SISTEMUL BUGETAR

SISTEMUL BUGETAR

1. Bugetul - concept si evolutie

Bugetul - analizat ca element distinct si deosebit de important in structura finantelor publice - a aparut la inceputul perioadei istorice contemporane, determinat de necesitatea lui ca act decizional al veniturilor si cheltuielilor anuale ale statului si ca procedeu de corelare a acestora

In tara noastra, "problematica bugetara" s-a conturat - in forme embrionare - inca inainte de a se fi introdus in limbajul curent termenul, respectiv conceptul buget. Astfel, in Muntenia - in timpul domniei lui Constantin Brancoveanu si, respectiv, in Moldova - in vremea lui Nicolae Mavrocordat se intocmeau condica de venituri si cheltuieli, respectiv samile visteriei, care erau - in fapt, si unele si altele - dari de seama asupra veniturilor si cheltuielilor publice, intocmite la sfarsitul anului. Remarcabila ramane insa - din punct de vedere istoric - prima incercare de realizare a unui act financiar modern, care a apartinut domnitorului Nicolae Mavrocordat; in timpul celei de-a doua domnii - in anul 1712 - el a prezentat sfatului domnesc prima dare de seama cu privire la natura veniturilor si a cheltuielilor tarii care s-a numit "seama" sau "bancile visteriei".

Termenul buget a aparut pentru prima data intr-un act normativ, pe teritoriul Tarilor Romane, in Capitolul III al Regulamentului Organic al Moldovei, care se ocupa de finantele publice (ale statului).

In anul 1860 in Principatele Romane a aparut "Regulamentul de finante", promulgat de domnitorul Alexandru Ioan Cuza, in care se preciza ca recentele (veniturile - n.a.) si cheltuielile publice ce au a se efectua pentru serviciul fiecarui exercitiu, vor fi autorizate prin legile de finante si vor forma bugetul general al statului .

Pregatita in timpul lui Alexandru Ioan Cuza, prima Constitutie romana a fost adoptata - in anul 1866 - sub domnia regelui Carol I; legea cuprindea reglementari cu privire la "Bugetul cheltuielilor si al recentelor", care trebuia pregatit in fiecare an prin ingrijirea puterii executive si supus aprobarii Adunarii elective.

Constitutiile care au urmat - cea din anul 1923 (adoptata in timpul domniei Regelui Ferdinand I) si respectiv aceea din anul 1938 (pusa in aplicare sub domnia Regelui Carol al II-lea) - au reprodus, practic, textul Constitutiei din 1866 in ceea ce priveste bugetul de stat

Prin Constitutia adoptata in anul 1948 se prevedea ca votarea bugetului de stat, a incheierii exercitiului bugetar, fixarea impozitelor si modul lor de percepere sunt in competenta directa a Marii Adunari Nationale a R. P. Romane. In baza acestor prevederi constitutionale a fost votata prima lege-cadru privitoare, in exclusivitate, la bugetul de stat - Legea nr. 3/1949 asupra intocmirii, executarii si incheierii bugetului general al Romaniei.

Indiferent de formularile terminologice pe care le cuprindeau, in evolutia lor aceste reglementari legale au consacrat oficial in tara noastra atat expresia de "buget", cat si conceptia moderna potrivit careia bugetul statului este intocmit anual, el fiind actul necesar pentru stabilirea si autorizarea prealabila a veniturilor si cheltuielilor publice.

Prin reglementarea post-revolutionara, sistemul bugetar al tarii noastre a fost organizat intr-o conceptie noua, determinata de trecerea la economia de piata. Renuntandu-se la formula bugetului unic de stat, care era impusa de planul national unic (instrument al centralismului excesiv) s-a introdus o notiune noua - aceea de buget public national, care cuprinde bugete distincte, aprobate si executate in conditii de deplina autonomie; acestea sunt, potrivit dispozitiilor art. 1, alin. 1 din Legea nr. 10/1991 bugetul de stat, bugetele locale si bugetul asigurarilor sociale de stat Prin Legea finantelor publice nr. 72/1996 - prin care au fost cuprinse in bugetul public national si bugetele fondurilor speciale - au fost stabilite competente precise in legatura cu elaborarea, aprobarea si executarea acestor bugete in sarcina Parlamentului, Guvernului, Ministerului Finantelor Publice, precum si pentru alte organe de stat sau institutii publice implicate - direct ori indirect - in aceste operatiuni (activitati). In sfarsit, prin Legea finantelor publice nr.500/2002, sistemul bugetar din Romania a fost structurat in asa fel incat el cuprinde: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurarilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele institutiilor publice autonome; f) bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz; g) bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice; i) bugetul fondurilor externe nerambursabile; bugetele locale.

