CURTEA EUROPEANA DE JUSTITIE

("Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene")

Organism infiintat prin Tratate, inca de la infiintarea diferitelor Comunitati. In urma unor amendamente succesive aduse Tratatelor, ea are la momentul actual trei nivele de jurisdictie:

nivelul superior Curtea de Justitie, care solutioneaza cazurile introduse de institutiile comunitare si statele membre, ca si apelurile la deciziile Tribunalului de Prima Instanta

nivelul intermediar: Tribunalul de Prima Instanta, creat prin Actul Unic European, care este competent sa solutioneze toate cazurile initiate de alte entitati interesate

nivelul de baza: "Paneluri judecatoresti", prevazute de Tratatul de la Nisa, care au devenit adevaratele curti de prima instanta si care judeca disputele declansate de persoane private cu privire la domenii specifice ale legislatiei comunitare

CEJ este compusa dintr-un numar de judecatori egal cu numarul statelor membre, desemnati de comun acord de catre aceste state, si numiti pentru un mandat reinnoibil de 6 ani. Tot in cadrul CEJ functioneaza 9 "Avocati Generali", desemnati prin rotatie de statele membre (cu exceptia tarilor mari, care au intotdeauna persoane desemnate ca Avocati generali). Acestia au rolul de a analiza cauza si de a formula o prima opinie asupra ei. Curtea nu este tinuta sa urmeze aceste opinii, dar in majoritatea cazurilor se intampla acest lucru. Activitatea Curtii are un caracter colegial. deliberarile sunt secrete, deciziile se pot lua prin vot (dar detaliile privind rezultatul sau nu sunt publice), iar existenta opiniilor separate nu este dezvaluita public.

Curtea de Justitie are un dublu mandat:

de a interpreta legislatia comunitara

de a asigura punerea ei in aplicare efectiva

Exercitarea acestui mandat nu se poate face insa din proprie initiativa (nu exista posibilitatea "autosesizarii"), astfel incat Curtea este un organ exclusiv reactiv.

Tipurile de cazuri pe care Curtea poate fi chemata sa le solutioneze sunt mentionate in Tratat:

actiuni initiate de Comisie impotriva Statelor Membre care isi incalca obligatiile ("infringement proceedings")

Relativ putine asemenea cazuri, in raport cu numarul procedurilor de incalcare initiate de Comisie, ajung in fata Curtii, deoarece multe din ele se rezolva prin consultari. Solutiile date in cazurile care ajung sa fie adjudecate formal aveau neajunsul ca puteau fi ignorate cu impunitate de statele membre (dar trebuie avute in vedere si costurile in termeni de reputatie ale refuzului de a aplica o decizie a Curtii). Pentru a corecta aceasta problema, Tratatul de la Maastricht a introdus posibilitatea Comisiei de a se adresa Curtii in caz de neaplicare a hotararii acesteia si posibilitatea impunerii de amenzi statului recalcitrant. Primul episod de mare vizibilitate:    decizia din iulie 2000 de a impune Greciei o amenda de 20000 EUR pe zi de intarziere pana la inchiderea unui spatiu neadecvat de depozitare a deseurilor din Creta.

Mai trebuie mentionat si faptul ca multe cazuri de incalcare a obligatiilor Statelor Membre ajung in fata CEJ, indirect, pe calea cererilor de indrumare din partea tribunalelor nationale sesizate de parti direct interesate. Acestea prefera adesea acest parcurs celui in care formuleaza plangerea direct Comisiei deoarece, in ciuda faptului ca primul parcurs este mai costisitor, el are dublul avantaj:

de a permite entitatii interesate sa urmareasca direct desfasurarea procedurii si sa intervina in cadrul ei

de a permite obtinerea eventuala de despagubiri

actiuni initiate de un stat membru impotriva unui alt stat membru

actiuni pentru constatarea (si sanctionarea) neaplicarii unei decizii anterioare a Curtii

controlul legalitatii unor acte emise de institutiile comunitare

emiterea de decizii de indrumare la solicitarea tribunalelor nationale

CEJ nu raspunde decat la intrebarea specifica adresata, care se refera la incidenta legislatiei comunitare in speta respectiva. Cazul este in continuare judecat de instanta nationala. Aceste indrumari odata emise, ele devi obligatorii pentru toate cazurile avand aceleasi caracteristici, de unde efectul lor multiplicator.

actiuni referitoare la raspunderea institutiilor comunitare

In anumite situatii, detaliate de Curte in cazul Francovich (1991), este posibila obtinerea de despagubiri de la institutiile comunitare. Pentru aceasta, este insa necesar ca reclamantul sa demonstreze nu doar nelegalitatea (in)actiunii institutiei comunitare, ci si faptul ca ea a fost "suficient de serioasa".

Cea mai importanta contributie a Curtii de Justitie la constructia europeana rezida in principiile fundamentale pe care le-a stabilit pe cale jurisprudentiala:

Þ efectul direct

In cazul van Gend en Loos din 1963, Curtea a statuat ca "Tratatul produce efecte directe si creeaza drepturi individuale pe care tribunalele nationale trebuie sa le protejeze", deoarece legislatia comunitara nu doar impune obligatii persoanelor individuale, ci le confera si drepturi "care devin parte din mostenirea lor legala".

Aplicabilitatea acestui principiu a fost limitata mai multa vreme de faptul ca subiectii de drept nu se puteau prevala de doctrina efectului direct decat in disputele cu autoritati publice, nu si in cele cu alte persoane private. Aceasta problema a fost solutionata partial prin decizia Curtii in cazul Francovich din 1991, in care s-a formulat dreptul unei entitati de drept privat de a da in judecata un stat membru pentru carenta acestuia de a asigura respectarea legislatiei comunitare de catre persoanele aflate sub autoritatea sa.

