PRINCIPIILE FUNDAMENTALE ALE DREPTULUI MEDIULUI

PRINCIPIILE FUNDAMENTALE ALE DREPTULUI MEDIULUI

1. Principii fundamentale, elemente strategice de baza, modalitati de implementare

In consens cu obiectivele si functiile specifice pe care le indeplineste, dreptul mediului este dominat de o serie de principii generale care se reflecta, sub o forma sau alta, in continutul si semnificatiile normelor sale.
Ele sunt consacrate, ca atare, expres de lege (precum principiul precautiei, principiul prevenirii, principiul conservarii biodiversitatii, principiul poluatorul plateste), ori rezulta din dispozitii dispersate in diverse acte normative (protectia mediului, obiectiv de interes public major).
Alaturi de principii', Ordonanata de urgenta 195/2005 stabileste elemente strategice de baza', care conduc la dezvoltarea durabila a societatii', precum: crearea sistemului national de monitorizare integrata a mediului, utilizarea durabila, mentinerea si ameliorarea mediului, respectiv reconstructia ecologica etc. In sfarsit, legislatia consacra si modalitatile de implementare a principiilor si elementelor stratige'.
Desi apartin mai ales zonei politicii de mediu, aceste elemente contribuie la precizarea si explicitarea semnificatiilor juridice ale principiilor fundamentale.

2. Protectia mediului obiectiv de interes public major

Prin natura si importanta exceptionala a calitatii mediului pentru lumea vie, protectia, conservarea si dezvoltarea (ameliorarea) sa constituie un obiectiv de interes public major' (Ordonanta de Urgenta nr. 195/22.12.2005).
Constitutia din 1991 se refera, in mod indirect, la acest principiu atunci cand stabileste obligatia statului de a exploata resursele naturale in concordanta cu interesul national' (art.134, alin.2, lit.d).
Ordonanta de Urgenta nr. 195/22.12.2005 pentru protectiei mediului, precizandu-si obiectul de reglementare, il califica drept obiectiv de interes public major'
In formularea art.1 din Legea nr.9/1973, protectia mediului reprezenta o problema de interes national'. O asemenea dispozitie generala releva valoarea social-juridica deosebita conferita pastrarii echilibrului ecologic si conservarii factorilor de mediu si imprima un caracter imperativ normelor de drept pertinente. Ea indica in mod clar si conceptia generala privind protectia mediului adoptata de legiuitorul roman, in consens cu traditiile noastre juridice si apartenenta la sistemul dreptului continental (de inspiratie franceza).
Ca atare, protectia mediului este o responsabilitate publica, o obligatie a statului, ceea ce implica reglementarea activitatilor de protectie si control public asupra acestora. Protectia mediului greveaza desfasurarea tuturor activitatilor (dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului conform art. 41 (6) din Constitutie) si constituie o obligatie a tuturor persoanelor fizice si juridice. Si o serie de reglementari sectoriale cuprind dispozitii in acest sens. Astfel, potrivit Legii nr. 107/1996 protectia, punerea in valoare si dezvoltarea durabila a resurselor de apa sunt actiuni de interes general. La randul sau, Legea 103/1996 califica fondul cinegetic al Romaniei drept resursa naturala de interes national', iar Codul silvic (Legea nr. 26/1996) considera fondul forestier national bun de interes national'.
In consecinta, prevederile dreptului mediului sunt de ordine publica', nepermitand derogari de la prescriptiile lor. Asemenea consideratii de principiu se exprima, in planul dreptului, intr-o serie de elemente precum: existenta unei ordini publice ecologice', instituirea unui serviciu public preocupat cu protectia mediului, controlul legalitatii actiunilor care ar putea afecta calitatea mediului. In privinta factorilor naturali, acestia capata calificari juridice importante, precum: apele fac parte integranta din patrimoniul public', vanatul este bun public de interes national' s.a.

