AGRICULTURA, GATT SI OMC

1. Prezentarea generala a GATT

Dupa al doilea razboi mondial, conducatorii marilor puteri, incepand cu responsabilii americani, au putut intelege ca dezastrul razboiului a rezultat dintr-o insuficienta coordonare internationala si absenta unui cadru institutional international intre cele doua razboaie mondiale. In iulie 1944, acordurile de la Bretton Woods au stabilit principiile de reorganizare a economiei mondiale. Negociatorii au admis ca diferitele aspecte ale relatiilor economice formeaza un tot, ca moneda si aspectele financiare nu se disociaza in productie si schimb.

Noua ordine ar trebui sa fie fondata pe trei piloni: FMI (Fondul Monetar International) tratand probleme de moneda, Banca Mondiala cu finantarea marilor proiecte si Organizatia Internationala de comert, productie si schimburi. Aceasta ultima organizatie nu va vedea lumina zilei, numai un acord tranzitoriu va fi aplicat sub forma GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), limitat strans numai la relatiile comerciale internationale.

Agricultura este cuprinsa in acest acord general , dar apare ca un sector cu prevederi derogatorii largi. Agricultura nu va cunoaste miscarea de liberalizare a bunurilor manufacturiere, asa ca GATT nu va impiedica proliferarea sustinerilor guvernamentale.

GATT este prezentat in general ca o mare organizatie de liber schimb, controland regulile care regizeaza marea majoritate a schimburilor comerciale internationale. Este totusi o prezentare mult prea schematica (simplista) care nu permite intelegerea crizei acestei institutii, care va dispare in cele din urma.

GATT s-a perenizat deci ca o organizatie cu rol esential in reglementarea comertului international. Impovarat de statute si de reguli ale majoritatii, toate deciziile trebuie luate prin consens, ceea ce impiedica practic GATT de a impune sanctiuni tarilor care incalca hotararile sale. La origine, vointa de promovare a unei ordini economice mondiale a raspuns dorintei de impiedicare a intoarcerii politicilor "egoismului sacru" din perioada anilor 1930, considerate responsabile de criza economica a acelor ani si deci si a celui de-al doilea razboi mondial. Keynes a intrevazut bine aceasta stare de spirit: promovarea unui sistem international cooperant care sa permita impiedicarea ca actiunile fiecaruia sa se realizeze in detrimentul interesului general, contribuind astfel la derularea unei spirale depresive.

In opinia curenta, GATT reprezinta un liber schimb doctrinar, inspirat din traditia ricardiana, incapabil de a sesiza constrangerile si specificitatea unei lumi complexe, imperfecte si instabile. Liberalismul "instrumental" mai mult decat doctrinal al GATT se explica prin respingerea vechilor politici. Trebuie ca prin cooperare si fixarea de reguli internationale - multilateralism- sa se evite situatii ca "dilema prizonierului". Lumea ideala a GATT ar trebui sa fie cea a suprimarii barierelor comerciale destinate sa stimuleze comertul international si, printr-un efect multiplicator, cresterea economica si a folosirii fortei de munca. Pentru aceasta, modificarea structurilor economice a natiunilor nu este indispensabila. GATT-ul a fost prevazut sa functioneze ca o "masina de cooperare", deci negociere. Daca prioritatea a fost acordata tarifelor vamale, este pentru ca ele constituie un instrument transparent supus negocierii.

Acordul general este dominat de trei mari principii:

- nediscriminarea intre partenerii economici care se traduce in special prin extensia "clauzei natiunii cele mai favorizate" la ansamblul partenerilor contractanti;

- eliminarea restrictiilor cantitative in ceea ce priveste schimburile si a celei mai mari parti a subventiilor la export, reglementand practicile neloiale (dumping, subventii);

reducerea progresiva si negociata la nivel multilateral (Round) a barierelor vamale pe baza avantajelor reciproce consimtite si nu pe baza egalizarii nivelurilor de protectie.

In realitate, la ora actuala aceste mari principii nu sunt operationale decat pentru o parte a rarelor conflicte arbitrate de catre GATT. Acordul insusi prevede un anumit numar de exceptii. Asa este articolul XXIV, care recunoaste ca bunurile din zonele de liber schimb constituie o exceptie importanta a aplicarii clauzei natiunii celei mai favorizate. Apoi, in continuare, derogarile au multiplicat exceptiile legale: acordurile multifibre - care restaureaza barierele cantitative si bilaterale - sistemul generalizat de preferinte, multiplicarea codurilor de interpretare a aderarii facultative.

