Conceptul de finante publice. Continutul economic si functiile acestora. Sistemul financiar si politica financiara

In etapa contemporana, desi conceptul de finante publice nu are o definitie unanim acceptata, acesta se refera, cel mai adesea, la urmatoarele interpretari:

- fonduri banesti la dispozitia statului, fiind abordate ca resurse financiare prelevate in vederea indeplinirii functiilor statului, mijloace de acoperire a cheltuielilor administratiei de stat la nivel central si la nivel local, venituri ale administratiei de stat la nivel central si la nivel local etc;

- totalitatea resurselor si a sarcinilor privind activitatea institutiilor publice, inclusiv regulile si principiile care stau la baza administrarii eficiente a bunurilor economice si a banilor;

- mijloacele de interventie ale statului in economie, prin intermediul impozitelor, taxelor, contributiilor, alocatiilor si subventiilor bugetare etc;

- totalitatea activitatilor economice desfasurate in sectorul public, inclusiv masurile de politica financiara;

- relatiile sociale, de natura economica, in expresie baneasca, care apar in procesul constituirii resurselor financiare publice si al repartizarii acestora, in scopul satisfacerii, intr-o masura cat mai cuprinzatoare, a nevoilor generale ale societatii. Intre modalitatile concrete prin care se procura si ulterior se distribuie resursele financiare publice, instrumentele de interventie a statului in mediul economic, metodele de gestionare a resurselor financiare prelevate la bugetul general consolidat si formele juridice de manifestare, exista relatii de interdependenta si de cauzalitate (calitatea de participant la constituirea resurselor financiare publice/calitatea de beneficiar al resurselor financiare publice).

Conceptia clasica, de tip liberal, specifica capitalismului ascendent, are la baza principiul laissez-faire, laissez-passer : noninterventionism, neutralitatea instrumentelor si parghiilor fiscale si asigurarea echilibrului bugetar (prin reducerea drastica a cheltuielilor publice).

Conceptia interventionista, de tip keynesist, specifica statului providenta si manifestata dupa marea recesiune economica mondiala din perioada 1929-1933, are la baza rolul interventionist activ al statului, cu scopul de a corecta "slabiciunile" pietei si de a "regla" fluctuatiile specifice evolutiei ciclice a economiei (boom economic/recesiune economica).

Conceptia neoliberala, specifica anilor 80, care promova un mix al celor doua conceptii anterior mentionate, recomandand o interventie prudenta a statului in economie, cu rationalitate si discernamant, avand in vedere doar cresterea eficientei in mediul economic si restabilirea echilibrului economic general.

In statul modern, conceptul de finante publice are un pronuntat caracter economic si sociologic.

O serie de specialisti in domeniu au cautat sa realizeze un paralelism intre finantele publice si cele private, rezultand urmatoarele:

- finantele publice: se procura, de regula, pe baze coercitive, sunt utilizate pentru satisfacerea nevoilor colective (si, partial, a celor cvasipublice) si se supun normelor de drept public. Satisfacerea nevoilor colective presupune existenta bunurilor publice care au urmatoarele caracteristici: sunt asigurate de autoritatile publice (si, ca atare, antreneaza cheltuieli publice), consumul acestora este nedivizibil si neconcurential, accesul la aceste bunuri este neconditionat, fiind subordonate maximizarii bunastarii colective a membrilor societatii;

- finantele private: se procura numai pe baze contractuale, sunt utilizate pentru satisfacerea nevoilor individuale (si, partial, a celor cvasipublice) si se supun normelor de drept comercial. Satisfacerea nevoilor individuale presupune existenta bunurilor private care au urmatoarele caracteristici: sunt procurate prin mecanismul pietei (si, ca atare, antreneaza costuri individuale), consumul acestora este individual si concurential, accesul la aceste bunuri este conditionat, fiind subordonate maximizarii profitului intreprinzatorilor.

Functiile finantelor publice se refera la functia de repartitie si la functia de control.

1. Functia finantelor publice de repartitie cuprinde doua faze distincte, legate insa in mod indisolubil intre ele: constituirea resurselor financiare publice si distribuirea (utilizarea) acestora.

