Bugetul – instrument al politicilor macroeconomice

Bugetul – instrument al politicilor macroeconomice

Conceptiile privitoare la esenta, rolul si functiile bugetului au evoluat pe masura dezvoltarii fortelor productive ale societatii, a amplificarii problematicii dezvoltarii economice si a elaborarii unor constructii teoretice menite sa ofere solutii numeroaselor probleme ridicate de practica economica. Astfel, de la înterpretari simpliste, formale, care vizau instituirea unei modalitati de control al cheltuielilor, se ajunge la elaborarea bugetului economiei nationale.

Caracterului sau de document financiar i se adauga valente noi, care sintetizeaza mutatiile intervenite în componentele vietii economice.

În general, definitiile date bugetului de stat accentueaza rolul relatiilor ce apar în procesul repartizarii venitului national în legatura cu realizarea functiilor statului pe baza mobilizarii si repartizarii unor resurse banesti. Sunt si tendinte de a defini bugetul pornind de la configuratia sa structurala. Economistul englez Lloyd C. Atkinson defineste bugetul ca diferenta dintre cheltuielile guvernamentale si taxele percepute.

Amplificarea fenomenelor de recesiune economica, inflatia si somajul, precum si necesitatea relansarii economice au condus la sporirea importantei bugetului ca mijioc de interventie în viata economica. Satisfacerea cerintelor economice si sociale crescânde ale societatii au facut ca, prin intermediul bugetului, sa se redistribuie între 25-40% din venitul national. Pentru aceasta a fost necesara mobilizarea la dispozitia bugetului a unui volum sporit de resurse, ceea ce a antrenat cresterea continua a sarcinilor fiscale. Astfel, în Franta, în fiecare saptamâna de lucru, o zi de lucru este destinata platii impozitelor.

Concentrând la dispozitia sa resurse financiare deosebite, bugetul se transforma într-un instrument de înfaptuire a obiectivelor politicii economice si sociale, actiunea sa fiind conjugata cu cea a celorlalte pârghii monetare si fiscale. Legatura existenta între fondul bugetar si cel de creditare asigura conditii pentru realizarea echilibrului întregului sistem financiar si, prin aceasta, a echilibrului general, în conditiile folosirii integrale a resurselor.

Activitatea bugetara si organizarea financiara a statului sunt reglementate de reguli precise înscrise în acte normative. În conformitate cu acestea, bugetul are o structura proprie, variabila de la o tara la alta, în functie de mai multi factori: structura formelor de proprietate în economie, gradul de descentralizare a activitatii financiare, rolul impozitelor si taxelor în constituirea fondurilor de resurse financiare s.a. Exista, totodata, elemente specifice referitoare la instrumentele folosite pentru constituirea fondurilor de resurse financiare, precum si a celor pentru alocarea lor.

În general, bugetul are doua mari componente: veniturile si cheltuielile; ele cuprind situatia resurselor banesti si destinatia acestora pe un an, cu defalcare pe trimestre.

Conform Legii finantelor publice, în bugetul public national din tara noastra se cuprind: bugetul administratiei centrale de stat; bugetele locale, adica bugetele unitatilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridica; bugetul asigurarilor de stat.

Veniturile si cheltuielile se desfasoara pe baza clasificatiei bugetare-tip elaborate de Ministerul Finantelor; ea cuprinde titluri, capitole, subcapitole, paragrafe si articole, precum si alineate, în caz de necesitate. Bugetul administratiei de stat se aproba anual printr-o lege bugetara. Legea bugetara anuala aproba lista impozitelor, taxelor si a cotelor acestora, precum si a celorlalte venituri ale statului care urmeaza sa se perceapa.

În principal, nivelul resurselor financiare depinde de situatia economico-financiara a unitatilor economice, de marimea produsului national obtinut, precum si de proportia împartirii lui între acumulare si consum. Marimea veniturilor bugetare depinde, în acelasi timp, de modul în care este proiectata functionarea instrumentelor de prelevare la buget a unei parti din veniturile întreprinderilor, institutiilor si populatiei, în scopul evitarii accentuarii gradului de fiscalitate. Aceasta face necesara stabilirea optiunilor financiare în functie de cele de natura economica, care detin rolul determinant.

Orientarea politicii financiare a unei tari îsi gaseste reflectarea în structura veniturilor statului, în repartizarea sarcinilor fiscale, ca si în destinatia data resurselor mobilizate la fondul bugetar. Marimea, structura si destinatia resurselor financiare ale statului sunt influentate, în principal, de nivelul de dezvoltare economica a tarii, de structura de ramura a economiei nationale, de potentialul economic si financiar.

Sursele de procurare a mijloacelor banesti ale statului rezulta în urma repartitiei primare a venitului national creat în unitatile economice proprii, prin redistribuirea venitului national, însa principalul mijloc de procurare a resurselor banesti îl reprezinta impozitele si taxele.

În afara resurselor interne, statul foloseste uneori si resursele externe, mai ales sub forma împrumuturilor.

