Executia bugetara

Executia bugetara

Dupa publicarea legii bugetului in buletinul oficial al tarii, bugetul devine operational, iar din acest moment se trece la executia acestuia pe durata anului bugetar.

Executia bugetara reprezinta ansamblul operatiunilor care privesc incasarea veniturilor si efectuarea propriu-zisa a cheltuielilor aprobate de catre Parlament.

Executia bugetului cade in sarcina Guvernului si a ordonatorilor de credite bugetare, dupa caz. Sumele inscrise la partea de venituri sunt considerate sarcini minime (cu exceptia celor provenite din imprumuturi care sunt maxime), iar sumele inscrise la partea de cheltuieli - reprezentand creditele bugetare aprobate - constituie limite maxime ce nu pot fi depasite, institutiile publice care executa bugetul fiind obligate sa respecte intocmai destinatiile stabilite pentru fiecare alocatie bugetara.

Acest proces complex al executiei bugetului presupune participarea unui numar foarte mare de operatori bugetari si anume: aparatul fiscal central si teritorial; ministerele si institutiile publice subordonate; agentiile guvernamentale; institutiile publice operative (spitale, scoli, unitati militare, muzee, teatre etc.); unitati administrativ-teritoriale si alte entitati publice care primesc de la, sau transfera la buget sume de bani etc.

In practica se constata o separare a activitatii de executie a veniturilor de cea de executie a cheltuielilor, deoarece fiecare dintre ele folosesc instrumente si proceduri specifice.

Figura nr.3.2.

Operatiunile de incasare a veniturilor si de efectuare a cheltuielilor revin unor organe specializate ale Ministerului Finantelor, Bancii Nationale sau altor banci comerciale din statul respectiv. In unele tari se intalneste un sistem combinat, adica executia se realizeaza atat de catre organele specializate ale Ministerului Finantelor, cat si de catre Banca Nationala. Sarcina principala a acestor organe specializate, pe parcursul executiei bugetare, este de a mentine raportul dintre venituri si cheltuieli in limitele aprobate prin legea bugetara, asigurandu-se astfel echilibrul financiar si monetar.

In ceea ce priveste executia veniturilor bugetare se parcurg urmatoarele etape:

a)      In prima etapa, asezarea, se procedeaza la stabilirea obiectului impozabil (se constata existenta si se evalueaza materia impozabila);

b)      In a doua etapa, lichidarea, se stabileste cuantumul impozitului datorat de persoana fizica sau juridica in functie de materia impozabila si cotele legale de impunere.

c)      In cea de-a treia etapa are loc emiterea titlului de percepere, adica a documentului (dispozitiei) in baza careia este autorizata perceperea impozitului sau taxei in contul bugetului. Pentru persoanele fizice emiterea titlului de percepere mai poarta denumirea si de 'deschidere de rol fiscal'. Aceasta presupune, de fapt, inscrierea intr-un registru, la o partida separata, a datoriei pe care o are persoana fizica pentru perioada data. Dispozitia respectiva constituie temeiul legal pentru urmarirea pe cai obisnuite sau pe cai exceptionale (urmarirea silita) a veniturilor bugetare.

d)      In cea de-a patra etapa, perceperea propriu-zisa a venitului bugetar, are loc incasarea efectiva a impozitului sau a taxei in cuantumul si la termenul stabilit. In aceasta etapa este inclusa si urmarirea silita care intervine atunci cand contribuabilii nu-si achita obligatiile banesti pe care le au fata de buget. In unele cazuri, atunci cand contribuabilii se dovedesc a fi rai platnici poate sa intervina chiar sechestrul (ipoteca, gajul) asupra bunurilor detinute de acestia. In asemenea litigii statul este reprezentat de:

- agentul trezoreriei publice (Ministerul Finantelor Publice) in fata instantelor de judecata;

- un ministru, in cazul litigiilor administrative care privesc incasari fiscale-pe venit, pe cifra de afaceri etc.

- Ministerul Finantelor Publice pentru anumite actiuni care urmaresc sa declare statul debitor.

Este de retinut faptul ca primele trei etape cad in sarcina organelor cu atributii fiscale ale Ministerului Finantelor, iar ultima este de competenta organelor trezoreriei statului care incaseaza impozitele si taxele, de regula, prin intermediul unor agenti fiscali.

De exemplu in SUA, institutia specializata in administrarea veniturilor este denumita Serviciul de venituri interne aflat in structura Ministerului Finantelor.