3. Principiul conservarii

Prevazut expres in Ordonanta de Urgenta 195/2005, protectiei mediului este formulat drept principiul conservarii biodiversitatii si a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural'.
Totodata, potrivit art.134 (2 e) din Constitutie, Statul trebuie sa asigure printre altele si refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum si mentinerea echilibrului ecologic'.
Obiectiv fundamental al problematicii protectiei mediului, conservarea urmareste sa mentina un nivel durabil al resurselor ecologice. Aceasta presupune, in acest sens, un management al resurselor renovabile si o atentie deosebita utilizarii resurselor nerenovabile.
Potrivit Strategiei mondiale de conservare a UICN (1980), conservarea presupune
1) mentinerea proceselor ecologice esentiale si a sistemelor care reprezinta suportul vietii;
2) prezervarea diversitatii genetice;
3) realizarea utilizarii durabile a speciilor si ecosistemelor.
La randul rau, Strategia europeana de conservare adoptata in cadrul Consiliului Europei (1990) isi propune ca scop sa promoveze respectarea naturii pentru ceea ce este si nu pentru ceea ce asteptam de la ea, respectiv satisfacerea nevoilor si asipratiilor legitime ale cetatenilor. In cadrul politicilor de mediu, trebuie sa se acorde preferinta strategiilor preventive si active, mai degraba decat celor corective si reactive.
Asadar, intr-o acceptiune generala conservarea presupune mentinerea nivelurilor cantitative si calitative durabile ale resurselor mediului; ea nu vizeaza in general calitatea mediului, ci numai mentinerea conditiilor minimale necesare pentru existenta resurselor permanente.

4. Principiul prevenirii

In Ord de urgenta 195/2005 a protectiei mediului ca principiul prevenirii riscurilor ecologice si a producerii daunelor', porneste de la realitatea ca o atare atitudine comporta costuri mult mai reduse decat remedierea calitatii factorilor de mediu, iar pe termen lung continua refacere a deteriorarii si compensare a pagubelor conducand la stagnare si chiar la franarea dezvoltarii. Prevenirea implica, pe de o parte, evaluarea riscurilor pentru a evita pericolele potentiale, iar pe de alta parte, implica actiuni bazate pe cunoasterea exacta a situatiei prezente.
In continutul semnificatiilor sale, principiul presupune atat actiuni asupra cauzelor care produc poluarea sau degradarea (prin retehnologizarea ecologica a proceselor de productie), cat si activitati de limitare a efectelor distructive sau nocive pentru factorii de mediu.
Este edificatoare, in acest sens, obligatia de a lua in calcul cerintele protectiei mediului cu ocazia oricarei actiuni publice sau private care risca sa aiba un impact asupra calitatii factorilor mediului. Astfel, se afirma din ce in ce mai mult o serie de proceduri administrative precum studiile de impact (avand ca scop sa impiedice realizarea unor obiective economico-sociale cu impact asupra mediului, fara masuri corespunzatoare de prevenire a acestuia), ori bilantul de mediu si programul de conformare, sau preocupare de a stabilii regimuri speciale de desfasurare a unor asemenea activitati (precum cel al deseurilor toxice, ingrasamintelor chimice si pesticidelor etc.)


5. Principiul precautiei in luarea deciziei

Acest principiu se afla inca in stare incipienta de recunoastere la noi in tara. El isi completeaza si amplifica semnificatiile cu un alt principiu fundamental, cel al prevenirii riscurilor ecologice si a producerii pagubelor.
Precautia presupune un studiu de risc, care sa permita evitarea pagubelor si o actiune bazata pe cunoastere. Numai ca nu intotdeauna consecintele deciziilor si actiunilor pot fi cunoscute, total sau partial, dinainte, iar absenta certitudinii stiintifice nu poate constitui un pretext pentru a nu lua masurile adecvate pentru prevenirea atingerilor grave si inevitabile aduse mediului. In fata acestei realitati, in adoptarea deciziilor trebuie sa se manifeste precautie, prudenta, o atentie maxima pentru adoptarea masurilor preventive care sa elimine, pe cat posibil, orice risc de degradare a mediului.
Precautia reclama deci ca masurile de protectie a mediului sa fie adoptate, chiar daca nici o paguba nu se prefigureaza la orizontul apropiat. Sub aspectul probei, sarcina efectuarii acesteia se inverseaza: ea revine acum celui care sustine ca activitatea sa nu are ori nu va avea nici un impact, pana atunci cand acumularea de date stiintifice va proba ca exista o relatie de la cauza la efect intre actiunile de dezvoltare si degradarea mediului.
La nivel european, Tratatul de la Maastricht, cuprinde regula precautiei in art. 130R, iar directivele comunitare privind utilizarea si diseminarea organismelor modificate genetic din 1990 o aplica concret. In sfarsit, principiul 15 al Declaratiei conferintei ONU de la Rio de Janeiro (1992) afirma ca in caz de risc de pagube grave ori inevitabile, absenta ceritudinii stiintifice nu poate servi ca pretext pentru a amana pentru mai tarziu adoptarea de masuri efective privind prevenirea degradarii mediului, teza reluata si de Conventia asupra biodiversitatii.
Acest principiu s-a dezvoltat, in ultimii zece ani, si in documentele O.N.U., plasat in contextul preocuparilor vizand asigurarea unui viitor durabil' si al promovarii unor noi principii integrate care sa conduca economic la o crestere reala .

