Continutul si structura cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale

Continutul si structura cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale

Continutul si caracteristicile cheltuielilor pentru actiuni social-culturale

Satisfacerea nevoilor cu caracter social reprezinta o componenta importanta a politicii sociale a statelor si presupune folosirea pe scara larga a resurselor financiare publice in scopul imbunatatirii conditiilor de viata ale populatiei, a calitatii vietii fiecarui individ.

Dupa cel de-al II-lea razboi mondial, in America si Europa a aparut o doctrina politica referitoare la sisteme de interventii in directia satisfacerii nevoilor fundamentale ale cetatenilor sub denumirea de welfare state (stat-providenta). Statul-providenta este reprezentat de modul de organizare a societatii care garanteaza membrilor un maxim de protectie sociala si securitate economica, cu ajutorul unei redistribuiri a impozitelor si contributiilor sociale. Dezvoltarea sistemului economic modern s-a dovedit insa neputincioasa in a satisface direct, echilibrat si echitabil, multitudinea de necesitati colective legate de protectia, siguranta si bunastarea indivizilor. De aceea, in cadrul ,,statului-providenta", existau metode, masuri si tehnici sociale prin care autoritatea publica actioneaza in trei directii principale:

a) garantarea unui venit minim, indepedent de marimea pietei si de forma proprietatii;

b) diminuarea ariei de nesiguranta si punerea in garda a indivizilor si familiilor lor in infruntarea unor situatii determinate de boli, batranete si somaj;

c) asigurarea pentru toti membrii societatii a unor standarde mai bune, disponibile in raport cu o gama predeterminata de servicii sociale.

In realizarea obiectivelor respective - si in special a celor din urma - cheltuielile publice pentru actiuni social - culturale actioneaza ca o importanta parghie.

Exista o serie de nevoi sociale a caror satisfacere reclama organizarea de catre autoritatile publice centrale si locale a unor actiuni cu ajutorul anumitor institutii publice. Aceste nevoi vizeaza invatamantul, cultura, sanatatea, protectia sociala etc. Ele se realizeaza pe perioade mari de timp si reclama importante resurse banesti din partea societatii, indeosebi din partea statului. Aceste actiuni sunt prevazute in programe sociale care stabilesc si urmaresc in mod sistematic realizarea lor.

Intre cheltuielile pentru actiuni social-culturale si cele pentru dezvoltarea economica a tarii exista relatii de interconditionare: o tara dezvoltata din punct de vedere economic va dispune de mari resurse financiare si va putea indrepta o importanta parte din ele pentru finantarea acestor actiuni; la randul lor, actiunile de invatamant, sanatate, cultura, vor conduce la instruirea si calificarea indivizilor, la pastrarea starii de sanatate a populatiei sau la refacerea acesteia, creand astfel conditiile propice participarii cu o productivitate a muncii sporita la dezvoltarea activitatilor economice si sociale sau vor asigura veniturile unor categorii de persoane defavorizate.

Ponderea cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale in PIB si in totalul cheltuielilor publice

Nota: Tarile au fost ierarhizate in ordinea descrescanda a PIB, in dolari SUA/locuitor, realizat in anul 1995

Sursa: Calculat pe baza datelor din     Government Finance Statistics Yearbook, 1997, IMF si Statistiques financieres internationales, Annuaire, 1997, FMI

In tabelul de mai sus sunt redate ponderile cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale in produsul intern brut si in totalul cheltuielilor publice, in cateva tari dezvoltate si in curs de dezvoltare.

Tarile dezvoltate cuprinse in tabel repartizeaza intre 23% si 56% din PIB pentru finantarea actiunilor social-culturale; tarile in curs de dezvoltare indreapta spre aceste destinatii o parte mai mica din PIB, si anume intre 1,3% si 15%; in tarile dezvoltate, mai mult de jumatate din cheltuielile bugetare sunt destinate actiunilor social-culturale, in timp ce in tarile in curs de dezvoltare ponderea acestora este mai mica.

Actiunile social-culturale reprezinta servicii sociale sau conduc la crearea de venit national, deci dovedesc un caracter productiv si contribuie la dezvoltarea economico-sociala.