In cadrul procesului de executie al cheltuielilor se parcurg urmatoarele etape procedurale succesive:

a) In prima etapa, angajarea, are loc asumarea obligatiei unui organism public de a plati o suma de bani determinata care izvoraste dintr-un contract, hotarare judecatoreasca, decizie administrativa etc., ca urmare a unor livrari de marfuri, prestari de servicii, executarii de lucrari etc. Angajarea are loc, de fapt, prin intermediul ordonatorilor de credite si reprezinta cea mai importanta faza a executiei cheltuielilor bugetare prin care se face incadrarea in limitele aprobate prin buget;

b) In a doua etapa, lichidarea, are loc operatiunea prin care se verifica prestarea serviciului si/sau furnizarea bunurilor contractate in favoarea statului pentru a se stabili marimea sumei datorate furnizorilor. Aceasta operatiune se face pe baza de acte legal intocmite. Este, prin urmare, operatiunea care are loc dupa ce au fost efectuate serviciile si livrarile de bunuri in favoarea statului;

c) Cea de-a treia etapa, ordonantarea, cuprinde operatiunile de emitere a dispozitiei (ordinului de plata) prin care se admite lichidarea si deci se dispune plata din alocatia bugetara. Dispozitiile (actele) de ordonantare trebuie sa poarte viza de control financiar, altfel ele nu sunt onorate la plata.

Toate aceste operatiuni, potrivit reglementarilor interne ale statelor, cad in sarcina ordonatorilor principali (ministri, similarii lor) sau a ordonatorilor secundari (directori generali sau directori) daca le sunt delegate asemenea sarcini.

d) In cea de-a patra etapa are loc plata propriu-zisa, si deci, stingerea obligatiilor statului fata de persoanele fizice sau juridice (furnizori sau creditori) care au prestat servicii statului sau organelor sale.

Plata cade in sarcina gestionarilor publici (contabili, casieri, etc.) care au obligatia sa efectueze plati numai in cazurile in care sunt legal intocmite si poarta toate vizele si semnaturile persoanelor in drept.

Din cele prezentate rezulta, asadar, ca:

- executia bugetara se face, de regula, de catre ministere si institutii coordonate de Ministerul Finantelor Publice, Banca de emisiune si Trezoreria statului. Acestea se sprijina pe aparatul financiar-bancar, a carui organizare difera de la o tara la alta;

- executia bugetara presupune incasarea propriu-zisa a veniturilor si efectuarea cheltuielilor, activitate ce implica si mobilizarea resurselor financiare pentru finantarea deficitului bugetar. Derularea acestor operatiuni banesti are loc atat in numerar cat si fara numerar (prin virament).

Activitatea in care intervin operatiile banesti in numerar si prin viramente in conturi este cunoscuta sub denumirea de executia de casa a bugetelor.

Executia de casa a bugetelor mai presupune si alte operatii cum sunt: supervizarea platilor si incasarilor bugetare, gestiunea disponibilitatilor bugetare, asigurarea informatiilor pentru inregistrarea in contabilitate a fluxurilor bugetare si intocmirea rapoartelor periodice asupra indeplinirii prevederilor bugetare.

Executia de casa se poate realiza prin doua sisteme: sistemul bancar si sistemul de trezorerie.

Executia de casa prin sistemul bancar este practicata in S.U.A., Marea Britanie etc. Aceasta presupune existenta unei banci, de regula banca centrala, care sa efectueze operatiunile bugetare de incasari, plati si finantare a deficitului bugetar. Institutiile publice isi deschid conturile la diferite banci, iar fluxurile cu bugetul de stat sunt desfasurate prin intermediul bancii imputernicite cu executia de casa a acestuia.

Folosirea sistemului bancar pentru executia de casa a bugetului nu exclude posibilitatea ca organele financiare ale administratiei publice sa aiba casierii proprii, prin care sa alimenteze conturile bugetului deschise la banca cu incasarile in numerar de la populatie.

Utilizarea sistemului bancar pentru executia de casa a bugetului prezinta avantajul folosirii retelelor de casierii si conturi ale bancilor, dar si unele dezavantaje pentru gestiunea bugetului cum ar fi:

- Ministerul Finantelor trebuie sa organizeze un sistem distinct pentru supravegherea incasarilor si platilor si, in special, de control a cheltuielilor inainte de eliberarea fondurilor de la buget. In unele tari se practica sistemul deschiderii de credite bugetare de catre Ministerul Finantelor pentru fiecare agentie guvernamentala, iar pe aceasta baza banca insarcinata cu executia de casa efectueaza plati in contul bugetului;

- disponibilitatile institutiilor publice existente la diferite banci unde acestea isi au deschise conturile, reprezinta imobilizari pentru buget care in acest fel trebuie sa imprumute o suma mai mare de bani pe piata de capital, decat aceea care, in mod normal, i-ar fi necesara pentru finantarea deficitului bugetar;

- analiza necesarului executiei bugetare este dependenta de operativitatea informatiilor primite de la sistemul bancar prin care se face executia de casa.

Executia de casa prin sistemul de trezorerie presupune existenta unei institutii denumita Trezoreria statului.

Trezoreria reprezinta activitatea prin care se asigura concentrarea tuturor fluxurilor privind finantele publice intr-un anumit sistem de organizare aflat in structura Ministerului Finantelor. In esenta, trezoreria este conceputa ca o banca, prin care sectorul public isi efectueaza operatiunile financiare de incasari si plati si prin intermediul careia statul exercita controlul asupra veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat. Trezoreria indeplineste doua functii de baza: de casier public si de bancher.

