Contractele administrative

Contractele administrative

Contractele administrative sunt una din categoriile de acte juridice prin care administratia publica isi desfasoara activitatea.

.1. Teoria contractelor administrative in dreptul francez

Teoria contractelor administrative este o creatie a doctrinei franceze si este fundamentata pe jurisprudenta Consiliului de Stat[1].

Conform acestei teorii, faceau parte din categoria contractelor administrative actele incheiate de administratie cu un particular in legatura cu organizarea si functionarea unui serviciu public, in care se stipuleaza o anumita participare a particularului la functionarea acestor servicii si care cuprinde clauze speciale care nu isi gasesc locul in contractele de drept civil sau comercial. Teoria contractelor administrative si practica in materie au fost apreciate ca indispensabile existentei statului liberal de la sfarsitul secolului al XIX‑lea si inceputul secolului al XX‑lea[2]. Pe langa contracte legate de caile ferate, drumuri, electricitate, aprovizionarea cu gaze si cu apa, au fost considerate ca apartinand sferei contractelor administrative si alte acte, cu un caracter mai pronuntat social, cum ar fi conventia dintre Casa nationala de asigurare medicala si organizatiile nationale ale medicilor .

Conform teoriei clasice franceze a contractelor normative[4], elementele caracteristice ale contractelor administrative erau urmatoarele:

existenta unui caiet de sarcini si conditii generale ;

angajamentul de cooperare activa si personala a furnizorului la functionarea serviciului public;

inserarea unei clauze prin care partile sunt de acord sa se supuna jurisdictiei administrative;

aplicarea unui regim de drept public, in sensul ca regulile de ordin tehnic privitoare la formarea, executarea si desfacerea contractului administrativ difera in mare masura de regulile dreptului privat.

S‑a aratat astfel ca in legatura cu formarea si executarea contractelor administrative, se aplica reguli mai riguroase decat cele ale dreptului privat.

Formarea contractelor administrative are loc, similar contractelor de drept privat, prin oferta urmata de acceptare. Valabilitatea declaratiei de vointa a administratiei este insa supusa unor conditii speciale, legate de competenta autoritatii contractante si procedura alegerii cocontractantului particular.

In executarea contractelor administrative, in general, contractele administrative nu pot fi cesionate. Contractantul persoana privata este tinut sa respecte obligatiile contractuale, dar are si obligatia subinteleasa de a face tot ceea ce este necesar pentru asigurarea functionarii regulate si continue a serviciului public, pentru ca a consimtit in mod voluntar sa colaboreze. Partile au drepturi si obligatii specifice: exista dreptul administratiei publice de a modifica unilateral unele clauze contractuale si de a impune concesionarului noi obligatii si sarcini in vederea interesului public, dar, in aceasta situatie, exista si dreptul concesionarului de a obtine despagubiri, daca prin modificarea contractului obligatia lui devine prea oneroasa.

Se aplica de asemenea reguli diferite de dreptul privat in ce priveste sanctiunile care intervin pentru nerespectarea clauzelor contractuale, unele putand fi aplicate direct de administratie, fara prealabila interventie a justitiei.

In doctrina mai recenta, s‑a exprimat ideea ca natura administrativa a unui contract si, prin urmare, regimul aplicabil acestuia, poate fi decis de catre legiuitor, de anumite jurisdictii administrative sau prin acordul de vointa al partilor[5]. In ce priveste ultima varianta, acest acord poate fi dedus din cuprinsul contractului, in cazul inserarii unor clauze specifice contractelor administrative asupra sanctiunilor, asupra controlului sau rezilierii contractului.

Se mai subliniaza in aceeasi opinie ca administratia redacteaza clauzele pe baza caietelor de sarcini, fapt care insa nu aduce atingere caracterului contractual, caci particularul este liber sa accepte sau nu clauzele formulate de administratie, sau sa faca propriile sale propuneri. In ce priveste sanctiunile aplicate particularului care nu isi respecta obligatiile, administratia dispune de mijloacele necesare pentru apararea interesului public. Spre exemplu, este admisibila si rezilierea unilaterala, in anumite conditii, precum si substituirea administratiei in locul particularului in cazul neputintei acestuia de a‑si onora obligatiile, in scopul asigurarii executarii contractului.

In prezent, sunt acceptate doua criterii de determinare a contractului administrativ[6].

Un prim criteriu este determinarea conform legii. In dreptul francez sunt considerate contracte administrative, conform legii, contractele in legatura cu lucrarile publice, contractele privind ocuparea domeniului public (de exemplu ocuparea caii publice pentru desfasurarea activitatii unei cafenele sau ocuparea unei portiuni de plaja pentru montarea unor umbrele), contractele de achizitii publice si contractele de vanzare-cumparare a imobilelor din domeniul privat al statului.

