PRESTATIILE BANESTI DIN SISTEMUL DE PROTECTIE SOCIALA

Acest capitol este impartit in doua sectiuni. Prima sectiune prezinta principalele programe de prestatii banesti, prin care se realizeaza transferul unor importante resurse financiare catre populatie: pensiile si alte drepturi de asigurari sociale, prestatiile pentru someri, alocatiile familiale si ajutorul social. Se analizeaza: dimensiunile programelor, criteriile de eligibilitate ale acestor programe, nivelul prestatiilor in bani, finantarea si capacitatea programelor de a se autosustine. A doua sectiune utilizeaza datele din Ancheta integrata in gospodarii (AIG) pentru estimarea gradului de acoperire a sistemului pe tipuri de gospodarii si persoane, precum si contributia respectivelor prestatii la consumul lunar al gospodariilor.

1. DESCRIEREA PRINCIPALELOR PROGRAME DE PRESTATII BANESTI

In Romania exista o multime de programe de protectie si asistenta sociala atat sub forma de transferuri banesti (pensii, alocatii, ajutoare, indemnizatii), cat si servicii (masuri active de combatere a somajului, cantine sociale, camine atelier si camine spital pentru copii, camine pentru batrani si pensionari, camine spital pentru bolnavi cronici etc.). In 1999 existau nu mai putin de 38 de programe de protectie si asistenta sociala. Transferurile banesti (30 ca numar) detin cea mai mare pondere din totalul fondurilor destinate protectiei sociale (97%). Programele de protectie sociala sub forma de transferuri banesti pot fi grupate in trei mari categorii: asigurari sociale, alocatii familiale si prestatii de asistenta sociala. Dintre acestea, asigurarile sociale reprezinta cea mai importanta componenta in totalul transferurilor banesti (Fig. 2.1).

Asigurari sociale: transferuri acordate pe baza contributiei de asigurari sociale si aparitiei unei situatii bine precizate cum ar fi varsta inaintata, somaj, boala sau pierderea capacitatii de munca, maternitate. Asigurarile sociale cuprind pensiile, ajutoarele acordate in cazul incapacitatii temporare de munca, ajutoarele pentru prevenirea imbolnavirilor, refacerea si intarirea sanatatii, ajutoarele acordate salariatilor si pensionarilor pentru decese si proteze, indemnizatiile de maternitate si ingrijirea unui copil bolnav, concediul platit pentru cresterea copilului pana la doi ani, ajutorul de somaj, alocatia de sprijin pentru somerii de lunga durata, platile compensatorii. Transferurile din sistemul de asigurari sociale sunt finantate de bugetul asigurarilor sociale de stat (pensiile si celelalte drepturi de asigurari sociale) si bugetul pentru plata ajutorului de somaj (ajutoarele de someri, absolventi si disponibilizati prin concedieri colective). Asigurarile sociale reprezinta cea mai mare parte a cheltuielilor totale cu transferurile banesti. In 1999 asigurarile sociale au reprezentat 88% din totalul transferurilor banesti (au fost incluse aici si pensiile IOVR si pensiile militare, chiar daca nu sunt propriu-zis drepturi de asigurari sociale; fara acestea, cheltuielile cu asigurari sociale ar reprezenta 81% din totalul transferurilor banesti).

Fig. 1. Distributia transferurilor banesti pe categorii, 1999.

Sursa: ANS, 2000

Alocatiile familiale universale: alocatii banesti acordate familiilor cu copii. Aceste alocatii nu depind de venit sau de contributia la asigurarile sociale. In categoria respectiva intra alocatia de stat pentru copii, alocatia suplimentara pentru familiile cu mai multi copii si indemnizatia de nastere. Finantarea alocatiilor familiale se realizeaza de la bugetul de stat, bugetele locale, fondul de solidaritate sociala pentru persoanele cu handicap si fondul national de solidaritate. In 1999 alocatiile familiale universale au reprezentat 8% din totalul cheltuielilor cu prestatiile banesti.

Prestatiile de asistenta sociala: alocatii banesti acordate persoanelor aflate in nevoie ca urmare a lipsei cronice a mijloacelor de subzistenta sau pierderii de venit in urma unei situatii de urgenta. Prestatiile de asistenta sociala include ajutorul social pentru familiile cu venituri mici (un program de tipul venitului minim garantat), ajutorul pentru sotiile celor ce satisfac serviciul militar obligatoriu, alocatia de intretinere pentru plasament familial si incredintare, ajutoare de urgenta, alocatii pentru procurarea de proteze, alocatii pentru energia termica, compensatii pentru cresterea pretului painii, ajutoare speciale pentru persoanele cu handicap. In 1999, aceste programe au reprezentat mai putin de 4% din totalul transferurilor banesti.

Majoritatea programelor de protectie sociala au fost mostenite de la regimul de planificare centralizata, iar reforma lor nu a inceput decat de curand (cea mai radicala reforma in domeniul pensiilor a fost demarata la inceputul anului 2000). Printre programele adoptate dupa 1989, ajutorul de somaj a fost introdus in 1991, iar ajutorul social, la jumatatea anului 1995. Alocatia de stat pentru copii, care in perioada sistemului de planificare centralizata nu se acorda decat copiilor salariatilor, a devenit un ajutor universal in 199 Incepand cu 1999 gama prestatiilor de asistenta sociala s-a imbogatit cu o serie de transferuri si servicii finantate dintr-un fond special, fondul national de solidaritate. Din acest fond se finanteaza unele transferuri noi (alocatia de solidaritate, microcredite pentru persoane fizice, acoperirea unor cheltuieli cu medicamente sau servicii de sanatate) si se contribuie la finantarea unor prestatii existente (alocatia de stat pentru copii, alocatia suplimentara pentru familiile cu copii).

Structura sistemului de protectie sociala din Romania are o componenta puternica de asigurari sociale. Din acest punct de vedere Romania se aseamana majoritatii tarilor din Europa de Vest. Intru catva deosebit este, dupa 1997, accentul foarte pronuntat pus pe alocatiile familiale universale pentru sprijinirea populatiei. Programele de asistenta sociala focalizate pe sprijinirea celor saraci au doar un rol minor in totalul cheltuielilor de protectie sociala, iar in timp aceste fonduri au scazut in ciuda cresterii saraciei.

Pe categorii de programe, cel mai important il constituie pensiile. In cei patru ani analizati, pensiile au reprezentat intre 65% si 70% din totalul transferurilor banesti sau circa 6% din PIB. In 1999, ele s-au situat la 70% din totalul transferurilor (Figura 2.2).

Fig. 2. Structura cheltuielilor cu principalele transferuri banesti, 1999.

Sursa: Anuarul statistic, 1999

In afara pensiilor, printre programele cu un buget apreciabil se numara alocatiile familiale si ajutorul de somaj cu 8 si respectiv 14% din totalul cheltuielilor banesti. Ajutorul social (program menit sa functioneze ca o schema de "venit minim garantat"), singurul program de asistenta sociala conceput ca program de combatere a saraciei prin acordarea de ajutoare banesti celor care au nevoie de ele, asigura cel mai mic volum de transferuri banesti (sub 0,5% din totalul transferurilor banesti din 1999). Cheltuielile totale de protectie si asistenta sociala au reprezentat in 1999 aproximativ 11,3% din PIB. Costul total al programelor de transferuri banesti a ajuns in 1999 la 11% din PIB de la 7,7% in 1995.

Vom analiza pe rand cele mai importante transferuri banesti: pensiile si ajutoarele pentru incapacitate temporara de munca, asigurarea impotriva somajului, alocatiile familiale si programul de ajutor social.

1.1. ASIGURARILE SOCIALE

1.1.1. PENSILE

Sistemele de pensii au drept obiectiv principal asigurarea unui venit de inlocuire permanent peste o anumita varsta (pensia pentru limita de varsta) si protectia in eventualitatea unor situatii deosebite generatoare de incapacitate temporara de munca, precum accidente de munca, boli profesionale sau deces in familie (pensia de invaliditate sau de urmas). De asemenea, pensiile pot contribui la reducerea saraciei si la redistribuire (de la tineri la batrani, de la bogati la saraci si de la barbati la femei), desi aceste obiective nu sunt prevazute in mod expres. Ca si alte alocatii de asigurari sociale, pensiile pot contribui la realizarea solidaritatii sociale. Reducerea saraciei nu constituie o functie explicita a pensiilor. Cu toate acestea, asigurarile sociale - spre deosebire de asigurarile private - pot utiliza formule pentru a realiza o redistributie de la bogati la saraci. In Romania, rearanjarea pensiilor agricultorilor dupa februarie 1997 constituie un exemplu de reforma sociala cu obiectiv de redistribuire.

