Principiile bugetare

Principiile bugetare

Elaborarea si executia bugetului de stat si a bugetului public se realizeaza pe baza unor reguli care au fost impuse de practica financiara de-a lungul timpului. Aparitia acestor reguli isi are originea in perioada de inceput a capitalismului cand burghezia, pentru a prelua puterea din mana monarhiei, a luat o serie de masuri prin care se urmarea organizarea gospodaririi financiare a statului dupa reguli precise, sub control parlamentar. Datorita evolutiei economico - sociale unele dintre aceste principii si-au pierdut in buna masura semnificatia initiala, ele trebuind adaptate la cerintele perioadei contemporane.

1. Anualitatea bugetara

Anualitatea bugetului are doua semnificatii distincte: prima se refera la perioada de timp pentru care se intocmeste si se aproba bugetul, iar cea de-a doua la perioada de timp in care se incaseaza veniturile si se efectueaza cheltuielile inscrise in autorizatia data guvernului de catre parlament.

Din ce in ce mai multi economisti sustin in ultima vreme necesitatea renuntarii la principiul anualitatii si trecerea la adoptarea unor bugete plurianuale. Argumentul adus de acestia fiind acela ca in cadrul cheltuielilor cu caracter economic un loc tot mai important il ocupa cheltuielile cu investitiile care necesita aprobari pe perioade mai indelungate. Aceasta propunere are insa dezavantajul ca prin marirea perioadei pentru care trebuie realizata previziunea veniturilor si cheltuielilor bugetare, precizia cu care sunt evaluate acestea se reduc substantial, ceea ce poate crea mari dificultati in realizarea executiei bugetare. De regula, bugetul este adoptat si elaborat pe o perioada de 12 luni. Anul bugetar poate sa coincida cu cel calendaristic, asa cum se intampla in majoritatea tarilor, insa sunt si tari in care anul bugetar difera de cel calendaristic, el fiind cuprins in intervalul 1 aprilie - 31 martie in India, Indonezia, Israel, Japonia, Marea Britanie, Canada si Noua Zeelanda, 1 iulie - 30 iunie in Australia, Camerun, Egipt, Pakistan si 1 octombrie - 30 septembrie in SUA si Thailanda.

La aceasta decalare contribuie o serie de factori cum sunt: caracterul economiei, nivelul de dezvoltare a acesteia, regimul de lucru al parlamentului, traditia, s.a.

In ceea ce priveste perioada de timp in care se realizeaza executia bugetara, aceasta poate sa coincida sau nu cu perioada pentru care bugetul a fost aprobat, existand posibilitatea ca acesta sa se prelungeasca dupa expirarea anului bugetar.

In practica executia bugetului poate fi organizata in doua modalitati alternative: sistemul de gestiune si sistemul de exercitiu.

Sistemul de gestiune bugetara presupune ca la finele anului bugetar bugetul sa se inchida in mod automat, in contul de incheiere a exercitiului bugetar fiind inscrise doar veniturile incasate si cheltuielile efectuate in cursul anului respectiv, in timp ce veniturile neincasate si cheltuielile angajate dar neefectuate urmeaza a se reflecta in bugetul anului in care se vor realiza. Dezavantajul acestui sistem consta in faptul ca nu pot fi cunoscute cu exactitate veniturile si cheltuielile anului bugetar incheiat.

Sistemul de exercitiu presupune existenta unei perioade de 3-6 luni din momentul expirarii anului bugetar pana la incheierea contului de exercitiu bugetar, timp in care se continua incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor. Dezavantajul sistemului de exercitiu consta in functionarea in paralel a doua bugete, cel al anului expirat si cel al anului in curs, ceea ce creeaza dificultati in privinta sistemului de evidenta si control.

In prezent in Romania, conform legii finantelor publice, anul bugetar coincide cu cel calendaristic, iar executia bugetara se incheie la data de 31 decembrie a fiecarui an, fiind utilizat sistemul de gestiune bugetara.

2. Universalitatea bugetului

Potrivit acestui principiu, veniturile si cheltuielile publice trebuie sa fie inscrise in buget in sumele lor totale, fara omisiuni si compensari reciproce.