2. Sistemul bugetar

Bugetul public national a fost definit - de-a lungul timpului - in diferite feluri, atat prin actele normative adoptate in materie, cat si in doctrina cladita pe reglementarile, numeroase, aduse cu privire la relatiile deosebit de complexe care formeaza bugetul de stat  si celelalte componente ale bugetului public (ale fondurilor banesti publice).

In literatura noastra juridica, bugetul public national a fost definit ca fiind "planul financiar al statului prin care sunt prevazute veniturile si cheltuielile publice pentru o perioada determinata de timp" .

Potrivit reglementarii legale in vigoare, veniturile si cheltuielile sistemului bugetar (bugetul public national), cumulate la nivel national, alcatuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, dupa consolidare , prin eliminarea transferurilor dintre bugete, sunt in masura sa evidentieze dimensiunile efortului financiar public dintr-un an financiar, precum si starea de echilibru sau de dezechilibru, dupa caz.

Bugetul public national (sistemul bugetar) indeplineste un rol deosebit de important in procesul complex al distribuirii si redistribuirii produsului social net in economia nationala, pe de o parte, dar si intre stat si populatie, pe de alta parte. Bugetul public national intervine, de asemenea, in redistribuirea resurselor financiare intre sfera productiva si cea neproductiva, in asigurarea protectiei sociale, intre unele zone ale teritoriului si chiar in diviziunea internationala a muncii. In acelasi timp, prin intermediul bugetului se exercita un control permanent asupra constituirii, repartizarii si utilizarii fondurilor publice, precum si asupra societatilor comerciale care au raporturi cu bugetul public national.

Importanta majora a bugetului de stat in cadrul sistemului finantelor publice si - pe un plan mai larg - in acela al relatiilor economice si sociale rezulta - pe baza celor aratate mai sus - din faptul ca: a) bugetul participa in mod direct la indeplinirea functiilor si sarcinilor statului, el fiind instrumentul esential prin intermediul caruia se exercita atributiile autoritatilor publice centrale si locale; b) bugetul asigura autonomia reala a colectivitatilor locale constituite in cadrul unitatilor administrativ-teritoriale; c) bugetul garanteaza realizarea efectiva a protectiei sociale a unor categorii importante de persoane din randul populatiei; d) bugetul asigura echilibrul financiar, monetar si valutar al statului; e) bugetul are un insemnat rol stabilizator al economiei nationale .

3. Cuprinsul sistemului bugetar roman

In sistemul bugetar (Bugetul public national) al Romaniei se cuprind:

bugetul statului;

bugetul asigurarilor sociale de stat si ale bugetului asigurarilor pentru somaj;

bugetele fondurilor speciale

bugetul trezoreriei statului

bugetele institutiilor publice autonome

bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale;

bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;

bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri speciale;

bugetul fondurilor externe nerambursabile;

bugetele locale ale unitatilor administrativ-teritoriale, care au personalitate juridica. Conform impartirii administrativ-teritoriale, in tara noastra fiecare comuna, oras, municipiu (sector al capitalei) si judet (respectiv municipiul Bucuresti) intocmeste un buget propriu, in conditii de autonomie .

