabilirea echilibrului contractual, ca decizia sa aiba legatura cu contractul si sa fie emisa de autoritatea publica parte a contractului, nu de alte autoritati publice.

In fine, discutiile doctrinare s-au concentrat si asupra aplicabilitatii teoriei impreviziunii in domeniul contractelor administrative , care se traduce prin dreptul cocontractantului unei persoane publice, victima a unei situatii imprevizibile de natura economica, de a obtine un ajutor financiar din partea administratiei publice, in vederea continuarii executarii contractului administrativ. In lipsa unui astfel de ajutor financiar, contractul ar deveni imposibil de executat in conditii de echilibru financiar intre cele doua parti

Doctrina si jurisprudenta franceza admit aplicarea teoriei impreviziunii in anumite conditii: a) existenta unui eveniment cu efecte economice exterior partilor, b) imprevizibil la incheierea contractului, pe baza experientei partilor la acea data, si c) care sa determine bulversarea iremediabila a executarii contractului din punct de vedere financiar sau material . Efectul aplicarii acestei teorii nu este insa exonerarea co-contractantului de executare, ci, dimpotriva, partile trebuie sa caute mijloace de a adapta executia contractului la noile conditii aparute, iar indemnitatea de impreviziune (suma de bani cuvenita co-contractantului in vederea repararii echilibrului financiar al contractului) nu se poate acorda decat atunci cand executarea contractului nu mai este posibila in conditiile initiale, dar poate totusi continua. In cazul in care executarea nu mai poate continua, se considera ca exista o situatie de forta majora, susceptibila de a justifica rezilierea contractului.

8. Responsabilitatea contractuala

Responsabilitatea derivata din neexecutarea contractelor administrative este destul de limitata ca si sfera de manifestare , deoarece, pe de o parte, autoritatea publica are garantii multiple menite a preveni acest lucru, iar in caz de neexecutare se poate dispensa de interventia judecatorului si sa sanctioneze direct cocontractantul, iar pe de alta parte, cealalta parte a contractului poate destul de greu sa demonstreze o culpa din partea administratiei publice, care este inzestrata cu prerogative de putere publica si isi justifica actiunile prin interesul public.

Exista, totusi, cel putin la nivel teoretic, posibilitatea angajarii raspunderii contractuale pentru culpa a cocontractantului, atunci cand acesta nu se supune deciziilor administratiei, sau angajarea raspunderii autoritatii publice pentru abuz in exercitarea prerogativelor de putere publica cu prilejul executarii contractului.

In acest ultim caz, prejudiciul trebuie sa rezulte direct din greseala autoritatii publice contractante, nu si a altor autoritati publice, si el va fi reparat integral.

Principalele contracte administrative

din dreptul roman.

1. Contractul de achizitie publica

1.1. Notiune. Sediul materiei.

Prin obiectul sau, contractul de achizitie publica nu se deosebeste de contractul de vanzare cumparare de drept comun, incheiat intre persoane private. Este vorba, in esenta, de procurarea, de catre administratie, prin cumparare, a unor bunuri, servicii sau lucrari, in schimbul unui pret.

Doctrina franceza defineste contractul de achizitie publica ca fiind "o categorie particulara de contract, incheiat de administratie pentru nevoile serviciului public" , "contractul prin care administratia, platind un pret, isi procura de la particulari bunuri si servicii" , iar Codul achizitiilor publice francez statorniceste in art.1 ca "achizitiile publice sunt contracte incheiate, in conditiile prezentului cod, de colectivitatile publice in vederea realizarii de lucrari, furnituri si servicii" .

In Romania, materia achizitiilor publice este reglementata in prezent de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii , la care ne vom referi in continuare cu denumirea de ordonanta de urgenta.

Dupa cum rezulta cu prisosinta din studiile doctrinare[27], Guvernul Romaniei s-a inspirat, in conceptia reglementarii achizitiilor publice, din Codul achizitiilor publice francez din 1964, cu modificarile ulterioare. Din aceasta cauza, si in scopul de a evidentia unele aspecte pe care doctrina si jurisprudenta noastra nu a avut ragazul necesar sa le identifice, vom face referire de multe ori la doctrina si jurisprudenta franceze.

Asa cum reiese din formularea segmentata a art.3 din ordonanta de urgenta, contractul de achizitie publica este acel contract cu titlu oneros, incheiat in forma scrisa intre una sau mai multe autoritati contractante, pe de o parte, si unul sau mai multi operatori economici, pe de alta parte, avand ca obiect executia de lucrari, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.

Definitia foloseste doua criterii pentru a exprima continutul notiunii: a) primul criteriu este organic: contractul de achizitie publica este incheiat de "autoritatea contractanta", astfel cum este ea definita prin ordonanta de urgenta, cu un operator economic numit generic "contractant"; b) al doilea criteriu este material, si se refera la obiectul contractului: dobandirea unor produse, lucrari sau servicii.

La o privire mai atenta, insa, reiese ca si un al treilea criteriu, unul formal, este aplicabil, si anume ca autoritatea contractanta sa incheie contractul de achizitie in temeiul ordonantei, numai in acest fel fiind vorba de o achizitie publica supusa dispozitiilor acesteia. Criteriul rezulta din intreaga reglementare, care impune autoritatilor contractante sa foloseasca, in anumite domenii, doar acest tip de contract[28].

1.2. Criteriul organic al definirii contractului de achizitie publica.

Criteriul organic se refera, asa cum am aratat, pe de o parte la cel care achizitioneaza, iar pe de alta parte, la prestatorul serviciului, lucrarii sau la vanzatorul produselor.

Notiunea de "autoritate contractanta" cuprinde, in sensul ordonantei[29]:

a) oricare organism al statului - autoritate publica sau institutie publica - care actioneaza la nivel central ori la nivel regional sau local;

b) oricare organism de drept public, altul decat unul dintre cele prevazute la lit. a), cu personalitate juridica, care a fost infiintat pentru a satisface nevoi de interes general fara caracter comercial sau industrial si care se afla cel putin in una dintre urmatoarele situatii:

- este finantat, in majoritate, de catre o autoritate contractanta, sau de catre un alt organism de drept public,

- se afla in subordinea sau este supusa controlului unei autoritati contractante sau unui alt organism de drept public,

- in componenta consiliului de administratie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumatate din numarul membrilor acestuia sunt numiti de catre o autoritate contractanta, sau de catre un alt organism de drept public;

c) oricare asociere formata de una sau mai multe autoritati contractante dintre cele prevazute la lit. a) sau b);

d) oricare intreprindere publica ce desfasoara una sau mai multe dintre activitatile in urmatoarele sectoare de utilitate publica:apa, transport, energie si posta, atunci cand aceasta atribuie contracte de achizitie publica sau incheie acorduri-cadru destinate efectuarii respectivelor activitati;

e) oricare subiect de drept, altul decat cele prevazute la lit. a)-d), care desfasoara una sau mai multe dintre activitatile activitatile in urmatoarele sectoare de utilitate publica:apa, transport, energie si posta, in baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o autoritate competenta, atunci cand acesta atribuie contracte de achizitie publica sau incheie acorduri-cadru destinate efectuarii respectivelor activitati.