In cazul contractelor pentru lucrari publice, sunt considerate ca fiind contracte administrative si subcontractele incheiate de particular cu alti particulari in scopul realizarii lucrarii publice.

Se observa ca sfera contractelor administrative determinate conform legii este una larga, in care intra toate contractele in care este vorba de cheltuirea unor bani publici. Chiar si vanzarea imobilelor din domeniul privat al statului este considerata a se face printr-un contract administrativ, nu unul privat, deoarece priveste patrimoniul statului, adica patrimoniul cetatenilor.

In cazul stabilirii caracterului de contract administrativ prin criterii doctrinare se are in vedere un criteriu organic referitor la persoana unuia dintre contractanti. In situatiile in care unul dintre contractanti este o persoana de drept public, sau in cazul in care unul dintre contractanti este o persoana de drept privat care actioneaza pentru stat (spre exemplu o persoana de drept privat construieste o autostrada si incheie un contract de livrare de materiale cu o alta persoana privata) atunci contractul este unul administrativ.

In afara de criteriul organic, sunt utilizate doua criterii alternative: fie contractul cuprinde anumite clauze reglementare nespecifice dreptului privat, fie obiectul contractului este un serviciu public.

.2. Notiunea de contract administrativ in dreptul roman

Doctrina franceza referitoare la contractele administrative, a patruns in dreptul mai multor tari europene inca din secolul trecut. In tara noastra nu s‑a ajuns insa la formarea unui regim juridic diferentiat in aceeasi masura ca si in Franta. La franarea dezvoltarii notiunii de contract administrativ au contribuit si conditiile din perioada 1948‑1989, in care, in principal nu se facea diferenta intre proprietatea publica si proprietatea privata a statului[7].

a) In perioada interbelica in dreptul nostru s‑au conturat in principal trei opinii.

Intr‑o opinie era acceptata teoria contractelor administrative, in sens restrans, cu referire la contractul de concesiune[8]. Astfel, concesiunea de servicii publice se realizeaza printr‑un acord de vointe care intervine intre administratie si concesionar, administratia avand insa obligatia de a reglementa si controla exploatarea serviciului public in vederea realizarii si protejarii interesului general public. Actul incheiat intre administratie si concesionar era apreciat ca fiind unul complex, alcatuit dintr‑o parte reglementara, stabilita pe cale unilaterala de administratie si o parte contractuala, stabilita prin acordul de vointe intervenit intre administratie si concesionar. Ca si caracteristici ale regimului juridic aplicabil erau evidentiate urmatoarele aspecte :

- particularul nu poate ceda contractul de concesiune incheiat cu administratia, nici intreg nici in pate, decat cu incuviintarea administratiei;

- exista in contract clauze de natura reglementara;

- administratia isi rezerva dreptul de a rezilia contractul fie prin decizie administrativa data pe cale unilaterala, fie pe cale judecatoreasca, daca interesul general o cere, sau cand concesionarul nu si‑a indeplinit obligatiile ce ii reveneau din contract;

- contractelor administrative li se aplica teoria impreviziunii .

Existenta categoriei contractelor administrative a fost admisa si de practica judecatoreasca, in special prin decizii ale Curtii de Casatie, in care s-a aratat ca administratia poate incheia cu particularii, in vederea realizarii unui serviciu public, fie un contract de drept privat, supus regimului juridic al Codului Civil fie un contract de drept public sau contract administrativ, guvernat de regimul dreptului public[11].

O alta opinie, din aceeasi perioada, a respins teoria contractelor administrative[12], considerand ca diviziunea actelor administratiei in acte de autoritate si acte de gestiune nu este compatibila cu aceasta teorie. Alti autori, au apreciat, totusi, contractul de concesiune nu ca un simplu act de gestiune, ci ca un act mixt .

O a treia opinie era aceea conform careia sunt contracte administrative toate contractele incheiate de administratia publica si acestea sunt supuse, fara deosebire, unui regim de drept administrativ rezultat din principii si legi de drept public[14]. Aceasta teorie a avut un numar mic de sustinatori.