Þ suprematia legislatiei comunitare asupra celor nationale

Este consecinta logica a primului principiu, a carui aplicabilitate ar fi devenit optionala daca statele membre ar putea legifera in contradictie cu legislatia comunitara. De aceea, la foarte putina vreme dupa cazul mentionat mai sus, in cazul Costa vs Enel din 1964, Curtea a statuat ca statele membre au transmis in mod definitiv anumite drepturi suverane Comunitatii, deci legislatia nationala nu poate prevala asupra celei comunitare fara a pune la indoiala insusi fundamentul juridic al Comunitatii.

CURTEA EUROPEANA DE CONTURI

Este o institutie infiintata prin Tratatul bugetar din 1975, care introducea noi proceduri bugetare si dadea largi prerogative Parlamentului European in acest domeniu, inclusiv pe a aceea de a da descarcarea de gestiune Comisiei. Statutul sau a fost inaltat prin mentionarea sa explicita ca institutie a Comunitatii prin Tratatul de la Maastricht.

Este compusa din 25 de membri (cate unul din fiecare state membru), numiti pentru mandate reinnoibile de 6 ani de catre Consiliu, prin vot unanim si dupa consultarea Parlamentului European. Ei actioneaza ca un organism colegial si iau decizii cu majoritatea simpla a membrilor.

Desi, in practica, sunt desemnati de statele membre, membrii Curtii de Conturi trebuie sa fie absolut independenti in activitatea lor. In acest scop:

li se interzice sa solicite sau sa primeasca instructiuni de la guvernele statelor membre sau de la institutiile comunitare

nu pot fi eliberati sau suspendati din functie decat de Curtea de Justitie

Principalele functii ale Curtii de Conturi constau in:

auditarea conturilor tuturor institutiilor comunitare (inclusiv a celor subsidiare) pentru a constata legalitatea si regularitatea tranzactiilor efectuate

evaluarea modului de gestiune a bugetului

Curtea de Conturi trebuie sa intocmeasca un raport anual care sta la baza deciziei Parlamentului de a acorda Comisiei descarcarea de gestiune bugetara.

In UE functioneaza si institutii cu rol consultativ

Comitetul Economic si Social

Comitetul Regiunilor

AGENTII SPECIALIZATE

In timp, in UE au fost create numeroase agentii specializate, majoritatea in cursul anilor '90, reflectand progresul unei noi filosofii asupra modalitatii optime de reglementare. Spre deosebire de prototipul agentiilor de reglementare inzestrate cu functii de formulare a regulilor, punere in aplicare a lor si, eventual, adjudecare a disputelor, agentiile europene au prerogative mai putin extinse. In mod tipic, ele actioneaza ca vehicule de colectare a informatiilor, stimulare a dezbaterilor si formulare de opinii.

De la modelul tipic de agentii, cele europene au preluat principiul independentei, care le este asigurata prin diferite instrumente:

mentionarea explicita (in unele cazuri) a izolarii de procesele politice

existenta unui personal propriu permanent (nu detasat de statele membre)

autonomie bugetara (in proportii variabile, totusi)

Autoritatea limitata a agentiilor europene se explica prin doua consideratii care se potenteaza reciproc:

pe de-o parte, aplicarea reglementarilor este, in foarte mare masura, o prerogativa nationala (capacitatea administrativa europeana fiind limitata), iar statele membre au fost in general reticente fata de diluarea ei

Comisia, pe de alta parte, s-a opus in general delegarii competentelor sale catre agentii autonome (e.g., propunerea Germaniei de la finele anilor '90 de creare a unui oficiu european anti-carteluri independent)

Cele mai cunoscute si influente agentii comunitare sunt:

Agentia Europeana de Mediu (cu sediul la Copenhaga, infiintata in 1990, activa din 1994)

Agentia Europeana de Evaluare a Produselor Medicinale (cu sediul la Londra, infiintata in 1993, activa din 1995)

Agentia Europeana pentru Siguranta si Sanatate la Locul de Munca (cu sediul la Bilbao, infiintata in 1996, activa din 1996)

In total, exista circa 15 asemenea agentii (numarul nu este cert pentru ca exista divergente cu privire la caracterizarea anumitor entitati drept "agentii").

"COMITOLOGIA"

O parte importanta a deciziilor aplicabile in cadrul UE nu se iau, in practica, la nivelul institutiilor comunitare mentionate mai sus, ci la un nivel inferior, constand dintr-o vasta retea de comitete tehnice. Intre acestea putem distinge:

comitete de experti reunite de Comisie;

grupuri de lucru ale Consiliului; si

comitete compuse din oficiali nationali si functionari ai Comisiei, asa-numitele comitete de "comitologie", care reprezinta structura cea mai influenta si mai bine fomalizata din aceasta intreaga retea.

Comitetele de "comitologie" si-au facut aparitia foarte timpuriu in cursul existentei Comunitatii (la inceputul anilor '60), initial doar cu privire la problematica politicii agricole comune, si s-au extins si dezvoltat ca rezultat al actiunii mai multor factori:

"supraincarcarea" agendei Consiliului cu probleme legate strict de punerea in aplicare a politicilor, cuplata cu reticenta acestuia de a delega in intregime Comisiei aceste sarcini;

cantitatea relativ limitata de resurse la nivelul institutiilor comunitare (care, impreuna, dispun de un personal total de sub 30000 de persoane, adica 2.5% din numarul functionarilor federali civili din SUA)

deficitul crescand de expertiza specifica la nivelul institutiilor comunitare, pe masura ce erau abordate domenii tot mai specializate.