De exemplu, invatamantul participa la dezvoltarea economica prin numarul de cadre calificate de nivel mediu sau superior, de diferite specialitati, care anual intra in activitate, deci el poate produce ,,forta de munca calificata". Asa cum necesitatile economiei nationale de masini, utilaje, energia, bunuri de consum s.a. sunt satisfacute in ramurile productiei materiale, la fel cerintele economiei de formare a fortei de munca calificate sunt satisfacute de invatamant.

O alta actiune social-culturala - sanatatea- reprezinta o resursa a vietii cotidiene si un factor al dezvoltarii economice si sociale. Bunastarea fizica, psihica si sociala, absenta bolii si invaliditatii conduc in mod direct la existenta unei forte de munca capabile de o activitate eficienta si, indirect, diminueaza necesarul de resurse destinate asistentei medicale pentru bolnavi si incapabili de munca. Serviciile care mentin si apara starea sanatatii oamenilor reprezinta servicii productive fara a produce in mod direct anumite valori.

Imbunatatirea starii de sanatate contribuie la ridicarea calitatii vietii, dar are ca efect si cresterea productivitatii economice. Reducerea ratei mortalitatii si a morbiditatii in perioada vietii active a indivizilor imbunatateste perspectivele castigurilor prin cresterea perioadei de activitate; imbunatatirea regimului de viata si hrana adauga putere si vigoare si conduce, de asemenea, la cresterea veniturilor. Mentionam ca imbunatatirea generala a conditiilor de munca (salarizare, protectia muncii, pauza de masa, asistenta medicala) influenteaza atat moralul indivizilor, cat mai ales productivitatea muncii acestora.

Judecate din acest punct de vedere, cheltuielile pentru actiuni social-culturale pot fi considerate investitii de un fel deosebit, si anume ,,investitii in resurse umane". Continutul lor este dat de ,,totalitatea cheltuielilor care conduc la cresterea aptitudinilor fizice si intelectuale ale indivizilor, luati ca agenti productivi actuali sau viitori"[1].

Aceste investitii au mai multe componente, dintre care se evidentiaza investitia intelectuala, investitia pentru sanatate, investitia culturala.

a) Investitia intelectuala corespunde cheltuielilor pentru invatamant si pregatire profesionala efectuate in scopul educatiei, instruirii si calificarii fortei de munca. Aceste cheltuieli reprezinta o avansare de venit national, deoarece resursele financiare destinate invatamantului nu se consuma definitiv, ci se regasesc intr-o alta forma, in calitatea superioara a pregatirii profesionale a membrilor societatii.

Spre deosebire de investitiile materiale care se concretizeaza in componete ale capitalului fix, investitiile intelectuale asigura cresterea gradului de calificare a persoanelor cuprinse in invatamant, le inarmeaza cu deprinderi si cunostinte profesionale capabile sa asigure o productivtate a muncii ridicata.

b) Investitia de sanatate cuprinde cheltuielile indreptate spre asigurarea asistentei medicale a membrilor societatii, precum si cele destinate actiunilor preventive si de conservare a starii de sanatate. Ea asigura sastisfacerea nevoii primare a omului de a fi sanatos si in acelasi timp a societatii de a avea o populatie sanatoasa. Contribuind la pastrarea si imbunatatirea starii de sanatate generala a populatiei, investitia in sanatate reprezinta un factor al dezvoltarii economice si sociale, ducand si la cresterea capacitatii de munca prin eradicarea unor boli, reducerea numarului de zile de incapacitate temporara si reincadrarea in munca a celor care au fost temporar bolnavi.

Aprecierea caracterului de ,,investitii in resurse umane" al cheltuielilor social-culturale este diferita; unii autori considera ca numai o parte a acestora poate fi considerata investitii in resurse umane (respectiv cele destinate realizarii bazei tehnico-materiale a actiunii, adica cheltuieli de capital si o parte din cheltuieli curente), iar altii recunosc caracterul de investitie umana al tuturor resurselor indreptate spre actiunea de invatamant, cultura, sanatate si asistenta.

Aceste aspecte prezinta o importanta deosebita in momentul calcularii eficientei deoarece vor influenta dimensionarea efortului. Astfel, in primul caz, sunt luate in calcul doar cheltuielile privind investitiile in domeniul actiunilor social-culturale si o parte din cheltuielile curente (cum ar fi in cazul invatamantului, cheltuielile curente pentru invatamantul tehnic, economic, profesional si o cota de 25%-50% din cheltuielile curente pentru restul invatamantului). In cel de-al doilea caz se ia in calcul intregul volum al cheltuielilor social-culturale, indiferent de natura lor economica, considerand ca activitatea din aceste domenii formeaza, modeleaza si adapteaza factorul uman si comportamentul acestuia in societate, contribuind la cresterea productivitatii muncii sociale si la sporul de venit national.