Remarcam, in acest loc, folosirea si a criteriului material - cel referitor la desfasurarea unor activitati relevante - pentru a intregi sfera autoritatilor contractante. Criteriul material este insa specializat, deoarece reglementarea identifica punctual activitatile relevante care au ca efect o atare calificare. Jurisprudenta franceza a utilizat, in acelasi scop, tot criteriul material, insa cu un caracter mai general, precizand ca sunt susceptibile a fi calificate ca achizitii publice si contractele incheiate de persoane private, daca acestea actioneaza in interes public sau in exercitarea unor prerogative de putere publica, conferite prin lege[30].

"Contractantul" este ofertantul care a devenit, in conditiile legii, parte intr-un contract de achizitie publica . Termenul de "ofertant" este folosit aici in sens generic, deoarece, in functie de procedura de atribuire a contractului utilizata de autoritatea contractanta, persoanele fizice sau juridice pot avea calitatea de candidat (atunci cand solicita invitatie de participare la o licitatie restransa sau la o negociere competitiva), ofertant (cand a depus o oferta) si concurent (cand a depus o solutie la un concurs de solutii). Prin "operator economic" se intelege oricare furnizor de produse, prestator de servicii ori executant de lucrari - persoana fizica/juridica, de drept public sau privat, ori grup de astfel de persoane cu activitate in domeniul care ofera in mod licit pe piata produse, servicii si/sau executie de lucrari;

Pluralitatea de contractanti. In Franta, in cadrul unei singure proceduri, mai multi ofertanti pot fi acceptati sa incheie contractul, daca lucrarea sau serviciul poate fi divizat, sau daca este vorba de achizitionarea mai multor produse. Fractionarea obiectului contractului este permisa atunci cand exista justificari de ordin tehnic si financiar. Persoanele contractante pot incheia intre ele, in vederea executarii contractului, o conventie, fara a da nastere unei persoane juridice noi[32].

Contractant poate fi si o persoana publica, deoarece definitia "operatorului economic" include si aceasta categorie. Chiar daca, de regula, se vorbeste de un contract intre administratie si particulari[33], doctrina romana admite ca acordurile de vointa intre doua persoane publice sunt contracte administrative, supuse dreptului public . Aceatsa calificare subzista chiar daca perosoana publica participa cu bunuri proprietate privata.

1.3. Criteriul material. Obiectul contractului de achizitie publica.

In functie de criteriul material, contractele de achizitie publica pot fi de trei feluri:

a) contracte de furnizare. Contractul de furnizare (numit in literatura interbelica romana si in cea franceza contract de furnituri[35]) are ca obiect furnizarea unuia sau mai multor produse, asa cum sunt acestea cuprinse in clasificarile statistice oficiale, pe baza cumpararii, inclusiv in rate, a inchirierii sau leasing-ului cu sau fara optiune de cumparare.

Contractul de furnizare are, prin urmare, ca obiect bunuri mobiliare, deoarece numai in acest sens poate fi inteleasa folosirea termenului de "produse". Nu pot fi achizitionate prin cumparare, inchiriere sau leasing, bunuri imobiliare[36].

In ceea ce priveste posibilitatea de a achizitiona, cu titlu provizoriu, prin inchiriere sau leasing fara optiune de cumparare, un bun mobil, remarcam pasul inainte pe care-l face legislatia noastra in comparatie cu cea franceza, care-i serveste deseori ca model, aceasta intrucat in Codul achizitiilor publice din Franta posibilitatea in discutie nu este stipulata, jurisprudenta fiind cea chemata sa o consacre in practica[37].

b) contracte de servicii, care au ca obiect prestarea unor servicii, asa cum sunt acestea cuprinse in clasificarile statistice oficiale.

Achizitiile de produse reprezinta un domeniu in continua si constanta diversificare, datorita dezvoltarii pietei serviciilor, pornind de la curatarea localurilor publice pana la serviciile informatice. Frontierele dintre aceste contracte si alte tipuri de relatii contractuale nu sunt insa destul de conturate. Astfel, este greu de separat si de identificat contractul de servicii de un contract de antrepriza ce nu are ca obiect bunuri imobiliare.

Nici dreptul francez nu este scutit de astfel de probleme de calificare, deoarece limitele de departajare se schimba in timp: un contract de ridicare a deseurilor menajere, considerat in trecut ca lucrare publica, in prezent este calificat contract de servicii[38]. In interiorul categoriei contractelor de servicii se face distinctie intre contracte vizand servicii (sau prestatii) intelectuale, si contracte vizand prestatii materiale . Din prima categorie fac parte, spre exemplu, achizitiile de cercetari, prin care o persoana publica incredinteaza unui organism specializat sau unui cercetator efectuarea unei cercetari pe o tema dinainte stabilita .

c) contracte de lucrari - care se refera la executia, iar uneori la proiectarea si executia, uneia sau mai multor lucrari de constructii, sau a oricarei combinatii a acestor lucrari de constructii, care conduce sau nu conduce la un rezultat menit sa indeplineasca prin el insusi o functie tehnico-economica[41].

Contractul de lucrari publice este echivalentul contractului de antrepriza[42] din dreptul privat. Executarea lucrarii publice se face de catre un antreprenor care lucreaza in contul beneficiarului lucrarii, insa fara a-i fi subordonat acestuia, in schimbul unui pret .

1.4. Criteriul formal ramane in exteriorul definitiei propriu-zise a contractului de achizitie publica, intrucat el are ca singur scop si efect limitarea aplicarii notiunii de achizitie publica, prin excluderea din sfera acesteia a anumitor contracte - chiar daca ele sunt incheiate de autoritati publice in vederea furnizarii unor produse, executarii unor lucrari sau prestarii unor servicii.

Excluderea poate avea ca sursa fie dispozitiile exprese ale ordonantei de urgenta, fie alte acte normative.