Tendinta multiplicarii acestor structuri a devenit foarte evidenta, numarul lor crescand continuu, pana la circa 400 la mijlocul anilor '90. In aceste conditii, se impunea o reglementare a functionarii si competentelor lor, ca si o anumita rationalizare a crearii lor, ceea ce s-a incercat printr-o Decizie a Consiliului adoptata in 1987 (Decizia 87/373/EEC).

Exista in prezent trei tipuri de comitete de "comitologie":

Comitete de gestiune

Cel mai vechi tip de comitet, utilizat pe scara larga in domeniul aplicarii politicii agricole. Au rolul de a supraveghea activitatea Comisiei, care formuleaza propuneri de masuri. Acestea trebuie aprobate de comitetele respective prin vot. Daca un vot negativ reuneste o majoritate calificata, masura respectiva este inaintata Consiliului, care nu o va mai putea aproba decat cu majoritate calificata. Daca nu exista un vot negativ al comitetului, masura propusa de Comisie se considera aprobata.

Comitete de reglementare

Au fost infiintate mai tarziu (incepand din 1968), initial in domeniile vamal, veterinar si siguranta alimentara. Regulile de decizie sunt mai stringente, in sensul ca masurile propuse de Comisie nu pot fi aplicate decat daca intrunesc o majoritate calificata in comitet. In caz contrar, propunerile trebuie avizate de Consiliu, dar exista o prevedere (asa-numitul filet sau safety net) care permite Comisiei sa puna in aplicare acea masura daca Consiliul nu se pronunta intr-un interval de timp dat. Pe de alta parte, si Consiliul are la dispozitie o procedura (numita contre-filet sau double safety net) care ii permite sa blocheze aplicarea propunerii Comisiei printr-o majoritate simpla

Comitete consultative

Comisia este obligata sa se consulte cu ele, dar nu are nicio obligatie de a da curs recomandarilor primite. Problematica acoperita de aceste comitete este foarte larga si eclectica, mergand

de la aspecte legate de dezvoltarea actiunii UE in anumite domenii (e.g., comitetul la nivel inalt al coordonatorilor nationali pentru piata interna unica; comitetul pentru problematica achizitiilor publice)

la probleme concrete de punere in aplicare. Acest gen de probleme nu sunt intodeauna triviale. Este adevarat ca ajung sa fie dezbatute la acest nivel probleme precum "stabilirea criteriilor pentru acordarea etichetei ecologice a Comunitatii pentru becurile electrice cu un singur capat", dar aspecte esentiale precum nivelul controalelor aplicate pentru prevenirea raspandirii encefalopatiei bovine spongiforme ("boala vacii nebune") sunt decise tot la acest nivel.    

In propunerea sa de reglementare a "comitologiei" (1987), Comisia a facut cateva optiuni pe care Satele membre nu i le-au validat in cele din urma. Este vorba, in principal, de abandonarea comitetelor de gestiune si raspandirea cu precadere a comitetelor consultative.

Chiar si atunci cand nu voteaza in mod formal, comitetele iau decizii "in umbra votului", adica in cunostinta de cauza asupra faptului ca orice dezacord mai serios poate fi depasit prin recurgerea la vot. In al doilea rand, stabilitatea acestor structuri face ca, la nivelul participantilor, sa se sudeze relatii de buna colaborare si cunoastere reciproca, ceea ce sporeste sansele de acord si minimizeaza nevoia adjudecarii pe un palier superior de deciziei.

Potrivit unor date statistice prelucrate, intre 1993 si 1998, doar 32 de probleme din circa 3000 examinate in Comitete au ajuns sa fie inaintate Consiliului si in doar o treime din ele au facut obiectul unui vot de respingere in cadrul Consiliului. In 1999, Comisia a coroborat aceasta informatie, aratand ca sub 1% din toate masurile propuse de Comisie ajung sa fie inaintate de comitete Consiliului.

Aprecierile asupra valentelor "comitologiei" sunt impartite

Opiniile favorabile au in vedere:

capacitatea tehnica deosebita, care asigura eficienta rezultatelor, legitimand astfel intreaga procedura

faptul ca se constituie intr-un cadru de stimulare a consensului si, pe aceasta baza, de rezolvare a problemelor

Criticile sunt mai numeroase si centrate pe prerogativele insuficiente ale Parlamentului European. Acesta tinde sa considere comitologia ca pe un vehicul de legiferare sui generis, care il ocoleste. De asemenea, parlamentul obiecteaza fata de gradul diferit de control exercitat de institutiile cu prerogative legislative asupra comitetelor, in sensul ca doar Consiliul are aceasta posibilitate (de control), precum si fata de faptul ca se ofera Comisiei sansa de a se sustrage in parte controlului parlamentar.

Mecanisme ad hoc au fost create pentru a raspunde acestor critici: schimbul de scrisori intre Jacques Delors si presedintele Parlamentului European, Lordul Plumb, privind informarea sistematica a Parlamentului

cu problematica aflata pe agenda comitetelor (1988).

Doar unele din modificarile Deciziei privind Comitologia, operate in 1999, merg in sensul avut in vedere de Parlament, dar nu atat de departe pe cat ar fi dorit acesta:

garantarea informarii Parlamentului asupra activitatilor desfasurate de comitete

acordarea unui drept limitat de supraveghere a activitatiii comitetelor (pot fi formulate plangeri daca Comisia isi depaseste limita competentelor sale atunci cand reglementeaza, dar nu poate fi amendat continutul masurilor).

Nemultumirile actuale sunt susceptibile a fi mai bine rezolvate prin amendamentele propuse in proiectul de Tratat Constitutional:

recurgerea la o procedura speciala pentru emiterea de reglementari vizand punerea in aplicare (procedura pentru emiterea de "acte delegate")

punerea PE in situatie de egalitate cu Consiliulul in ceea ce priveste supervizarea activitatilor comitetelor atunci cand problema in dezbatere face obiectul procedurii codeciziei.

