SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE - Caracteristicile principalelor cheltuieli publice

SISTEMUL CHELTUIELILOR PUBLICE

Obiectivele cursului:

Clasificarea cheltuielilor publice;

Structura cheltuielilor bugetare in Romania;

Caracteristicile principalelor cheltuieli publice.

Cheltuielile publice sunt un concept financiar al carui continut il reprezinta exprimarea in forma baneasca a relatiilor economico-sociale aparute intre stat (pe de o parte) si persoane fizice si juridice (pe de alta parte) cu ocazia folosirii resurselor financiare ale statului si in scopul exercitarii functiilor si atributiilor acestuia.

Conceptul de cheltuieli publice este legat de indeplinirea functiei de alocare a finantelor publice si anume de componenta ei privind repartizarea si utilizarea resurselor financiare ale statului.

In sfera de cuprindere a acestor cheltuieli se includ, dupa criteriul institutiei care le efectueaza:

1. cheltuieli publice efectuate de administratiile publice centrale de stat, care pot fi particularizate dupa sursa de finantare in:

- finantate din bugetul de stat,

- finantate din bugetul asigurarilor sociale de stat,

- finantate din fonduri speciale (bugetare sau extrabugetare);

2. cheltuieli publice efectuate de administratiile publice locale

3. cheltuieli publice efectuate de organisme/administratii internationale/supranationale.

Unele din aceste cheltuieli pot fi transferuri intre componentele sistemului national de bugete. Daca luam drept criteriu includerea sau nu a acestor transferuri in cheltuielile publice, acestea se clasifica in:

- cheltuieli neconsolidate, care cuprind respectivele transferuri, fiind deci totalul cheltuielilor publice din sistemul national de bugete:

TCP = Cc + Ci + Cl,

unde:

TCP = total cheltuieli publice,

Cc = cheltuielile publice ale administratiilor publice centrale,

Ci = cheltuielile publice ale organelor administrativ-teritoriale intermediare,

Cl = cheltuielile publice ale organelor administrativ teritoriale locale;

- cheltuieli consolidate, care nu cuprind respectivele transferuri:

CPC = TCP - T,

unde:

CPC = cheltuieli publice consolidate,

T = transferuri intre administratiile publice centrale si cele intermediare si locale.

Destinatia cheltuielilor publice genereaza o structura a lor pe doua componente:

avans de produs intern brut, reprezentand cheltuieli ale institutiilor publice pentru formarea bruta de capital;

consum definitiv de produs intern brut, reprezentand orice alte cheltuieli ale institutiilor publice, numite in mod obisnuit si curente sau de functionare.

Cheltuielile publice pot fi structurate si dupa criteriul sursei formale de finantare:

1. cheltuieli bugetare, finantate din bugetul de stat, din bugetul asigurarilor sociale de stat, din bugetele locale/intermediare sau din bugetele institutiilor publice autonome;

2. cheltuieli finantate din fonduri cu destinatie speciala;

3. cheltuieli extrabugetare, finantate din resurse financiare neincluse in bugetele administratiilor/institutiilor publice;

4. cheltuieli efectuate din bugetul Trezoreriei publice (in statele in care legea prevede executia bugetului de stat prin Trezoreria publica).

Toate aceste patru criterii de structurare a cheltuielilor publice au in vedere continutul lor. Din acest continut rezulta evident deosebirea intre cheltuielile publice si cheltuielile bugetare:

Sfera cheltuielilor publice o include pe cea a cheltuielilor bugetare, adica acestea din urma sunt parte a celor dintai si le includ numai pe cele efectuate din bugetul de stat, din bugetele locale/intermediare si

din bugetul asigurarilor sociale de stat. Cheltuielile publice le includ pe acestea si, in plus, pe cele efectuate din fonduri extrabugetare, din fondurile autoritatilor/institutiilor internationale/supranationale sau din veniturile proprii obtinute de institutiile publice.