6. Principiul poluatorul plateste'

Consacrat pentru prima data in legislatia romaneasca de catre Ordonanta de Urgenta 195/2005, principiul poluatorul plateste isi croieste drum rapid in practica si dreptul romanesc.

1. El se inspira din teoria economica potrivit careia costurile social externe, care insotesc productia industriala, trebuie sa fie internalizate, adica sa fie luate in calcul de toti agentii economici in costurile lor de productie.
Intr-adevar, multe activitati economico-sociale antreneaza externalitati negative, sub forma poluarii, afectand populatia si factorii de mediu. Existenta acestora conduce la o adevarata dedublare' a realitatilor privind costurile si profitul agentilor economici. Astfel, pe ansamblu, economia trebuie sa acopere costurile de productie, cat si pe cele legate de existenta externalitatilor (poluarii). Generatorii poluarii au costuri proprii diminuate datorita economisirii cheltuielilor de prevenire a poluarii (dotarea cu dispozitive si filtre, adaptarea tehnologiilor etc.), societatea in ansamblul sau, imediat sau in timp, suportand costul privind combaterea efectelor negative ale poluarii asupra sanatatii umane, activitatilor economico-sociale ori mediului in ansamblul sau. Pentru a se evita o asemenea situatie si pentru a se corecta inechitatile pe care le determina, costurile externalitatilor' se internalizeaza' pe calea recunoasterii juridice a principiului poluatorul-plateste.
Principalul obiectiv al reglementarilor internationale in domeniu il constituie armonizarea politicilor interne, astfel incat diferentele legislatiei antipoluante de la o tara la alta sa nu antreneze distorsiuni in avantajele comparative si schimburile comerciale. In acelasi timp, principiul a fost larg acceptat de guverne, care s-au inspirat semnificatiile sale in elaborarea politicilor lor ecologice.

2. Pentru a imputa poluatorului costurile consecintelor activitatii sale, autoritatile publice pot recurge la mai multe instrumente care, luate izolat, nu asigura aceeasi eficacitate si de aceea sunt utilizate, de regula, in mod conjugat. Este vorba de taxarea poluarilor, instituirea de norme tehnice antipoluante si aplicarea de diverse mecanisme de compensatie. In privinta fiscalitatii, prin stabilirea de taxe, redevente, taxe parafiscale se ajunge la o preluare obligatorie a contributiilor de la poluatori decisa de autoritatile publice si utilizata mai mult sau mai putin direct pentru a ameliora si controla starea calitatii mediului.
Mecanismele de taxare a poluarii pot indeplini, din punct de vedere teoretic, trei functii: daca redeventa este fixata la o rata optima, aceasta ajunge la o internalizare totala a costului daunelor legate de poluare; daca redeventa este suficient de incitativa, aceasta va determina poluatorul sa reduca emisiile la un nivel care nu depaseste un obiectiv dat: daca rata nu este destul de ridicata redeventa nu va realiza decat o redistribuire a resurselor, permitand repararea pagubelor ori investitiilor de lupta contra poluatorilor.Un procedeu menit sa reduca poluarile, nefinanciar, consta in a impune prin acte juridice obligatorii norme tehnice antipoluante. Acest mecanism simplu si de aplicare automata este larg utilizat. El a fost folosit, mai intai in domeniul aerului, apoi al apei si, in sfarsit, al zgomotului.
Utilizarea mecanismelor de compensatie reprezinta o alta cale de realizare a cerintelor principiului poluatorul plateste.