Astfel, o autoritate contractanta din domeniul apararii nationale, ordinii publice, sigurantei si securitatii nationale nu are obligatia de a aplica prevederile ordonantei de urgenta atunci cand achizitioneaza produse si servicii in legatura cu productia sau comertul de arme, munitie si sisteme de armament pentru razboi sau atunci cand atribuirea contractului de servicii sau de furnizare ar putea conduce la difuzarea de informatii contrare intereselor de aparare si securitate a tarii.

De asemenea, se consacra dreptul autoritatii contractante de a nu aplica prevederile ordonantei de urgenta atunci cand contractul are caracter secret sau indeplinirea sa implica masuri speciale de securitate, in concordanta cu prevederile legale referitoare la apararea nationala, ordinea publica, siguranta si securitatea nationala; procedurile de atribuire a contractelor de achizitie publica sunt stabilite ca urmare a unui tratat sau a unui acord international ce vizeaza implementarea sau exploatarea unui proiect, in comun cu unul sau mai multi parteneri straini, a unui tratat, acord international sau a altor asemenea referitoare la stationarea de trupe precum si a aplicarii unei proceduri specifice unor organisme financiare internationale sau a altor donatori/creditori; contractul este contract de servicii si se atribuie unei persoane juridice care este ea insasi autoritate contractanta si care presteaza aceste servicii in baza unor drepturi exclusive stabilite conform prevederilor legale; contractul are ca obiect achizitia de servicii in hoteluri si restaurante, servicii de transport pe calea ferata, servicii de transport pe apa, servicii juridice, servicii de selectie si plasare a fortei de munca, servicii de invatamant, servicii de sanatate si asistenta sociala, servicii recreative, culturale si sportive, etc.[44].

Tot o forma de excludere, care se detaseaza ca importanta din randul celorlalte intrucat vizeaza toate categoriile de produse, lucrari si servicii, este precizarea expresa conform careia autoritatea contractanta are dreptul de a proceda la cumparare directa, fara a avea obligatia de a aplica procedurile de achizitie publica, in cazul in care achizitioneaza produse, lucrari sau servicii, a caror valoare, nu depaseste echivalentul in lei a 5.000 euro pentru fiecare achizitie de produse, serviciu sau lucrare (art.19). Este un criteriu cantitativ, ce are ca scop evitarea declansarii procedurilor legale in cazurile care nu necesita un asemenea lucru.

1.5. Este pretul un element definitoriu al contractului de achizitie publica?

Doctrina considera ca un contract nu poate avea natura de contract de achizitie publica daca nu prevede plata unui pret de catre autoritatea publica[45].

Nu este, prin urmare, admisibil ca pretul unui astfel de contract sa fie achitat de beneficiarii unui serviciu public, deoarece in acest caz ne-am afla in prezenta unei concesiuni. Daca, insa, pretul este achitat de un tert, nu de beneficiarii serviciului achizitionat, contractul poate fi de achizitie publica. Astfel, s-a decis ca poate fi calificat ca atare contractul care prevedea ca antreprenorul, care se angajeaza sa instaleze obiecte de mobilier urban (cabine telefonice, de exemplu) pe domeniul public, are dreptul sa obtina remuneratia care i se cuvine din valorificarea spatiilor publicitare existente pe echipamentele instalate.

Cat priveste reglementarea din dreptul nostru, constatam ca Ordonanta de urgenta nr.34/2006 nu prevede alte posibilitati de achitare a pretului, in afara platii directe, care si ea rezulta in mod implicit. Intrucat ceea ce legea nu interzice este permis, nu vedem care ar fi impedimentele ca un contract de lucrari, de exemplu, sa fie achitat prin acordarea dreptului de a valorifica (temporar) prin publicitate spatiul asupra caruia s-au realizat lucrarile.

Deosebirea intre concesiunea de lucrari si achizitia de lucrari consta in aceea ca in primul caz autoritatea publica acorda dreptul concesionarului de a exploata lucrarea realizata o anumita perioada de timp, in schimbul unei redevente, pe cand in cel de-al doilea caz lucrarea este achizitionata la finalizarea ei de catre autoritatea publica, in schimbul unui pret, iar contractantul nu mai pastreaza nici un drept asupra ei[46]. Daca admitem ipoteza descrisa mai sus (valorificarea temporara de catre executant a lucrarii, in contul pretului), deosebirile dintre cele doua forme de contract administrativ par sa se estompeze. Distinctia nu-si pierde insa din importanta, deoarece, in cazul achizitiei suntem in prezenta unui procedeu de constituire a domeniului public sau privat al autoritatii publice , iar in cazul concesiunii, este vorba de o administrare a acestuia, de o punere in valoare.

1.6. Proceduri pentru atribuirea contractului de achizitie publica.

Ordonanta de urgenta nr. 34/2006 cu completarile aduse de Legea nr. 337 din 17 iulie 2006 reglementeaza, procedurile care pot (si trebuie) aplicate de autoritatea contractanta in vederea atribuirii contractului de achizitie publica:

a) licitatia deschisa - orice furnizor, executant sau prestator interesat are dreptul de a depune oferta.

Autoritatea contractanta stabileste prin anuntul de participare data limita de depunere a ofertelor, iar numarul de furnizori, de executanti sau de prestatori care au dreptul de a depune oferta este nelimitat. In cazul in care numarul de furnizori, executanti sau prestatori care au depus oferta este mai mic de 2, autoritatea contractanta are obligatia de a repeta procedura de licitatie deschisa, iar daca nici in acest caz nu sunt mai mult de 2 ofertanti, se poate repeta procedura sau atribui contractul de achizitie publica ofertantului care a depus oferta. Obligatia de a repeta procedura nu subzista atunci cand cel putin o oferta primita este corespunzatoare din punct de vedere al tuturor cerintelor solicitate.

b) licitatia restransa, care se desfasoara in doua etape distincte si prin care numai candidatii selectati de catre autoritatea contractanta in prima etapa sunt invitati sa depuna oferte. La prima etapa de selectare are dreptul de a participa orice ofertant; in urma aplicarii unor criterii referitoare la capacitatea tehnica si economico-financiara, numarul candidatilor selectati trebuie sa fie intre 5 si 20.

c) dialogul competitiv, respectiv procedura la care orice operator economic are dreptul de a-si depune candidatura si prin care autoritatea contractanta conduce un dialog cu candidatii admisi, in scopul identificarii uneia sau mai multor solutii apte sa raspunda necesitatilor sale, urmand ca, pe baza solutiei/solutiilor, candidatii selectati sa elaboreze oferta finala; Autoritatea contractanta are dreptul de a aplica procedura de dialog competitiv pentru atribuirea unui contract de achizitie publica daca se indeplinesc, in mod cumulativ, urmatoarele conditii:

1) contractul in cauza este considerat a fi de complexitate deosebita;