Prin functia de casier public, trezoreria efectueaza:

a) toate operatiunile propriu-zise de incasare a veniturilor bugetare si de plati de la buget, in numerar sau prin virament;

b) controlul asupra operatiunilor de eliberare a fondurilor de la buget si de asigurare a informatiei necesare privind executia de casa a bugetului pentru intocmirea contului de executie bugetara si a elaborarii rapoartelor periodice asupra acesteia;

c) gestioneaza mijloacele bugetare si asigura lichiditatile necesare prin cunoasterea fluxului de incasari si plati, elaboreaza prognoze cu privire la cerintele de plati, sincronizarea platilor si incasarilor, inclusiv a celor care privesc finantarea deficitului si serviciul datoriei publice.

In calitate de bancher, trezoreria asigura urmatoarele servicii:

a) este banca la care isi au deschise conturile institutiile publice, gestionand, astfel, disponibilitatile banesti ale sectorului public si integrarea acestora in politica de lichiditati a bugetului;

b) gestioneaza datoria publica, urmarind mentinerea imprumuturilor in limitele autorizatiei parlamentare si minimizarea costului datoriei publice;

c) efectueaza operatiuni in care statul apare in calitate de garant sau coparticipant la acordarea de imprumuturi unor agentii guvernamentale sau pentru realizarea unor infrastructuri industriale care apoi vor fi inchiriate firmelor particulare.

In Romania, conducerea generala a executiei bugetului public national este de competenta Guvernului. Raspunderea, ca organe de specialitate in acest domeniu revine Ministerului Finantelor Publice pentru executia bugetului de stat, Ministerului Muncii, Solidaritatii Sociale si Familiei pentru executia bugetului asigurarilor sociale de stat si bugetului asigurarilor pentru somaj, iar cea referitoare la bugetele locale revine birourilor executive ale consiliilor locale, primariilor, presedintilor consiliilor judetene, primarului general al Municipiului Bucuresti, precum si conducatorilor institutiilor publice care sunt finantate prin intermediul acestora.

Guvernul examineaza periodic, in cursul anului bugetar, mersul executiei bugetare si ia masurile care se impun pentru imbunatatirea echilibrului bugetar.

Potrivit reglementarilor in vigoare, executia bugetara se incheie la 31 decembrie al anului bugetar, aplicandu-se 'sistemul de gestiune'.

Sistemul de gestiune in Romania presupune ca:

- orice venit incasat si orice cheltuiala angajata, lichidata si ordonantata in cadrul prevederilor bugetare, dar neplatita pana la 31 decembrie, se va incasa sau se va plati, dupa caz, in contul bugetului pe anul viitor. In acest context, creditele bugetare neutilizate in exercitiul curent isi pierd valabilitatea;

- disponibilitatile din mijloace extrabugetare existente in conturi la 31 decembrie se vor repartiza pentru anul urmator, daca legea speciala care le reglementeaza nu prevede altfel;

- eventualele excedente ale bugetului asigurarilor sociale de stat si ale bugetelor fondurilor speciale, care au fost echilibrate in cursul anului prin transferuri consolidate de la bugetul de stat, se vor regulariza cu bugetul statului in limita transferurilor acordate;

- disponibilitatile fondurilor externe nerambursabile, mobilizate prin anumite programe, se repartizeaza pentru anul urmator.

Executia de casa a bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat, a bugetului asigurarilor pentru somaj, a bugetelor fondurilor speciale se realizeaza prin trezoreria statului sau prin unitatile bancare, dupa caz, pe baza normelor emise de Ministerul Finantelor Publice.

In acest context, trezoreria statului asigura:
- incasarea veniturilor bugetare;

- efectuarea cheltuielilor dispuse de ordonatorii de credite, in limita creditelor bugetare si a destinatiilor aprobate;

- incasarea veniturilor extrabugetare si efectuarea platilor dispuse din acestea si a fondurilor speciale prin conturi distincte, pe institutii publice si categorii de resurse;

- gestionarea datoriei publice interne si externe prin urmarirea imprumuturilor guvernamentale interne si externe si folosirea acestora, precum si a celor garantate de stat potrivit destinatiei prevazute in contract, rambursarea ratelor la scadenta si plata dobanzilor, comisioanelor si spezelor aferente;

- efectuarea altor operatiuni financiare in contul organelor administratiei publice centrale si locale.

Totodata prin trezoreria statului se mai pot efectua si urmatoarele operatiuni:

- pastrarea disponibilitatilor reprezentand contravaloarea in lei a ajutoarelor externe nerambursabile, primite pe baza de acorduri si intelegeri guvernamentale si de la organisme internationale, si utilizarea acestora pe baza de hotarari ale Guvernului, potrivit destinatiilor stabilite de donatori;

- efectuarea de plasamente financiare pe termen din disponibilitatile aflate in contul general al trezoreriei statului prin Banca Nationala a Romaniei.