Investitiile de capital uman sunt considerate ca ,,aliati" necesari ai politicilor de asigurare a cresterii economice durabile. Ele contribuie la atenuarea consecintelor celor mai grave ale saraciei, ca boala si malnutritia si ofera indivizilor sanse de ameliorare a conditiilor lor de viata. In raportul anual al Bancii Mondiale pe 1997 se arata ca ,,investitiile de sanatate, educatie, hrana contribuie la productivitatea individuala si in mod global la crestera economica nationala".

Caracterul de investitie al cheltuielilor cu invatamantul, cultura, sanatatea reclama tratarea lor si din punctul de vedere al eficientei obtinute in urma utilizarii lor. Actiunile social-culturale sunt, pe de o parte, ,,bunuri de consum" care satisfac necesitati individuale (de exemplu, a invata inseamna a consuma, a-ti satisface anumite necesitati intelectuale prin cunostintele pe care le asimilezi); pe de alta parte, ele au un rol economic, reprezentat de contributia actiunilor social-culturale la sporirea venitului national; comportamentul de ,,investitii in resurse umane" conduce la necesitateaa determinarii si urmarii eficientei cheltuielilor pentru actiunile respective.

In domeniul actiunilor social-culturale, eficienta prezinta 2 laturi:

- eficienta actiunii respective;

- eficienta resurselor financiare destinate acestor actiuni.

Eficienta actiunilor de cultura, sanatate, asistenta sociala reflecta calitatea fiecarui tip de activitate desfasurata si se exprima prin indicatori ai randamentului specific actiunii, ea evidentiindu-se ca o eficienta interna . Efectele economice, sociale, umane, culturale comparate cu efortul reclamat prezinta rezultatele activitatii in afara, in viata economico-sociala; ea este o eficienta externa si se exprima atat prin indicatori sub forma materiala, cat si sub forma valorica.

Determinarea eficientei a cheltuielilor publice social-culturale prezinta o mare importanta deoarece ofera societatii elemente importante in actiunea de alocare a resurselor financiare, de judecare a necesitatii si oportunitatii indreptarilor spre aceste domenii, uneori la concurenta cu investitii materiale sau alte destinatii. In activitatea financiara este necesar a stabili un sistem de indicatori a eficientei economice si a cuantifica ,,efortul" si ,,efectul" in cazul fiecarei actiuni social-culturale; de asemenea, trebuie gasite si procurate diferite cai de ridicare a eficientei economice a cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale.

In ultimii ani s-au manifestat o serie de preocupari care vizau evidentierea corelatiei directe intre dezvoltarea economica a tarilor si viata umana. A fost elaborat un nou concept privind dezvoltarea economica a statelor, si anume dezvoltarea umana durabila. Programul Natiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) a intocmit, incepand cu 1990, un raport privind Dezvoltarea Umana. El cuprinde studii aprofundate ale diferitilor factori ai dezvoltarii pe baza carora se calculeaza indicatorul dezvoltarii umane (IDU) si se ierarhizeaza tarile lumii in functie de nivelul lui. Noul indicator are un continut complex si evidentiaza pregnant faptul ca dezvoltarea umana este o componenta a progresului social.

Pentru realizarea dezvoltarii umane sunt necesare trei conditii esentiale, si anume:

- o viata indelungata intr-o stare buna de sanatate

- acumularea de cunostinte

- acces la resursele necesare pentru atingerea unui nivel de trai convenabil.

Mai precis se preconizeaza ca accesul la aceste conditii esentiale sa fie asigurat nu numai pentru generatiile prezente, ci si pentru cele viitoare, fapt ce confera durabilitatea dezvoltarii umane.

Metodologia de calcul a indicatorului dezvoltarii umane (IDU) stabilita de PNUD reclama luarea in consideratie a urmatoarelor trei elemente:

speranta de viata la nastere - longevitatea

2) nivelul educatiei reflectat intr-un indicator combinat in raport cu gradul de alfabetizare si gradul de cuprindere in invatamantul de toate gradele.