b) In doctrina actuala, fata de legislatia existenta, teoria contractelor administrative a revenit in actualitate. S‑au retinut urmatoarele trasaturi specifice ale acestor contracte[15]:

a) reprezinta un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect de drept autorizat de aceasta si un particular;

b) are un caracter oneros, presupunand efectuarea de lucrari ori prestarea de servicii de catre particular, in schimbul unei remuneratii;

c) are ca scop functionarea unui serviciu public a carui organizare reprezinta o obligatie a autoritatii administratiei publice contractante, sau punerea in valoare a unui bun public;

d) partile trebuie sa accepte unele clauze de natura reglementara stabilite prin lege, sau de Guvern in baza legii;

e) cand interesul public o cere, sau cand particularul nu si‑a indeplinit obligatiile contractuale, ori cand obligatia apare prea oneroasa pentru particular, autoritatea administratiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fara a recurge la justitie;

f) contractul este guvernat de principiul echilibrului financiar, conform caruia particularul are dreptul la despagubiri in cazul in care modificarea sau rezilierea unilaterala a contractului nu ii este imputabila;

g) autoritatea administratiei publice, sau cel autorizat, nu poate ceda interesele, drepturile sau obligatiile sale decat altei autoritati a administratiei publice, in conditiile legii, iar particularul le poate ceda altei persoane numai cu aprobarea administratiei publice;

h) partile inteleg sa se supuna unui regim de drept public, inclusiv privind solutionarea litigiilor, fie prin clauza expresa, fie prin acceptarea clauzelor prestabilite.

In legislatia actuala, se recunoaste existenta categoriei contractelor administrative. Astfel, in art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, se arata ca instanta de contencios administrativ este competenta sa solutioneze litigiile care apar in fazele premergatoare incheierii unui contract administrativ, precum si orice litigii legate de aplicarea si executarea contractului administrativ. Legea nu defineste notiunea de contract administrativ, multumindu-se sa arte in art. 2 alin.1 lit.c) ca sunt asimilate actelor administrative, in sensul acestei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achizitiile publice.

.3. Contractul de achizitii publice

Achizitiile publice desemneaza intregul proces de cumparare de catre o autoritate sau institutie publica publica de la terti si acopera contracte de furnizare de bunuri, prestari de servicii si executare de lucrari (o cumparare de bunuri, servicii, lucrari). Acest proces se intinde pe tot ciclul de viata, de la conceptul si definirea initiala a nevoilor si necesitatilor de achizitii, pana la sfarsitul duratei de viata a unui bun sau a unei lucrari (si la dezafectarea lui/ei) sau pana la finalizarea unui contract de servicii. Achizitiile publice pot cuprinde orice activitate finita, menita sa raspunda unei cerinte din sectorul public, care implica cheltuieli de la bugetul de stat.

In prezent, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006[16] se reglementeaza atribuirea contractelor de achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de servicii. Acest act normativ a abrogat OUG nr. 60 din 25 aprilie 2001 privind achizitiile publice . Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 reprezinta transpunerea in legislatia nationala a unor directive europene in materia atribuirii contractelor de achizitii publice si de lucrari, de furnizare si de servicii.

Conform ordonantei de urgenta nr. 34/2006, contractele de achizitie publica sunt: contracte de lucrari; contracte de furnizare; contracte de servicii.

In ordonanta, este conturat fiecare tip din aceste contracte, prin indicarea obiectului acestora. Ordonanta stabileste domeniile in care dispozitiile sale sunt aplicabile precum si domeniile excluse de la prevederile acesteia.

Articolul 8 al ordonantei stabileste cuprinsul notiunii de "autoritate contractanta", aceasta fiind partea din contract investita cu putere publica. Ordonanta mai cuprinde, in articolul 3, o serie de definitii ale termenilor utilizati, conform intelesului acestui act normativ. Dispozitiile cuprinse in ordonanta se refera la procedurile de atribuire a contractelor de achizitii publice, la conditii ce trebuiesc indeplinite de ofertanti, precum si la procedura solutionarii conflictelor in legatura cu procedurile de atribuire. Un capitol separat este consacrat asa-numitelor contracte sectoriale, in domeniul serviciilor publice de alimentare cu apa, energie, transport, posta si alte activitati relevante.

Normele legate de procedurile de atribuire a contractelor sunt complexe, au un pronuntat caracter tehnic si sunt menite sa asigure transparenta procedurilor, o concurenta libera si egalitate de sanse in ce priveste accesul la conractele la care ordonanta se refera.

Din pacate, ordonanta nu cuprinde nici un fel de reglementari privind continutul contractelor de achizitii publice, nu face referire la necesitatea existentei unor clauze de natura reglementara (clauze prin care sa se manifeste pozitia supraordonata a autoritatii publice) si nu cuprinde nici reglementari privind executarea contractului de achizitii publice din care, de asemenea,    sa rezulte pozitia supraordonata a autoritatii publice. Asemenea dispozitii se regaseau anterior in OUG nr. 60 din 25 aprilie 2001 privind achizitiile publice. In prezent, in lipsa unor reglementari exprese, urmeaza a se aplica principiile doctrinare care guverneaza categoria contractelor administrative.

Procedura de atribuire cuprinde o faza premergatoare, prin care se face cunoscuta intentia autoritatii contractante de a atribui un anumit contract de achizitii publice. Faza premergatoare poate fi:

licitatia, care poate fi deschisa sau restransa;

dialogul competitiv;

negocierea cu sa fara publicarea prealabila a unui anunt de participare;

cererea de oferte;

concursul de solutii.