Impozitele si taxele constituie o forma de prelevare a unei parti din venitul persoanelor fizice sau juridice la dispozitia statului în vederea acoperirii cheltuielilor bugetare. Ele exercita un important rol economic, financiar si social, constituind un mijloc de procurare a resurselor si de rectificare a discrepantelor între venituri. În perioada actuala asistam la o întarire a rolului impozitelor pe plan economic, concretizat în preocuparea statului de a le utiliza în scopul orientarii cursului vietii economice.

Majorarea si instituirea de noi impozite constituie una dintre caile de crestere a resurselor banesti ale statului, în vederea acoperirii unor cheltuieli mereu crescânde. Aceasta conduce la accentuarea fiscalitatii sau a presiunii fiscale, care exprima partea din produsul national brut prelevata la dispozitia statului pe calea impozitelor, la o crestere absoluta si relativa a impozitelor. Nivelul fiscalitatii se poate ilustra prin corelatia dintre cresterea veniturilor statului si cresterea produsului national brut, dintre marimea acestuia pe locuitor si proportia prelevarii la dispozitia statului, ponderea veniturilor curente ale PNB.

Unul dintre factorii cu puternice efecte fiscale îl constituie inflatia, care poate contribui la modificarea repartizarii sarcinilor fiscale între categorii sociale si indivizi.

Pentru aceasta se impun masuri de adaptare a sistemelor de impunere a veniturilor la conditiile inflatiei.

În esenta, inflatia are urmatoarele consecinte asupra sarcinii fiscale:

- când impunerea se face în cote proportionale, impozitul crescând în aceeasi masura cu masa veniturilor impozabile, sarcina fiscala ramâne neschimbata;

- când impunerea se face în cote progresive, impozitul crescând mai rapid decât suma veniturilor reale, sarcina fiscala va creste.

Ca urmare, în perioadele cu inflatie puternica, unui anumit venit real îi va corespunde un impozit mai mare decât în conditii de stabilitate relativa.

Nivelul presiunii fiscale are consecinte deosebite asupra situatiei economice si puterii de cumparare a populatiei. Astfel, impozitele si celelalte sarcini fiscale contribuie la finantarea serviciilor publice si a altor prestatii sociale catre populatie. O crestere a acestora contribuie la diminuarea consumului. Dar cresterea lor peste un anumit nivel poate conduce la deteriorarea situatiei economice, deci a bazelor impozitelor. Ca urmare a cresterii impozitelor se încurajeaza 'munca la negru' si evaziunea fiscala.

Realizarea unui sistem fiscal eficient necesita asigurarea concomitenta a doua cerinte: obtinerea volumului de resurse banesti necesare acoperirii cheltuielilor publice si repartizarea echitabila, proportionala a sarcinilor fiscale în functie de puterea economica a fiecaruia.

În tarile cu economie dezvoltata, o pondere apreciabila în resursele banesti ale statului o detin impozitul pe venituri, impozitul pe consum (de exemplu, în Franta, din 100 franci impozit de stat, 45 franci provin din taxa asupra valorii adaugate), impozitul pe reusita si impozitul pe societate.

În tara noastra, legea bugetara anuala aproba lista impozitelor, taxelor si a celorlalte venituri ale statului. Clasificatia bugetara a veniturilor bugetului public national se prezinta sub forma unui tabel care grupeaza veniturile în capitole si subcapitole.

Veniturile fiscale reprezinta încasarile care provin din impozite directe si indirecte percepute de organele fiscale la termenele si în conditiile prevazute de lege. În cazul impozitului direct, platitorul acestuia este nominalizat în evidentele fiscale (impozitul pe profit, pe salariu, pe cladiri si terenuri etc.). Veniturile fiscale formeaza partea hotarâtoare a resurselor financiare ale statului. Impozitele, taxele si cotizatiile pentru asigurari sociale reprezinta între 80-95% din totalul resurselor financiare ale administratiei centrale si caselor asigurarilor sociale.

Pentru impozitele indirecte platitorii nu sunt dinainte cunoscuti, datorita faptului ca aceste impozite se includ în pretul marfurilor sau în tariful serviciilor.

Spre deosebire de veniturile fiscale care reprezinta încasari pentru bugetul public national fara contraprestatii, veniturile nefiscale revin bugetului datorita faptului ca ele se obtin de catre unitatile de stat (regiile autonome) sau institutii publice pentru care bugetul asigura finantarea cheltuielilor (varsaminte de la institutii publice, restituiri de fonduri din finantarea bugetara a anilor precedenti, încasarea ratelor si dobânzilor la creditele externe acordate de la buget s.a.).

În procesul de elaborare a bugetului, de maxima importanta este fundamentarea riguroasa, dimensionarea cheltuielilor si a veniturilor în functie de starea economiei.

O supradimensionare a veniturilor (în conditiile nerealizarii lor în executie), conjugate cu cerinta executarii cheltuielilor în limitele aprobate prin lege, conduce la aparitia sau cresterea dimensiunilor deficitului bugetar. Veniturile înscrise în buget provin în cea mai mare parte din impozitele directe si îndirecte. Un element distinct al bugetului public national îl constituie bugetele locale, care reprezinta bugetele unitatilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridica. Veniturile bugetelor locale se formeaza din impozite, taxe si alte venituri stabilite prin legea bugetara anuala.