4. Dreptul bugetar si principiile aplicarii lui

Dreptul bugetar - parte componenta a dreptului financiar - este acel ansamblu de norme juridice in care sunt cuprinse dispozitiile referitoare la cuprinsul bugetului de stat, cat si la procedura elaborarii, aprobarii, executarii si incheierii fiecarui buget anual. Avand un obiect de reglementare precis si restrans, dreptul bugetar nu se suprapune reglementarilor referitoare la impozite si taxe (care constituie venituri bugetare) si nici acelora privind imprumuturile de stat, dar reglementarile sale sunt in stransa legatura cu acestea, aflandu-se chiar in interdependenta, intrucat executarea bugetului anual al statului presupune perceperea impozitelor si taxelor in principal, dar - uneori, in functie de necesitati - si imprumuturi de stat pentru completarea veniturilor realizate din impozite si taxe.

In aplicarea normelor dreptului bugetar sau, cu alte cuvinte, in procesul bugetar (procedura privind elaborarea, aprobarea, executarea si incheierea bugetului de stat) este necesar a fi avute in vedere anumite principii care jaloneaza - in plan general - desfasurarea in mod unitar si corect a activitatilor pe care aceasta procedura le presupune. Aceste principii sunt urmatoarele: anualitatea, unitatea, universalitatea, echilibrarea, specializarea, realitatea, unitatea monetara si publicitatea bugetului de stat.

Principiul anualitatii bugetului este acela care impune realizarea unui buget in care sa se regaseasca inscrise cifrele de venituri si de cheltuieli corespunzatoare unei perioade de timp de un an (prevederi care sa se si infaptuiasca in respectivul interval de timp); aceasta inseamna necesitatea elaborarii fiecarui buget pentru o perioada de timp limitata la un an.

Perioada de un an este apreciata ca fiind cea mai corespunzatoare atat din punct de vedere tehnico-financiar, cat si din acela al autorizarii (aprobarii) bugetului de catre puterea legislativa. Din punct de vedere tehnico-financiar, periodicitatea anuala a bugetului de stat a fost confirmata ca raspunzand posibilitatilor reale de prevedere sau de stabilire prealabila a cuantumului veniturilor si cheltuielilor bugetare. Analizata din perspectiva activitatii parlamentare de autorizare a bugetului, anualitatea este acceptata si ca perioada optima de control eficient in timp (exercitat de catre puterea legiuitoare) asupra puterii executive.

Principiul anualitatii bugetului este - in ceea ce ne priveste - inscris expres in dispozitiile Legii finantelor publice, potrivit carora "Veniturile si cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioada de un an, care corespunde exercitiului bugetar. Toate operatiunile de incasari si plati efectuate in cursul unui an bugetar in contul unui buget apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv". Se poate afirma, fara teama de a gresi, ca reglementarile plurianuale reprezinta exceptii de la acest principiu si ca exceptiile sunt, de regula, expres si strict reglementate. In doctrina se mai afirma ca legile bugetare anuale contin "angajamente plurianuale oculte" fiind date ca exemple dispozitiile referitoare la angajarea functionarilor publici, care se face pe durata nedeterminata, precum si cele privind datoria publica pe termen mediu si lung, aceste reglementari producand efecte juridice - bugetare si dupa ce legea bugetara prin care au fost adoptate nu se mai afla in vigoare.

Unitatea bugetului este principiul in temeiul caruia se impune elaborarea in fiecare an a unui buget unic, in care sa fie inscrise toate veniturile si toate cheltuielile publice ale statului. Realizandu-se potrivit acestor cerinte, bugetul reflecta - din punct de vedere financiar - starea reala a situatiei financiare a tarii, iar sub aspect politic, prin controlul pe care il exercita asupra bugetului, parlamentul poate avea o vedere mult mai clara si de ansamblu asupra cheltuielilor publice ale statului.

Desi prezenta avantajele mentionate, in ultimul timp in numeroase state s-a renuntat la aplicarea principiului unitatii bugetului de stat, recurgandu-se la procedura pluralitatii bugetare, aceasta datorita unor necesitati impuse de viata social-economica a diferitelor tari. Astfel, declarandu-se bugetul statului ca buget ordinar, general sau central, s-a admis ca alaturi de acesta sa se elaboreze si alte bugete: anexe, speciale, autonome, extraordinare etc., care sunt - de regula - mai mici si de o importanta mai putin generala decat bugetul ordinar sau central.