Principala critica adusa la adresa sistemului institutional al UE, mai ales in contextul respingerii ratificarii Tratatului Constitutional prin votul direct al cetatenilor din doua state membre, se refera la asa-numitul deficit democratic al sau.

In forma ei cea mai elementara, aceasta critica pleaca de la faptul ca instituirea unui nivel supranational de luare a deciziilor ii indeparteaza pe cetateni de locul unde se iau hotararile importante si le reduce capacitatea de a isi impune preferintele.

Sistemul institutional al UE are insa o serie de alte implicatii importante asupra sistemelor politice nationale, de natura a le afecta negativ performanta din punctul de vedre al satisfacerii standardelor democratice:

implicarea directa in sistemul comunitar de luare a deciziilor a Executivelor nationale, pe cand Legislativele sunt excluse, duce la intarirea pozitiei Executivului in balanta de forte interna

accesul asimetric la informatii relevante, care decurge din prezenta doar a unor politicieni la procesul de luare a deciziilor pe palierul supranational, intareste pozitia acestora pe plan national, atat fata de "amicii" politici (colegi care nu au expunere directa la mecanismul decizional comunitar), cat si fata de adversari (partidele aflate in opozitie)

fortele politice de opozitie pot dobandi o capacitate de influentare a deciziilor aplicabile in propria lor tara pe care increderea redusa (sau chiar lipsa de incredere) acordata de electorat nu ar justifica-o; este cazul promovarii unor initiative pe plan european, cu scopul de a eluda nivelul national de decizie

Pe plan international, disproportia de forte dintre statele membre mari si cele mici a condus la cautarea unor mecanisme de corectare a acestei probleme inerente care ridica ele insele semne de intrebare din punctul de vedere al principiilor democratice, intrucat ofera o putere de vot disproportionat de mare statelor mici (cu precizarea ca cea mai recenta tendinta este de "reechilibrare" a puterii de vot in favoarea statelor mari).

Pe de alta parte, sistemul institutional al UE scoate in evidenta o serie de trasaturi caracteristice care contrazic acuzatia centrata pe existenta unui deficit democratic:

un elaborat sistem de ponderi si contraponderi, bazat pe o separatie a puterilor atat de pronuntata incat poate ajunge uneori sa fie pusa in cauza pentru ineficienta procesului decizional

un dublu mecanism de tragere la raspundere a institutiilor comunitare:

direct, prin Parlamentul European, detinator al unui mandat nemijlocit din partea cetatenilor

indirect, prin oficialitatile nationale alese care fac parte din Consiliu

un nivel de transparenta si de scrutare publica mai avansate decat in cele mai multe dintre statele membre: numeroase reuniuni, cu participare foarte variata; reguli de dezvaluire a documentelor   

absenta posibilitatii de a abuza de procesul de legiferare, prin recurgerea la instrumente de legiferare cu caracter exceptional sau prin mimarea dezbaterii intr-un parlament "prietenos"

LUAREA DECIZIILOR

Desi a cunoscut mai multe tentative de perfectionare, procesul luarii deciziilor in UE ramane fragmentat si complicat. Problemele cu care se confrunta sunt numeroase:

- distributii diferite ale competentelor intre institutiile comunitare in functie de diferitele domenii de reglementare (si, uneori, dispute cu privire la domeniile de competenta)

- proceduri diferite de luare a deciziilor in functie de domeniul de reglementare (si, uneori, dispute cu privire la aplicabilitatea anumitei proceduri la o anumita speta), ca si un grad mare de complexitate al unor proceduri

- reguli diferite de vot

DISTRIBUTIA COMPETENTELOR

Fiind un sistem institutional multi-nivel, Uniunea Europeana se confrunta cu problema impartirii competentelor intre institutiile comunitare si statele membre, problema care s-a acutizat cu timpul, in urma asumarii de competente sporite de catre institutiile comunitare.

La ora actuala, Tratatele nu definesc domeniile de competenta exclusiva a Comunitatii si nici pe cele unde aceste competente trebuie impartite cu statele membre.

Tendinta inregistrata permanent in existenta de pana acum a UE a fost de extindere a domeniilor in care institutiile comunitare pot exercita atributii (de reglementare, in primul rand, dar si de punere in aplicare). Mai mult, acest proces a cunoscut o tendinta de accelerare. La origine, doar doua domenii erau indubitabil sub competenta principala a institutiilor comunitare - politica comerciala si cea de concurenta - lor adaugandu-li-se de timpuriu, la inceputul anilor '60, politica agricola. Noi domenii aveau sa intre indubitabil in sfera competentelor comunitare abia in cursul anilor '80, anii '90 marcand o multiplicare a acestor domenii pana in punctul unde nu mai exista, practic, domeniu de politici publice in care dimensiunea comunitara sa fie absenta.

Aceasta extindere a competentelor s-a facut prin mai multe mijloace, amendarea Tratatelor constitutive fiind doar unul dintre ele (si nu necesarmente cel mai important). Mai frecvent utilizate au fost:

adoptarea de legislatie secundara in domenii neaflate formal in competenta Comunitatii, justificata in principal de existenta unor implicatii inevitabile cu functionarea pietei interne unice; in acest scop, s-a recurs pe scara larga la Articolul 94 (ex-Art.100) al Tratatului CE, care prevede posibilitatea legiferarii la nivel    comunitar in domeniile "care au o incidenta directa asupra stabilirii sau functionarii pietei comune"

jurisprudenta CEJ, care a formulat o serie de principii susceptibile sa extinda posibilitatile de actiune ale institutiilor comunitare

 caracterul dinamic si evolutiv  : Comunitatea trebuie sa  aiba posibilitatea sa tina seama de noile evolutii si nevoi 

paralelismul  : in cazurile in care legislatia comunitara a conferit institutiilor comunitare prerogative destinate atingerii unui anumit obiectiv, Comunitatea are autoritatea sa incheie si acordurile internationale necesare pentru realizarea obiectivului respectiv

 competentele externe implicite  : competenta Comunitatii este exclusiva in domeniile in care exista reguli comune interne a caror aplicare ar putea fi afectata negativ de angajamente asumate prin acorduri internationale de catre statele membre