Sunt de asemenea reglementate modalitati speciale de atribuire a contractului de achizitie publica:

acordul-cadru;

sistemul de achizitie dinamic;

licitatia electronica.

Principala procedura premergatoare este licitatia deschisa, Ordonanta reglementand situatiile si conditiile in care poate fi aplicata o alta procedura premergatoare din cele mentionate.

Procedura premergatoare este urmata de atribuirea contractului. Alegerea persoanei careia ii va fi atribuit contractul se poate face in functie de mai multe criterii. Pretul cel mai avantajos nu este singurul criteriu avut in vedere. In general va fi selectata oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic. In determinarea avantajelor, pot fi luati in considerare mai multi factori, printre care caracteristici privind nivelul calitativ, tehnic sau functional, caracteristici de mediu, costuri de functionare, raportul cost/eficienta, servicii post-vanzare si asistenta tehnica, termen de livrare sau de executie, alte elemente considerate semnificative pentru evaluarea ofertelor. Autoritatea contractanta este obligata sa specifice de la inceput care sunt criteriile avute in vedere si care este ponderea lor in evaluarea ofertelor.

Capitolul IX al ordonantei este consacrat solutionarii contestatiilor.

Potrivit dispozitiilor acestui capitol, persoana care se considera vatamata intr-un drept sau interes legitim printr-un act al autoritatii contractante emis cu incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice, poate contesta acest act pe cale administrativ-jurisdictionala sau direct la instanta de judecata.

Autoritatea cu competenta administrativ-jurisdictionala in materia achizitiilor publice este Consiliul National de Solutionare a Contestatiilor (CNSC). Membrii Consiliului trebuie sa aiba studii superioare juridice (cel putin jumatate trebuie sa fie licentiati in drept), economice sau tehnice. Ei sunt functionari publici cu statut special. Completul care solutioneaza contestatia are    trei membrii, dintre care unul este presedintele completului.

Partile nu se pot adresa atat Consiliului cat si instantei de judecata. In cazul in care mai multe parti contesta acelasi act, unele adresandu-se CNSC iar altele instantei de judecata, instanta va suspenda judecata pana la solutionarea cauzei pe cale administrativ-jurisdictionala.

In intelesul Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 prin "act al autoritatii emitente" se intelege un act administrativ sau orice alt act al acestei autoritati care produce sau poate produce efecte juridice, lipsa unui act sau refuzul nejustificat de a emite un act.

Folosind expresia " acte care pot produce efecte juridice", legiuitorul a avut in vedere si alte acte juridice ale autoritatii contractante, in afara celor administrative, cum ar fi spre exemplu comunicarile din cadrul procedurii de atribuire, care sunt acte procedurale. Decizia CNSC poate fi atacata cu plangere a carei solutionare revine Curtii de Apel competente teritorial. Instanta de contencios administrativ nu se poate pronunta decat in legatura cu legalitatea actelor administrative. Este adevarat ca instanta de judecata se poate pronunta asupra operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii unui act administrativ, dar aceasta doar in mod accesoriu controlului actului administrativ.

In practica a fost contestat raportul de atribuire, in temeiul caruia urma sa fie emisa decizia de atribuire, sau a fost contestat calculul punctajelor stabilite in evaluarea ofertelor solicitandu-se anularea comunicarii si recalcularea in conformitate cu specificatiile din caietul de sarcini a punctajelor respective tinand cont de ponderea si importanta caracteristicilor echipamentelor in loturile respective, ori, s-a solicitat obligarea autoritatii contractante la scoaterea din caietul de sarcini a prevederilor ce contravin legii. Am putea deci sa tragem concluzia ca dispozitiile OUG nr. 34/2006 sunt derogatorii de la dreptul comun in materia contenciosului administrativ, permitand contestarea unor operatiuni administrative pentru a stopa procedura de atribuire inainte de emiterea unui act administrativ ilegal. In realitate, apreciem ca atat raportul de atribuire cat si caietul de sarcini sau actul care cuprinde calculul punctajelor stabilite pentru ofertanti sunt acte administrative intrucat ele produc efecte juridice, de continutul lor depinzand direct decizia de atribuire. Cat priveste comunicarea, este vorba de un act procedural, producator si el de efecte juridice.

Contestatia poate avea ca obiect: anularea actului emis cu incalcarea legii, obligarea autoritatii contractante la emiterea actului, obligarea autoritatii contractante de a lua orice masuri necesare pentru remedierea actelor ce afecteaza procedura de atribuire.