Conform reglementarii legale in vigoare in Romania, principiul unitatii este expres impus, in urmatoarea formulare: "Veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu intr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice". Prin Legea finantelor publice si prin Legea privind sistemul asigurarilor pentru somaj si stimularea ocuparii fortei de munca s-a prevazut ca bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetul asigurarilor pentru somaj si bugetele fondurilor speciale (care se intocmesc distinct de bugetul statului) sa se aprobe tot de Parlament, odata cu legea bugetului de stat. De asemenea, in conditiile trecerii la economia de piata, noua legislatie privind finantele publice din Romania a statuat dreptul unitatilor administrativ-teritoriale si a unitatilor economice de stat organizate ca regii autonome de a avea bugete autonome.

Prin urmare, in noile conditii, aplicarea principiului unitatii bugetare trebuie vazuta si inteleasa ca o necesitate raportata la fiecare dintre bugetele care formeaza sistemul bugetar (care intra in cuprinsul bugetului public national), regula pe care o impune respectivul principiu neputand viza ansamblul bugetar de la nivelul societatii.

Principiul universalitatii bugetului este acela care impune ca in buget sa se cuprinda - in extenso - toate veniturile si toate cheltuielile statului din fiecare exercitiu financiar.

Aplicarea acestui principiu prezinta atat unele avantaje, cat si unele inconveniente. Principalul avantaj este de ordin politic, intrucat prezentarea bugetului (alcatuit de o maniera detaliata) spre aprobare parlamentului ofera forului legislativ posibilitatea de a cunoaste exact evolutia sau orientarea politicii financiare a guvernului pentru fiecare an, ceea ce permite - in consecinta - exercitarea unui control temeinic asupra practicii bugetare; acest avantaj fiind, in fapt, identic cu cel oferit de principiul unitatii bugetare, cele doua principii sunt prezentate uneori distinct, independent, iar alteori in mod imbinat, apreciindu-se universalitatea ca un aspect complementar al unitatii bugetului de stat. Inconvenientul major pe care il prezinta aplicarea la rigoare a principiului universalitatii decurge din proportiile (prea mari) ale bugetului brut, care - elaborat in extenso - ar cuprinde toate veniturile si toate cheltuielile anuale ale bugetului de stat, ceea ce ar amplifica si ingreuna evidenta contabila bugetara. In acelasi timp, procedeul bugetului net a fost criticat (inca din momentul cand a inceput sa se opereze cu el) deoarece permitea camuflarea cuantumurilor banesti reale fie ale unor venituri, fie ale unor cheltuieli bugetare. Tinandu-se seama de avantajele si dificultatile constatate in timp, in practica s-a recurs la procedeul bugetului mixt, in care - pentru anumite sectoare sau ramuri de activitate - se inscriu, in bugetul anual, toate veniturile si toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri sau institutii se inscriu doar soldurile nete.

In literatura juridica s-a subliniat faptul ca, in vederea aplicarii principiului universalitatii bugetului, au fost concepute doua reguli de baza: prima este aceea a necompensarii cheltuielilor proprii cu veniturile proprii, iar cea de-a doua - care, de fapt, concretizeaza o situatie particulara, in raport cu cele pe care le vizeaza prima regula - impune neafectarea unor venituri pentru cheltuielile necesare intretinerii institutiilor publice sau pentru desfasurarea unor activitati care se finanteaza de la bugetul de stat.

Principiul universalitatii bugetului de stat sta si la baza legislatiei finantelor publice din tara noastra, el fiind mentionat expres prin dispozitiile legale potrivit carora "Veniturile si cheltuielile se includ in buget in totalitate, in sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte".

Principiul echilibrarii bugetului de stat impune realizarea unei echivalente cantitative sau a unei apropieri sensibile a cifrelor veniturilor si cheltuielilor, cu preconizarea unui excedent simbolic al veniturilor fata de cheltuieli. In orice stat, realizarea echilibrului bugetar dovedeste existenta echilibrului economiei nationale si, deci, a unei corecte orientari a activitatii financiare a statului, in acord cu directia si ritmul dezvoltarii economice generale.