Tipuri de pensii. In Romania exista 3 tipuri principale de pensii: pentru munca depusa si limita de varsta (cu sau fara vechime integrala in munca), pensia pentru invaliditate si cea de urmas. Aceste tipuri de pensii sunt furnizate in toate cele patru sisteme de pensii: de asigurari sociale de stat, de agricultori, sistemul unor culte religioase si sistemul pensiilor militare. Dintre aceste sisteme, cel al asigurarilor sociale de stat este cel mai important ca numar de asigurati si beneficiari.

Pentru simplificarea sistemului de pensii, pensiile de agricultor au fost incluse in bugetul asigurarilor sociale, desi beneficiarii nu au contribuit la acest fond (pensiile de agricultor sunt acoperite insa din subventii de la bugetul de stat si o taxa speciala colectata de bugetul asigurarilor sociale de la agentii economici din sectorul agricol si industria alimentara[1]). Tot pentru simplificare, in sistemul de asigurari sociale de stat sunt incluse doua tipuri de pensii - "pensiile invalizilor, orfanilor si vaduvelor de razboi - iOVR"[2] si "pensia de ajutor social , pentru care insa finantarea se face de la bugetul de stat.

Sistemul pensiilor militarilor nu este un sistem propriu-zis de asigurari, cheltuielile cu pensiile fiind acoperite din veniturile de la bugetul de stat.[4]

Alte doua sisteme de pensii sunt constituite pe criterii profesionale (unele culte si magistratii). Desi la inceputul tranzitiei existau mai multe fonduri de pensii pe profesii, in 1998 nu mai ramasesera decat cele doua deja mentionate. Restul suferisera dezechilibre majore intre venituri si cheltuieli si au fost integrate in fondul asigurarilor sociale de stat. Beneficiarii din celelalte sisteme reprezinta mai putin de 1% din numarul total al pensionarilor.

Pensionarii din sistemul asigurarilor sociale de stat mai beneficiaza si de o pensie suplimentara proportionala cu nivelul si perioada de contributie.

Criterii de acordare. Pensiile pentru limita de varsta (vechime completa sau incompleta) se acorda in functie de trei criterii. Primul este numarul de ani de contributie la fondul de asigurari sociale. Pensia pentru limita de varsta si vechime integrala se acorda barbatilor care au contribuit la sistemul de asigurari sociale cel putin 30 de ani si femeilor care au contribuit cel putin 25 de ani. Pensia pentru limita de varsta si vechime incompleta se acorda pentru o vechime in munca de cel putin 10 ani.

Al doilea criteriu il constituie implinirea "varstei legale de pensionare". Aceasta este in mod normal de 62 ani pentru barbati si 57 pentru femei. La cerere, la varsta de 60 de ani (barbatii) si 55 de ani (femeile) pot beneficia de pensie pentru limita de varsta si vechime integrala, daca au contribuit la asigurari sociale cel putin 30 de ani barbatii si, respectiv 25 ani femeile.

In al treilea rand, exista o serie de derogari de la primele doua criterii, ceea ce permite unor beneficiari sa se bucure de aceste prestatii mai devreme (pensionare inainte de termen). Pot beneficia de pensie asiguratii care au lucrat in conditii grele, somerii de lunga durata, femeile care au nascut si crescut cel putin trei copii si persoanele cu diverse forme de handicap (nevazatorii, de exemplu).

Finantare si organizare. Finantarea pensiilor se face din mai multe fonduri: Fondul Asigurarilor Sociale de Stat, Fondul pentru Pensia Suplimentara, Fondul de Pensii pentru Agricultori si fondurile de pensii independente, pe profesii (magistrati, unele culte religioase). Fondul asigurarilor sociale de stat, care este si principalul fond, colecteaza o contributie de asigurari sociale obligatorie, pe care angajatorul o achita in numele angajatilor. Cuantumul contributiei de asigurari sociale este diferentiat in functie de "grupa de munca" (30%, 35% si 40% din fondul de salarii ). La fondul de pensii ale agricultorilor se aduna contributiile voluntare ale agriculturilor (castigurile asigurate nu pot fi mai mici de 60% din salariul minim pe economie) si o contributie obligatorie de 2-4% din veniturile realizate de agentii economici care produc, industrializeaza si comercializeaza produse agricole. La fondul pentru pensia suplimentara se varsa contributia obligatorie achitata de salariat (5% din salariul de baza si sporurile cu caracter permanent )

Proiectul de lege initiat de Ministerul Muncii si Solidaritatii Sociale va fi inaintat Parlamentului la sfarsitul lunii martie

In termen de opt luni de la data intrarii in vigoare a legii, (se spera pana la inceperea vacantei parlamentare) fiecare contribuabil la sistemul public de pensii va fi obligat sa adere in paralel si la un fond universal de pensii private. Singura limita este legata de varsta. Daca pentru persoanele care mai au cel putin 20 de ani pana la varsta legala de pensionare, contributia va fi obligatorie, pentru cele care mai au cel putin zece, aderarea la un fond universal de pensii va fi optionala.

Pentru a putea cotiza atat la sistemul public de pensii cat si la cel privat, romanii nu vor trebui insa sa scoata mai multi bani din buzunar. Conform noului proiect de lege, contributia fiecarui membru la fondul privat va fi in primul an de 2% din salariul brut, urmand sa creasca anual cu cate un procent pana la pragul de 8%. Aceasta se va scadea din actuala contributie de asigurari sociale pe care angajatii si celelalte categorii de contribuabili, o platesc conform Legii nr. 19/2000. Scaderea procentajului alocat pensiei de stat va duce, in mod proportional, la diminuarea numarului de puncte alocate lunar angajatului.

In termen de doi ani de la data infiintarii, un fond universal de pensii va trebui sa aiba minimum 200.000 membri. Legea nu prevede insa numarul minim de membri necesar pentru a infiinta un fond de pensii, acest element urmand sa fie stabilit prin norme ulterioare.

Asiguratorii - exclusi de pe piata pensiilor private

Pe langa crearea fondurilor universale de pensii (obligatorii), proiectul prevede in plus posibilitatea infiintarii planurilor de pensii facultative (pilonul III), administrate in sistem privat. Acestea vor fi finantate si propuse angajatilor sau rudelor acestora de catre angajatori sau grupuri de angajatori, iar membrilor de sindicat de catre sindicate sau carteluri sindicale. In plus fata de aceste categorii, pensiile facultative vor putea fi oferite si altor categorii de populatie de catre societati de pensii constituite in acest scop.

Proiectul nu specifica insa care va fi statutul companiilor de asigurari care ofera in acest moment planuri de pensii private sub forma politelor de asigurare. Nu se stie inca daca acestea vor fi considerate societati de administrare a pensiilor private facultative sau vor avea un statut separat. Neclaritatile persista si in ce priveste supravegherea institutiilor care ofera pensii private facultative. Conform legii, de acest lucru ar trebui sa se ocupe Comisia Nationala a Fondurilor de Pensii (organism ce urmeaza sa fie infiintat dupa aparitia legii). Pe de alta parte, supravegherea companiilor de asigurari care ofera pensii private intra in acest moment, conform Legii nr. 32/2000 in sarcina Comisiei de Supraveghere a Asigurarilor.

Nu in ultimul rand, legea nu da posibilitatea angajatorilor care finanteaza un plan de pensii sa-si aleaga ca administrator o alta societate decat cea de administrare a pensiilor, firmele de asigurari nefiind incluse in aceasta categorie, desi au o experienta semnificativa in domeniu.

Capitalul social minim al societatii de administrare a unui fond universal de pensii (contributii obligatorii) este prevazut a fi de 20 milioane euro sau echivalentul in lei, calculat la cursul BNR. Suma trebuie depusa integral si exclusiv in numerar la o banca autorizata de pe teritoriul Romaniei. In plus, daca societatea administreaza si fonduri de pensii facultative, ea va trebui sa faca dovada ca detine un capital social de 1,5 milioane euro pentru fiecare dintre aceste fonduri.

Cateva cuvinte si despre masurile de protectie a contribuabililor pe piata pensiilor private. Dupa un an de la aparitia legii, este prevazuta infiintarea Fondului National de Garantie pentru Pensii, fond din care se vor acorda despagubiri pentru cazurile in care societatea de administrare este declarata falimentara iar masa credala nu acopera paguba produsa. Valoarea garantiei este de doua milioane euro pentru administratorul unui fond universal de pensii, respectiv o contributie anuala de 0,01 % din valoarea activelor in cazul societatilor de pensii facultative.

Daca lucrurile sunt clare in ce priveste reglementarea si supravegherea pietei, aceasta intrand in sarcina Comisiei Nationale a Fondurilor de Pensii, nu la fel de clara este prevederea privind numirea presedintelui Comisiei. Conform art. 8(1) "acesta este numit si revocat de primul ministru cu avizul consultativ al Consiliului Economic si Social. In acelasi timp la art. 8(2) se prevede faptul ca " numirea presedintelui este validata de Parlament prin votul majoritatii membrilor".