Cheltuielile bugetare se efectueaza strict pe baza creditelor bugetare, in timp ce cheltuielile publice se efectueaza si pe baza altor surse financiare decat creditele bugetare. Aceasta inseamna ca efectuarea cheltuielilor bugetare se poate face strict in limita si pe baza aprobarii lor de catre Parlament sau de catre autoritatea intermediara/locala investita de acesta pentru a aproba bugete. Aceasta mai inseamna si ca efectuarea cheltuielilor bugetare este determinata nu numai de constituirea/existenta resurselor de finantare, ci si, in mod neaparat, de existenta aprobarii din partea organului legislativ pentru efectuarea

lor.

Clasificarea cheltuielilor publice[1]

1. Clasificatia administrativa, bazata pe institutiile prin care se efectueaza cheltuielile publice: minister, departament, judet etc.

2. Clasificatia economica presupune doua grupari:

Dupa natura cheltuielii:

cheltuieli curente sau de functionare, adica acelea care asigura intretinerea activitatii institutiei publice beneficiare, reprezentand consumuri definitive si care anual trebuie reinoite;

cheltuieli de capital, numite si de investitii, care au in vedere dezvoltarea si modernizarea institutiei beneficiare;

Dupa tipul de cheltuiala:

cheltuieli privind serviciile publice, care presupun existenta unei contraprestatii aferente, ca de exemplu remunerarea unui serviciu (munca unui functionar, o reparatie efectuata de un depanator), plata unor furnituri etc.;

cheltuieli de transfer, care nu presupun contraprestatie; ele reprezinta trecerea unor sume de bani de la buget la dispozitia unor persoane fizice (pensionari, studenti, elevi someri etc.), administratii locale (judet, municipiu, oras, comuna) sau altor persoane juridice (institutii, intreprinderi s.a.).

3. Clasificatia functionala, care are in vedere structura de activitate: domenii, ramuri, sectoare, zone, regiuni.

4. Clasificatia financiara are in vedere momentul in care este efectuata cheltuiala si modul in care sunt afectate resursele financiare publice:

- cheltuieli definitive, care se finalizeaza prin plati la scadente certe, astfel incat sting angajarea statului pentru realizarea unui anumit obiectiv; de pilda, plata salariilor angajatilor unui spital public sau virarea unei sume in contul unei lucrari de investitie la o primarie;

- cheltuieli temporare, reprezentand operatiuni de trezorerie, reflectate in conturi speciale, vizand rambursarea unor imprumuturi publice sau regularizarea unor avansuri;

- cheltuieli virtuale, reprezentand cheltuieli care se pot declansa numai conditionat de producerea unui eveniment/risc; de exemplu: garantii de stat (statul va suporta cheltuieli numai in masura in care cel garantat nu indeplineste anumite clauze/conditii pe care si le-a asumat fata de cel fata de care statul a garantat); de asemenea, cheltuieli din rezerve (din rezerva bugetara, de exemplu, se acorda ajutor financiar unor zone calamitate).

5. Clasificatia ONU, folosita inclusiv de insitutiile sale specializate, poate fi:

functionala, identificand cheltuielile dupa destinatia lor:

servicii publice generale (aparatul si administratia celor trei puteri in stat: legislativ, executiv, jurisdictional),

aparare,

educatie,

sanatate (inclusiv cercetare fundamentala),

securitate sociala si bunastare (asistenta, asigurari, protectie, toate de natura sociala),

actiuni economice,

locuinte si servicii comunale,

recreatie, cultura, religie,

alte cheltuieli;

economica, identificand cheltuielile dupa implicarea produsului intern brut: consum final, formarea bruta de capital (investitii in capital fix, cresterea stocurilor materiale, achizitii de terenuri, active necorporale, transferuri de capital).

Structura cheltuielilor bugetare in Romania

In planul structurii cheltuielilor bugetare, bugetul de stat include la cheltuieli o structura pe trei criterii.

Clasificatia economica grupeaza cheltuielile in capitole, subcapitole, articole si aliniate, ceea ce permite definirea conturilor din contabilitatea publica in masura sa reflecte fidel alocarea fondurilor si executia bugetara.