In tarile in care economia nationala este mai putin prospera sau intampina dificultati, respectarea principiului echilibrarii bugetare este o necesitate si un deziderat legiferat.

In statele puternic industrializate, datorita disponibilitatilor de capital existente la nivelul societatii - care ofera statului posibilitatea de a obtine constant si fara a intampina dificultati imprumuturile interne necesare acoperirii deficitelor bugetare - importanta respectarii principiului echilibrarii anuale a bugetului a devenit relativa. In conditiile existentei unei economii nationale puternice, in unele state occidentale s-a renuntat chiar la uzanta traditionala a echilibrarii in fiecare an a nivelului veniturilor cu acela al cheltuielilor bugetare, folosindu-se deficitul bugetar ca mijloc de influentare a dezvoltarii economice prin preluarea cu titlul de imprumut si intrebuintarea de catre stat a unei insemnate parti a capitalurilor disponibile pe piata interna.

Principiul realitatii bugetare impune a fi avute in vedere - cu ocazia intocmirii proiectului de buget - variantele cele mai apropiate de realitate, in sensul prevederii unor cifre de venituri care se vor putea realiza efectiv, respectiv a unor cheltuieli a caror acoperire se poate prevedea ca posibila in anul fiscal pentru care se stabilesc. Apreciat si aplicat in considerarea necesitatilor economico-sociale, acest principiu face posibila determinarea cat mai exacta a volumului veniturilor bugetare de care depinde - in mod direct - volumul cheltuielilor bugetare.

Realitatea bugetara este strans legata de asigurarea echilibrului bugetar; echilibrul (bugetar) se poate realiza (se poate obtine si mentine) doar in conditiile in care bugetul este elaborat si executat in raport direct cu posibilitatile si necesitatile reale ale statului. In vederea asigurarii echilibrului bugetar, veniturile - stabilite in raport cu posibilitatile reale de mobilizare - sunt prevazute in buget in limita lor minima care este obligatoriu de realizat (aceasta limita poate fi insa depasita, in sensul ca pot fi realizate venituri mai mari decat cele initial planificate); in ceea ce priveste cheltuielile, al caror volum este stabilit in functie de obiectivele si actiunile preconizate a se realiza precum si de volumul veniturilor planificate, acestea sunt prevazute in buget in limita lor maxima (care nu poate fi depasita).

Veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu in bugetul de stat grupandu-se pe diviziuini si subdiviziuni intr-o ordine corespunzatoare naturii si provenientei veniturilor precum si naturii si destinatiei cheltuielilor. Noua Legea a finantelor publice din tara noastra inscrie in mod expres prin prevederile sale si principiul specializarii bugetare, in conformitate cu care "Veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu si se aproba in buget pe surse de provenienta si, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dupa natura lor economica si destinatia acestora, potrivit clasificatiei bugetare".

Este de remarcat, in prezent, inscrierea expresa - intre principiile dreptului bugetar - si a principiului unitatii monetare, potrivit caruia "Toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala". Pana la adoptarea noii Legi a finantelor publice acest principiul avea aplicabilitate in temeiul unor reglementari bancare, care prevedeau - de o maniera indirecta - obligativitatea exprimarii operatiunilor bugetare exclusiv in moneda nationala.

In fine, mai retinem principiul publicitatii bugetului potrivit caruia este necesara informarea prompta, atat interna - pentru proprii cetateni, cat si internationala despre situatia financiara anuala a statului. Principiul publicitatii bugetare este inscris expres in lege, fiind stabilit ca "Sistemul bugetar este deschis si transparent, acestea realizandu-se prin: a) dezbaterea publica a proiectelor de buget, cu prilejul aprobarii acestora; b) dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetelor, cu prilejul aprobarii acestora; c) publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor si conturilor anuale de executie a acestora; d) mijloacele de informare in masa, pentru difuzarea informatiilor asupra continutului bugetului, exceptand informatiile si documentele nepublicabile, prevazute de lege".