Functiile finantelor publice in viziune anglo-saxona

Functiile finantelor publice in viziune anglo-saxona

Economistii americani, in frunte cu Richard Musgrave, identifica trei functii care trebuiesc indeplinite de finantele publice si anume: functia de alocare, functia de distribuire si functia de stabilizare.[1]

1. Functia de alocare

Functia de alocare este legata de notiunea de "esec al pietei", care are in vedere situatiile in care piata realizeaza o alocare ineficienta a resurselor, cum este cazul: bunurilor publice, bunurilor de merit si de nemerit, externalitatilor si puterea de monopol.

Bunurile publice sunt o categorie speciala de bunuri caracterizate prin doua trasaturi: nonrivalitate si nonexcludere. Aceasta inseamna ca odata produs bunul respectiv, costul marginal pentru orice consumator suplimentar este nul (utilizarea unui bun public de catre un individ nereducand cantitatea de bunuri de acest fel pe care le consuma ceilalti) si nu exista nici o modalitate de a opri pe cineva sa consume aceste bunuri odata ce au fost produse. Exemple clasice de astfel de bunuri sunt apararea si iluminatul public.

Problema principala care apare in cazul bunurilor publice este aceea ca indivizii, daca pot consuma un bun fara sa fie nevoie sa plateasca pentru el, vor incerca sa realizeze acest lucru adoptand strategia "pasagerului clandestin", in speranta ca ceilalti indivizi vor suporta costurile furnizorului. Daca toti indivizii vor adopta aceasta strategie se va ajunge in situatia in care, desi puteau face obiectul unui schimb reciproc avantajos, bunurile publice nu ajung sa fie oferite pe piata.

In acest caz, guvernul va deveni el furnizorul de bunuri publice, finantandu-si aceasta activitate prin intermediul impozitelor.

O atentie deosebita trebuie acordata bunurilor mixte care se caracterizeaza doar prin nonrivalitate, dar cu posibilitatea tehnica de excludere, cum este cazul autostrazilor, televiziunii, stadioanelor, s.a. care pot fi produse si in sistemul pietei, nefiind neaparat necesara interventia statului pentru producerea acestora. Ca urmare se cere o mare atentie in stabilirea bunurilor publice si mixte care sa fie produse de stat si a nivelului fondurilor publice alocate in acest scop, precum si a furnizorului acestora (guvernul, sectorul privat, sectorul voluntar sau toate impreuna) raspunsurile putand fi date pentru fiecare caz in parte doar dupa o analiza aprofundata a eficientei cu care sunt produse aceste bunuri de catre fiecare alternativa.

Bunurile de merit sunt acele bunuri pentru care piata fixeaza un pret inferior valorii pe care acestea o au pentru societate. Deoarece considera ca ele trebuie sa fie disponibile pe scara larga datorita beneficiilor pe care le aduc, guvernul le impune oamenilor sau ii incurajeaza sa le consume. In aceasta categorie de bunuri intra invatamantul, bunurile si serviciile de natura artistica, paza impotriva incendiilor, centurile de siguranta pentru soferi s.a.

Rolul finantelor publice in acest caz este acela de a asigura fondurile necesare sustinerii acestor activitati. Pentru unele dintre acestea statul asigura finantarea integrala, asa cum este cazul pazei impotriva incendiilor in majoritatea tarilor, iar pentru altele statul poate impune un nivel minim al consumului, asigurand finantarea acestui nivel al consumului, cum este cazul invatamantului obligatoriu sau al vaccinarilor.

Exista insa si situatii cand beneficiile private rezultate din consumul acestor bunuri sunt ridicate si indivizii sunt dispusi sa le achizitioneze singuri de pe piata cum este cazul invatamantului privat sau al unor institutii artistice care reusesc sa se autofinanteze. In aceste situatii statul nu trebuie sa preia furnizarea bunurilor respective, fiind necesara interventia sa doar in anumite situatii pentru a evita excluderea de la consum a celor cu venituri reduse, acordand de exemplu burse sau credite pentru studii studentilor saraci.

Bunurile de nemerit sunt bunuri daunatoare sanatatii pentru care guvernul ia masuri de descurajare a consumului, considerandu-se ca indivizii nu sunt constienti ca vor avea de suferit de pe urma consumului acestora si ca totodata ei vor reprezenta fara sa vrea un pericol pentru cei din jur. In aceasta categorie de bunuri intra drogurile, tutunul si alcoolul.