In cazul in care se solicita si despagubiri, acestea pot fi stabilite numai prin justitie. Prin urmare, este lipsit de sens a fi solicitate despagubiri prin contestatia adresata CNSC. In cazul in care contestatia este admisa si impotriva ei nu se formuleaza plangere, cel vatamat se poate adresa apoi instantei de contencios administrativ pentru stabilirea despagubirilor. Procedura aplicabila, inclusiv stabilirea competentei primei instante, este cea prevazuta de legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ.

Procedura in fata acestui Consiliu are anumite particularitati.

Termenul in care contestatia poate fi formulata difera in functie de pragul valoric al contractului ce urmeaza a fi atribuit. Astfel, pentru contracte de furnizare sau de servicii cu o valoare mai mica de 40.000 de euro, precum si pentru contracte de lucrari cu o valoare mai mica de 250.000 de euro, termenul este de 5 zile de la data la care contestatorul a luat la cunostinta despre actul contestat. Pentru contracte cu o valoare mai mare decat aceste praguri,    termenul este de 10 zile.

Contestatia se formuleaza in scris si trebuie sa fie insotita de actul atacat sau mijloacele de proba. Un exemplar al contestatiei cu actele anexe se transmite de catre contestator autoritatii contractante. Aceasta va trimite catre CNSC opinia sa. Lipsa opiniei utoritatii contractante nu impiedica solutionarea contestatiei.

CNSC instiinteaza si pe ceilalti participanti la procedura, comunicarile fiind transmise cu confirmare de primire. Acestia se pot asocia contestatiei pana la finele solutionarii contestatiei.

Inaintarea contestatiei suspenda se drept procedura de atribuire a contractului.

In vederea solutionarii contestatiei, CNSC poate solicita autoritatii contractante intreaga documentatie, sub sanctiunea unei amenzi/zi de intarziere. Totodata, pot fi realizate expertize, daca este necesar.

Procedura in fata consiliului este scrisa, partile putand fi audiate daca se aprecieza ca este necesar. Partile pot fi asistate de avocati.

La solicitarea temeinic motivata a uneia dintre parti, procedura, suspendata de drept in urma inaintarii contestatiei, poate fi reluata.

Decizia privind masurile provizorii luate de CNSC pe parcursul solutionarii contestatiei poate fi atacata cu plangere la Curtea de Apel,    Sectia de contencios administrativ si fiscal, in raza careia isi are sediul autoritatea contractanta, in termen de 5 zile de la comunicare

Termenul de solutionare a contestatiei este de 10 zile de la data depunerii, putand fi prelungit atunci cand este necesar cu 20 de zile.

Articolul 278 alin. 1-8 prevede expres solutiile pe care Consiliul le poate pronunta in solutionarea contestatiilor. Ca si in cazul hotararilor judecatoresti, completul intocmeste minute deciziei, apoi, in termen de 5 zile de la pronuntare este emisa decizia motivata care se comunica partilor si se afiseaza pe pagina de internet. Decizia este executorie. Conform art. 280 alin.3, contractul incheiat impotriva dispozitiilor deciziei prin care s-a solutionat contestatia este lovit de nulitate absoluta.

Autoritatea contractanta, are dreptul si ea sa sesizeze CNSC pentru ca acesta sa se pronunte asupra legalitatii actelor si procedurilor din procedura de atribuire. In aceasta situatie CNSC poate dispune efectuarea unor expertize, poate costata legalitatea unor acte sau proceduri sau poate dispune masuri pentru remedierea unor nereguli constatate.

Deciziile prin care s-au solutionat contestatii sau prin care s-a dispus obligarea la plata unei amenzi pot fi atacate in termen de 10 zile de la comunicare, pentru motive de nelegalitate sau netemeinicie. Plangerea formulata in scris si motivata se depune la CNSC care va inainta dosarul Curtii de Apel, Sectia de contencios administrativ si fiscal, in raza careia se afla sediul autoritatii contractante, in termen de 3 zile de la expirarea termenului pentru exercitarea caii de atac. Dispozitiile privind competenta teritoriala de solutionare a litigiilor cuprinse in O.U.G. 34/2006 sunt derogatorii de la cele ale art. 10 alin. 3 ale Legii nr. 554/2004, care permit reclamantului sa aleaga a se adresa instantei in ca carei raza isi are domiciliul sau sediul.

In acelasi termen de 10 zile petentul comunica si partii adverse plangerea si celelalte acte, depunand dovada comunicarii pana la primul termen de judecata.

Plangerea se solutioneaza in complet de 3 judecatori, de urgenta si cu precadere. Dupa citarea pentru primul termen de judecata, comunicarea actelor se poate face si prin executorul judecatoresc. Procedura aplicata in solutionarea plangerii este cea a recursului, prevazuta de art 304¹ din Codul de procedura civila.