2) aplicarea procedurii de licitatie deschisa sau restransa nu ar permite atribuirea contractului de achizitie publica in cauza. Contractul de complexitate deosebita este considerat acel contract de achizitie publica pentru care autoritatea contractanta nu este, in mod obiectiv, in masura sa defineasca specificatiile tehnice capabile sa ii satisfaca necesitatile si exigentele si/sau sa stabileasca montajul financiar si/sau cadrul juridic de implementare a proiectului.

d) negocierea, respectiv procedura prin care autoritatea contractanta deruleaza consultari cu candidatii selectati si negociaza clauzele contractuale, inclusiv pretul, cu unul sau mai multi dintre acestia. Negocierea poate fi:

- negociere cu publicarea prealabila a unui anunt de participare;

- negociere fara publicarea prealabila a unui anunt de participare;

e) cerere de oferta, o procedura simplificata prin care autoritatea contractanta solicita, oferte de la mai multi furnizori, executanti sau prestatori . In cazul in care nu exista mai mult de 2 oferte, procedura se repeta, prin transmiterea invitatiei de participare si altor persoane. Daca nici in acest caz nu exista cel putin 2 oferte, autoritatea contractanta are de ales intre repetarea procedurii si atribuirea contractului persoanei care a prezentat singura oferta, daca aceasta este corespunzatoare . Incepand cu data de 1 ianuarie 2007, cererea de oferte se initiaza prin publicarea in SEAP (sistemul electronic de achizitii publice) a unei invitatii de participare la procedura de atribuire.

e) concurs de solutii - procedura care permite autoritatii contractante sa achizitioneze, indeosebi in domeniul amenajarii teritoriului, al proiectarii urbanistice si peisagistice, al arhitecturii sau in cel al prelucrarii datelor, un plan sau un proiect, prin selectarea acestuia pe baze concurentiale de catre un juriu, cu sau fara acordarea de premii concurentului / concurentilor castigator/castigatori. Concursul de solutii poate fi o procedura independenta sau parte a unei proceduri care conduce la atribuirea unui contract de achizitie publica. Autoritatea contractanta are obligatia de a preciza in cadrul documentatiei de concurs orice informatie, cerinta, regula, criteriu sau altele asemenea, necesare pentru a asigura potentialilor concurenti o informare completa si corecta cu privire la modul de aplicare a concursului de solutii (art.132)

Sintagma "indeosebi", folosita de textul actului normativ, duce la concluzia ca si in alte domenii se poate recurge la aceasta procedura, enumerarea legala nefiind limitativa. Astfel, in cazul prestatiilor intelectuale, care intra in categoria serviciilor, se poate apela la cererea de oferte concursul de solutii, in care candidatii nu se marginesc sa analizeze cerintele autoritatii contractante si sa incerce sa le execute, ci prezinta o conceptie proprie de executare a contractului, pe baza careia sunt selectati[50]. De asemenea, exista posibilitatea achizitiei de studii si cercetari, unde primeaza caracterul intuitu personae al contractului, adica sunt apreciate calitatilor personale ale celui care realizeaza studiul .

Din dispozitiile exprese (art. 20), insa si din ansamblul reglementarii rezulta ca licitatia publica, cu cele doua forme ale sale - deschisa si restransa - constituie regula in ceea ce priveste atribuirea contractului de achizitie publica, iar celelalte trei proceduri reprezinta situatii de exceptie, aplicabile in conditii speciale. Procedurile particulare sau speciale de atribuire a contractului sunt justificate de obiectul achizitiei sau valoarea acesteia, insa in principal ele au ca scop simplificarea atribuirii si o mai buna adaptare a prestatei la scopul achizitiei.

1.7. Principiile pe care se intemeiaza atribuirea contractului de achizitie publica.

Doctrina de specialitate retine patru principii pe care se bazeaza atribuirea contractului: (a) principiul formalismului - atribuirea contractului se face prin intermediul unei proceduri, care cuprinde mai multe faze succesive; (b) principiul publicitatii - care asigura libera concurenta si transparenta procedurii; (c) egalitatea de tratament - care exclude preferintele in atribuirea contractului si asigura, de asemenea, libera concurenta; (d) colegialitatea - procedurile cele mai utilizate fac apel la organisme colegiale (comisiile de adjudecare sau de evaluare a ofertelor), care sunt protejate intr-o mai mare masura de coruptie si subiectivism[52].

Principiile consecrate de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.34/2006 pot fi sintetizate astfel (art.2):

a) promovarea concurentei intre operatorii economici: asigurarea conditiilor pentru ca orice furnizor de produse, executant de lucrari sau prestator de servicii, indiferent de nationalitate, sa aiba dreptul de a deveni, in conditiile legii, contractant . Libera concurenta nu constituie un scop in sine, ci ideea directoare in functie de care se desfasoara si se rationalizeaza actiune administrativa. Din momentul in care libera concurenta este obligatorie a fi respectata de catre autoritatea contractanta, aceasta este constransa a-si defini cerintele si de a compara diversele solutii posibile pentru satisfacerea lor, iar ofertantii sunt motivati sa faca eforturi pentru a prezenta cea mai buna oferta din punct de vedere calitativ si al pretului. De asemenea, publicitatea, care insoteste si da valoare principiul liberei concurente, contribuie la evitarea practicilor oculte in atribuirea contractelor de achizitie publica .

Uneori insa, asa cum am aratat, principiul liberei concurente sufera anumite limitari, determinate de stricta specializare a anumitor actori ai pietei de produse, servicii si lucrari. Prin urmare, nu intotdeauna apelarea la libera concurenta serveste interesului general.

O piata poate fi considerata concurentiala, si poate, prin urmare, furniza oferte de aceeasi factura, daca indeplineste patru conditii: este atomica (nu este dominata de o anumita firma), produsele sunt omogene (pentru a permite comparatia intre ele), exista libertate de acces si libertate de circulatie a informatiilor[55].