Cu alte cuvinte, premierul poate revoca o persoana validata de Parlament fara a mai consulta forul legisplativ pentru acest lucru. Pe de alta parte juristii apreciaza ca art. 8(2) devine inutil intrucat "numirea este constitutiva de drepturi si nu mai reclama nici o validare".

Investitiile fondurilor de pensii

. depozite bancare la o societate bancara autorizata de BNR si care nu este sub administrare speciala sau sub regim special de decontare

. obligatiuni si titluri de creanta emise de Ministerul Finantelor Publice si obligatiuni emise de BNR

. obligatiuni emise de autoritatile administratiei publice locale

. actiuni cotate pe o piata reglementata de CNVM

. obligatiuni emise de societati comerciale inregistrate in Romania si care sunt cotate pe o piata reglementata, avand ratingul aprobat de comisie

. obligatiuni de stat emise de guverne straine care au un rating international acceptat de CNFP si CNVM

. alte forme de investitii prevazute de reglementarile CNFP, care cuprind si procentele maxime ale activelor unui fond de pensii ce pot fi investite in aceste forme de investitii

Numarul beneficiarilor. La sfarsitul anului 1999, sistemul asigurarilor sociale de stat platea pensii unui numar de peste 4 milioane pensionari, iar sistemul pensiilor din agricultura - altor 1,7 milioane (Tabelul 1). Numarul beneficiarilor a crescut semnificativ in cei patru ani acoperiti de analiza noastra - cu 15% in cazul pensionarilor agricultori. Comparativ cu cresterea din perioada decembrie 1989 - decembrie 1994 cand au abundat dispensele de pensionare inainte de termen , cresterea numarului de beneficiari poate fi considerata ca fiind moderata in perioada 1995-1998. Cresterea numarului de pensionari s‑a accentuat in 1999 din cauza sistemului generos de determinare a nivelului pensiei.

Tabelul 1.

Evolutia beneficiarilor si a nivelului mediu al prestatiilor in sitemul asigurarilor sociale de stat, 1995-1998

Sursa: CNS, 1998

Nivelul prestatiilor. Nivelul pensiei depinde de castigurile realizate anterior de fiecare asigurat si de numarul anilor de contributie. Pentru pensiile de asigurari sociale (pentru limita de varsta si vechime integrala, nivelul pensiei variaza intre 54% si 58% din media salariului celor mai buni cinci ani consecutivi din ultimii zece. Cei care continua sa lucreze peste varsta de pensionare vor avea pensiile majorate cu 1% pentru fiecare din primii cinci ani de munca si cu 0,5% pentru fiecare an din urmatorii.

Actuala legislatie este extrem de generoasa in ceea ce priveste marimea pensiei pentru noii pensionari si incurajeaza pensionarea si abandonarea pietei muncii. Rata de inlocuire a salariului prin pensie a ajuns in 1999 la 100% pentru o persoana indreptatita sa se pensioneze la limita de varsta si cu vechime completa. Cum este posibila o astfel de anomalie intr-un sistem de asigurari in care rata medie a contributiei de asigurari sociale este de aproape 37%, iar perioada medie de contributie este de 25 de ani? Explicatia este data de modul defectuos de determinare a veniturilor luate in calcul la stabilirea pensiei.

Ignorarea anomaliilor din modul de determinare a pensiilor si perpetuarea lor au crescut presiunea asupra cheltuielilor cu pensiile si, in acelasi timp, au adancit inegalitatile intre generatiile noi de pensionari si cele iesite la pensie inainte de 1996 (anul aparitiei legislatiei defectuoase).

In prezent costul de oportunitate pentru un asigurat care indeplineste conditiile de pensionare este foarte mare. Acest cost de oportunitate este chiar pensia pe care ar putea-o obtine o persoana asigurata daca ar renunta sa munceasca. Se adauga la acest cost si timpul liber pe care l-ar putea castiga oamenii daca ar renunta sa munceasca. Asiguratii nu au astfel nici cel mai mic stimulent sa continue sa munceasca dupa ce au atins varsta legala de pensionare (anticipata sau nu), stiind ca ar putea obtine un venit din pensie mult mai mare decat venitul din munca, plus satisfactia timpului liber. Comportamentul rational consta in aceea ca asiguratii parasesc piata muncii la o varsta tanara.

Drept urmare, Romania are cei mai tineri pensionari din Europa. Lipsa stimulentelor de a ramane pe piata muncii plus facilitatile de pensionare anticipata din ultimii zece ani au distrus echilibrul bugetului de asigurari si au avansat promisiuni greu de luat inapoi. In plus s-a ajuns la o inegalitate intre generatii dificil de acceptat de catre pensionarii mai vechi.

Sistemul de asigurari sociale de stat are un caracter redistributiv. In acest sens este stabilita o pensie minima pentru principalele categorii de pensie (pentru limita de varsta si invaliditate). Nivelul pensiei minime nu are un punct de referinta, ci este stabilit periodic pentru a mentine puterea de cumparare.

Din punctul de vedere al regimului fiscal, sistemul de asigurari sociale este de tipul "scutit-scutit", atat contributiile de asigurari sociale, cat si pensiile fiind neimpozabile[8].

Exista mari diferente intre nivelul pensiei de asigurari sociale si pensia din agricultura, desi in ultimii ani pensiile de agricultor au crescut mai rapid. Pensia medie de asigurari sociale a reprezentat cam 40% din salariul mediu pe economie in intreaga perioada analizata, mult superioara celei din agricultura, care s-a situat la doar 8-10% din salariul mediu pe economie. Rata de inlocuire a pensiilor de asigurari sociale de stat fata de salariul mediu a fost stabila in perioada 1995-1998, mentinandu-se in limitele a plus/minus 5 puncte procentuale in jurul valorii de 40% din salariul mediu pe economie. In schimb, rata de inlocuire a pensiilor agricultorilor a avut o evolutie ascendenta, in special pana in primul trimestru al anului 1997. Drept urmare, diferenta dintre pensia medie de asigurari sociale de stat si pensia medie din agricultura a scazut de la 1:5,5 la inceputul lui 1995 la 1:4 la sfarsitul lui 1998. Ambele tipuri de pensii au inregistrat o crestere puternica in primul trimestru al anului 1997, ca, de altfel, si alte prestatii in bani, dupa care au cunoscut o scadere continua in termeni reali. Noul guvern instalat la sfarsitul anului 1996 a intentionat sa creasca pensiile si sa le mentina puterea de cumparare, dar pe parcurs s-a confruntat cu insuficienta veniturilor colectate din contributii de asigurari sociale si cu cresterea numarului de pensionri, ceea ce a facut ca nivelul real al pensiilor sa scada continuu .

Organizarea sistemului de pensii. Sistemul de pensii din Romania este organizat pe principiul colectarii contributiilor necesare pentru plata pensiilor de la generatiile actuale de asigurati (asa-numitul sistem Pay-As-You-Go sau PAYG). In cadrul unui astfel de sistem, asiguratorul (statul) nu acumuleaza fonduri in vederea satisfacerii unor solicitari de pensionare in viitor. El impziteaza, in schimb, generatia actuala se asigurati pentru a putea plati pensiile celor ce au iesit din randurile generatiei active. Sistemele PAYG, in perioada dinainte de maturitate (momentul in care ajung sa beneficieze de pensie generatiile care au contribuit toata perioada legala necesara pentru pensionare), au trei avantaje majore: pot proteja pensiile aflate in plata impotriva inflatiei, pot mari valoarea reala a pensiilor in functie de cresterea economica, si se pot genera rapid sumele pe care le presupun drepturile depline de pensionare, intrucat pensiile nu se platesc din contributiile achitate de beneficiar, ci din cele platite de actuala forta de munca (N. Barr, 1993). Dar toate aceste "avantaje" se materializeaza numai in conditiile unui raport stabil de dependenta intre pensionari si contribuabili. Cum aceasta ipoteza nu s-a aplicat Romaniei ultimilor zece ani de tranzitie, avantajele potentiale nu au putut fi exploatate. In consecinta, pensia medie reala a scazut continuu in ultimii zece ani de tranzitie. In al doilea rand, rata de crestere reala a pensiilor a fost intotdeauna mai mica (exceptand anul 1995) decat cea a cresterii economice (Fig. ), contribuind la cursul descendent al pensiei medii.