Asumarea de competente la nivel comunitar comporta anumite costuri:

pierderea de influenta politica a actorilor nationali

cresterea distantei fata de cetateni, singurii depozitari nemijlociti ai suveranitatii

dificultatea inerenta de a legifera si a pune in aplicare legislatia in conditiile existentei unei mari eterogenitati a subiectilor asupra carora se exercita jurisdictia

Din aceste motive, transferul de competente la nivel comunitar nu este optim in mod automat, ci doar in cazurile in care promite beneficii care sa depaseasca aceste costuri.

In teorie, cea mai frecvent mentionata ratiune pentru reglementarea la un nivel comunitar tine de valorificarea economiilor de scala si posibilitatea internalizarii unor externalitati. In schimb, domeniile in care variatia preferintelor este ridicata trebuie lasate in competenta autoritatilor nationale (si, eventual, chiar sub-nationale).

Trebuie mentionata insa si existenta unor viziuni deosebite, nu foarte larg raspandite si cu un caracter pronuntat ideologic, cu privire la dezirabilitatea asumarii de competente la nivel comunitar tocmai pentru domeniile cele mai apropiate de cetatean precum sanatatea si sportul: demonstrarea "relevantei" UE !

In mod tipic, corespund descrierii domeniilor unde competente comunitara este preferabila:

politica de mediu (exemplu de manual de externalitati care trebuie internalizate)

politica externa si de securitate (unde "masa critica" are o importanta deosebita: nici un stat membru, luat individual, nu poate aspira sa exercite un rol global in materie strategica si militara, astfel incat "investitii" in aceste domenii nu ar fi rentabile; situatia se schimba insa daca pot fi puse in comun resursele tuturor statelor membre)

controlul frontierelor (inexistenta frontierelor intra-comunitare face ca emigratia ilegala produsa din cauza laxitatii unui stat membru sa produca efecte asupra altui stat membru, mai atractiv pentru emigranti, de unde si dezinteresul statului a carui frontiera nu este protejata adecvat)

In sens contrar, domenii precum agricultura si cel social par a fi mai putin susceptibile sa aiba nivelul comunitar drept nivel optim de reglementare.

Examinarea distributiei competentelor in diferitele domenii conduce la concluzia ca anticiparile teoretice de mai sus nu sunt decat partial validate, ceea ce se explica prin existenta altor determinanti importanti, de ordin politic in primul rand.

Trebuie insa mentionat ca, in absenta unor prevederi explicite in tratate, este dificil de facut o clasificare a domeniilor in functie de nivelul de competenta propriu lor. Potrivit acestui criteriu, putem distinge intre:

domenii de competenta exclusiva a Comunitatii: politica comerciala; politica de concurenta; politica vamala; politica monetara in zona euro

Caracteristic acestor domenii este faptul ca, in cadrul lor, actiunea independenta a statelor membre nu mai este posibila: acestea nu mai pot legifera, nu mai pot sa isi asume angajamente internationale distinct de Comunitate etc.

domenii de competenta mixta (impartita): cele mai multe, incluzand, printre altele, politica agricola (pe care multi o considera drept domeniu de competente exclusiva pentru ca principalele sale elemente sunt "comunitarizate"), politica de mediu, politica in domeniul transporturilor, coeziune economica si sociala, protectia consumatorului. Caracteristic acestor domenii este faptul ca, in cadrul lor, statele membre nu pot sa actioneze decat daca Comunitatea nu a actionat deja sau a incetat sa actioneze

domenii unde statele membre sunt competente sa actioneze fara ingradiri: industrie, impozitare, sanatate, cultura, educatie, asigurari sociale.

In aceste domenii, actiunea Comunitatii nu este exclusa, dar ea trebuie sa se limiteze la un rol de sprijin sau de completare (e.g., finantarea de programe culturale).

Un singur domeniu mentionat de Tratatul Constitutional nu poate fi incadrat in nici una din categoriile de mai sus: politica externa si de securitate comuna, cu privire la care exercitarea de catre Comunitate a competentelor sale nu previne exercitarea competentelor nationale.   

Proiectul de Tratat Constitutional este primul act care codifica aceasta distributie de competente, eliberand-o de incertitudini si facand-o predictibila. Tratatul mentioneaza ca singura baza de dobandire a unor competente de catre Comunitate este "conferirea" de catre statele membre (metoda explicita, spre deosebire de extinderile "implicite" din trecut), iar modul de conferire il reprezinta votul unanim al statelor membre.

Din pacate, problema nu va fi integral rezolvata nici cu aceste prevederi, deoarece vor persista divergente de interpretare cu privire la ce anume face parte dintr-un domeniu sau altul.

Mai trebuie mentionat si ca, desi Declaratia de la Laeken (decembrie 2001) mentiona ca examinarea problemei repartitiei competentelor poate duce si la realocarea unor competente de la nivel comunitar la nivel national, acest lucru nu s-a produs.