3) standardul de viata masurat prin indicatorul PIB pe locuitor exprimat in dolari SUA la paritatea puterii de cumparare.

Sunt stabilite o serie de norme si etape. De exemplu, pentru elementele de mai sus sunt precizate valori minime si maxime, astfel:

- speranta de viata este cuprinsa intre 25-85 ani

-gradul de alfabetizare este cuprins intre 0% si 100%

-gradul de cuprindere in invatamant este intre 0% si 100%

-PIB pe locuitor are valori intre 100$ SUA si 40000$ SUA.

Prin calcularea ,,standardului de viata exprimat in indicatorul PIB pe locuitor", se porneste de la nivelul real al PIB pe locuitor din tara respectiva, calculat la totalul puterii de cumparare; acest nivel se ajusteaza in cazul in care el depaseste un nivel mediu mondial al PIB pe locuitor, stabilit pentru anul respectiv. Ajustarea se face cu ajutorul formulei de utilitate marginala a venitului (formula lui Atkinson).

Incepand cu 1995, Romania elaboreaza un Raport National al Dezvoltarii Umane. El se bazeaza pe metodologia PNUD si este realizat cu sprijinul reprezentantei PNUD din Romania. In fiecare an acest raport are o tematica specifica si reprezinta un studiu complex si obiectiv efectuat din afara organelor de decizie al procesului de tranzitie privit din perspectiva dezvoltarii umane.

In 1996, Raportul Dezvoltarii Umane din Romania a avut ca tema distincta habitatul - un element deosebit de important al calitatii vietii; totodata, Raportul ,,incearca sa contureze un profil mai cuprinzator aldezvoltarii umane in ceea ce priveste populatia, evolutia si utilizarea resurselor de munca, educatia si sanatatea, protectia sociala".

In 1997, Romania a avut ca tema specifica analiza problemelor coeziunii sociale si efectele ei asupra saraciei. Actuala etapa care o parcurge Romania, marcata de politici economice si sociale cu costuri ridicate pentru populatie, reclama mentiunea coeziunii sociale, atenuarea tensiunilor, promovarea de programe de protectie sociala si reducerea saraciei. Raportul Dezvoltarii Umane-1997-audizeaza starea de fapt si perspectivle diferitelor componente ale dezvoltarii umane si, alaturi de starea de sanatate, nivelul educatiei, habitatul s.a. accentueaza studiul unor actiuni specifice cum sunt legitimitatea, eficienta guvernarii, promovarea echitatii si aportul lor la dezvoltarea umana.

Tematica principala a Raportului Dezvoltarii Umane in 1998 o reprezinta audizarea impactului evolutiei economice din Romania asupra dezvoltarii umane si politicile statului in domeniul asigurarii protectiei sociale; un accent deosebit este pus pe rolul statului in societatea civila si al institutiilor lui in sprijinul dezvoltarii umane.

Analizele stiintifice ale componentelor dezvoltarii umane cuprinse in aceste rapoarte reprezinta, in acelasi timp, studii prospective de interes national, destinate sensibilizarii factorilor de decizie pentru a initia si dezvolta actiuni eficiente cu efecte favorabile asupra dezvoltarii umane.

2. Structura cheltuielilor pentru actiuni social-culturale si semnificatiile sale

Cheltuielile pentru actiuni social-culturale se refera la:

a) invatamant;

c) sanatate;

c) cultura, culte, actiuni sportive si de tineret;

d) securitatea sociala.

In Romania, structura cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale, prezentata in clasificatia indicatorilor privind finantele publice, vizeaza urmatoarele destinatii:

a) invatamant;

b) sanatate;

c) cultura, religia si actiuni privind activitatea sportiva si de tineret;

d) asistenta sociala, alocatiile, pensiile, ajutoarele si indemnizatiile;

e) alte cheltuieli social-culturale;

f) asigurarile sociale de stat;

g) pensia alimentara;

h) ajutorul de somaj.