1.1. faza de constituire

In cadrul acestei faze, participa societatile comerciale (indiferent de forma de proprietate asupra capitalului social si de forma juridica de organizare), institutiile publice (inclusiv entitatile din subordinea acestora),   persoanele fizice rezidente, persoanele fizice si juridice nerezidente, dar care realizeaza venituri pe teritoriul tarii noastre (tinand cont insa si de acordurile de evitare a dublei impuneri incheiate).

Formele de participare la constituirea resurselor financiare publice se refera la impozite, taxe, contributii (asigurari sociale, asigurari sociale de sanatate, pensie suplimentara, fond de somaj etc.), varsaminte din veniturile institutiilor publice, redevente si chirii din concesiuni si inchirieri ale bunurilor proprietate de stat, amenzi si penalitati, venituri rezultate din valorificarea unor bunuri proprietate de stat sau fara stapan, donatii etc. La constituirea resurselor financiare publice participa toate sectoarele sociale (public, mixt, privat), dar in mod diferentiat, in functie de capacitatea lor financiara contributiva.

1.2. faza de distribuire

In cadrul acestei faze, se procedeaza la inventarierea nevoilor sociale existente (un exponent al cererii de resurse financiare), cuantificarea lor in forma baneasca si ierarhizarea acestora in functie de gradul lor de prioritate si de nivelul ofertei resurselor financiare existente la un moment dat. Ulterior, se procedeaza la distribuirea propriu-zisa a resurselor financiare pe destinatii si, defalcat, pe beneficiari, obiective si actiuni. De regula, in tarile in curs de dezvoltare, distribuirea are loc catre sfera productiei materiale (actiuni economice), iar in cele dezvoltate catre sfera nemateriala (in special ordine interna si actiuni cu un caracter social-cultural).

Ca atare, procesul de repartitie al finantelor publice constituie un proces unitar (ce nu poate fi fragmentat pe cele doua faze ale sale, desi distincte) care are un rol esential in realizarea reproductiei sociale largite, deoarece (chiar in conditiile egalitatii dintre prelevari si distribuiri, daca nu luam in calcul si rolul deficitului bugetar) cei care contribuie la constituirea resurselor financiare publice nu sunt intotdeauna si beneficiarii (directi sau indirecti) cheltuielilor publice efectuate. In concluzie, importanta si utilitatea functiei de repartitie a finantelor publice trebuie relevate in contextul mutatiilor pe care le genereaza si a efectelor pe care le produc (de ordin economic, social, demografic etc.).

2. Functia finantelor publice de control putem aprecia ca are o arie mai extinsa decat cea de repartitie, fiind structurata asupra analizei modului in care sunt utilizate resursele financiare publice. Necesitatea exercitarii functiei de control rezida in faptul ca resursele financiare publice apartin intregii societati, in ansamblul sau, iar, din aceasta perspectiva, un control sistematic si organizat poate reprezenta un mijloc de preventie impotriva dezintegrarii avutului public, folosirii nerationale si ineficiente a resurselor materiale, schimbarii destinatiei fondurilor publice incredintate spre gestionare etc.

Controlul financiar se exercita, in mod necesar, pe urmatoarele faze:

2.1. faza productiei de bunuri si servicii realizate in sectorul public.

In aceasta faza, importanta exercitarii unui control eficient si performant este maxima, deoarece in aceasta faza se creeaza valorile de intrebuintare (ce fac obiectul schimbului si consumului) si valoarea adaugata (supusa procesului de repartitie).

2.2. faza repartitiei.

In aceasta faza, controlul analizeaza modul de provenienta si corectitudinea modului de constituire (nivelul) al resurselor financiare publice, cat si dimensiunea valorica a acestora in raport cu produsul intern brut, urmarind asigurarea punctului de echilibru intre necesarul de resurse financiare publice si posibilitatile efective de procurare a acestora. 

2.3. in faza schimbului.

In aceasta faza, controlul din sectorul public urmareste daca valoarea de intrebuintare a produselor obtinute isi dovedeste utilitatea si daca pretul stabilit prin mecanismul pietei asigura acoperirea cheltuielilor de productie si de circulatie si, eventual, o anumita marja de profit.

2.4. in faza consumului.