Figura       Rata de crestere reala: pensii si PIB

Sursa : Anuarul statistic 1998, Comisia Nationala de Statistica

Principala problema a unui sistem PAYG este cea a sensibilitatii sale la schimbarile survenite in structura de varsta a populatiei. Cand raportul de dependenta intre beneficiari (pensionari) si cei care achita contributia (salariatii) creste, sistemul devine vulnerabil. Asemenea multor tari din lume, Romania inregistreaza o vulnerabilitate crescanda a sistemului sau de pensii[9], dar determinata nu atat de fenomenul demografic, cat de politica de asigurari sociale. Majoritatea factorilor care au crescut vulnerabilitatea sistemului de pensii din Romania sunt endogeni sistemului de pensii. Astfel, inlesnirile de pensionare anticipata au crescut rapid numarul pensionarilor si au redus numarul de salariati si, implicit, numarul de contribuabili (nivelul ocuparii nu a coborat la fel de mult deoarece multi pensionari tineri continua sa lucreze). Cresterea continua a nivelului contributiilor de asigurari sociale, in incercarea de a spori veniturile la bugetul asigurarilor sociale, a pus multi agenti economici in imposibilitatea de a plati aceste contributii, iar pe altii i-a indemnat la evaziune. Legislatia conventiilor civile de munca, ce a permis scutirea de la plata contributiei de asigurari sociale, a indreptat un segment important de persoane ocupate spre aceasta forma de contract de munca. Pe termen mediu si lung vulnerabilitatea sistemului va creste sub presiunea factorilor demografici. O crestere a longevitatii printr-o mai buna ingrijire a sanatatii poate mari numarul de pensionari. Pe de alta parte, cresterea nivelului de educatie poate sa intarzie intrarea pe piata muncii a tinerilor.

Echilibrul financiar al sistemului de pensii din Romania. Bugetul asigurarilor sociale de stat incepand cu 1995 nu a mai putut acoperi pensiile decat cu pretul acumularii unui deficit care la sfarsitul anului 1999 a ajuns la 1% din PIB. Dezechilibrul financiar este provocat de scaderea veniturilor si de cresterea cheltuielilor. Cresterea cheltuielilor a fost determinata de cresterea numarului de beneficiari. Intr-o perioada relativ scurta de timp (1995-1999) numarul beneficiarilor de pensii de asigurari sociale a crescut cu 23% (fig.2.5) Scaderea veniturilor a fost provocata de scaderea numarului de contribuabili si de cresterea evaziunii in achitarea contributiilor. In aceeasi perioada, numarul celor care contribuiau la sistemul de pensii de asigurari sociale (salariatii) s-a micsorat cu 20%. Drept urmare, raportul de dependenta definit ca fiind raportul dintre numarul pensionarilor si numarul salariatilor a crescut masiv. Cu toate acestea, pensiile de asigurari sociale si-au mentinut valoarea reala fata de inceputul anului 1995 insa cu pretul acumularii unor deficite majore[10].

Ca o dramatica solutie, contributia la asigurarile sociale s-a dublat intr-un rastimp de zece ani, ajungand la o medie de 37% in 1999 (in perioada 1995-1999 contributia de asigurari sociale a crescut cu 50%).

Fondul de pensii al agricultorilor se confrunta cu probleme similare, numarul de beneficiari crescand, in timp ce numarul contribuabililor a scazut. Dupa desfiintarea cooperativelor agricole, numarul celor care achita contributia la fondul de pensii pentru agricultori a scazut dramatic (de la 2 milione inainte de 1989 la doar 70000 in 1989). Pentru salvarea sistemului s-a recurs la paleative, precum impozitarea veniturilor realizate de agentii economici care produc, industrializeaza si comercializeaza produse agricole si mentinerea pensiei la un nivel scazut. Chiar si dupa importantele ajustari operate la sfarsitul lui 1996 si inceputul lui 1997, pensiile agricultorilor sunt foarte mici. O intrebare importanta la care am incercat sa dam raspuns in cadrul lucrarii a fost: cum se face ca, in timp ce pensia din agricultura este atat de mica, numarul pensionarilor agricoli saraci este mic? Explicatia rezida in faptul ca exista si alte surse de venit importante printre care se numara venitul din agricultura (autoconsumul) si subventiile acordate proprietarilor de pamant sub forma cupoanelor agricole.

1.1.2. AJUTORUL PENTRU INCAPACITATE TEMPORARA DE LUCRU

In cadrul acestui program se acorda: ajutoare de boala, ajutoare pentru prevenirea imbolnavirilor, pentru refacerea sanatatii si recuperarea capacitatii de munca si ajutoare banesti pentru procurarea de proteze.

Eligibilitatea. Toate persoanele asigurate beneficiaza de concediu medical (pentru agricultori este nevoie ca ei sa fi contribuit cel putin de sase luni din ultimele douasprezece). In toate cazurile este necesara prezentarea unui certificat medical.

Nivelul si perioada pentru care se acorda prestatia. Nivelul prestatiei difera in functie de tipul bolii (profesionala sau nu), locul accidentarii si tipul de contract (pe termen scurt sau lung). Ajutorul este de 100% din salariul asiguratului in cazul in care acesta sufera de o boala profesionala sau a avut un accident de munca si este cuprins intre 50% si 85% in cazul unor boli obisnuite. Pentru primele zece zile ale concediului de boala, ajutorul de boala este platit de angajator din fondurile proprii, dupa care el este achitat din fondul asigurarilor sociale de stat. In cazul unui accident de munca sau al unei boli profesionale, angajatorul suporta toate cheltuielile.

Incluse in asigurarea impotriva bolii sunt si serviciile de tratament si prevenire in statiuni balneoclimaterice, servicii de care beneficiaza pensionarii si salariatii din sectorul public (bugetar). Pentru a beneficia de astfel de prestatii nu este necesara o perioada lunga de contributie; drepturile se constituie imediat de la incheierea contractului de munca. Este necesara numai o recomandare sau trimitere din partea unui medic. Asiguratii au dreptul la tratament si recreere suportand doar o parte din costul serviciilor de care beneficiaza. Acest tip de prestatie face o diferentiere intre salariatii publici si cei privati: doar cei din prima categorie pot beneficia de ea, in timp ce costul este acoperit de contributiile obligatorii ale asiguratilor atat din sectorul public cat si din cel privat. Volumul fondurilor cheltuite pentru aceste prestatii nu este de neglijat. In 1997 el a fost egal cu alocatia suplimentara platita familiilor cu mai mult de doi copii si cu 50% mai mare decat ajutorul social acordat persoanelor celor mai sarace.

1.1. PRESTATII FAMILIALE

Ajutorul de maternitate si concediul platit pentru ingrijirea copiilor fac parte din sistemul asigurarilor sociale si sunt achitate din fondurile de asigurari.

Criterii de acordare. Beneficiarele acestui tip de prestatie sunt numai femeile care au contract de munca. Dreptul la beneficiu nu este conditionat de contributia la fondul de asigurari sociale de stat (fondul de asigurari al agricultorilor cere ca beneficiarele sa fi contribuit timp de cel putin sase luni).

Nivelul prestatiei si durata pe care se acorda. Cuantumul ajutorului de maternitate difera in functie de contributie, de la 50% din salariu pentru o contributie de sub 6 luni, la 85% pentru o contributie de peste un an (fondul de asigurare al agricultorilor acorda 80%) si de numarul copiilor (94% incepand cu al treilea copil). Durata concediului de maternitate este de 112 zile luat optional de catre pesoana asigurata, inainte si/sau dupa nastere. Concediul platit pentru ingrijirea copilului se acorda dupa epuizarea concediului de maternitate pana la implinirea varstei de doi ani si reprezinta 85% din salariul avut (80% pen tru agricultori). Oricare dintre parinti poate opta pentru aceasta prestatie. In cazul in care copilul este bolnav, mamele pot beneficia de concediu pentru ingrijirea copilului pana la varsta de 3 ani.

Pana in martie 1997 cuantumul indemnizatiei fusese de 65% si durata pe care se acorda fusese de un an. Efectele cresterii substantiale a marimii beneficiului si perioadei au condus la aparitia fenomenului de risc moral[11] si chiar la abuz .

Indemnizatiile sunt platite de angajator, care le scade din contributia de asigurari sociale pe care trebuie sa o plateasca la fondul de asigurari sociale.

1.1.4. ASIGURAREA IMPOTRIVA SOMAJULUI

Asigurarea impotriva somajului cuprinde patru tipuri de prestatii in bani: ajutorul de somaj, ajutorul de integrare profesionala a absolventilor, alocatia de sprijin pentru somerii pe termen lung si platile compensatorii pentru persoanele disponibilizate prin concedieri colective.