Dupa cum se observa, exista anumite deosebiri in gruparea acestor cheltuieli. In unele tari se foloseste expresia ,,cheltuieli cu securitatea sociala" in care sunt cuprinse ajutoarele, alocatiile, indemnizatiile de somaj, pensiile s.a. acordate salariatilor, agricultorilor, liber-profesionistilor si altor categorii sociale; sau membrii societatii sunt tratati in mod diferentiat pe grupuri sociale, cum ar fi: batrani, invalizi, handicapati, someri, femei, tineri, copii. Prin astfel de cheltuieli se urmareste sa se actioneze si in directia cresterii veniturilor grupurilor ,,defavorizate" de indivizi. De asemenea, o anumita categorie de cheltuieli poate avea mai multe sau mai putine componente, adresandu-se unor grupuri diferite de indivizi: de exemplu, in cheltuielile cu ,,asistenta sociala" se cuprind ajutoarele destinate batranilor, invalizilor, handicapatilor, dar aici se cuprind si cheltuielile pentru familii cu multi copii, pentru plasamentul copiilor, pentru saraci s.a.

In afara conceptului de ,,securitate sociala" se intalneste adesea si acela de ,,protectie sociala". Sfera de cuprindere a actiunilor pe linia protectiei sociale depaseste sfera actiunilor cuprinse in securitatea sociala. Astfel, protectia sociala se refera la ansamblul actiunilor si masurilor economice, sociale sau de alta natura, initiate de stat pentru a garanta membrilor societatii, salariati sau nesalariati, apararea fata de fenomene si actiuni al caror efect se rasfrange nefavorabil asupra situatiei lor. In cadrul masurilor de protectie sociala se cuprind: crearea de noi locuri de munca, subventionarea unor produse si servicii destinate populatiei, compensatii banesti acordate persoanelor cu venituri fixe pentru cresterea productiei la marfuri de interes vital pentru populatie, facilitati fiscale, ajutor de somaj, asistenta sociala, asigurari sociale etc. Rezulta ca pentru protectia sociala, alaturi de cheltuielile social-culturale, se efectueaza si cheltuieli cu caracter economic sau de alta natura. De exemplu, unele tari practica ,,impozite negative" care reprezinta ajutoare banesti acordate de stat unor persoane defavorizate in scopul de a le asigura un venit minim. In Franta, in 1998, s-a introdus un venit minim de integrare (revenu minimum d'insertion) care este asimilat in impozit negativ.

O alta definitie data protectiei sociale arata ca ea cuprinde ,,ansamblul de actiuni, decizii si masuri intreprinse de societate pentru prevenirea, diminuarea sau inlaturarea consecintelor unor evenimente considerate ca riscuri sociale asupra conditiilor sociale ale populatiei"3.

Structura cheltuielilor publice totale pentru actiuni social - culturale

Din datele prezentate in tabel rezulta ca structura cheltuielilor publice pentru actiuni social-culturale difera in functie de gradul de dezvoltare al tarii: in tarile dezvoltate ponderea cea mai mare o detin cheltuielile cu securitatea sociala; intre 70,1% din totalul cheltuielilor social-culturale in Danemarca si 35,8% in SUA; ponderi importante mai detin cheltuielile pentru invatamant si/sau cele pentru sanatate. In unele tari in curs de dezvoltare se aloca cea mai mare parte a acestor cheltuieli invatamantului (72,7% in Filipine, 63,8% in Maroc) sau securitatii sociale (56,4% in Argentina).

In ultimii ani, intr-o serie de tari au loc unele modificari in cadrul finantarii cheltuielilor pentru actiuni social-culturale. Se stie ca programele sociale realizate in principal pe seama fondurilor bugetare au fost initiate cand aceste tari se aflau in perioda de avant economic si puteau asigura o puternica si variata protectie sociala. Dar perspectivele demografice, combinate cu recesiunea economica, au impus cautarea unor metode de revizuire a cheltuielilor publice in general si a celor sociale in special. Multe tari au luat masuri importante de reducere a unor categorii de cheltuieli (sociale in principal) sau au efectuat reforme care au operat modificari in mecanismele de finantare a unor domenii (sanatate, invatamant, asigurari sociale). Asa este cazul SUA, in anii 1980-1988, sau al Marii Britanii, in perioada 1979-1990. In prezent, desi nu se renunta la realizarea obiectivelor de asigurare a bunastarii cetatenilor, statele dezvoltate isi revizuiesc politicile sociale si le supun principiilor eficientei economice si mecanismelor pietei. Astfel, se considera ca ajutoarele sociale directe trebuie acordate limitat, pentru a nu incita la nemunca si pentru a nu transforma persoanele astfel ajutate in ,,asistati pemanenti" sau, interventia statului in plan social trebuie sa asigure numai ,,compensarea efectelor negative ale concurentei din acest domeniu".