SUBSIDIARITATEA

Tendinta de extindere a prerogativelor comunitare a generat si reactii negative, justificate in principal de urmatoarele considerente:

caracterul arbitrar al extinderii "pe nevazute" (prin alte mijloace decat prevederi explicite ale tratatelor)

absenta unor justificari convingatoare pentru adoptarea la nivel comunitar a unor masuri legislative, mai ales atunci cand se refereau la domenii sensibile pe plan intern (E.g., difuzarea creatiilor audiovizuale; etichetarea tigaretelor; limitarea vitezei si portul centurii de siguranta; gazduirea animalelor in gradini zoologice)

incertitudinea si confuzia create cu privire la nivelul adecvat de reglementare

suprasolicitarea resurselor limitate ale institutiilor comunitare odata cu extinderea mandatului lor

In acest context, s-a conturat conceptul de "subsidiaritate", potrivit caruia nivelul de luare a deciziilor trebuie sa fie acela care este cel mai adecvat pentru problema respectiva. Aceasta definitie usor tautologica, ca si utilizarea prea frecventa a termenului a dus la prezentari ultra-simplificatoare, care nu surprind exact elementele sale definitorii:

in primul rand, subsidiaritatea nu este un criteriu de atribuire a competentelor intre institutiile comunitare si statele nationale, ci de disciplinare a modului in care institutiile comunitare fac uz de prerogativele lor in domeniile de competenta mixta

in al doilea rand, desi creeaza o prezumtie puternica in favoarea descentralizarii, aplicarea principiului subsidiaritatii nu presupune necesarmente descentralizarea deciziei, putand teoretic duce chiar in directia opusa (respectiv, catre centralizare)

Principiul a capatat consacrare formala odata cu Tratatul de la Maastricht, care l-a inclus in textul de baza al Tratatului CE (Articolul 5, fost Art.3b) nu in preambul, ceea ce inseamna ca interpretarea sa si punerea sa in aplicare pot fi facute recurgand la Curtea de Justitie: "In domeniile care nu tin de competenta sa exclusiva, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritatii, decat daca si in masura in care obiectivele actiunii vizate nu pot fi realizate de o maniera suficienta de catre statele membre si pot deci, ca urmare a dimensiunilor sau a efectelor actiunii vizate, sa fie realizate mai bine la nivel comunitar".

Aplicarea principiului presupune satisfacerea a trei teste:

a)    al necesitatii: actiunea doar a statelor membre este insuficienta

b)    al eficientei comparative: actiunea Comunitatii da rezultate mai bune

c)     al proportionalitatii: actiunea comunitatii nu trebuie sa depaseasca ceea ce este indispensabil pentru a realiza obiectivele vizate

Pentru a mari sansele aplicarii efective a unui concept atat de putin specificat, au mai fost adoptate unele texte. Sub presedintia britanica, direct interesata in aceasta problema, au fost adoptate "liniile directoare de la Edinburgh" (decembrie 1992), care ulterior aveau sa fie incluse ca un Protocol atasat Tratatului de la Amsterdam. Acestea se refera in principal la cerinte de ordin procedural care trebuie satisfacute, in principal de Comisie:

consultari largi inainte de a propune o masura legislativa

justificarea propunerii din punctul de vedere al compatibilitatii sale cu principiul subsidiaritatii

minimizarea poverii financiare si administrative a legislatiei

prezentarea de rapoarte anuale privind aplicarea principiului subsidiaritatii

In ciuda acestor eforturi, aplicarea efectiva a principiului subsidiaritatii este greu de sesizat. In mod particular, Curtea de Justitie a fost reticenta fata de examinarea actelor legislative comunitare din perspectiva compatibilitatii cu cerintele subsidiaritatii, preferand sa manifeste deferenta fata de Comisie si Consiliu in ceea ce priveste aplicarea principiului la cazurile concrete. Carenta mecanismului judiciar nu poate fi compensata de un mecanism politic de verificare, deoarece acesta nu exista deocamdata. Mai mult decat atat, institutiile comunitare (cu exceptia Consiliului) sunt susceptibile sa aiba o preferinta puternica pentru centralizare, deci nu sunt bine plasate pentru a judeca obiectiv aplicabilitatea concreta a principiului subsidiaritatii.   

Rapoartele anuale ale Comisiei insista ca aplicarea principiului inregistreaza progrese, sprijinindu-se pe dovezi circumstantiale, cum ar fi aceea ca numarul propunerilor legislative ale Comisiei s-a injumatatit in prezent fata de 1990.

Tratatul Constitutional prevede un mecanism politic de aplicare a principului subsidiaritatii: posibilitatea parlamentelor nationale de a cere Comisiei reexaminarea unei propuneri legislative daca aceasta pare a nu respecta principiul. Daca, in termen de 6 saptamani, o treime dintre parlamentele nationale (sau doar un sfert, in cazul problemelor de justitie si afaceri interne) se opun propunerii, Comisia trebuie sa o reexamineze si, eventual, sa o revizuiasca.

PROCEDURI DE LUARE A DECIZIILOR

In functie de nivelul de competenta caruia ii este supus un domeniu, deciziile se iau:

a) prin mecanismul interguvernamental

b) prin asa-numita "metoda comunitara" (in domeniile de competenta mixta sau exclusiva a Comunitatii)

Mecanismul interguvernamental se refera la adoptarea deciziilor prin consens, de catre guvernele statelor membre, fara implicarea sau cu o implicare minora (doar consultativa, nu si deliberativa) a altor institutii comunitare precum Comisia si Parlamentul.

Printre cele mai importante decizii adoptate prin acest mecanism se numara cele referitoare la aderarea de noi membri (negocierile de aderare)[1] si cele referitoare la "perspectivele financiare" (proiectul de buget multianual) al Uniunii.

Din cauza transparentei reduse si a neimplicarii directe a organelor considerate reprezentative (parlamentele: national si European), acest mecanism este considerat de unii drept inadecvat.

Metoda comunitara este cea care a facut posibila adancirea continua a procesului integrationist si presupune participarea institutiilor comunitare, potrivit unor reguli bine definite, si in roluri cu tot mai mare influenta.