In sfera mijloacelor de asigurare a liberei concurente se integreaza si dispozitiile menite a evita concurenta neloiala (art.75-76): a) nu au dreptul sa fie ofertant, ofertant asociat sau subcontractant, sub sanctiunea nulitatii contractului, persoanele fizice sau juridice care au participat in orice fel la intocmirea documentatiei pentru elaborarea si prezentarea ofertei sau care fac parte din comisia de evaluare constituita pentru atribuirea contractului de achizitie publica; b) contractantul nu are dreptul de a angaja, in scopul indeplinirii contractului, persoane fizice sau juridice care au participat la intocmirea documentatiei sau care au facut parte din comisia de evaluare. Interdictia opereaza pe parcursul unei perioade de cel putin 6 luni de la incheierea contractului, sub sanctiunea rezilierii acestuia de catre autoritatea contractanta.

b) garantarea tratamentului egal si nediscriminarea operatorilor economici; ulterior, ordonanta explica ce se intelege prin principiul tratamentului egal: aplicarea in mod nediscriminatoriu a criteriilor de selecte si a criteriilor pentru atribuirea contractului de achizitie publica, astfel incat orice furnizor de produse, executant de lucrari sau prestator de servicii sa aiba sanse egale de a i se atribui contractul respectiv Acest imperativ nu este in contradictie cu dreptul pe care il are autoritatea contractanta de a exclude din procedura de atribuire a contractului pe acei candidati care sunt in stare de (sau fac obiectul unei proceduri legale pentru declararea lor in una dintre situatiile de) faliment ori lichidare, afacerile le sunt administrate de un judecator-sindic sau activitatile lor comerciale sunt suspendate ori sunt intr-o situatie similara cu cele anterioare, reglementata prin lege ; nu si-au indeplinit obligatiile de plata exigibile a impozitelor si taxelor catre stat, precum si a contributiei pentru asigurarile sociale de stat ; furnizeaza informatii false in documentele prezentate; au comis o grava greseala in materie profesionala sau nu si-au indeplinit obligatiile asumate printr-un alt contract de achizitie publica, in masura in care autoritatea contractanta poate aduce ca dovada mijloace probante in acest sens (art.30).

c) asigurarea transparentei si integritatii procesului de achizitie publica, care vizeaza punerea la dispozitia tuturor celor interesati a informatiilor referitoare la aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achizitie publica. In scopul valorificarii acestui principiu, printr-o serie de dispozitii, ordonanta impune autoritatilor contractante urmatoarele obligatii:

Publicarea intentiei de a efectua achizitii publice, in "Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a VI-a - Achizitii publice". Anuntul de intentie trebuie sa cuprinda cel putin toate contractele de achizitie publica previzionate sa fie atribuite pana la sfarsitul anului bugetar si a caror valoare estimata, fara T.V.A., este egala sau mai mare decat echivalentul in lei a 750.000 euro. Pentru contracte a caror valoare estimata, fara T.V.A., este mai mica decat echivalentul in lei a 750.000 euro, publicarea anuntului de intentie este optionala. Publicarea anuntului nu creeaza insa autoritatii contractante obligatia de a efectua respectiva achizitie publica.

Publicarea, in aceleasi conditii, a unui anunt de participare, in toate cazurile in care se aplica una dintre procedurile prin licitatie deschisa, restransa sau prin negociere competitiva, precum si in cazul in care intentioneaza sa organizeze un concurs de solutii[58]. Autoritatea contractanta are dreptul, in scopul asigurarii unei transparente maxime, sa faca cunoscut anuntul de participare si prin alte mijloace de informare locala, nationale sau international, dar numai dupa publicarea anuntului respectiv in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a VI-a - Achizitii publice, si cu obligatia de a respecta intocmai continutul si forma anuntului publicat.

Publicarea, tot in "Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a VI-a - Achizitii publice", a anuntului de atribuire a contractului de achizitie publica, in conditiile art.18 din ordonanta de urgenta.

Problema transparentei achizitiilor publice este direct si indisolubil legata de aceea a coruptiei in aceasta materie. Pericolul ca raporturile dintre persoanele care decid in cadrul autoritatilor contractante si cei de la care se achizitioneaza sa fie individualizate si apropiate, in dauna interesului public este evident, se concretizeaza de nenumarate ori, si, la fel ca si coruptia in general, nu poate fi extirpat, ci doar atenuat, diminuat. Singura cale legala de diminuare a acestui flagel este reglementarea in detaliu a procedurilor de achizitie publica. Pe de alta parte, complexitatea excesiva a dispozitiilor legale are ca efect uneori descurajarea contractantilor de a participa la procedurile de atribuire si reducerea concurentei .

d) asigurarea utilizarii eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de catre autoritatile contractante, respectiv prin folosirea sistemului concurential si a criteriilor economice pentru atribuirea contractului de achizitie publica..

e) principiul recunoasterii reciproce; f) principiul proportionalitatii; g) principiul asumarii raspunderii. Din pacate, aceste principii nu sunt explicate de ordonanta.

1.8. Procedura de atribuire a contractului de achizitie publica cuprinde mai multe etape:

a) etapa publicitatii, reprezentata de anuntul de intentie, respectiv de participare si de atribuire, care cade in sarcina autoritatii contractante si despre care am discutat mai sus, la principiul transparentei (art.47-58).

b) etapa elaborarii si comunicarii documentatiei privind prezentarea ofertelor, care cuprinde, printre altele, criteriile de calificare, caietul de sarcini si criteriile de atribuire a contractului (59-65).

c) etapa trimiterii de catre candidati, a ofertelor - in cazul licitatiei deschise si a cererii de oferte, respectiv a scrisorii de intentie urmata, ulterior, de oferte, in cazul licitatiei restranse sau a negocierii competitive (art.62-63)

d) etapa evaluarii ofertelor. Comisia de evaluare este constituita pentru atribuirea fiecarui contract in parte, prin decizia autoritatii contractante[60], si se compune din cel putin 5 membri cu pregatire profesionala si experienta relevanta in domeniu, precum si cu probitate morala recunoscuta. In cazul concursului de solutii, se constituie un juriu, format din cel putin 3 membri, care trebuie sa indeplineasca aceleasi conditii ca si membrii Comisiei de evaluare. In situatia in care concurentilor li s-a solicitat o anumita calificare profesionala, cel putin o treime din numarul membrilor juriului trebuie sa aiba acea calificare sau una echivalenta.

Nu au dreptul de a fi membri in comisie sau juriu persoanele care detin parti sociale sau actiuni din capitalul social subscris al unuia dintre ofertanti, sotul, ruda sau afin, pana la gradul al patrulea inclusiv, cu persoane care fac parte din consiliul de administratie, organul de conducere sau de supervizare a unuia dintre ofertanti si persoane despre care se constata ca pot avea un interes de natura sa le afecteze impartialitatea pe parcursul procesului de verificare si evaluare a ofertelor. Remunerarea membrilor comisiei sau juriului sau lipsa acesteia este stabilita de autoritatea contractanta.

Evaluarea ofertelor poate avea ca punct de plecare doua criterii: (1) oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere tehnico-economic; (2) in mod exclusiv, pretul cel mai scazut[61].