In cazul in care CNSC a solutionat in mod gresit cauza pe cale de exceptie, instanta va retine cauza spre judecare.

Instanta poate dispune suspendarea procedurii de atribuire pe parcursul solutionarii plangerii, incalcarea dispozitiei de suspendare conducand la nulitatea absoluta a contractului incheiat in aceste conditii. In cazul in care contractul s-a incheiat inainte ca instanta sa dispuna suspendarea procedurii (in rastimpul scurs intre emiterea deciziei CNSC prin care s-a respins contestatia si momentul in care dosarul a ajuns in fata instantei de judecata competente sa solutioneze plangerea impotriva acestei decizii) iar plangerea a fost admisa, exista dreptul la despagubiri al petentului. Aceste dispozitii pun in evidenta importanta deosebita a solutiei pronuntate de CNSC, contestatorul urmarind in primul rand sa incheie contractul, despagubirile putand fi greu de calculat sau de probat.

Hotararea instantei de judecata este definitiva si irevocabila.

Conform dispozitiilor art. 21 alin. 4 al Constitutiei, potrivit caruia jurisdictiile administrative sunt facultative, persoana care se considera vatamata intr-un drept sau interes legitim printr-un act al autoritatii contractante emis cu incalcarea dispozitiilor legale in materia achizitiilor publice se poate adresa direct instantei de judecata. In acest caz sunt aplicabile dispozitiile procedurale ale Legii nr. 554/2004. Comparativ cu procedura administrativ- jurisdictionala, contestatrea actului nelegal direct la instanta de judecata presupune parcurgerea procedurii prealabile. Ordonanta nr. 34/2006 nu mentioneaza vreun termen distinct de solutionare a recursului gratios, prin urmare, petentul va trebui sa astepte 30 de zile raspunsul autoritatii contractante. Odata cu formularea recursului gratios, petentul se poate adresa instantei cu solicitarea de a suspenda efectele actului apreciat ca nelegal, trebuind insa sa faca dovada existentei conditiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, adica un caz bine justificat si prevenirea unei pagube iminente. Pronuntarea asupra cererii de suspendare se va face cu citarea partilor, durata implicata de aceasta procedura putand fi prea mare pentru petentul care se poate vedea in scurt timp in fata unui contract incheiat de autoritatea contractanta in temeiul actului contestat, ramanandu-i doar dreptul la despagubiri.

Asupra cererilor referitoare la despagubiri, sau in cazul litigiilor aparute dupa incheierea contractelor altele decat cele privitoare la despagubiri, este competenta a se pronunta numai instanta de judecata.

In cazul solicitarii de despagubiri, persoana care se considera vatamata trebuie sa faca dovada ca prevederile O.U.G. nr. 34/2006 au fost incalcate si ar fi avut o sansa reala de a castiga contractul, sansa compromisa tocmai ca urmare a incalcarii invocate.

Conform dispozitiilor art. 287 alin. 4, in cursul solutionarii pe fond a litigiului, instanta poate solicita Consiliului opiniia asupra existentei unei incalcari a legislatiei in materie de achizitii publice. Ni se pare criticabila aceasta dispozitie. Instanta de judecata este intotdeauna o autoritate care controleaza legalitatea si temeinicia solutiilor date de autoritatile administrativ-jurisdictionale in solutionarea unor litigii juridice. CNSC este o autoritate administrativ-jurisdictionala nu una de specialitate cu atributii consultative, astfel incat nu este posibil ca cel chemat sa verifice activitatea CNSC sa solicite consultanta de la cel controlat.

.4. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publica

Contractul de concesiune este in prezent reglementat de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 54/2006[18] si inlocuieste Legea nr. 219/1998 , abrogata la recomandarea Comisiei europene. Ordonanta reglementeaza numai regimul concesionarii bunurilor proprietate publica (apartinand domeniului public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale), concesiunea de servicii si de lucrari considerandu-se a fi reglementata de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006. Asa cum aratam insa in cele referitoare la acest din urma act normativ, O.U.G. nr. 34/2006 reglementeaza doar atribuirea contractelor, nu si continutul sau executarea lor. Conform dispozitiilor art. 2 alin. 2 din O.U.G. nr. 54/2006 in cazul unui contract a carui atribuire intra sub incident prevederilor <LLNK 12006 34180 301 0 46>Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 pentru a carui executare este necesara exploatarea unui bun proprietate publica, dreptul de exploatare a respectivului bun se transmite in cadrul si potrivit procedurii aplicate pentru atribuirea contractului in cauza. Sigur, in aceste conditii, modalitatea de exploatare a bunului dupa momentul atribuirii contractului, ramane in afara prevederilor O.U.G. nr. 54/2006.