Intr-adevar, tarifele vamale au fost in medie puternic diminuate, dar au lasat sa continue un mare numar de "varfuri"-uri, in special in agricultura. Aceasta miscare este de altfel compensata prin multiplicarea barierelor asa zise nontarifare, cantitative, fitosanitare, administrative sau de alta natura. Astfel, interdictia barierelor cantitative este astazi nerespectata fara ca, pentru acestea, GATT-ul sa intervina. Acordurile de autolimitare a exporturilor, asimilabile cu cele de cote, acopera astazi cea mai mare parte a sectoarelor deschise comertului international (agricultura, textilele, automobilele, produsele electronice). Totodata, chiar daca interventia guvernelor se face practic la vedere, aceste acorduri sunt oficial de natura privata.

Este inexact sa afirmam ca acordurile GATT nu acopera comertul agricol. Nici textele si nici practica nu exclud acest sector. O mare parte din arbitrajele GATT se refera la agricultura sau la ramurile care-i sunt apropiate (pescuit, bauturi). Anumite dispozitii de exceptie sunt continute de Acordul general: autorizarea barierelor cantitative si subventiile la export.

Punerea in practica a Politicii Agricole Comunitare la inceputul anilor '60 a influentat in mod considerabil peisajul agricol mondial. Instalarea unei protectii comune la frontierele Comunitatii (care va fi numita in continuare "preferinta comunitara"), care prevedea reintarirea protectiei pentru anumite produse fata de alte tari, a implicat articolul XXIV.6 al GATT, negocierea de compensatii. Problema a fost transata atunci in Dillon Round din 1962. CEE a acceptat in contrapartida, liberalizarea unui anumit numar de produse agricole (oleaginoase, produsele de substituire a cerealelor). In mod nediscriminatoriu, de aceste masuri a profitat in mod esential SUA. Aceste concesii au fost rediscutate cu fiecare noua largire a Comunitatii.

Criza profunda a GATT este legata de obiectivele sale: incadrarea negocierilor si aprecierea respectarii acordurilor trecute. Institutie cu finalitate economica prin excelenta, singura doctrina veritabila a GATT este .... juridica. Concluziile grupurilor speciale ale GATT nu se bazeaza deci pe criterii de eficacitate sau echitate economica, ci numai pe respectul formal al Acordului general sau al textelor anexe (derogari, protocoale de accedere, concesii mutuale negociate in Round-urile precedente, codurile Round-ei Tokyo etc.). GATT considera astfel ca daca acordurile trecute nu satisfac partile, nu ramane altceva de facut decat renegocierea in cadrul unei noi Runde sau in cadrul procedurii de reglementare a divergentelor. Astfel GATT, institutie unde singurele texte de reglementare tin loc de statute, nu are de ales. El pierde toata legitimitatea sa nerespectand propriile sale texte.

Organizarea de cicluri de "negocieri comerciale multilaterale" - Rounds - la initiativa partilor contractante, constituie una din misiunile GATT-ului. Runda Uruguay, deschisa in 1986, este cea de-a 8-a dupa negocierile de la Geneva (1947), Annecy (1949), Torquay (1950-1951), Geneve (1955-1956), Runda Dillon (1961-1962), Runda Kennedy (1963-1967), Runda Tokyo (1973-1979).

Aceste runde au cunoscut o serie de evolutii istorice:

- prelungirea duratei de negociere, de la cateva luni la 2 ani, 4 ani, 6 ani si apoi 7 ani pentru runda Uruguay;

- largirea sferei de negocieri la probleme nontarifare, ca cele legate de codul "anti dumping" (Runda Kennedy) si multiplicarea diferitelor coduri si aranjamente ale Rundei Tokyo;

- o concentrare de concesii privind produsele neagricole. Astfel, Runda Dillon, axata asupra consecintelor comerciale ale creerii CEE nu a repus in discutie protectia agricola globala. Negocierile ulterioare nu au marcat nici o miscare semnificativa a liberalizarii in agricultura.

Redeschiderea unei noi runde de negocieri multilaterale raspunde la o problema reala: criza multilateralismului. Multiplicarea zonelor gri (acordurile de autolimitare a exporturilor) persistenta derogarilor ascunse, consolidarea barierelor netarifare, generalizarea conflictelor pentru cauze de neloialitate (subventii, dumping), functionarea inadecvata a GATT si insuficientele statutare, cer repunerea lor in discutie.