In cazul aplicarii criteriului 'oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere tehnico-economic' (1), oferta stabilita ca fiind castigatoare este oferta care intruneste punctajul cel mai mare, rezultat din aplicarea unui algoritm de calcul, ce are in vedere, dupa caz, termenul de livrare sau de executie, costuri curente, raportul cost/eficienta, caracteristici privind nivelul calitativ, estetic, tehnic sau functional, servicii postvanzare si asistenta tehnica, angajamente privind livrarea pe termen lung de piese de schimb, subansambluri sau furnituri, conditii referitoare la aplicarea preferintei interne, alte elemente considerate semnificative pentru evaluarea ofertelor, precum si pretul. Aceste criterii trebuie sa fie definite clar si, dupa ce au fost stabilite, nu pot fi schimbate pe toata durata de aplicare a procedurii pentru atribuirea contractului de achizitie publica. Autoritatea contractanta este obligata sa precizeze in documentatia pentru elaborarea si prezentarea ofertei criteriile de evaluare a ofertei prevazute, in ordinea importantei lor pentru evaluarea ofertei, precum si algoritmul de calcul detaliat care va fi aplicat.

In cazul aplicarii criteriului 'pretul cel mai scazut' (2), cerintele impuse de catre autoritatea contractanta, prin caietul de sarcini sunt considerate cerinte minimale.

e) etapa comunicarilor ce au ca obiect rezultatul procedurii, si pe parcursul careia se poate face anularea procedurii (art.54-55, 206-207). Daca nu a fost posibila stabilirea unui nivel corespunzator al concurentei, sau candidatii nu indeplinesc conditiile de calificare prevazute de lege, precum si in alte cazuri expres prevazute de ordonanta de urgenta, cum ar fi imposibilitatea incheierii contractului, autoritatea contractanta poate decide anularea procedurii.

f) etapa incheierii, executarii si finalizarii contractului de achizitie publica (211-216). Incheierea contractului se face cu ofertantul castigator; in cazul in care autoritatea contractanta nu ajunge sa incheie contractul cu ofertantul a carui oferta a fost stabilita ca fiind castigatoare, atunci aceasta are dreptul fie de a invita ofertantii, in ordinea descrescatoare a clasamentului, in vederea incheierii contractului, fie de a anula aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de achizitie publica.

Natura juridica a contractului de achizitie publica.

Doctrina de specialitate franceza s-a confruntat cu problema de a sti daca exista compatibilitate intre achizitia publica si contractul de drept privat. Cu alte cuvinte, daca natura juridica a contractului de achizitie publica poate fi si una de drept comun, nu numai administrativa? O parte a autorilor francezi (Jèze, Drago) considera ca achizitiile publice sunt in mod necesar realizate prin contracte administrative, in timp ce in alta opinie, care se dovedeste a fi majoritara (Llorens, Richer) si care a fost preluata si de jurisprudenta, nu exista incompatibilitate intre Codul achizitiilor publice si dreptul privat[62].

Revenind la sistemul nostru de drept, in temeiul vechilor reglementari (Ordonanta Guvernului nr.12/1993 si Ordonanta Guvernului nr.118/1999, Ordonanta de urgenta 60/2001) s-a considerat ca suntem in prezenta unui contract administrativ[63]. Alaturandu-ne opiniilor exprimate in literatura noastra, credem ca natura contractului de achizitie publica este aceea de contract administrativ, cel putin din urmatoarele motive :

- reprezinta un acord de vointa intre o autoritate publica si un alt subiect de drept, public sau privat;

- are un caracter oneros, presupunand efectuarea de lucrari, furnizarea de servicii sau produse;

- unele clauze contractuale, stabilite de autoritatea contractanta, prin caietul de sarcini si prin anunturile referitoare la achizitia publica, au acelasi caracter exorbitant fata de dreptul comun[65].

- contractul se incheie in urma utilizarii unor proceduri speciale[66], cum ar fi licitatia publica, expres prevazute de Ordonanta de urgenta 34/2006;

- competenta de a judeca litigiile nascute pe baza lui apartine instantelor judecatoresti de contencios administrativ[67].

1.13. Contenciosul achizitiilor publice

(a) Recursul administrativ Calea de atac pe cale administrativa a actelor si deciziilor ilegale in materia achizitiilor publice poarta denumirea de contestatie. De lege lata, procedura administrativa prealabila este obligatorie si conditioneaza primirea actiunii de contencios administrativ, in consecinta reclamantul decazut din dreptul de a face contestatie este decazut si din dreptul de a introduce actiune.

Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 60/2001 distingea intre mai multe ipoteze, fiecare cu alt termen: a) 5 zile lucratoare de la data publicarii unui anunt de participare sau de la data primirii oricarui document scris transmis de catre autoritatea contractanta, cu exceptia comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii; b) 7 zile lucratoare din momentul luarii la cunostinta, in orice mod dovedit, a unui act ori a unei decizii a autoritatii contractante; c) 10 zile de la data primirii comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii pentru atribuirea contractului de achizitie publica.

In prezent, aceste termene au fost abrogate, fara a fi inlocuite cu altceva, prin urmare in prezent contestatia poate fi introdusa oricand in conditiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificarile ulterioare.

Pentru solutionarea contestatiilor, partea care se considera vatamata are dreptul sa se adreseze Consiliului National de Solutionare a Contestatiilor (art.256). In cuprinsul contestatiei trebuie sa fie precizate, sub sanctiunea decaderii: datele de identificare ale contestatorului, faptul ca reprezinta o contestatie, actul sau decizia invocata ca nelegala, articolul/articolele din ordonanta de urgenta si, dupa caz, din alte acte normative pe care contestatorul le considera incalcate, interesele lezate si/sau prejudiciile pe care le-a suferit le sufera sau le poate suferi, mijloacele de proba pe care se sprijina contestatia, probele, modul in care asteapta sa fie rezolvat cazul in speta. In situatia in care Consiliul apreciaza ca in contestatie nu sunt cuprinse toate informatiile , va cere contestatorului ca, in termen de 5 zile de la instiintarea prin care i se aduce la cunostinta aceasta situatie, acesta sa completeze contestatia. In cazul in care contestatorul nu se conformeaza obligatiei impuse de Consiliu, contestatia va fi respinsa.

Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor infiintat prin Ordonanta de Urgenta nr. 34/2006 este un organism cu activitate administrativ-jurisdictionala, care functioneaza pe langa Autoritatea Nationala pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice. Consiliul functioneaza pe baza propriului Regulament de organizare si functionare. In ceea ce priveste deciziile sale, Consiliul este independent si nu este subordonat Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice (art. 257).