Criterii de eligibilitate. Ajutorul de somaj se acorda in general salariatilor care au contribuit la fondul de somaj cel putin sase luni din ultimele douasprezece si lucratorilor pe cont propriu care au contribuit cel putin douasprezece luni in ultimii doi ani. Inscrierea la Oficiul Fortei de Munca (Agentiile judetene de ocupare si formare profesionala) si certificatul medical care sa ateste capacitatea de munca sunt obligatorii. Ajutorul de integrare profesionala a absolventilor se acorda absolventilor de invatamant preuniversitar sau superior care nu isi pot gasi un loc de munca potrivit pregatirii intr-un interval de 60 ce zile de la absolvire. Prevederea se aplica si celor proaspat eliberati din armata care nu au avut serviciu inainte si care nu isi pot gasi un serviciu in termen de 30 de zile de la incheierea stagiului militar, precum si absolventilor de scoli speciale care nu si-au putut gasi un loc de munca. Alocatia de sprijin se acorda celor care si-au epuizat dreptul la ajutorul de somaj sau la ajutorul de integrare profesionala a absolventilor.

Platile compensatorii se acorda salariatilor care si-au pierdut locurile de munca in urma concedierilor colective si au contribuit la asigurarile sociale cel putin sase luni inainte de desfacerea contractului de munca. Acest program a fost introdus in 1997 in cadrul Programului de Reconversie a Fortei de Munca, raspunzand la concedierile colectie care au urmat restructurarii, privatizarii sau lichidarii societatilor de stat. Programul a fost extins recent (1999) si asupra salariatilor din sectorul privat[13].

Alocatia de sprijin nu se acorda persoanelor care detin impreuna cu familia pamant in proprietate sau care realizeaza un venit ce depaseste 20% din media salariului pe economie, care indeplinesc conditiile de pensionare sau care urmeaza cursurile invatamantului superior.

Nivelul prestatiilor si durata acordarii lor. Ajutorul de somaj reprezinta 50% pana la 60% din media castigului net pe ultimele trei luni (in functie de vechimea in munca). Exista o limita inferioara a acestui ajutor (20% din media salariului net pe economie) si una superioara (55% din media salariului net pe economie). Durata pentru care se acorda este de 270 zile. Ajutorul pentru integrarea profesionala a absolventilor este fixata la 18% din salariul mediu pentru absolventii invatamantului preuniversitar si 20% pentru absolventii de invatamant superior. Se acorda pe o durata de 270 zile. Alocatia de sprijin reprezinta 60% din ajutorul de somaj/ajutorul de integrare profesionala a absolventilor si se acorda pe o perioada de maximum 18 luni dupa epuizarea celor 270 de zile de plata a ajutorului de somaj.

Platile compensatorii sunt egale cu media salariului net pe economie si se acorda pe o perioada de 6, 9 sau 12 luni in functie de vechimea in munca (sub 5 ani, intre 5 si 15 ani si peste 15 ani). Unele industrii (miniera, cai ferate) si-au impus propriile salarii medii (mult mai mari decat salariul mediu pe economie) drept criteriu de referinta, precum si un numar mai mare de luni (12, 15 si 20) pentru aceeasi vechime in munca. Suma poate fi incasata toata o data dace se face dovada inceperii unei afaceri sau este plasata in investitii financiare (ulterior a fost eliminata aceasta facilitate din cauza dificultatii de a urmari respectarea conditiilor de eligibilitate). Legislatia a fost imbunatatita pe parcurs, in sensul ca a fost exclusa si posibilitatea incasarii simultane a ajutorului de somaj si a platilor compensatorii. Insumate, cele doua beneficii reprezentau o suma atat de mare incat nimeni nu avea nici cel mai mic interes sa iasa din somaj deoarece venitul din munca ar fi fost mai mic decat cel obtinut pe perioada de somaj.

Finantare si administrare. Beneficiile pentru someri si platile compensatorii se platesc din Fondul de Somaj. Acest fond este constituit din contributia angajatorului (5%) si a salariatului (1%). Ministerul Muncii si Protectiei Sociale este ordonatorul principal de credite pentru acest fond, dar deleaga administrarea lui catre o agentie specializata: Agentia Nationala de Ocupare si Formare Profesionala.

In 1999 costul total al programului reprezenta 1,5% din PIB; doua treimi din acest cost il reprezentau platile compensatorii. Ajutorul de somaj (in care nu intra platile compensatorii) constituia 30% din salariul mediu. Aceasta rata de inlocuire este foarte scazuta si nu introduce stimulente negative de munca. Mai curand durata ajutorului de somaj este cea care presupune o problema de risc moral (somerii prefera sa stea mai mult in somaj decat ar face-o in absenta prestatiei). In principiu, durata de somaj eficienta pentru o persoana este cea pe care aceasta ar alege-o daca ar fi ca ea sa-si finanteze somajul din propriile economii sau imprumutandu-se pe o piata de capital perfecta. Ineficientas survine in cazul in care un individ prefera sa stea in somaj mai mult deoarece asigurarea a redus costul marginal pe care acest individ trebuie sa-l suporte cat sta in somaj. Platile compensatorii reprezinta o prestatie in bani ale carui cuantum si durata introduc puternice stimulente de a nu reintra pe piata muncii.

Echilibrul financiar al fondului de somaj. In Romania, ajutorul de somaj are o pronuntata functie de reducere a nivelului saraciei, fiind acordat unor persoane care se confrunta cu riscul pierderii locului de munca pe termen scurt si mediu. O trasatura pozitiva a formulei de calculatoare a acestei prestatii este constituita de existenta unui nivel minim (un prag cu functie de combatere a saraciei) si a unuia maxim (plafon pentru evitarea riscului moral din partea persoanelor cu mobilitate profesionala ridicata si de reducere a posibilitatii ca prestatia sa ajunga la persoan4e care nu ar avea dreptul la ea)

Pe piata fortei de munca a avut loc majorarea fata de luna precedenta atat a numarului de someri (cu 25,8 mii persoane), cat si de salariati (cu 42,5 mii persoane).Evolutia numarului de salariati pe principalele sectoare de activitate arata continuarea restructurarii industriale si unele influente sezoniere, dar si cresterea activitatii in sectorul serviciilor. Castigurile salariale nete obtinute in luna ianuarie in majoritatea ramurilor au fost inferioare in termeni nominali celor realizate in luna decembrie 2000 (cu pana la 30 la suta in administratia publica), veniturile realizate la sfarsitul anului incluzand primele acordate sarbatori; au existat totusi sectoare de activitate in care astfel de

venituri suplimentare au fost distribuite la inceputul anului 2001, inregistrandu-se cresteri reale de salarii (3,5 la suta in comert; 6,7 la suta in industria pielariei si incaltamintei; 28 la suta in invatamant). Salariul mediu net pe economie (de 2 738 mii lei)a fost in luna ianuarie 2001 cu 9,4 procente mai mic in termeni reali decat in decembrie 2000, dar cu 13,4 procente peste nivelul lunii similare a anului anterior.

Figura 4.Forta de munca

Sursa: BNR, buletin lunar, ianuarie 2001

Ca atare, ajutorul de somaj contribuie mult la reducerea inegalitatii (fapt reflectat si de un coeficient de concentrare ridicat, cel mai mare dintre toate prestatiile: - 0,524 in 1997). Circa 24 la suta dintre respondentii (cu 4 puncte procentuale mai mult decat in ultim luna a anului precedent)au apreciat ca in sectoarele de activitate pe care le reprezinta vor avea loc disponibilizari de personal. Cele mai afectate de reducerile de personal sunt industria materialelor de constructii, industria de masini si echipamente,industria de prelucrare a lemnului, prelucrarea petrolului, activitatea de constructii, ramuri ce se regasesc printre cele unde se anticipeaza diminuarea portofoliului de comenzi sau utilizarea sub potential a capacitatii de productie din dotare.

In luna martie 2002, numarul salariatilor din economie a crescut, fata de luna precedenta cu 43,9 mii persoane, din care aproape jumatate au fost angajate in activitatea de constructii. Intensificarea lucrarilor agricole a reclamat o forta de munca sporita spre deosebire de sectorul industrial de servicii, care, cu exceptia plusului de salariati din comert nu au prezentat variatii semnificative ale numarului de locuri de munca disponibile. Pe ansamblul industriei numarul salariatilor a scazut cu

1,1 mii persoane. Cresterile de personal din ramurile prelucratoare s-au regasit in principal in industria alimentara dar si in pielarie incaltaminte, prelucrarea lemnului, fabricarea mate-

rialelor de constructii alte activitatii industriale; reduceri de personal au fost operate in industria textila si a confectilor, in industria mijloacelor de transport.La sfarsitul lunii analizate, numarul salariatilor din economie era cu 89,4 mii mai mic fata de 31 martie 2001. Rata somajului inregistrata a fost de 13 la suta in usoara scadere (cu 0,2 puncte procentuale)comparativ cu luna anterioara.