Orice persoana interesata poate contesta calificarea drept contract de concesiune de bunuri proprietate publica a unui contract, cu incalcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, adresandu-se Autoritatii Nationale pentru Reglementarea si Monitorizarea Achizitiilor Publice.

In cele ce urmeaza, vom folosi notiunea de contract de concesiune cu referire la contractul de concesiune de bunuri proprietate publica, conform ordonantei ce reglementeaza acest contract.

Conform art. 1 alin. 2 al O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesiune este acel contract incheiat in forma scrisa prin care o autoritate publica, denumita concedent, transmite, pe o perioada determinata, unei persoane, denumite concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun proprietate publica in schimbul unei redevente.

Durata maxima pentru care se incheie contractul este de 49 de ani incepand de la data semnarii lui, contractul putand fi prelungit pentru cel mult jumatate din durata sa initiala, prin simplul acord de vointa al partilor.

Subconcesionarea este interzisa, cu exceptia situatiilor expres prevazute de lege.

Contractul se incheie si este guvernat de prevederile legii romane.

Procedura de initiere si atribuire incepe ca urmare a initiativei concedentului sau a altei persoane. Initiativa trebuie sa se bazeze pe un studiu de oportunitate, are carui concluzii vor sta la baza caietului de sarcini care cuprinde principalele conditii ale contractului de concesiune.

Procedurile prin care poate fi atribuit contractul de concesiune sunt licitatia, negocierea directa si, in mod exceptional, atribuirea directa. Aceasta din urma procedura poate fi aplicata doar in cazul in care concesionarul este o companie sau o societate de stat, sau este subordonat unei entitati care are calitatea de concedent, pana la privatizarea unui asemenea concesionar.

Criteriul principal de atribuire este cel mai mare nivel al redeventei. Alte criterii care mai pot fi aplicate sunt capacitatea economico-financiara a operatorului, protectia mediului si conditii specifice in functie de natura bunului concesionat. Criteriile avute in vedere trebuie in mod obligatoriu precizate in documentatia de atribuire, pentru a fi cunoscute de posibilii ofertanti.

Conform dispozitiilor art. 18 din O.U.G. nr. 54/2006, concedentul are dreptul de a impune in cadrul documentatiei de atribuire, in masura in care acestea sunt compatibile cu obiectul contractului, conditii speciale de indeplinire a contractului prin care se urmareste obtinerea unor efecte de ordin social sau in legatura cu protectia mediului si promovarea dezvoltarii durabile.

Concedentul are obligatia de a instiinta in scris pe toti ofertantii despre deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune. Contractul se incheie cu ofertantul declarat castigator, dupa un termen de 20 de zile de la informarea ofertantilor. Depasirea termenului de 20 de zile poate atrage obligarea la plata de daune-interese a partii aflate in culpa.

Toata documentatia pana la contractul de concesiune semnat formeaza dosarul contractului care se pastreaza cat timp contractul la cere se refera produce efecte juridice, dar nu mai putin de 5 ani de la data incheierii contractului de concesiune.

Concedentul este in drept sa anuleze procedura pentru atribuirea contractului de concesiune daca in urma publicarii anuntului de licitatie nu au fost depuse cel putin 3 oferte valabile sau daca se constata abateri grave de la prevederile legale care afecteaza procedura de atribuire sau fac imposibila incheierea contractului. Articoul 43 alin. 2 al O.U.G. nr. 54/2006 detaliaza notiunea de abatere grava. Anularea poate interveni numai daca decizia este luata de concedent inainte de data transmiterii comunicarii privind rezultatul aplicarii procedurii de atribuire si, oricum, inainte de data incheierii contractului.

Contractul de concesiune trebuie sa cuprinda:

clauzele din caietul de sarcini;

clauzele convenite intre parti in completarea celor din caietul de sarcini, cu respectarea obiectivelor din caietul de sarcini;

interdictia de subconcesionare, cu exceptia situatiilor in care aceasta este expres prevazuta de lege;

clauze privind impartirea responsabilitatilor privind protectia mediului intre concedent si concesionar;

precizari distincte privind categoriile de bunuri utilizate de concesionar in derularea contractului.

Bunurile utilizate de concesionar in derularea contractului pot fi bunuri de retur sau bunuri proprii. Bunurile de retur sunt cele care au facut obiectul concesionarii si revin concedentului la incheierea contractului, de plin drept, gratuit si libere de sarcini. Bunurile proprii sunt cele care au apartinut concesionarului, fiind folosite de acesta in executarea contractului de concesiune si revin concesionarului la incetarea contractului.