In aceasta faza, controlul din sectorul public urmareste consumul productiv al unitatilor economice cu capital integral sau majoritar de stat (prin prisma gradului de valorificare, al rentabilitatii si eficientei economice etc.) cat si consumul final al institutiilor publice.

Rolul finantelor publice in economia concurentiala de piata rezulta, in special, din repartizarea unei importante parti din produsul intern brut, fapt care conduce la transferul de putere de cumparare si la o modificare a raporturilor sociale, avand efecte in procesul reproductiei sociale, potentialul economic al unor categorii sau regiuni si, in final, chiar calitatea vietii per ansamblu. Procesul de redistribuire mijlocit de finante genereaza efecte utile numai in masura in care actiunile publice initiate (economice, sociale sau de alta natura) iau in calcul o ierarhizare a prioritatilor si imbina armonios criteriile de rationalitate pe termen scurt cu cele pe termen mediu sau lung; de asemenea, in acest context, nu trebuie pierdut din vedere echilibrul dintre efectele obtenabile si efortul financiar reclamat de realizarea acestora.

Din punct de vedere conceptual, sistemul financiar poate fi abordat din urmatoarele patru perspective:

sistem de relatii economice, in expresie baneasca, ce exprima un transfer de resurse financiare, realizat in anumite conditii;

sistem de fonduri, ce se constituie la anumite esaloane si se utilizeaza in scopuri precis determinate;

sistem de planuri financiare, ce reflecta anumite procese prevazute a se produce in economie, in decursul unei perioade de timp;

sistem de institutii, care contribuie la elaborarea, executarea si controlul planurilor financiare.

Componentele sistemului financiar sunt, in principal, urmatoarele:

bugetul de stat si bugetele locale;

asigurarile sociale de stat;

fondurile speciale extrabugetare;

creditul - creditul public si creditul privat;

asigurarile de bunuri, persoane si raspundere civila;

finantele intreprinderilor.

Politica financiara

Metodele si mijloacele concrete privind procurarea si dirijarea resurselor financiare, precum si instrumentele, institutiile si reglementarile financiare utilizate de stat pentru influentarea proceselor economice si a relatiilor sociale, intr-o perioada de timp determinata, reprezinta componentele politicii financiare.

Domenii de manifestare a politicii financiare a statului:

1. in domeniul cheltuielilor publice - urmareste marimea, destinatia si structura optima a acestora, definirea obiectivelor dezirabile, precum si metodele de realizare a acestora cu un minim de efort financiar. La randul sau, se structureaza pe:

1.1. dimensionarea cheltuielilor publice - circumscrierea cheltuielilor publice la nivelul resurselor financiare ce pot fi mobilizate, in conditii normale, pe plan intern - deficitul bugetar si costurile finantarii acestuia;

1.2. stabilirea destinatiei cheltuielilor publice - stabilirea corecta a optiunilor si prioritatilor si asigurarea unui raport optim intre consum si formarea bruta de capital, intre investitiile cu un caracter productiv si cele cu destinatie neproductiva sau indirect productiva, intre consumul individual si cel colectiv;

1.3. cuantificarea efectului obtenabil - asigurarea eficientei economice sau a eficacitatii sociale a cheltuielilor publice angajate pentru realizarea unui obiectiv sau a unei actiuni;

1.4. stimularea beneficiarilor prin metode moderne de finantare si gestionare.

2. in domeniul procurarii resurselor financiare publice - urmareste stabilirea volumului si a provenientei resurselor financiare publice ce pot fi mobilizate in conditii normale, metodele de prelevare ce vor fi utilizate, precum si obiectivele ce vor fi atinse de instrumentele fiscale in procesul constituirii fondurilor respective.

2.1. volumul de resurse financiare - dezechilibrul existent intre cererea de resurse financiare si oferta de resurse financiare - deficitul bugetar (tipuri - temporar sau cronic, si modalitati de finantare - costurile aferente acestora) si excedentul bugetar

2.2. provenienta resurselor financiare - interne si externe (doar in completarea celor interne);

2.3. numarul si tipul canalelor de colectare (prelevare) a fondurilor publice;

2.4. utilizarea canalelor de colectare ca si parghii economico-financiare, cu un rol activ in influentarea activitatilor economice si a proceselor sociale.