Raspunsul la contestatie se face prin formularea unei decizii motivate, dupa consultarea (facultativa) a contestatorului si a tuturor celor care s-au asociat contestatiei; de asemenea, autoritatea contractanta poate initia consultari si cu ceilalti participanti inca implicati in procedura pentru atribuirea contractului de achizitie publica. Dupa analizarea fondului contestatiei, autoritatea are din nou doua posibilitati: 1) fie sa admita contestatia, caz in care va adopta masuri corective; 2) fie sa respinga contestatia, in acest ultim caz contestatarul nemultumit putand actiona in justitie. De asemenea, "tacerea administratiei", adica faptul de a nu raspunde contestatarului in termenul legal, este asimilata respingerii contestatiei si indreptateste contestatarul sa actioneze in justitie decizia ilegala.

Consiliul va solutiona contestatia in termen de 10 zile lucratoare de la data primirii dosarului achizitiei publice de la autoritatea contractanta. In cazuri temeinic justificate, termenul de solutionare a contestatiei poate fi prelungit cu inca 20 de zile (art. 276).

Decizia prin care Consiliul anuleaza in parte sau in tot actul atacat ori obliga autoritatea contractanta sa emita un act sau sa dispuna orice alta masura necesara pentru inlaturarea actelor ce afecteaza procedura de atribuire este executorie.

(b) Recursul jurisdictional - actiunea in fata instantei de contencios administrativ Persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim printr-un act al autoritatii contractante, cu incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdictionala, sau in justitie, in conditiile Legii 554/2004 a contenciosului administrativ...

Competenta materiala apartine sectiei de contencios administrativ si fiscal a Curtii de apel, in prima instanta. Competenta teritoriala este, la randul ei, diferita de cea consacrata de Legea nr. 554/2004. In timp ce legea contenciosului administrativ, consacrand o competenta de favoare, da posibilitatea reclamantului sa opteze intre instanta de contencios de la domiciliul sau si cea de la sediul autoritatii parate, Ordonanta de urgenta a Guvernului 34/2006 prevede, fara echivoc, competenta instantei de contencios administrativ in a carei arie teritoriala se afla sediul autoritatii contractante (art.283).

Termenul de introducere a actiunii este de 10 zile de la de la comunicare a deciziei Consiliului, atat pe motive de nelegalitate, cat si de netemeinicie. Se observa ca lipsa raspunsului in termen nu constituie refuz, prin urmare se aplica regulile din OG 27/2002, conform careia lipsa unui raspuns in 30 de zile constituie raspuns negativ. Actiunea ("plangere") se depune la sediul Consiliului, care va inainta dosarul instantei competente in cel mult 3 zile de la expirarea termenului pentru exercitarea caii de atac. Instanta poate dispune suspendarea procedurii de atribuire, pana la solutionarea plangerii formulate impotriva deciziei Consiliului.

La judecarea unei masuri provizorii, instanta ia in considerare si efectele probabile ale acesteia, ce vizeaza "alte interese, inclusiv interesul public". Daca afectarea interesului public sau privat este considerata mai mare decat beneficiile care decurg din implementarea masurii, instanta poate refuza instituirea acesteia, insa aceasta optiune nu poate duce la lezarea unui alt drept al persoanei care solicita masura.

Hotararea instantei de contencios administrativ Solutionand actiunea, dupa caz, instanta poate sa admita plangerea si, modificand decizia Consiliului, sa dispuna anularea in tot sau in parte a actului autoritatii contractante, obligarea la emiterea actului de catre autoritatea contractanta,indeplinirea unei obligatii de catre autoritatea contractanta, sau orice alte masuri ce se impun (art.285). In cazul in care, in mod eronat, Consiliul a solutionat cauza pe exceptie, instanta va casa cu retinere si se va pronunta asupra fondului. In situatia in care instanta admite plangerea, modifica decizia Consiliului si constata ca actul autoritatii contractante a incalcat prevederile legislatiei in materia achizitiilor publice, iar contractul a fost incheiat inainte de dispunerea suspendarii procedurii de atribuire potrivit dispozitiilor art. 284 alin. (1), partea vatamata are dreptul la despagubiri. Hotararea pronuntata de instanta este definitiva si irevocabila.

Suspendarea procedurii de atribuire a contractului de achizitie publica si a executarii deciziei ilegale Instanta poate dispune suspendarea procedurii de atribuire, pana la solutionarea plangerii formulate impotriva deciziei Consiliului. Contractul incheiat in perioada de suspendare este lovit de nulitate absoluta. Efectul suspendarii este prelungirea, de drept, a perioadelor(termenelor) afectate prin suspendare, cu exceptia termenelor de exercitare a cailor de atac - care, in intelesul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 sunt contestatia si actiunea in justitie.

Pentru acordarea despagubirilor , Ordonanta de urgenta nr. 34/2006 prevede ca persoana vatamata trebuie sa faca dovada ca prevederile sale au fost incalcate si ca ar fi avut o sansa reala de a castiga contractul, iar aceasta a fost compromisa ca urmare a incalcarii ordonantei de urgenta. Pentru solutionarea litigiilor privind acordarea de despagubiri, este competenta numai instanta de judecata (art. 286).

2. Contractul de delegare a gestiunii serviciului public

Notiune. Distinctii.

Privit in opozitie cu gestionarea in regie proprie a serviciului public, care presupune gestionarea directa, fara interpusi, prin intermediul aparatului propriu de functionari, a serviciului public aflat in atributiile autoritatii publice[69], contractul de delegare a serviciului public este acel procedeu prin care autoritatea publica confera gestiunea serviciului public unei persoane fizice sau juridice private.

Caracteristica esentiala a contractului de delegare a serviciului public consta in aceea ca persoana privata este remunerata din rezultatul exploatarii serviciului public, din sumele colectate de la uzagerii acestui serviciu public, si nu direct de catre autoritatea publica. Aceasta caracteristica il deosebeste esential de contractul de achizitie publica de servicii, unde remunerarea se face direct de catre autoritatea publica, din sumele alocate in buget. Spre exemplu, contractul incheiat de administratia publica prin care o persoana privata se angajeaza sa colecteze si sa transporte deseurile contra unui pret este o achizitie publica de servicii, nu o delegare a serviciului public.

Tipul cel mai cunoscut de delegare a gestiunii serviciului public este concesiunea, insa exista si alte forme de contracte care pot fi considerate contracte de delegare a gestiunii, reglementate in legi speciale - contractul de management, contractul de inchiriere, contractul de parteneriat public privat, etc.