Figura 5.Evolutia castigurilor salariale

La prima vedere, durata de acordare a prestatiilor pare discutabila. Pachetul de asistenta pentru someri se poate intinde pe 2 ani si 3 luni. O perioada de asistenta atat de mare ar putea reduce stimulentele de a reveni pe piata muncii. Desi s-ar putea sa fie asa, nivelul scazut al prestatiilor acordate dupa primele noua luni reduce riscul moral. Alocatiile de sprijin pentru somerii de lunga durata nu reprezinta decat 11-20% din salariul mediu, iar tendinta pe cei patru ani ai analizei noastre a fost de scadere. In schimb, se poate vedea cum alocatia de sprijin conceputa ca un program punctual directiont pentru combaterea saraciei a acoperit bine un risc anume (somerii pe termen lung). Cata vreme sistemul de asistenta sociala nu reuseste sa ajunga la o buna parte din cei saraci (permanent), nu exista o solutie, o alternativa mai buna decat de a continua programul de acordare a alocatiei de sprijin pentru somerii de lunga durata.

1.2. Alocatiile familiale

Alocatiile familiale sunt programe acordate tuturor, fara obligatia achitarii vreunei contributii, indiferent de venitul beneficiarului sau al familiei acestuia. In Romania exista patru programe care intra in aceasta categorie: alocatia de stat pentru copii, alocatia suplimentara pentru familiile cu copii, indemnizatia de nastere si ajutorul pentru plasament familial.

Eligibilitate si cuantum. Alocatia de stat pentru copii este o suma de bani acordata tuturor copiilor pana la varsta de 16 ani (18 daca urmeaza cursurile de zi ale unei institutii de invatamant). Copiii mai mri de 7 ani trebuie sa fie inscrisi la scoala pentru a putea primi alocatia. Aceasta alocatie s-a transformat in 1993 intr-una acordata oricarui copil, inlocuind astfel un sistem bazat pe diferentierea alocatiei si reducerea impozitului pe salariu pentru familiile cu copii. In acest fel administrarea sistemului de alocatii de stat pentru copii a devenit mai putin greoaie. Alocatia suplimentara este un program nou introdus in iulie 1997 prin care se acorda o suma de bani in plus familiilor cu mai mult de doi copii. Acest supliment este de 40 000 lei pentru familiile cu doi copii, 80 000 lei pentru familiile cu trei copii si 100 000 lei pentru familiile cu patru copii. Alocatia suplimentara este plafonata astfel incat familiile cu mai mult de patru copii primesc aceeasi suma. Alocatia suplimentara se acorda pentru sprijinirea venitului familiilor cu multi copii pentru care probabilitatea de a fi sarace este ridicata. Indemnizatia de nastere este o suma acordata mamelor la nastere incepand cu al doilea copil.

Finantare si administrare. Prestatiile cu caracter general sunt finantate din impozite (bugetul de stat, bugetele locale, Fondul special de risc si accident si, ulterior, Fondul special pentru persoanele cu handicap). In plata alocatiei pentru copii sunt implicate multe institutii: Ministerul Muncii si Protectiei Sociale (pentru copiii sub 7 ani), Ministerul Educatiei Nationale (pentru copiii care urmeaza o forma de invatamant) si Secretariatului de Stat pentru Persoanele cu Handicap (pentru copiii cu handicap). Costul alocatiilor familiale s-a ridicat la 1% din PIB in 1999, cu mult sub ceea ce anticipase Banca Mondiala prin imprumutul de ajustare a protectiei sociale - SPAL.

Echilibru financiar. Alocatia pentru copii este unul dintre putinele programe al caror numar de beneficiari, datorita cresterii negative a populatiei, este in scadere (Tabelul 2.). In aceste conditii, echilibrul financiar pe termen lung al programului nu trebuie sa ne preocupe. Un real motiv de ingrijorare il constituie insa cuantumul alocatiei si absenta progresivitatii acesteia.

Tabelul 2.

. Alocatia pentru copii: tendinta in numarul beneficiarilor si nivelul alocatiei

Sursa: ANS, 1998

Cresterea substantiala a alocatiei pentru copii in martie 1997 (cu 300%) a fost rapid erodata de inflatie, astfel incat raportul dintre aceasta si media salariului net scazuse de la 11% in martie 1997 la 5,9% la sfarsitul aceluiasi an, reducand cresterea reala la doar 60%. O a doua ajustare in martie 1998 a sfarsit prin a fi erodata de inflatie in mod asemanator.

Alocatia suplimentara pentru familiile cu copii nu a fost niciodata ajustata in functie de inflatie pana la sfarsitul anului 1999 si de aceea si-a pierdut din impactul anticipat asupra veniturilor familiilor cu copii. Respectiva prestatie conceputa ca un ajutor pentru familiile cu multi copii nu isi atinge obiectivele. Mai multe argumente pledeaza in acest sens: desi recunoaste ca numarul de copii duce la o crestere a cheltuielilor, programul considera economiile de scara mai importante si plafoneaza nivelul ajutorului la dimensiunea de 4 copii, renuntand sa-i ajute pe cei cu mai multi. In capitolul 1 am aratat ca exista o legatura puternica intre un numar mai mare de copii si cresterea saraciei. Parintii fac parte de regula din segmentele de populatie mai tanara, ale caror venituri se afla la partea de jos a traiectoriei pe care acestea o vor parcurge in timpul vietii. Mai mult, venirea pe lume a copiilor reduce deseori venitul mamei care este nevoita sa stea acasa. Acestea sunt tot atatea motive pentru care venitul familiei tinde sa fie mic exact atunci cand nevoile sunt mari. In al doilea rand, faptul ca de la al patrulea copil in sus nu se plateste nimic in plus (poate si pentru a descuraja familiile sarace de a avea prea multi copii) duce la excluderea familiilor care ar avea cel mai mult nevoie de aceasta prestatie.

1. Asistenta sociala

Sistemul de asistenta sociala cuprinde toate ajutoarele non-contributive acordate familiilor ale caror venituri se situeaza sub o anumita limita stabilita (prin lege) sau care se afla in situatii deosebit de grele (incapacitate de a se sustine prin propriile mijloace, cresterea preturilor la produsele de baza, pierderi provocate de calamitati naturale etc.). Principalele programe din aceasta categorie sunt: ajutorul social (un fel de venit minim garantat), ajutorul acordat sotiilor care satisfac serviciul militar obligatoriu, alocatia pentru caldura, compensarea majorarii pretului painii, alocatia de incredintare si plasament familial, pensiile sociale pentru nevazatori, indemnizatia pentru insotitorii persoanelor cu handicap, ajutoare pentru procurarea de proteze.

In pofida numarului mare de programe, numarul de beneficiari este foarte mic datorita riscurilor specifice pe care le acopera fiecare program. Drept urmare, multe familii care ar avea nevoie de sprijin raman neacoperite daca nu se incadreaza in criteriile foarte inguste de eligibilitate. In plus, fondurile pentru aceste prestatii sunt foarte mici. In 1999, toate aceste programe la un loc au reprezentat doar 4% din totalul prestatiilor in bani sau 0,5% din PIB. Finantarea lor s-a facut de la bugetul de stat, bugetele locale, Fondul special de risc si accident si Fondul special pentru persoanele cu handicap.

Dintre toate aceste programe nu vom analiza decat programul de ajutor social, singurul care are un mandat clar de combatere a saraciei.

1.1. Ajutorul social

In 1995 Romania a initiat un program de ajutor social ce urma sa devina principalul mijloc de sprijinire a familiilor al caror venit se situa sub un anumit prag minim.

Programul a fost proiectat pornind de la experienta tarilor vest-europene in garantarea unui venit minim. Programul este conceput ca un fel de sistem de protectie sociala de ultima instanta, in cazul in care venitul familiei din toate celelalte surse coboara sub un anumit prag. Diferenta majora o constituie faptul ca in Romania nu este garantat un venit minim, chiar daca o familie are mai putine venituri decat pragul minim. Insuficienta mijloacelor financiare pe care le au comunitatile locale pentru sprijinirea populatiei sarace a facut imposibila garantarea unui venit minim.

Eligibilitatea. Au dreptul la acest ajutor toate familiile al caror venit in bani se situeaza sub un anumit prag ce variaza in functie de marimea familiei si care nu poseda o serie de bunuri ce le-ar putea asigura un castig cu care sa isi poata intretine familia.

Cuantumul prestatiei reprezinta diferenta dintre pragul de venit mentionat si venitul familiei. Pentru a se evita un impozit marginal de 100%, unele prestatii care au drept scop combaterea saraciei, precum alocatia suplimentara pentru familiile cu mai multi copii, nu sunt cuprinse in calculul bazei de venit. Initial, pragul de venit minim a fost stabilit pornind de la bugetul necesar unei familii. Ulterior, pragul nu a mai fost actualizat in functie de inflatie, astfel incat s-a ajuns ca un numar din ce in ce mai mic de familii sa se califice pentru obtinerea ajutorului social.