Exista trei proceduri de aplicare a"metodei comunitare". Ultimele doua au fost adaugate pe parcursul constructiei europene, in principal cu scopul de a respinge criticile legate de aparitia asa-numitului "deficit democratic".

CONSULTAREA.

Cea mai veche procedura, singura utilizata pana la adoptarea Actului Unic European. Presupune ca Parlamentul sa isi exprime opinia cu privire la un proiect legislativ al Comisiei, inainte ca acesta sa fie dezbatut (si adoptat, amendat sau respins) in Consiliu. Nu exista nici o obligatie a Consiliului de a tine seama de opinia Parlamentului, iar in practica aceasta a fost cel mai adesea ignorata. Parlamentul a incercat uneori sa recurga la manevre procedural pentru a spori greutatea opiniei sale, de exemplu prin amanarea formularii unei opinii, ceea ce intarzia procesul de legiferare. Aceste manevre au fost facilitate de decizia Curtii de Justitie in cazul "Izoglucoza" din 1980, in care a anulat un act adoptat de Consiliu pentru ca Parlamentul nu isi formulase opinia.

In prezent, procedura nu mai este aplicata decat intr-un numar restrans de domenii: politica externa si de securitate comuna, unele    aspecte ale JAI, incheierea de acorduri comerciale si de cooperare (spre deosebire de cele de asociere).

COOPERAREA.

Introdusa prin Actul Unic European, sporeste puterile Parlamentului. Acesta poate respinge sau amenda proiectele legislative emise de Comisie, care nu mai pot fi adoptate in forma initiala decat daca Consiliu le aproba cu unanimitate de voturi. In practica, parlamentul a utilizat aceste prerogative sporite cu destula moderatie: a adoptat rezolutii de respingere doar foarte rar, iar amendamentele sale - multe constand din modificari mai degraba minore ale substantei textului - nu au fost preluate decat intr-o proportie de aproximativ 40%.

La origine, se aplica legislatiei secundare emise in aplicarea a 10 articole din Tratatul de la Roma, legate de piata interna si politica sociala, ceea ce reprezenta aproximativ o treime din legislatia adoptata in CEE. La ora actuala, nu mai este aplicabila decat unor aspecte legate de Uniunea Economica si Monetara.

CODECIZIA (denumirea oficiala actuala: "procedura legislativa ordinara").   

Introdusa prin Tratatul de la Maastricht, ca o contrapondere democratica a extinderii votului cu majoritate calificata: disparitia unanimitatii a antrenat o disparitie a dreptului de veto detinut de facto de Parlamentele nationale. "Deficitul democratic" astfel indus ar fi facut necesara extinderea prerogativelor Parlamentului European care, potrivit versiunii oficiale, reprezinta "vocea cetatenilor" Uniunii.

Codecizia si-a extins continuu sfera de aplicabilitate, ajungand sa reprezinte principala procedura decizionala in cadrul UE. Ea pune Parlamentul pe picior de egalitate cu Consiliul din punctul de vedere al influentei asupra adoptarii diferitelor proiecte de acte normative: un text nu poate fi adoptat decat daca este votat in aceeasi forma de cele doua institutii.

Derularea procedurii

Faza I. Comisia inainteaza proiectul, simultan, Consiliului si Parlamentului. Parlamentul il dezbate si voteaza asupra lui, dupa care Consiliul voteaza la randul sau:

- daca accepta versiunea votata de Parlament, actul este considerat adoptat

- daca introduce amendamente, Consiliul adopta o versiune denumita "pozitia comuna"

Faza a II-a. Parlamentul are la dispozitie trei luni pentru a lua in discutie "pozitia comuna" si a vota asupra ei:

- daca votul este favorabil, , si exista o majoritate absoluta de voturi (jumatate plus unu din numarul total al parlamentarilor)actul este considerat adoptat

- daca votul este nefavorabil, si exista o majoritate absoluta de voturi, proiectul este respins[2]

"pozitia comuna" este adoptata, dar cu amendamente

Faza a III-a. Consiliul ia in dezbatere versiunea amendata de Parlament:

- poate accepta amendamentele, in care caz actul este adoptat

- poate respinge unele amendamente, in care caz este convocat un Comitet de Conciliere format din delegatii paritare ale celor doua institutii. Acesta, care se intruneste formal, dar care este "flancat" de intalniri informale la care participa si Comisia, ia decizia finala: daca se convine un text comun, acesta intra in vigoare dupa    aprobarea sa prin vot, atat de catre Parlament, cat si de Consiliu. In caz contrar, actul ramane neadoptat.

Din experienta de pana acum, circa 30-40% din textele legislative ajung in faza concilierii, iar circa un sfert se rezolva inca din prima faza. Cele mai multe succese, insa, se inregistreaza in faza a doua.

Initial, codecizia a fost introdusa pentru adoptarea de legislatie secundara in 15 domenii, inclusiv libera circulatie a muncitorilor, dreptul de stabilire, recunoasterea reciproca in Piata Unica, retele transeuropene, sanatate publica, mediu, cercetare, protectia consumatorului etc. Prin Tratatul de la Amsterdam, numarul acestora a crescut la 38, iar prin cele de la Nisa - la 43.

La inceput, procedura codeciziei a avut nevoie de o perioada de rodaj, necesara pentru ca Consiliul sa se obisnuiasca cu incetarea pozitiei sale de decident de ultima instanta. Apogeul tensiunii l-a constituit o Directiva asupra telefoniei vocale, pe care Consiliul a reintrodus-o in forma pe care aprobase initial, netinand seama de amendamentele Parlamentului, iar acesta din urma - ca represalii - nu a mai cautat sa negocieze un compromis, ci a respins-o. Acest episod a invederat ambilor actori necesitatea de a lucra impreuna, iar faptul ca procedura a inceput sa functioneze este confirmat de extinderea continua a domeniilor asupra carora se aplica (desi exista si explicatia concurenta a "acoperirii deficitului democratic").