Structura cheltuielilor bugetare, conform acestei clasificatii, se prezinta astfel:

1) Cheltuieli curente
din acestea:

a) Cheltuieli de personal
b) Bunuri si servicii
c) Dobanzi
d) Subventii
e) Fonduri de rezerva
f) Transferuri intre unitati ale administratiei publice
g) Alte transferuri
h) Asistenta sociala
i) Alte cheltuieli

2) Cheltuieli de capital
3) Imprumuturi
4) Rambursari de credite

Clasificatia functionala grupeaza cheltuielile pe parti, ceea ce permite identificarea sectoarelor de activitate, astfel:

1) Autoritati publice si actiuni externe
2) Cercetare fundamentala si cercetare-dezvoltare

3) Alte servicii publice generale 
4) Tranzactii privind datoria publica si imprumuturi
5) Transferuri cu caracter general intre diferite nivele ale administratiei
6) Aparare
7) Ordine publica si siguranta nationala
8) Invatamant
9) Sanatate
10) Cultura, recreere si religie
11) Asigurari si asistenta sociala
12) Locuinte, servicii si dezvoltare publica
13) Protectia mediului

14) Actiuni generale economice, comerciale si de munca

15) Combustibili si energie 
16) Industria extractiva, prelucratoare si constructii
17) Agricultura, silvicultura, piscicultura si vanatoare
18) Transporturi
19) Comunicatii
20) Cercetare si dezvoltare in domeniul economic
21) Alte actiuni economice

Clasificatia administrativa sau institutionala grupeaza cheltuielile pe institutii publice centrale autonome, cum sunt ministerele, agentiile guvernamentale s.a.

Toate acestea au statut de ordonator de credite principal, care primeste resurse si le defalca pentru nevoi proprii si pentru institutiile care le sunt subordonate (ordonatori de credite secundari, care, in plan bugetar, au atributii similare fata de unitatile care le sunt subordonate - adica ordonatorii de credite tertiari).

In buget, cheltuielile apar intai pe total, conform clasificatiei economice.

In continuare apar cheltuielile defalcate pe parti, conform clasificatiei functionale, prezentate distinct pe sectoare si, in cadrul lor, detaliat pe capitole, subcapitole, articole si aliniate, prevazute in clasificatia economica.

In final apar cheltuielile defalcate conform clasificatiei administrative, adica pe fiecare minister, in cadrul fiecaruia detaliat pe sectoare, conform clasificatiei functionale, si pe capitole, subcapitole, articole si aliniate, prevazute in clasificatia economica.

Caracteristicile principalelor cheltuieli publice

Principalele categorii de cheltuieli publice includ cheltuieli privind: actiuni social-culturale, asigurarile sociale, asigurarile sociale pentru sanatate, actiuni economice si servicii publice (generale, aparare, siguranta nationala, ordine publica).

A. Cheltuieli publice pentru actiuni social-culturale

In epoca contemporana (dupa 1950), efectuarea acestor cheltuieli se bazeaza pe conceptia "statului bunastarii" (welfare state), ale carui principii sunt:

- garantarea unui venit minim, independent de forma de proprietate;

- cresterea securitatii sociale in special pentru categoriile defavorizate (bolnavi, batrani, handicapati, orfani, someri s.a.);

asigurarea unui standard de viata ce evolueaza pozitiv, pe baza unor servicii sociale predeterminate de regimul politico-statal, de traditii, de nivelul de cultura si civilizatie deja atins s.a.

Realizarea acestei conceptii genereaza cheltuieli social-culturale, reprezentand servicii gratuite sau partial gratuite de care beneficiaza intreaga populatie sau o parte a ei.

Securitatea sociala se refera la actiuni cu adresa, directe, de care beneficiaza cei stabiliti prin lege.

Protectia sociala se refera la actiuni de orice natura, directe sau indirecte, specifice sau generale, initiate de stat fata de fenomene sau activitati cu efect negativ asupra populatiei.

B. Cheltuieli publice pentru invatamant

C. Cheltuieli publice privind asigurarile sociale

Asigurarile sociale sunt o forma de protectie si sprijin, organizata de societate, pentru cazul in care membrii ei sunt in incapacitate temporara sau permanenta de a-si castiga prin munca existenta lor si a familiilor lor.