3. Totusi, principiul poluatorul-plateste nu permite, adeseori, alegerea masurilor celor mai rentabile, intrucat este dificil de a identifica si supraveghea toti poluatorii ori utilizatorii de resurse. De pilda, pentru a reduce poluarea generata de automobile, sau de micile intreprinderi este mai putin costisitor si mai eficace sa se utilizeze masuri generale, precum taxarea mijloacelor de productie, decat sa se instituie redevente asupra emisiilor.
Sunt semnificative, in acest sens, pierderile biodiversitatii datorate distrugerii padurilor tropicale si emisiilor de bioxid de sulf care contribuie la fenomenul ploilor acide' in afara tarii poluatoare.

4. Continutul principiului a fost dezvoltat, precizat si consacrat la nivel international, mai ales prin documentele adoptate in cadrul OCDE si uniunea Europeana.
Astfel, principiul a fost enuntat, mai intai intr-o recomandare a organizatiei celor 24' din 26 mai 1972, prin care se arata ca poluatorului trebuie sa i se impute cheltuielile privitoare la masurile de prevenire si de lupta contra poluarii, decise de autoritatile publice pentru mentinerea calitatii mediului intr-o stare acceptabila. Costul acestor masuri trebuie sa se repercuteze in pretul bunurilor si serviciilor care sunt la originea poluarii, prin faptul producerii ori consumarii lor. Ele ar trebui sa fie acompaniate de subventii susceptibile de a antrena distorsiuni in cadrul comertului. O a doua recomandare, din 14 noiembrie 1974, precizeaza masurile de aplicare a principiului poluatorul-platitor'.
Principiul este recomandat sa fie aplicat si poluarilor transfrontiere. In privinta Uniunii Europene, in primul program de actiune din 22 noiembrie 1973 al CEE s-a recunoscut aplicarea principiului poluatorul-platitor in conditiile definite de documentele OCDE, dar cu adaptari referitoare la mediile poluate, tipurile de surse de poluare si regiuni.
O.G. 195/2005 vizeaza semnificatiile atunci cand stabileste ca modalitate de implementare a principiilor generale introducerea parghiilor economice stimulative sau coercitive'; prevede scutirea de impozit si compensarea detinatorilor de suprafete terestre si acvatice, supuse unui regim de conservare ca habitate naturale sau pentru refacere ecologica, care aplica masurile de conservare stabilite de autoritatea centrala pentru protectia mediului; consacra posibilitatea pentru Guvern de a acorda reduceri sau scutiri de taxe, impozite, precum si alte facilitati fiscale' titularilor activitatilor care inlocuiesc substante periculoase in procesul de fabricatie sau investesc in procese tehnologice si produse curate' etc.


7. Elemente strategice' de baza

Alaturi de aceste principii, precizate mai sus, Ordonanta de Urgenta nr. 195/2005 protectiei mediului stabileste si o serie de elemente stratige care conduc la dezvoltarea durabila a societatii'
Acestea, printre altele, sunt:
inlaturarea cu prioritate a poluantilor care pericliteaza nemijlocit si grav sanatatea oamenilor;
crearea sistemului national de monitorizare integrata a mediului;
utilizarea durabila;
mentinerea, ameliorarea calitatii mediului si reconstructia zonelor deteriorate;
crearea unui cadru de participare a organizatiilor neguvernamentale si a populatiei la elaborarea si aplicarea deciziilor;
dezvoltarea colaborarii internationale pentru asigurarea calitatii mediului;
Multi din termenii de mai sus cunosc definitii legale exprese.

8. Modalitati de implementare

In OG 195/2005 sunt vizate modalitatile de implementare a principiilor si elementelor strategice', respectiv:
adoptarea politicilor de mediu armonizate cu programele de dezvoltare;
obligativitatea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului in faza initiala a proiectelor, programelor, precum si in desfasurarea activitatilor;
corelarea planificarii de mediu cu cea de amenajare a teritoriului si de urbanism;
introducerea parghiiilor economice stimulative sau coercitive (parghi care obliga poluatorul);
rezolvarea, pe niveluri de competenta, a problemelor de mediu, in functie de amploarea acestora;
elaborarea de norme si standarde, armonizarea acestora cu reglementarile internationale si introducerea programelor pentru conformare;
promovarea cercetarii fundamentale si aplicative in domeniul protectiei mediului;
instruirea si educarea populatiei, precum si participarea organizatiilor neguvernamentale la elaborarea si aplicarea deciziilor.