Pe de alta parte, daca este adevarat ca se pot concesiona servicii publice, concesiunea are o sfera de cuprindere mai larga, nu se rezuma doar la servicii publice, ci inglobeaza si bunuri publice, precum si activitati publice. Iata de ce am prezentat concesiunea intr-o sectiune separata, exclusiv dedicata acestui contract.

2.2. Sediul materiei.

Spre deosebire de dreptul francez, din care legislatia romana se inspira adeseori, si care consacra in mod expres contractul de delegare a serviciilor publice, in dreptul nostru intalnim doar reglementari disparate, incidentale, privind acest tip de contract. Este vorba, spre exemplu, de Legea 51/2005 privind serviciile comunitare de utilitati publice, Legea 101/2006 privind serviciul de salubrizare a localitatilor, Legea 241/2006 servicii de apa si canalizare, Legea 230/2006 iluminat public, OG 86/2001 transport public local de calatori, etc.

2.3. Trasaturile caracteristice ale contractului de delegare a gestiunii serviciilor publice. Natura juridica a contractului.

Sintetizand cele spuse mai sus, contractul de delegare a gestiunii serviciilor publice:

● nu este la fel de unitar reglementat ca si alte contracte administrative,

● poate fi concretizat in diferite alte tipuri de contracte administrative existente

● trasaturile sale rezulta nu dintr-o lege cadru, ci din insumarea si sintetizarea trasaturilor caracteristice relevate de diferitele legi speciale ce-l reglementeaza.

Prin urmare, vom arata, mai intai, ca gestiunea serviciilor publice locale se poate organiza ca si gestiune directa, respectiv gestiune indirecta sau gestiune delegata.

Trasatura comuna a reglementarilor din domeniu este aceea ca acorda autoritatilor administratiei publice locale dreptul de a alege forma de gestiune a serviciilor publice (in speta, este vorba de organul colegial, deliberativ - consiliul local sau judetean, deoarece se precizeaza ca este vorba de o hotarare).

Gestiunea directa a serviciului public local se realizeaza prin doua modalitati: fie prin compartimente specializate din cadrul aparatului propriu al consiliului local sau judetean (1), fie prin intermediul unor servicii publice infiintate de consiliul local sau judetean si functionand in subordinea acestora.

Gestiunea indirecta, delegata, a serviciului public local, presupune incheierea unui contract de gestiune a serviciului public, cu urmatoarele caracteristici:

a) co-contractant poate fi un operator de servicii publice locale, care la randul sau, poate fi: un compartiment din cadrul aparatului propriu al consiliului local sau judetean sau un serviciu public organizat in subordinea autoritatii administratiei publice locale (de exemplu, in cazul serviciului de iluminat public); o societate comerciala cu capital public, privat sau mixt (de exemplu, in cazul serviciului public de administrare a domeniului public sau privat).

Daca operatorul este un compartiment din aparatul propriu al consiliului local/judetean sau un serviciu public din subordinea acestora, el poate fi privatizat in conditiile legii.

b) indiferent de modalitatea de gestiune, directa sau delegata, autoritatile administratiei publice locale pastreaza dreptul de a stabili politicile si strategiile in domeniul de activitate supus gestiunii, precum si controlul asupra modului de gestionare.

c) contractul de delegare a gestiunii serviciului public local va fi format din doua parti: o parte reglementara, ce va contine clauze reglementare, stabilite prin reglementarile speciale si prin hotararea consiliului local sau judetean (dintre care enumeram clauzele referitoare la cantitatea si calitatea serviciilor publice locale prestate pentru utilizatori, indicatorii minimali de performanta stabiliti prin regulamentul serviciilor publice locale si modul de masurare a acestora, tariful practicat si formulele de actualizare ale acestuia, modul de incasare a facturilor, raspunderea contractuala, forta majora, durata contractului, clauze speciale privind mentinerea echilibrului contractual dat de rezultatele licitatiei si de prevenire a coruptiei, clauze de reziliere a contractului si de administrare a patrimoniului public afectat serviciilor de iluminat public, clauze privind forta de munca), respectiv o parte negociata, cuprinzand clauze liber negociate de parti, dar care nu pot afecta existenta clauzelor reglementare, exorbitante.

d) prin legi speciale este rezolvata problema regimului juridic al bunurilor afectate serviciului public local, apartinand domeniului public sau privat al unitatii administrativ teritoriale, acestea fiind date in administrare (gratuita sau cu plata unei redevente) operatorului serviciului public local, pe durata contractului de delegare.

e) contractul de delegare a serviciului public poate lua forma unui contract-cadru de delegare a serviciului public, reglementat prin legislatie speciala pentru un anumit domeniu, sau poate lua forma unor contracte deja reglementate: contractul de management, contractul de concesiune, contractul de inchiriere, contractul de parteneriat public privat, contactul de locatie de gestiune, etc.

f) procedurile de atribuire a contractului de delegare a gestiunii serviciului public local sunt licitatia publica si negocierea directa.

g) in executarea contractului, relatiile stabilite intre contractor (operator) si beneficiarii serviciului public (uzageri) sunt de natura contractuala.

Insumand aceste caracteristici, pe care le regasim la toate tipurile de contracte de delegare a gestiunii serviciilor publice locale, putem concluziona ca acest contract este un contract administrativ, deoarece intruneste toate premisele pentru a fi calificat ca atare:

- este incheiat intre autoritatile administratiei publice locale si operatori privati sau publici,

- intre parti exista inegalitate juridica in favoarea autoritatii administratiei publice locale, care-si pastreaza dreptul de a stabili directia de dezvoltare a serviciului, precum si prerogativa de control, cu corolarul ei, dreptul de a aplica sanctiuni operatorului;

- contractul contine clauze exorbitante, reglementare;

- procedurile de contractare sunt cele specifice contractelor administrative, in frunte cu licitatia publica.

Bibliografie recomandata Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, AllBeck, 2002; A. Trailescu, Tratat elementar de drept administrativ, AllBeck, 2002; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Accent, Cluj Napoca, 2004, Dacian Cosmin Dragos, Drept administrativ, Accent, 2004.Tudor Draganu, Actele administrative si faptele asimilate lor supuse controlului judecatoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970    Corneliu Manda, Drept administrativ, Victor, 2000, Lucian Chiriac, Activitatea autoritatilor administratiei publice, Accent, Cluj Napoca, 2001, D. C. Dragos, Recursul administrativ si contenciosul administrativ, Editura All Beck, 2001, T. Draganu, Introducere in teoria si practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1992, Martine Lombard, Droit administratif, 3^eedition, Editions Dalloz, Paris, 1999, Dana Apostol Tofan, Puterea discretionara si excesul de putere al autoritatilor publice, Editura All Beck, 1999.