Statul poate folosi mai multe modalitati pentru a opri consumul acestor bunuri. Astfel se poate impune interdictie consumului (cum este cazul drogurilor) sau se pot institui impozite care sa mareasca pretul acestor produse descurajand astfel consumul lor (cum este cazul aplicarii de accize la tutun si alcool). Interdictia consumului unor astfel de bunuri presupune aparitia unor cheltuieli publice importante pentru a asigura respectarea sa, in timp ce aplicarea accizelor la alcool si tutun, pe langa faptul ca reduce consumul acestor produse, aduce si venituri suplimentare la buget. Trebuie gasit insa un nivel optim al impozitarii, deoarece aplicarea unui nivel ridicat al accizelor poate determina o crestere a evaziunii fiscale.

Externalitatile apar atunci cand cineva (o terta persoana) este afectat de decizia (deciziile) altor persoane. Ele pot fi pozitive, ca in cazul deciziei unei persoane de a se vaccina impotriva unei anumite boli, ceea ce confera celor din jur beneficiul unor sanse mai reduse de a se molipsi, sau negative, cum este cazul poluarii, cand decizia cuiva de a arunca gunoi pe jos da nastere unui motiv de neplacere pentru ceilalti.

Statul trebuie sa intervina pentru a combate externalitatile negative precum poluarea si in acest scop el se poate folosi si de finantele publice. Astfel el poate introduce un impozit prin care sa creasca pretul bunurilor care genereaza poluare reducand astfel consumul acestora pe piata si obtinand totodata si fonduri ce pot fi utilizate pentru combaterea efectelor poluarii. Deasemenea statul poate acorda subventii agentilor economici poluatori pentru a limita productia la un nivel eficient din punct de vedere social.

Aceste masuri pot fi folosite concomitent sau alternativ cu alte masuri precum limitarea prin lege a emisiilor poluante sau stabilirea unui nivel admis al poluarii si emiterea unor permise valorice de poluare in cadrul acestui plafon (caz in care este controlata cantitatea emisiilor poluante, lasand piata sa fixeze pretul). Majoritatea economistilor prefera abordarile economice cum sunt impozitele, subventiile sau permisele tranzactionabile, deoarece acestea reprezinta un remediu mult mai ieftin impotriva unei externalitati negative decat reglementarile administrative sau prohibitive.

Puterea de monopol a fost acceptata de stat acolo unde, din punct de vedere tehnic, monopolul este mai eficient decat concurenta datorita economiilor de scara, cum este cazul producerii si distribuirii apei, gazului metan, curentului electric s.a., denumite monopoluri naturale.

Initial, statul a intervenit de cele mai multe ori sub forma nationalizarilor, preluand aceste intreprinderi in proprietatea sa si devenind furnizor de servicii, in incercarea de a oferi aceste servicii la preturi mai scazute decat cele care ar fi existat pe piata in cazul functionarii monopolurilor. Datorita faptului ca de cele mai multe ori aceste intreprinderi au functionat ineficient, statul fiind nevoit sa intervina pentru acoperirea pierderilor prin intermediul resurselor bugetare, incepand de la sfarsitul secolul XX, in multe state aceste intreprinderi au fost transferate in proprietate privata, considerandu-se suficienta reglementarea activitatii acestora si stabilirea preturilor pentru aceste servicii prin intermediul unor organisme de control special infiintate.

Pentru a avea o imagine completa asupra implicarii statului in realizarea functiei de alocare trebuie avuta in vedere si notiunea de "esec al statului", care apare atunci cand interventia statului fie nu are efectul scontat, fie provoaca efecte secundare nedorite, sau amandoua. Esecul statului este reprezentat prin birocratie, urmarirea intereselor personale de catre politicieni, presiuni ale diverselor grupuri de interese sau rigiditatea legislatiei.

Datorita existentei acestor probleme rezulta ca avem de ales intre functionarea imperfecta a pietelor si functionarea imperfecta a institutiilor publice, ceea ce inseamna ca nu intotdeauna interventia statului in economie pentru corectarea esecului pietei in alocarea resurselor este eficienta. De aceea luarea deciziei privind implicarea statului in alocarea resurselor si folosirea finantelor publice in acest scop, presupune o analiza aprofundata a fiecarei situatii, un instrument util in acest scop fiind analiza cost-beneficiu prin care se compara beneficiul social rezultat din interventia statului cu cheltuielile publice efectuate in acest scop.

Dupa cum arata fostul premier al Marii Britanii, Margaret Thatcher "o politica economica corecta depinde, in mod crucial, de o apreciere corecta a activitatilor care cad in sarcina statului si a celor care cad in sarcina populatiei"[2].

2. Functia de distribuire

Functia de distribuire porneste de la faptul ca nu intotdeauna o alocare optima a resurselor, realizata de piata, este considerata corespunzatoare din punct de vedere social. Aceasta diferentiere apare pentru ca, in timp ce in economia de piata baza luarii deciziilor o reprezinta ratiunea economica, in sistemul politic baza de operare este reprezentata de valorile mai subiective ale justitiei, echitatii si dreptatii. Deoarece repartitia realizata de piata duce la mari inegalitati economice, se considera ca statul este indreptatit sa intervina pentru a realiza o distributie mai echitabila a veniturilor.