In ce priveste contractul de concesiune, functioneaza principiul conform caruia interesul general, public, primeaza asupra interesului privat al concesionarului. Pe acest principiu se fundamenteaza dreptul exclusiv al concedentului de modificare unilaterala a contractului de concesiune, cat si dreptul de control al concedentului si al statului, in general, prin autoritatile competente. Daca modificarea facuta de concedent aduce prejudicii concesionarului, acesta este indreptatit sa primeasca in mod prompt o despagubire adecvata si eficienta[20].

Modificarea contractului de concesiune poate viza aspecte legate de organizarea, functionarea si conditiile de exploatare ale serviciului public. Orice clauza care interzice sau limiteaza dreptul concedentului de a modifica unilateral contractul este lovita de nulitate absoluta.

Pentru a asigura un echilibru intre interesele statului si cele ale concesionarului, legea mentioneaza ca relatiile contractuale dintre concedent si concesionar se bazeaza pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, in sensul realizarii unui echilibru intre sarcinile impuse concesionarului si avantajele obtinute de acesta.

Concedentul poate modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, din motive exceptionale[21] legate de interesul national sau local dupa caz . Pentru aceasta, concedentul trebuie sa notifice in prealabil concesionarul si trebuie sa-i asigure o justa despagubire in cazul in care i s-au produs prejudicii in urma modificarilor contractuale, respectandu-se in acest mod principiul echilibrului financiar al contractului.

S‑a apreciat, in literatura de specialitate, ca in categoria evenimentelor care indreptatesc reasezarea contractului de concesiune intra si circumstante economice, care sa nu reprezinte riscuri comerciale obisnuite, spre exemplu cazul de impreviziune care ar face prea oneroasa obligatia concesionarului. Aceste circumstante sunt de alta natura, distincta fata de cele care intra in categoria cazului fortuit.

Modificarea unilaterala a contractului de catre concedent nu poate schimba obiectul contractului, nu poate fi incompatibila cu modul de gestiune ales.

In afara situatiilor legate de motive exceptionale, concedentul nu poate modifica in mod unilateral contractul si are obligatia de a nu‑l tulbura pe concesionar in exercitarea drepturilor conferite.

Solutionarea neintelegerilor dintre concedent si concesionar cu privire la valoarea prejudiciului este de competenta instantelor de contencios administrativ. Pe parcursul solutionarii neintelegerilor, concesionarul este obligat sa isi execute obligatiile contractuale.

Concedentul are dreptul de a verifica permanent respectarea clauzelor contractuale de catre concesionar.

In ce-l priveste pe concesionar, acesta nu poate fi obligat sa suporte cresterea sarcinilor ce decurg din contract, daca aceasta crestere se datoreaza unei masuri dispuse de o autoritate publica, unui caz de forta majora sau unuicaz fortuit, contractul putand sa fie modificat corespunzator.

Concesionarul are obligatia depunerii unei garantii financiare, in cuantumul si cu destinatia prevazute de art. 56 al O.U.G. nr. 54/2006.

Contractele de concesiune care au ca obiect terenuri trebuie inregistrate de concesionar in cartea funciara sau in registrul de publicitate imobiliara. Ar fi fost indicat ca o dispozitie similara sa existe si cu privire la constructii.

Contractul de concesiune inceteaza

la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

prin denuntare unilaterala de catre concedent, daca interesul national, respectiv local o impune si cu plata unei despagubiri juste si prealabile catre concesionar;

prin reziliere de catre concedent, in cazul nerespectarii obligatiilor de catre concesionar, cu obligarea la plata unei despagubiri in sarcina concesionarului;

prin reziliere de catre concesionar, in cazul nerespectarii obligatiilor de catre concedent, cu obligarea la plata unei despagubiri in sarcina concedentului;

prin renuntare fara plata vreunor despagubiri, in cazul disparitiei bunului concesionat ca urmare a unui caz de forta majora sau datorita unei imosibilitati obiective de exploatare a bunului concesionat.

Verificarea concesiunii bunurilor proprietate publica, sub aspectul atribuirii si derularii contractlui este in atributia ministerelor de resort si a Ministerului Finantelor Publice in cazul bunurilor de interes national, si in sarcina Directiei generale de administrare a marilor contribuabili, a directiilor generale a finantelor publice judetene si a municipiului Bucuresti in cazul bunurilor de interes local.

Litigiile in legatura cu atribuirea, incheierea, executarea, modificarea si incetarea contractului de concesiune, precum si cele privind acordarea de despagubiri sunt de competenta instantelor de contencios administrativ. Actiunea in justitie se introduce la sectia de contencios administrativ a tribunalului in a carui jurisdictie se afla sediul concedentului. Dispozitiile privind competenta teritoriala sunt derogatorii de la cele ale art. 10 alin. 3 ale Legii nr. 554/2004, care permit reclamantului sa aleaga a se adresa instantei in ca carei raza isi are domiciliul sau sediul.