Ideea care sta la baza aplicarii sale este aceea ca prin prezentarea catre parlament spre dezbatere si aprobare a unui buget alcatuit in extenso, cuprinzand toate veniturile si toate cheltuielile anuale, se permite cunoasterea exacta a obiectivelor politicii financiare din fiecare an si exercitarea unui control temeinic asupra practicii bugetare de catre puterea legislativa.

Aplicarea stricta a principiului universalitatii confera bugetului public caracterul de buget brut, care evidentiaza sumele globale ale veniturilor si cheltuielilor publice, spre deosebire de bugetul net care cuprinde numai soldul rezultat din compensarea veniturilor cu cheltuielile.

In practica insa acest principiu nu se mai respecta decat partial, in locul bugetelor brute trecandu-se la intocmirea unor bugete mixte in care veniturile si cheltuielile unor institutii publice se inscriu in sumele lor totale, iar altele figureaza numai cu soldul (cum este cazul anumitor intreprinderi publice).

In Romania, un astfel de proces a avut loc in perioada interbelica, atunci cand au fost scoase din bugetul de stat bugetul Cailor Ferate (1926) si bugetul Administratiei Postelor si Telefoanelor (1927), acestea aparand numai cu soldul dintre venituri si cheltuieli[1]. Necesitatea acestor masuri era data de faptul ca bugetul de stat in varianta sa bruta era foarte amplu, ceea ce il facea dificil de urmarit si inteles, reducandu-se astfel eficienta controlului parlamentar.

Legea privind finantele publice precizeaza ca "veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate in sume brute"[2].

3. Unitatea bugetara

Este un principiu care pretinde ca veniturile si cheltuielile publice sa fie incluse intr-un singur document, pentru a asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice. In acest mod se realizeaza o prezentare de ansamblu si o cunoastere clara a situatiei finantelor publice, adica a surselor de venituri si a destinatiei cheltuielilor, precum si a echilibrului sau a deficitului bugetar, ceea ce permite emiterea unor judecati de valoare privind structura si volumul cheltuielilor propuse de guvern si luarea unor decizii de amanare sau respingere a cheltuielilor inoportune sau de modificare a unora dintre ele.

Unitatea bugetului este asigurata prin intermediul sistemului conturilor nationale, in cadrul caruia conturile administratiei publice grupeaza atat cheltuielile si veniturile statului, cat si pe cele aferente colectivitatilor locale si bugetului asigurarilor sociale.

Desi a fost respectat riguros in trecut astazi principiul unitatii bugetare a fost adaptat cerintelor finantelor publice moderne prin acceptarea unor derogari ce faciliteaza fenomenul de debugetizare.

Prin debugetizare se intelege atat trecerea unor actiuni din finantare publica in finantare privata, cat si scoaterea unor cheltuieli publice din bugetul de stat si acoperirea lor din surse alternative.

Derogarile de la principiul unitatii bugetare acceptata in prezent in practica financiara se refera la utilizarea pe langa bugetul de stat a unor bugete anexe, a bugetelor autonome, a conturilor speciale de trezorerie si a bugetelor extraordinare.

Bugetele anexe sunt bugete distincte, votate separat de parlament si supuse controlului parlamentar, ce cuprind operatiile financiare ale unor servicii ale statului, institutii publice si intreprinderi industriale, care nu au in mod obligatoriu personalitate juridica si care apar in bugetul de stat numai cu soldul lor creditor sau debitor.

Bugetele autonome sunt elaborate de intreprinderile publice si serviciile publice ce dispun de personalitate juridica si au o larga autonomie financiara, acestea nefiind supuse controlului parlamentar.

Conturile speciale de trezorerie sunt folosite pentru a evidentia incasari ce nu reprezinta un venit propriuzis si plati care nu au un caracter definitiv pentru bugetul de stat.

Bugetele extraordinare sunt bugete separate de cele ordinare in care se inscriu cheltuieli exceptionale, ocazionate de situatii deosebite precum crizele economice, calamitatile naturale si situatiile de razboi, si veniturile necesare acoperirii acestora.

Trebuie mentionat ca si legile de rectificare a bugetului de stat sunt considerate o exceptie de la principiul unitatii bugetare.

Intre principiile unitatii si universalitatii bugetare exista o stransa legatura, ele fiind prezenatate de multe ori impreuna.