In tara noastra, sistemul asigurarilor sociale cuprinde urmatoarele componente:

asigurarile sociale de stat, cu caracter general, gestionate in principal de Ministerul Muncii si Solidaritatii Sociale si de Casa Nationala a Asigurarilor Sociale;

asigurarile sociale profesionale, gestionate fie de un organism guvernamental, fie de unul profesional

asigurarile sociale pentru sanatate, dedicate exclusiv acestui scop si care sunt gestionate de Casa Nationala de Asigurari pentru Sanatate si de casele judetene si a municipiului Bucuresti.

Drepturile de asigurari sociale ale beneficiarilor pot fi: pensiile, trimiterile la tratament balnear si odihna, indemnizatiile si ajutoarele.

Pensiile se platesc pe toata durata vietii de dupa pensionare persoanelor care isi inceteaza activitatea datorita atingerii limitei de varsta; persoanelor invalide si sotului supravietuitor al pensionarului (incepand de la o anumita varsta si daca nu are alt venit); precum si, pana la o anumita varsta, copiilor urmasi ai salariatului sau pensionarului decedat.

Pensia pentru munca depusa si limita de varsta se acorda persoanelor care, salariate fiind, au atins varsta de pensionare si au o vechime minima in munca.

Pensia de invaliditate se acorda pentru pierderea capacitatii de munca din cauza unui accident de munca sau a unei boli profesionale, precum si celor ce si-au pierdut capacitatea de munca din cauza unor boli/accidente nelegate

de munca, insa conditionat de faptul ca au o anumita vechime in munca si o anumita varsta.

- Pensia de urmas se acorda copiilor si sotului supravietuitor, daca la data decesului asiguratului acesta era pensionar sau intrunea conditii pentru obtinerea unei pensii.

Trimiterile la tratament balnear si odihna sunt drepturi pe care le primesc beneficiarii sub forma unor servicii de tratament balnear si odihna, ale caror costuri sunt suportate in proportie de 70% (in medie) de catre asigurarile sociale, restul fiind suportat de catre beneficiar.

Indemnizatiile si ajutoarele sunt drepturi pe care le primesc beneficiarii pentru mai multe tipuri de imprejurari/riscuri care le afecteaza intr-un fel sau altul capacitatea de munca, punandu-i temporar in situatia de a nu-si putea castiga existenta prin activitatea pe care o desfasoara in mod obisnuit. Aceste indemnizatii si ajutoare pot fi grupate dupa obiectul lor astfel:

privind sanatatea;

privind maternitatea;

- privind lipsa locului de munca;

altele.

D Cheltuielile publice pentru sanatate

Asigurarile sociale pentru sanatate

Organizarea acestei componente a sistemului asigurarilor sociale are caracter obligatoriu si functioneaza descentralizat. In paralel se pot practica alte forme de asigurari facultative de sanatate si se pot organiza si societati private pentru asigurarea sanatatii.

E. Cheltuieli publice pentru cultura

F. Cheltuieli publice pentru actiuni economice

In cadrul acestei categorii de cheltuieli se includ, in mod frecvent, si cheltuielile pentru protectia mediului si cele pentru cercetare-dezvoltare.

1. Cheltuielile publice pentru actiuni economice sunt efectuate de stat in contextul functiei sale de reglare a proceselor economice.

Din punctul de vedere al formei pe care le imbraca, aceste cheltuieli se constituie in cea mai mare parte in ajutoare financiare: directe sau indirecte.

Ajutoarele financiare directe sunt: subventii, investitii, avansuri rambursabile, finantarea informarii/publicitatii.

Ajutoarele financiare indirecte sunt: avantaje fiscale, garantii.

Subventiile reprezinta ajutoare financiare acordate de stat pentru agenti economici in dificultate (activitate economica ineficienta).