Punerea in discutie a politicilor agricole este fara indoiala riscanta, dar nu lipsita de un anumit bun sens. Inadecvarea vechilor regimuri derogatorii sau speciale a fost deja demonstrata. Astfel, dupa cum am vazut, franciza acordata in 1962 de CEE importurilor de oleaginoase si de produse de substituire a cerealelor a devenit incoerenta cu excedentul cerealier al Comunitatii pentru ca produsele sunt substituibile in alimentatia animala. La fel, legitimitatea derogarilor americane, negociabile in Runda Uruguay, pot fi puse in discutie.

Agricultura se preteaza bine logicii multilateralismului in special in domeniul subventiilor la export in masura in care cresc costurile de interventie, anuland astfel efectele subventiilor. Cadrul multilateral ar putea permite tratarea problemelor fundamentale, pana acum ignorate, ale repercusiunilor politicilor agricole asupra tarilor din lumea intreaga si a unei organizatii necesare de productie si de piete agricole.

Dar SUA ca si CEE isi urmaresc obiectivele lor proprii in continuare, nu se impiedica de efectele lor asupra marilor piete agricole de export. Comunitatea Europeana a reusit pana in prezent sa armonizeze interesele divergente ale tarilor membre referitoare la baza politicilor de sustinere ridicate, favorabile tarilor unde agricultura este mai putin competitiva, dar si sustinerea exporturilor, dand astfel satisfactie tarilor cu agricultura excedentara, in special Frantei. Reformele PAC-ului au deplasat acest echilibru, sustinerea veniturilor compensand scaderea preturilor, iar practicarea sistemului de parloaga a pamanturilor exploatabile vizand stapanirea excedentelor.

Dar privilegiind, in final, reducerea sustinerii exporturilor si accesul pe piata comunitara , se aduce atingere intereselor Frantei care a devenit astfel tinta presiunilor americane. Pentru alte tari din Comunitate (ex. Germania) un eventual acord care practic nu pune in discutie sustinerea directa a agricultorilor va deveni acceptabil.

2. Runda Uruguay

Istoria negocierilor agricole din cadrul Rundei Uruguay se prezinta astfel:

deschiderea oficiala a Rundei Uruguay;

Iulie 1987: prezentarea planului american care prevede eliminarea progresiva pe o perioada de 10 ani a tuturor subventiilor agricole, aici intrand si subventiile la export; eliminarea progresiva a obstacolelor referitoare la importuri, angajand unele actiuni si in ceea ce priveste normele sanitare. Aceasta "optiune zero", cum a fost calificata la ora aceea, viza deci eliminarea tuturor formelor de ajutor ale statului, cu exceptia veniturilor directe sau alte plati separate de productie. Acest program viza ansamblul produselor agricole, incluzand si produsele forestiere, pestele si produsele din peste.

Octombrie 1987: contra proiectului american se prezinta proiectul grupului Cairns si al Canadei. Grupul Cairns, care grupa atunci 13 state (Argentina, Australia, Brazilia, Canada, Chile, Columbia, Ungaria, Indonezia, Malaezia, Noua Zeelanda, Filipinele, Thailanda, Uruguay), raspunde destul de bine logicii programelor americane, care viza eliminarea obstacolelor la importuri prin consolidarea unor taxe vamale reduse sau chiar zero, reglementarea ajutoarelor de la stat, "inghetarea" imediata a nivelurilor de acces pe pietele interne si a subventiilor. Canada a propus definirea si cuantificarea masurilor care dau nastere unor distorsiuni in privinta schimburilor CEE, fara sa se pronunte direct asupra dispozitiilor americane si adoptarea de masuri imediate pentru zahar, cereale si produse lactate, propunand si o reducere concertata a sustinerilor, insotita si de o reasezare a masurilor de protectie exterioare;

Decembrie 1988: reuniunea de la Montreal constata persistenta dezacordurilor profunde in agricultura, in special referitoare la obiectivul eliminarii tuturor subventiilor care au efecte de distorsiune, La aceasta reuniune s-a difuzat ideea dupa care incheierea unu acord in ceea ce priveste agricultura constituie un element indispensabil pentru acordul general, ceea ce a contribuit la polarizarea negocierilor asupra problemelor agricole. Declaratia finala integreaza in negociere sustinerea veniturilor si ajutorul alimentar, ceea ce nu aparea evident in propunerile americane. Toate tarile (cu exceptia celor in curs de dezvoltare) se angajeaza sa "inghete" imediat sustinerea agriculturii lor;