4. Neafectarea veniturilor bugetare

In conformitate cu acest principiu veniturile incasate la bugetul de stat "se depersonalizeaza", astfel incat veniturile totale sa poata fi utilizate pentru acoperirea tuturor cheltuielilor bugetare, fiind interzisa afectarea unui anumit venit bugetar pentru acoperirea unei  anumite cheltuieli.

In practica se incalca frecvent acest principiu prin finantarea unor servicii ale statului din venituri ce provin din anumite surse si care sunt scoase in afara bugetului de stat sub forma unor bugete anexe, autonome sau extraordinare. De exemplu chiar regulamentele Uniunii Europene permit afectarea unora din veniturile bugetului comunitar pentru fonduri banesti din care se acorda subventii unor comunitati.

Se constata ca abaterile de la principiul unitatii bugetare constituie abateri si de la principiul neafectarii veniturilor.

In Romania, pe parcursul anilor '90 dar si dupa aceea, aceste doua principii bugetare au fost incalcate in special prin infiintarea unor fonduri speciale alimentate din contributii obligatorii, ale caror venituri erau afectate unei singure destinatii prevazuta prin lege. Deoarece aceste fonduri scapau in general unui control parlamentar strict, dand o mare libertate de actiune celor care le gestionau, ele au proliferat, fiecare minister ajungand sa dispuna de unul sau doua fonduri speciale, ceea ce a facut ca la un moment dat sa se inregistreze peste 20 de astfel de fonduri. La interventia Uniunii Europene cele mai multe dintre aceste fonduri au fost desfiintate sau introduse in bugetul de stat.

5. Specializarea bugetara si unitatea monetara

Specializarea bugetara reprezinta principiul potrivit caruia veniturile bugetare trebuie sa fie inscrise in buget si aprobate de catre Parlament pe surse de provenienta, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli.

Gruparea veniturilor si cheltuielilor intr-o anumita ordine pe baza unor criterii precis determinate este denumita clasificatie bugetara.

Principiul unitatii monetare prevede ca toate operatiunile bugetare sa fie exprimate in moneda nationala.

6. Echilibrul bugetar

Principiul echilibrarii bugetului de stat a fost considerat pana la inceputul secolului XX "principiul de aur al gestiunii bugetare", teoria economica liberala dominanta in acea vreme neacceptand deficitul bugetar decat in situatii exceptionale deoarece acesta era considerat ca fiind generator de inflatie.

Adoptarea doctrinei dirijiste de multe state , incepand cu criza economica din 1929-1933, a condus la acceptarea deficitelor bugetare, care erau vazute ca un mijloc de lupta impotriva efectelor crizelor economice. Pe baza teoriei economice a lui Keynes, dupa al doilea razboi mondial, se trece la folosirea deficitelor bugetare ca instrumente anticiclice, propunandu-se renuntarea la echilibrarea anuala a bugetelor si trecerea la echilibrarea bugetului la nivelul unui ciclu economic. Se propune astfel compensarea deficitelor bugetare inregistrate in perioadele de depresiune cu excedentele inregistrate in perioadele de expansiune economica, bugetul urmand sa joace rolul unui stabilizator automat. Aplicarea in practica a acestor idei nu a dus la rezultatele scontate, inregistrandu-se in schimb cresteri deosebite ale datoriilor publice.

La sfarsitul secolului XX, pe fondul revigorarii ideilor liberale, care sustin reducerea rolului statului si neutralitatea finantelor publice, s-a dezvoltat convingerea ca deficitul bugetar trebuie mentinut in limite controlabile, el trebuind sa nu depaseasca 3% din PIB si sa fie folosit cu predilectie pentru finantarea unor cheltuieli publice care duc la crearea unor potentiali factori productivi in societate.

In Romania incheierea repetata cu deficit a bugetului general consolidat dupa 1989 a fost unul din principalii factori care au determinat cresterea substantiala a datoriei publice.

Publicitatea bugetului

Acest principiu are la baza necesitatea de informare, atat interna cat si internationala, si prevede ca dupa ce este supus dezbaterii aprobarii parlamentului, bugetul sa fie adus la cunostinta opiniei publice.

In acest scop legea privind adoptarea bugetului de stat si contul de inchidere a exercitiului bugetar pe anul precedent sunt publicate in Monitorul Oficial, iar sumele inscrise in proiectul de buget sunt date publicitatii in presa.