Din bugetele locale se finanteaza actiuni social-culturale, cheltuieli de întretinere si functionare a organelor locale ale administratiei de stat, obiective si actiuni economice de interes local. În situatiile în care cheltuielile nu pot fi acoperite integral din veniturile proprii, pentru echilibrarea bugetelor locale se pot efectua transferuri din bugetul administratiei centrale de stat.

Modul în care sunt împartite sarcinile între administratia centrala si cele locale determina si volumul resurselor financiare publice locale, care este inferior celui aferent administratiei centrale. Astfel, ponderea finantei locale în bugetul national reprezinta 55% în Suedia, 32% în S.U.A., 31% în Anglia si 30% în Germania.

Satisfacerea în conditii corespunzatoare a nevoilor locale presupune delimitarea precisa a cheltuielilor ce se suporta de catre administratiile locale, a competentelor de dimensionare a cheltuielilor si resurselor care trebuie sa fie certe si legate direct de activitatea locala.

O caracteristica a unitatilor teritoriale o reprezinta dezechilibrul dintre resurse si necesitati, ceea ce conduce la cresterea datoriilor lor. În scopul sporirii resurselor locale se considera necesar transferul unor taxe si impozite de la nivelul statului la nivel regional. La cresterea resurselor locale mai pot contribui si dotarile bugetare, ceea ce asigura cresterea acestora într-un ritm superior fata de resursele statului.

Ca si veniturile, cheltuielile se înscriu în bugetul administratiei centrale de stat si se grupeaza în ordinare si extraordinare, curente si de capital, principalele lor destinatii fiind stabilite prin clasificatia bugetara tip.

Resursele financiare ale statului sunt destinate platii bunurilor si serviciilor achizitionate de stat, platii salariilor si pensiilor cuvenite functionarilor publici, platii dobânzii aferente datoriei publice, acordarii de subventii întreprinzatorilor particulari.

Exista mai multe criterii de clasificare a cheltuieliior statului. Dupa destinatia lor economica, se împart în: cheltuieli cu întretinerea aparatului de stat administrativ, cheltuieli privind datoria publica, cheltuieli pentru dezvoltarea sectorului de stat, cheltuieli social-culturale s.a.

Din analiza structurii cheltuielilor publice rezulta ca unele dintre ele au caracter neproductiv, iar altele, dimpotriva, au caracter productiv (cheltuieli pentru finantarea întreprinderilor economice de stat, a celor private). Evolutia cheltuielilor publice se afla sub influenta a numerosi factori: gradul de dezvoltare a fortelor productive, caracteristicile politicii economice guvernamentale, factorul demografic s.a. Totodata, cheltuielile publice sunt influentate de evolutiile monetare. Astfel, deprecierea monetara, datorata procesului inflationist, conduce la majorarea preturilor si, odata cu aceasta, la cresterea nominala a cheltuielilor efectuate de stat. Aceasta impune ca evidentierea marimii reale a cheltuielilor publice sa se bazeze pe preturi constante.

Optiunile cu privire la destinatiile resurselor statului, precum si la structura cheltuielilor publice au la baza ratiuni social-economice si politice. De asemenea, este recunoscuta existenta unei legaturi între gradul de dezvoltare economica a unei tari si ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut. Aceasta variaza între 30-65% în tarile dezvoltate si 15-40% în tarile în curs de dezvoltare.

O parte din resursele financiare ale statului sunt folosite pentru plata bunurilor si serviciilor achizitionate de organele centrale si locale ale administratiei de stat, precum si pentru plata salariilor si pensiilor cuvenite functionarilor publici. Aceste achizitii curente de bunuri si servicii efectuate de catre stat formeaza consumul de stat, care reprezinta mai mult de jumatate din totalul cheltuielilor publice si aproximativ 30% din produsul national brut al tarilor dezvoltate. Evolutia cheltuielilor poate fi urmarita si cu ajutorul altor corelatii si indicatori: evolutia cheltuielilor publice raportata la cea a produsului intern brut si a populatiei, ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut (care reflecta mutatiile ce au loc în repartizarea PIB într-o perioada, prin intermediul statului), evolutia cheltuielilor publice în medie pe locuitor, raportul dintre ritmul de crestere al cheltuielilor publice si cel al venitului national, cresterea nominala si reala a cheltuielilor publice s.a.

Angajarea cheltuielilor din bugetul de stat se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale, care reprezinta sumele aprobate prin bugetul administratiei centrale de stat, bugetele locale si bugetul asigurarilor sociale de stat.

Intervalul de timp necesar încasarii veniturilor si realizarii obiectivelor reprezinta exercitiul bugetar. În tara noastra el este anual si coincide cu anul calendaristic. Dar, din anumite motive, este posibila si lipsa de coincidenta.