Octombrie-decembrie 1989: sunt formulate noi propuneri americane avand ca obiectiv transformarea tuturor barierelor la importuri in tarife de vama consolidate ("tarificarea"), reduse sau chiar nule, ceea ce implica disparitia sistemului de prelevari - restitutii al CEE. Derogarile si exceptiile prevazute in Acordul general vor fi suprimate. Statele Unite propun sa se distinga trei tipuri de sustineri interne: cele care influenteaza schimburile si care trebuie eliminate; politici de sustinere a veniturilor nelegate de productie sau de comercializare care vor fi autorizate si ansamblul celorlalte masuri care vor fi subordonate unei discipline stricte. CEE reafirma atasamentul sau la sistemul preturilor duble si se pronunta pentru o reducere regulata si echilibrata a sustinerilor. Plecand de la diferitele propuneri, negocierile s-au articulat atunci in jurul urmatoarelor trei puncte: clasificarea sustinerilor (autorizata ? interzisa ? reglementata ?), clasificarea tarifara, volumul si sistemul de diminuare al sustinerilor. Primele doua urmaresc propunerile americane, cea de-a treia se apropie de punctul de vedere al CEE atunci cand el marcheaza abandonul "optiunii zero";

Decembrie 1991: in fata impasului negocierilor, directorul general al GATT, Arthur Dunkel, prezinta un proiect de act final care reprezinta situatia concesiilor realizate si transate asupra cazurilor in suspensie. Acest raport prezinta patru categorii de sustineri :"cutia verde" care grupeaza sustinerile autorizate care nu includ distorsiuni; "cutia galbena" care este dedicata sustinerilor ce urmeaza a fi reduse progresiv; "cutia rosie" care se aplica sustinerile interzise si in sfarsit "cutia bleu" care cuprinde sustinerile acceptate temporar. El propune o reducere cu 24 % a volumului exporturilor subventionate si cu 20 % cea a sustinerii interne;

Noiembrie 1992: urmare a dorintelor partilor contractante, SUA si Comisia comunitatii europene finalizeaza la 20 noiembrie acordul zis si Acordul de la Casa Alba, deblocand negocierile agricole si prezentand si starea discutiilor referitoare la celelalte domenii. Aranjamentele precizeaza pastrarea subventiilor la export: acordul vizeaza reducerea cu 21 % la fiecare produs a volumului de exporturi subventionate (in raport cu media pe perioada 1986-1990) si de 35 % incepand cu 1999 (in raport cu aceeasi perioada 1986-1990). Acordul prevede un acces minimal pe piata interna pentru un volum de importuri reprezentand 3 % apoi 5 % din consumul intern. Calculul ecartului dintre pretul interior si pretul mondial va permite calcularea sumei globale de sustinere care va trebui redusa cu 20 % in 1999 in raport cu nivelul sau din 1986-1988. Sunt excluse din aceste sustineri ajutoarele acordate pentru "inghetarea" suprafetelor cultivate sau cele referitoare la iesirile la pensie si cheltuielile referitoare la protectia mediului ("cutia verde"). Sustinerile neproportionale cu volumul productiei ("cutia bleu") sunt in mod egal excluse, dar nu definitiv. Franta considera acest acord ca fiind incompatibil cu PAC reformulata;

14-15 decembrie 1993: acordul final de inchidere a negocierilor Rundei Uruguay. Acordul de la Blair House este amendat si precizat. Perioada de referinta pentru reducerea exporturilor subventionate si a subventiilor la export va putea in anumite conditii, sa fie mai recenta ca media 1986-1990 prevazuta initial. Accesul minimal pe pietele interne va fi calculat pe grupe de produse. Clauza de pace trece de la 6 la 9 ani.

In cadrul Rundei Uruguay (1986-1993) au avut loc ultimele negocieri ale GATT-ului. Ele au sfarsit prin semnarea Tratatului de la Marrakech (15 decembrie 1994).

Dupa 1995 Organizatia Mondiala a Comertului (OMC) a succedat GATT-ului, urmand ca in 2000 sa inceapa o noua runda de negocieri pentru care cei doi parteneri (lideri in domeniul agriculturii dar nu numai) SUA si UE si-au pregatit "temele", abordand astfel din timp mai mult problematica complexa a agriculturii (vezi Agenda 2000 si Legea agricola americana din aprilie 1996).