Programul de ajutor social nu urmareste acoperirea integrala a diferentei dintre pragul de saracie (nici chiar pragul de saracie extrema) si venitul efectiv. Suma acoperita este la latitudinea asistentilor sociali care fac ancheta de evaluare a veniturilor si la latitudinea primarului care aproba fondurile. Raportul dintre venitul minim pe o persoana si salariul mediu net scazuse la 12% la sfarsitul lui 1998 de la 20% in august 1995 cand a fost introdus programul.

Finantare si administrare. In 1997 costul total al programului de ajutor social reprezenta doar de 0,05% din PIB. Dupa 1996, finantarea programului s-a facut de la bugetele locale. Sumele acordate prin acest program sunt oare suficiente pentru a elimina saracia? Raspunsul este negativ. Asa cum a fost fixat, venitul minim se situeaza sub pragul de saracie extrema (adica sub 40% din consumul mediu pe adult echivalent), reprezentand circa 85% din acest prag.

Complicatiile in definirea si verificarea diverselor tipuri de venit care se iau in considerare la determinarea venitului unei familii creeaza dificultati in aplicarea programului si determina multe erori prin includere si excludere. Aplicarea programului de ajutor social pe plan local a lasat prea multe decizii la latitudinea primarului. In plus, exista un cerc vicios. Cu cat este mai saraca o comunitate, cu atat mai mici sunt veniturile pe care le realizeaza si cu atat mai putine sunt resursele financiare de care dispune pentru a putea ajuta familiile sarace. Avantajele descentralizarii aplicarii acestor programe sunt anulate de dezavantajele datorate lipsei de solidaritate dintre comunitati in abordarea problemei saraciei.

Echilibrul financiar al programului de ajutor social. Problemele ridicate de aplicarea programului de ajutor social au condus la scaderea accentuata a numarului de familii beneficiare (Tabelul ). In 1998 numarul beneficiarilor a reprezentat doar 40% din totalul beneficiarilor programului in 1995. Valoarea reala a ajutorului social pe o persoana se depreciase cu aproape 50% in numai trei ani. Numarul familiilor ce beneficiasera lunar de acest program scazuse dramatic de la 184 000 in 1996 la 88 000 in 1997, adica sub 1% din totalul gospodariilor din Romania.

Tabelul      

Programul de ajutor social: evolutia beneficiarilor si a nivelului ajutorului

Sursa: MMPS, Buletin trimestrial si CNS

Nota: nu se furnizeaza decat media anuala a numarului familiilor

raportul dintre plafonul de venit pe persoana si salariul mediu

Singurul program anume conceput pentru a-I ajuta pe cei foarte saraci este cel mai rar ajustat in functie de inflatie (Figura 6). Daca toate prestatiile in bani par a se raporta la salariul net mediu, ajutorul social este departe de a tine pasul cu acesta sau de a avea un reper legat de costul vietii.

Figura 6. Rata inflatiei

Sursa: BNR, Buletin lunar, martie 2001

1.2. Alte prestatii banesti

Societatea recompenseaza participantii la evenimente istorice majore sau persoanele persecutate politic in timpul regimului comunist. Exista trei astfel de programe: pensii pentru cei raniti in Revolutia din 1979 sau pentru urmasii acestora, prestatiile in bani acordate persoanelor persecutate politic si pensiile IOVR. Desi aceste programe nu au drept obiectiv reducerea saraciei, ele sunt deseori considerate programe de asistenta sociala si sunt incluse in efortul financiar (0,26% din PIB in 1997).

1.4. Cuantumul si evolutia prestatiilor banesti in perioada 1995-1998

Inainte de a incerca sa vedem care este impactul acestor prestatii asupra consumului gospodariilor beneficiare, sa aruncam o privire generala asupra lor. Figura 2.6 ilustreaza evolutia raportului dintre cele mai importante Prestatii in bani :I nivelul salarius mediu in perioada 1995-1998. Dupa cum s-a aratat mai sus, aceste prestatii sunt in ordine descrescatoare: pensia de asigurari sociale, ajutorul de somaj, pensia iovr, ajutorul social tip pensie, ajutorul social, pensia de agricultori si alocatia pentru copii.

Figura 2.7 analizeaza aceleasi prestatii dintr-un alt unghi, prezentand evolutia lor reala in timp. Trebuie remarcae trei lucruri. Primul: pentru prestatiile de asigurari sociale, salariul mediu net joaca, dupa cum era de asteptat, rolul unei ancore "reale". Chiar si dupa majorarea pensiilor agricultorilor in februarie 1997, pensiile tind sa prezinte aceleasi oscilatii ca si salariul mediu. Al doilea: alocatia pentru copii a fost marita substantial in 1997, dar ulterior a fost erodata de inflatie. Si, in sfarsit, ajutorul social, singurul program de combatere a saraciei, a fost si singura prestatie care s-a inscris pe o panta sistematic descendenta.

Bugetul asigurarilor sociale de stat a inregistrat la sfarsitul lunii februarie 2001 un deficit de 1 919 miliarde lei, similar celui din perioada corespunzatoare a anului trecut (0,2 la suta din PIB).

Veniturile acestui buget s-au cifrat la 9 871 miliarde lei, reprezentand 0,9 la suta din PIB (in crestere cu 0,1 puncte procentuale comparativ cu luna februarie a anului precedent).Incasarile au provenit in proportie de aproape 82 la suta din contributiile pentru asigurarile sociale de stat, a caror pondere in total a sporit cu circa 3 puncte procentuale. Cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat au cumulat in primele doua luni ale anului 11 790 miliarde lei, fiind in usoara crestere ca pon-

dere in PIB fata de anul anterior (cu 0,1 puncte procentuale). Structura acestor cheltuieli a ramas neschimbata, majoritatea fiind efectuate pentru plata pensiilor de asigurari sociale de stat (87 la suta).

In luna ianuarie 2002, ritmul de crestere a preturilor de consum a fost de 2,3 la suta cu 0,1 puncte procentuale mai ridicat decat in luna anterioara dar cu1,4 puncte procentuale sub nivelul ratei inflatiei din aceeasi perioada a anului anterior. Comparativ cu decembrie 2001 miscarea ascendenta a fost imprimata in principal, de preturile marfurilor alimentare (2,5 la suta evolutia specifica a sezonului)si nealimentare (2,4 la suta ca urmare a ajustarii pretului energiei electrice, termice si a gazelor naturale). Dintre alimentele de baza cresteri peste medie s-au inregistrat la: cartofi (17,2 la suta, ulei comestibil (13,1 la suta, oua (6,8 la suta, fructe proaspete (5,9 la suta. In ceea ce priveste marfurile nealimentare, cel mai mare impact asupra indicelui pretului de consum l-a avut majorarea cu 5,2 la suta a tarifelor la energie electrica , gaze si energie termica. Serviciile s-au scumpit in medie, fata de decembrie 2001 cu 7 procente, indeosebi ca urmare a tarifelor mai ridicate pentru apa si canal, salubritate (3,7 la suta, transport urban (2,3 la suta) si cresterea chiriilor (2,5 la suta).

Figura 7. Evolutia preturilor si a cursului de schimb

2. GRADUL DE ACOPERIRE AL PRESTATILOR SOCIALE IN ROMANIA

2.1. CATE FAMILI SI PERSOANE SUNT ACOPERITE DE SISTEMUL DE PRESTATII SOCIALE?

Majoritatea gospodariilor din Romania beneficiaza de cel putin o prestatie sociala sub forma de transfer banesc (Tabelul 4.). Intre 1995 si 1997, gospodariile care au beneficiat de prestatii sociale in bani au reprezentat 78-82% din total. La nivel de persoane, din 22 milioane de romani, 45% au primit cel putin un tip de prestatie.

Programe ca cel al pensiilor si alocatiilor pentru copii au avut, dupa cum era de asteptat, un grad de acoperire deosebit de stabil. Modificari semnificative s-au produs numai in numarul beneficiarilor ajutorului de somaj sI asistentei sociale. In cazul ajutorului de somaj, scaderea ratei somajului inregistrata in 1996 este insotita, dupa cum era de asteptat, de o reducere a numarului familiilor asistate prin aceasta prestatie sociala. In 1995, 3,3% din populatia Romaniei beneficia de autor de somaj. Dupa 1996, aceasta cifra a scazut la 2%, corespunzator reducerii ratei somajului si iesirii unora dintre somerii de lunga durata din perioada de eligibilitate (de 27 luni).
Gradul de acoperire a familiilor prin masuri de asistenta sociala a inregistrat o evolutie contrara.

Tabelul 4.

Prestatiile banesti, pe gospodarii si persoane

Sursa: AIG, 1997

In 1997 numarul familiilor beneficiare de programe de asistenta a fost de sase pana la opt ori mai mare in comparatie cu cei doi ani precedenti. Faptul s-a datorat introducerii unor programe cu caracter temporar cum ar fi cel de "compensare a pretului painii", o alocatie acordata timp de cateva luni in cursul anului 1997 (din martie pana in octombrie), de care a beneficiat insa un numar foarte mare de gospodarii.