In realizarea politicii de (re)distribuire a veniturilor in cadrul societatii finantele publice joaca un rol esential, atat prin intermediul impozitelor si contributiilor sociale, cat si prin cheltuielile publice si transferurile gratuite oferite populatiei.

O importanta deosebita in procesul (re)distribuirii o are impozitul progresiv pe venit, prin intermediul caruia are loc o diferentiere a sarcinilor suportate de contribuabili la formarea resurselor financiare publice, astfel incat cei cu venituri mari sa plateasca o proportie mai mare din venit sub forma de impozite, acordandu-se totodata scutiri si reduceri pentru cei cu venituri foarte mici. La acestea se adauga si impozitele pe avere si cele pe succesiuni si donatii in cazul carora se aplica deasemenea impozitarea progresiva. Dupa cum afirma Friedrich Hayek, laureat al premiului Nobel pentru economie, impozitarea progresiva "este principalul mijloc de redistribuire a veniturilor, iar in lipsa ei o astfel de politica ar fi extrem de limitata" el aratand totodata ca "sporirea considerabila a cheltuielilor publice nu ar fi putut fi acoperita fara recursul la rate puternic progresive"[3].

Comparativ cu impozitele directe, care actioneaza in sensul realizarii redistribuirii, impozitele directe au efect contrar datorita caracterului lor regresiv, care face ca in cazul lor procentul perceput sub forma de impozite sa descreasca pe masura ce venitul creste.

Ca urmare, in majoritatea tarilor dezvoltate, pentru a asigura echitatea fiscala si redistribuirea veniturilor, se pune un accent deosebit pe impozitele directe, care contribuie la formarea veniturilor fiscale cu 60-70% din totalul acestora, si chiar mai mult in unele cazuri.

O contributie importanta la realizarea (re)distribuirii veniturilor in cadrul societatii o au si cheltuielilor publice pe care statul le realizeaza pentru a oferi populatiei o serie de servicii gratuite sau cu plata redusa in domenii cum sunt: sanatatea, invatamantul, asistenta sociala s.a., precum si sub forma transferurilor gratuite catre diferite categorii defavorizate.

Dupa cel de-al doilea razboi mondial, in majoritatea tarilor capitaliste, a avut loc o crestere a implicarii statului in redistribuirea veniturilor, fapt reflectat in aparitia si dezvoltarea "statului bunastarii". Nivelul pana la care a ajuns redistribuirea veniturilor, precum si sfera de cuprindere a acesteia difera de la o tara la alta, Gosta Esping Andersen identificand trei tipuri ale statului bunastarii:

a) statul liberal al bunastarii, dominat de logica pietei, in cadrul caruia asistenta sociala bazata pe testarea resurselor individuale are un rol central, beneficiile asigurarilor sociale sunt modeste, iar sistemele private de asigurari sunt sprijinite puternic de stat. Exemple tipice sunt: SUA, Canada, Australia, Japonia, Elvetia;

b) statul corporatist (conservator) al bunastarii, in cadrul caruia organizarea corporatista si etatismul sunt puternic accentuate, asigurarile sociale sunt promovate atat in raport cu asistenta sociala bazata pe testarea resurselor individuale cat si cu beneficiile private. Redistribuirea facuta de acesta este una importanta, dar este relativ redusa fata de ultimul model, si este realizata intr-o modalitate care mentine diferentele de clasa si de statut social. Exemple tipice sunt Austria, Franta, Germania, Italia, Belgia.

c) statul democratic al bunastarii (socialist), care se caracterizeaza prin universalism si subminarea pietei si care, printr-o redistribuire ampla a veniturilor, promoveaza un grad inalt de egalitate sociala, o egalitate a celor mai inalte standarde mai degraba, decat o egalitate a nevoilor minime. Exemple tipice sunt: Suedia, Danemarca, Finlanda si Norvegia[4].

Daca se are in vedere nivelul fiscalitatii din tarile dezvoltat existent in ultimii ani ai secolului XX, se constata ca exista diferente importante ale acestuia in functie de apartenenta tarilor la un model sau altul din cele prezentate anterior. Astfel nivelul fiscalitatii variaza de la mai putin de 30% din PIB in SUA si Japonia, la 38% in cazul Germaniei si in jurul a 42% in cazul Frantei si Italiei, pentru a ajunge in jurul a 50% in cazul Danemarcei si la peste 50% in cazul Suediei[5].