Subventiile se clasifica in trei mari categorii:

a) subventii de functionare/exploatare, care au in vedere acoperirea diferentei intre pretul de vanzare al unui produs/serviciu (mai mic) si costul acestuia (mai mare)

Daca pretul de vinzare (mai mic) este rezultatul unei masuri administrative a statului, atunci de astfel de subventii pot beneficia si agentii economici privati;

b) subventii pentru export, care iau cel mai adesea forma primei de export si au ca scop sustinerea puterii competitive a agentilor economici nationali pe piete straine.

Cuantumul primei este stabilit astfel:

PE pi pe

unde:

pi = pretul cel mai mic pe piata interna,

pe = pretul cel mai mare pe piata externa.

Subventiile pentru export pot aparea si sub alte forme: restituirea unor impozite platite de exportatori (restituirea TVA pentru produsele exportate este generalizata in tarile ce practica aceasta taxa de consum), facilitati la transport, avantaje valutare.

c) subventii pentru dobanzi, care au in vedere diminuarea costurilor presupuse de apelul la credit al agentilor economici.

Investitiile reprezinta ajutoare financiare acordate de stat pentru dezvoltarea sectorului public in general sau, mai ales, in ramuri sau zone (regiuni) defavorizate. Obiectivele de investitii pot fi: crearea de noi unitati economice, extinderea unora existente, modernizari, restructurari, infrastructura (cai de comunicatie si utilitati).

Avansurile rambursabile reprezinta ajutoare financiare pentru finantarea in coparticipare cu agentul economic organizator a unor actiuni externe de prospectare a pietei sau de prezentare de produse. Aceste avansuri sunt restituite de agentul organizator din vanzarile rezultate in urma respectivelor actiuni.

Finantarea informarii/publicitatii reprezinta ajutoare financiare destinate difuzarii de informatii, studiilor de marketing sau de fezabilitate, organizarii de expozitii, targuri, saloane etc. de prezentare sau participarii la astfel de manifestari.

Avantajele fiscale reprezinta obligatii fiscale pe care agentii economici (publici sau privati) le au fata de stat si la care acesta renunta in beneficiul lor. Cele mai uzuale forme sunt: amortizarea accelerata, reducerea impozitului pe profitul reinvestit, creditul fiscal, diminuarea sau scutirea de unele impozite/taxe pentru investitiile realizate in ramuri de interes major sau in zone considerate defavorizate s.a.

Garantiile reprezinta obligatii de plata pe care si le asuma statul fata de creditori si in beneficiul unui agent economic ce a solicitat acestora un imprumut, in cazul in care acesta din urma nu poate onora sarcinile

de rambursare convenite cu creditorii.

Sursa de finantare a tuturor acestor cheltuieli o reprezinta bugetul de stat.

2. Cheltuielile publice pentru protectia mediului

3. Cheltuielile publice pentru cercetare-dezvoltare reflecta politica statului in domeniul stiintei si sunt efectuate de acesta pentru a sustine si incuraja inovarea.

4. Cheltuieli pentru servicii publice generale, aparare, ordine publica si siguranta nationala

Cheltuielile de acest tip sunt ocazionate de necesitatea existentei unor organe specializate, rezultate din insasi existenta statului. Acestea sunt:

- organe ale puterii si administratiei publice, in care se includ: institutia prezidentiala; organele puterii legislative centrale sau locale (parlamentul si camerele sale, consilii locale); organele puterii judecatoresti; organele executive centrale sau locale (guvern, ministere, prefecturi, primarii), Curtea de Conturi, Curtea Constitutionala, Comisia Nationala a Valorilor Mobiliare, Avocatul Poporului, alte agentii si oficii guvernamentale;

- organele si organismele militare de aparare;

- organele de ordine publica, in care se includ: politia; jandarmeria; securitatea nationala; servicii de informatii; servicii speciale de paza si protectie; granicerii, paza si apararea contra incendiilor, penitenciarele, arhivele statului s.a.

TESTE DE VERIFICARE:

1. Care sunt criteriile dupa care se pot clasifica cheltuielile publice?

2. Care este structura cheltuielilor bugetare in Romania?

3. Caracteristicile principalelor cheltuieli publice.