Dintre prestatiile sociale in bani, pensiile sunt cele de care beneficiaza cele mai multe gospodarii. De pensiile de asigurari sociale de stat beneficiaza 41% din gospodarii. Lor li se adauga alte 14% ce beneficiaza de pensii de agricultori (tabelul 2.5). Dintre toate prestatiile, pensiile sunt cele pentru care obiectivul reducerii saraciei este cel mai putin pronuntat. Desi in toate sistemele de pensii de stat exista o anumita redistributie in favoarea celor saraci (in sensul ca, intr-un sistem PAYG, pensiile nu reprezinta exact suma contributiilor realizate de o persoana in perioada in care aceasta a fost activa), ele reprezinta un venit din munca cu plata ulterioara. Astfel, pensia joaca un rol important in mentinerea consumului gospodariei. Toate gospodariile al caror cap este pensionar primesc pensie.

Gospodariile conduse de persoane cu alt statut ocupational decat cel de pensionar primesc si ele o pensie in proportie de 6-10%. Gospodariile al caror cap nu este pensionar pot primi pensii in cazul in care unii membri sunt pensionari sau au o invaliditate.

Din punctul de vedere al gradului de acoperire a gospodariilor, alocatia pentru copii este a doua prestatie sociala ca incidenta, de ea beneficiind circa 37% din totalul gospodariilor . Incidenta alocatiilor de stat pentru copii difera de la o gospodarie la alta in functie de numarul de copii (Tabelul 5.). Familiile cu un singur copil beneficiaza (incaseaza) alocatia la care au dreptul intr-o masura mai mica decat familiile cu mai mult de doi copii (doar 3% din familiile cu mai mult de patru copii nu si-au incasat alocatiile). Diferentele se pot explica prin cuantumul alocatiei (prea mic pentru unele familii) si costurile asociate incasarii (timpul de asteptare la oficiul postal si intervalul ingust de plata a alocatiei).

Tabelul 5.

Incidenta transferurilor banesti in functie de caracteristicile socioeconomice

ale gospodariilor, 1997

Sursa: Calculele autorilor pe baza AIG, 1997

limita de varsta, invaliditate, pensie de urmas, ajutor social tip pensie;

ajutor social, ajutor special pentru persoane cu handicap, alte ajutoare de asistenta sociala;

*** nu sunt incluse bursele

Ajutorul de somaj este primit de 5% din totalul gospodariilor si 49% din gospodariile al caror cap este somer. Constatarea ca doar jumatate din gospodariile de someri primesc o alocatie de somaj (toate tipurile) ridica unele semne de intrebare. Ar insemna oare ca aceste gospodarii nu isi incaseaza ajutoarele? . Este greu de crezut, daca ne gandim ca este vorba de categoria ocupationala cu cea mai ridicata rata a saraciei. O analiza atenta a datelor AIG arata ca o treime din acestea sunt gospodarii de someri in sensul Organizatiei Internationale a Muncii (OIM), dar neinregistrati ca atare la oficiile Fortei de Munca, iar alte 17 procente sunt inregistrate, dar nu isi primesc ajutoarele. Majoritatea acestor persoane sunt someri de lunga durata, pentru care perioada de acordare a ajutorului a expirat. Datele administrative arata ca doar 28% din somerii pe termen lung nu erau indreptatiti la primirea ajutorului de somaj in 1997. Diferenta sugereaza o subestimare apreciabila a ratei somajului.

Un numar mic de gospodarii, ce nu depaseste 2%, beneficiaza de programele de asistenta sociala. Rata ridicata a beneficiarilor de asistenta sociala in 1997, de aproximativ 17% din totalul gospodariilor, se datoreaza unei mici alocatii temporare unui mare numar de beneficiari (o subventie pentru compensarea cresterii pretului painii). In absenta acestei alocatii (care a fost eliminata in noiembrie 1997), procentul ar fi asemanator celui din anii precedenti. Este oarecum surprinzator sa constatam cat de mic este procentul familiilor care beneficiaza de pachetul de asistenta sociala, care include mai mult de 10 programe diferite.

Procentul scazut al beneficiarilor programului de asistenta sociala contrasteaza cu obiectivele de politica sociala. Astfel, de exemplu, prin programul de ajutor social s-a urmarit rezolvarea cazurilor de saracie extrema. Anchetele sociale (de stabilire a resurselor de trai) au fost concepute pentru a face eligibile aproximativ 10% din populatia tarii, echivalentul a 6% din totalul gospodariilor (440 000 familii). Datele administrative indica insa un numar mult mai mic de beneficiari, variind intre 184.000 de familii in 1996 si 49.000 in 1998.

Am utilizat datele AIG pentru estimarea diferentelor in procentul beneficiarilor de ajutor social pe tipuri de gospodarii (Anexa nr. 1 ) Se constata, conform asteptarilor, o probabilitate ridicata de primire a ajutorului in randurile gospodariilor sarace (in special al celor din decila cea mai saraca). Faptul sugereaza o directionare, o tintire relativ buna. In al doilea rand, beneficiarii ajutorului social tind sa apartina gospodariilor mai mari (cu sase membri sau mai mult) cu mai mult de trei copii si parinti relativ mai tineri. In functie de ocupatia capului gospodariei, probabilitatea de a beneficia de ajutor social este mai mare pentru cei fara ocupatie sau someri. Numarul gospodariilor conduse de o persoana de sex feminin care au beneficiat de ajutor social a fost de doua ori mai mare decat al gospodariilor conduse de un barbat. De asemenea, probabilitatea de a beneficia de pe urma acestui program era de zece ori mai mare pentru gospodariile de romi decat pentru cele de romani sau apartinand altor minoritati etnice.

Fenomenul saraciei are dimensiuni regionale. O serie de studii (Banca Mondiala, 1997; Chirca si Tesliuc, 1999) au aratat ca exista regiuni - ca cea de nord-est, sud-est si sud - in care se concentreaza cel mai mare numar de saraci si unde rata de saracie (extrema) este cea mai ridicata. Ne-am putea astepta ca in zonele respective numarul beneficiarilor acestor programe sa fie mai mare, dar propunerea nu este confirmata de testele empirice. Datele AIG 1997 indica un numar mult mai mare de beneficiari ai programelor in zonele bogate, cum sunt cele din vestul si sud-vestul tarii. O astfel de constatare sugereaza existenta unei corelatii pozitive intre nivelul de dezvoltare a unei zone si cresterea numarului celor cuprinsi in programul de ajutor social. Aceasta constatare are implicatii majore pentru politica actuala de sprijinire a populatiei sarace. In capitolul 4 vom analiza mai detaliat care sunt alternativele pentru o acoperire mai buna a populatiei sarace.

2.2.CONTRIBUTIA PROGRAMELORDE PRESTATII BANESTI LA CONSUMUL GOSPODARIILOR

In 1997 sistemul prestatiilor in bani a contribuit in medie cu 22% la consumul gospodariilor, fapt ilustrat in Figura 2.7. Contrar asteptarilor, diferenta intre gospodariile sarace si cele non-sarace nu este mare din acest punct de vedere. Prestatiile in bani au contribuit cu 25% la consumul gospodariilor sarace (care este mult sub cel al categoriilor non-sarace) si cu 22% la consumul gospodariilor non-sarace. Daca excludem pensiile, restul programelor reprezinta totusi o medie de 5%. Diferenta intre saraci si non-saraci se accentueaza acum, restul programelor sociale contribuind cu 12% la consumul gospodariilor sarace, fata de numai 4% pentru cele non-sarace.

In intervalul 1995-1997, se poate constata o usoara crestere a procentului transferurilor banesti in consumul gospodariilor. Cresterea semnificativa a alocatiei pentru copii si a pensiilor agricultorilor, ca si reducerea consumului, care au avut loc in 1997, au contribuit la aceasta schimbare.

Dupa cum era de prevazut, contributia programelor de prestatii in bani in consumul gospodarillor difera in functie de tipul acestora (Tabelul 2.8). Pensiile de asigurari sociale de stat constituie o sursa majora de venit pentru gospodariile conduse de pensionari. In contrast cu acestea, pensiile de agricultor au o importanta mult mai mica in consumul beneficiarilor lor. Ajutorul de somaj a devenit important pentru gospodariile de someri, iar alocatia pentru copii, pentru gospodariile cu mai mult de trei copii. Cu toate acestea, rata ridicata a saraciei in randurile gospodariilor cu peste trei copii demonstreaza contributia foarte redusa pe care aceste programe o au in combaterea saracii. Asistenta sociala este mai importanta pentru gospodariile cu mai mult de patru copii al caror cap este somer, desi chiar si pentru aceste categorii programele de asistenta sociala nu contribuie cu mai mult de 2% la consumul total.