Politica de redistribuire a veniturilor a starnit de-a lungul timpului si o serie de obiectii foarte serioase. Astfel s-a constat ca ea a fost deturnata in favoarea claselor mijlocii, ca a scos din joc organizatiile voluntare de caritate si ajutor reciproc si a fost acuzata ca a contribuit la prabusirea structurii familiei traditionale.

Una dintre cele mai importante acuzatii este faptul ca in timpul redistribuirii veniturilor o parte din acestea se pierd sau sunt risipite, fenomen denumit de Artur Okun "galeata gaurita". Acest lucru se realizeaza prin: cheltuielile administrative care apar pentru colectarea suplimentara de venituri si distribuirea acestora; incitarea la reducerea efortului, datorita nivelului ridicat al fiscalitatii pentru cei bogati si tentatiei de a munci mai putin pentru cei saraci; fraudelor realizate atat de bogati sub forma evaziunii fiscale cat si de saraci prin nedeclararea veniturilor reale; reducerea numarului de locuri de munca ca urmare a cresterii impozitelor si contributiilor sociale s.a.

Dupa cum afirma Artur Okun "conflictul dintre egalitate si eficienta reprezinta cea mai mare problema socio-economica pe care o intampinam si care afecteaza politica noastra sociala sub diverse forme. Nu ne putem insusi o parte din eficienta pietei si sa o impartim in mod egal"[6].

In plus, trebuie mentionat ca unii economisti precum Vilfredo Pereto si Peter F. Drucker considera ca distribuirea veniturilor in cadrul societatii este determinata in mod fundamental de nivelul de productivitate al economiei, ceea ce face ineficienta orice politica de redistribuire si ca urmare o solutie mai buna pentru imbunatatirea situatiei celor saraci este aceea a cresterii constante a veniturilor individuale determinata de dezvoltarea intregii economii.

Realizarea redistribuirii veniturilor si folosirea finantelor publice in acest scop reprezinta o problema a carei rezolvare face obiectul judecatilor de valoare si de aceea dimensiunea si formele redistribuirii difera de la tara la tara in functie de alegerea populatiei fiecarei tari. Trebuie insa aratat ca, pe viitor, datorita procesului de globalizare, statele care asigura o protectie sociala ampla vor fi supuse la mari presiuni in directia reducerii redistribuirii. Aceasta datorita faptului ca produsele realizate in tarile respective, care cuprind in pretul lor un nivel ridicat al impozitelor si contributiilor sociale, vor fi necompetitive fata de produsele unor tari cu un nivel redus de fiscalitate.

3. Functia de stabilizare

Functia de stabilizare are in vedere faptul ca periodic economiile sunt confruntate cu o serie de fenomene negative precum somajul, inflatia, lipsa cresterii economice s.a. statul putand interveni pentru a tine sub control excesele ciclului economic si a realiza stabilizarea economiei. Conform teoriei elaborate de Keynes si dezvoltate de discipolii acestuia, statul poate folosi cu succes politica bugetara pentru a realiza aceste obiective, impreuna cu politica monetara.

Keynesistii au sustinut aplicarea unei politici economice active, ei urmand sa realizeze stabilitatea economica prin formarea si implementarea unor masuri adecvate care sa diminueze fluctuatiile economice excesive. Printre masurile care pot fi luate in cadrul politicii bugetare se numara modificarea nivelului si destinatiei cheltuielilor publice si modificarea impozitelor. In ceea ce priveste masurile legate de cheltuielile publice, aici intra realizarea unor proiecte de lucrari publice pe scara larga pentru a preveni declinul economic si a crea locuri de munca precum si cresterea cheltuielilor publice in general pentru a asigura cresterea cererii agregate de pe piata si a stimula astfel cresterea nivelului productiei. In ceea ce priveste politica fiscala principala modalitate de actiune consta in reducerea temporara a impozitelor pe venit, reducerea impozitelor putand impiedica scaderea veniturilor disponibile, prevenind astfel transformarea declinului economiei intr-o recesiune profunda.

Teoria keynesista a fost aplicata in practica dupa cel de-al doilea razboi mondial si a functionat pana in deceniul opt al secolului XX cand a inceput sa se dovedeasca ineficienta.

Ea a fost combatuta de economistii neoliberali care au adus impotriva sa o serie intreaga de argumente serioase.

Din aceasta confruntare se poate retine ideea lui Milton Friedman, laureat al premiului Nobel pentru economie, care arata ca "atat in politica fiscala cat si in politica monetara, lasand la o parte toate considerentele politice, pur si simplu nu cunoastem indeajuns lucrurile spre a putea folosi mutatiile deliberate in impozitare si cheltuieli drept un mecanism sensibil de stabilizare"[7].