Codecizia a introdus schimbari majore in relatiile inter-institutionale de la nivelul UE. Marele castigator este, desigur, Parlamentul, dar marele perdant nu este atat Consiliul, care nu mai poate avea ultimul cuvant ci trebuie sa il imparta cu Parlamentul, ci Comisia, care poate fi ocolita de celelalte doua institutii lucrand impreuna. In plus, codecizia contribuie la o mai buna acomodare reciproca si stimuleaza relatiile de cooperare Parlament - Consiliu.

REGULI DE VOT (in Consiliu)

Votul este modalitatea-standard de luare a deciziilor prevazuta de Tratat. Recurgerea efectiva la el a fost insa limitata mult timp de Compromisul de la Luxemburg (1966). Desi, in ciuda multor opinii contrarii, acesta nu a fost explicit repudiat prin Actul Unic European, invocarea sa a cazut in desuetudine pe parcursul anilor Ultimul episod documentat in care s-a incercat invocarea sa a avut loc in 1988, in legatura cu aprobarea preturilor agricole, si a avut ca protagonista Grecia. Confruntata cu lipsa de sprijin a tuturor celorlalte tari membre, Grecia avea sa isi abandoneze opozitia solitara fara a forta lucrurile.

UNANIMITATEA

Odata cu lansarea programului Pietei Interne Unice, aria de manifestare a regulii unanimitatii s-a ingustat continuu. In prezent, numarul domeniilor care mai functioneaza sub imperiul acestei reguli s-a redus, dar importanta unora dintre ele este totusi foarte mare.

impozitare (mai putin aspectele legate de buna functionare a pietei interne unice)

politica externa si de securitate comuna

aspecte ale politicii sociale

alocarea fondurilor structurale

diferite acorduri internationale

amendarea tratatelor constitutive

Potrivit proiectului de Tratat Constitutional, numarul domeniilor unde este necesara unanimitatea ar urma sa se reduca de la 84, la 37.

In mod obisnuit, trecerea de la regula unanimitatii la cea a majoritatii calificate se face prin amendarea tratatelor. Incepand cu Tratatul de la Amsterdam, a inceput sa fie folosita o inovatie, asa-numita "clauza-pasarela", care permite Consiliului sa decida, prin vot unanim, schimbarea regulii de vot aplicabile unui anumit domeniu.

MAJORITATEA CALIFICATA

Utilitatea acestei reguli de vot consta in aceea ca luarea deciziilor este facilitata prin faptul ca nu mai sunt posibile tactici unilaterale de blocaj. De asemenea, viteza procesului poate fi accelerata, in masura in care nu mai sunt necesare tratative indelungate pentru a obtine acordul tuturor partilor. In fine, si calitatea reglementarilor adoptate sub imperiul acestor reguli este susceptibila a fi mai buna, pentru ca textul final poate sa se afle mai sus de nivelul celui mai mic numitor comun acceptabil tuturor partilor.

Recurgerea la votul cu majoritate calificata are insa si repercusiuni asupra mecanismelor politice interne din statele membre:

autoritatile executive au o marja mai larga de manevra decat in conditiile existentei unui drept de veto, pentru ca pot afirma in mod plauzibil ca nu au putut impiedica diferite decizii adoptate la nivel comunitar, pe care legislativul (sau opinia publica) le-ar fi respins, deci executivul ar fi trebuit sa isi exercite dreptul de veto, daca l-ar mai fi avut. In consecinta, forurile legislative nationale sufera o anumita marginalizare.

Acest lucru este posibil si pentru ca, ca regula generala, detaliile voturilor date in Consiliu atunci cand functioneaza majoritatea calificata sunt secrete, pentru a evita un derapaj nationalist al voturilor exercitate: autoritatile executive sunt protejate de riscul de a fi "trase la raspundere" pentru votul acordat si li se reduc stimulentele de a actiona demonstrativ.

regula majoritatii calificate reclama si o alta tintire a eforturilor de lobby: daca, in conditiile unanimitatii, era suficienta concentrarea eforturilor de influentare si asupra unui singur stat, care putea de unul singur sa blocheze o anumita initiativa, lobby-ul trebuie acum exercitat asupra unui numar mai mare de actori, inclusiv externi, si poate necesita formarea de aliante transnationale

Posibilitatea utilizarii votului cu majoritate calificata a cunoscut o extindere dramatica odata cu Actul Unic European, care a consacrat aceasta regula pentru cvasi-totalitatea deciziilor legate de desavarsirea Pietei Interne Unice. Tot cu acea ocazie, regula majoritatii calificate a fost extinsa si asupra altor domenii, precum:

siguranta si sanatatea la locul de munca

protectia mediului

Noi extinderi au fost efectuate de Tratatul de la Maastricht, in mod notabil in ceea ce priveste:

protectia consumatorului

unele parti ale politicii sociale

politica de dezvoltare (asistenta pentru tarile in curs de dezvoltare)

aplicarea de sanctiuni economice in vederea aplicarii deciziilor adoptate in cadrul PESC

In fine, Tratatul de la Nisa a pus sub incidenta regulii majoritatii calificate si reglementarile adoptate in scopul materializarii drepturilor cetatenilor la miscare si resedinta pe teritoriul altor state membre.

Recurgerea efectiva la votul cu majoritate calificata a fost (si este) mai rara, in sensul ca trecerea la un vot formal nu se produce automat atunci cand decizia este de resortul majoritatii calificate.

Dimpotriva, aceasta procedura pare a fi mai degraba exceptia decat regula, iar datele existente par sa indice ca aceasta reticenta fata de un mecanism care poate genera tensiuni este in crestere: daca intre 1989-93, din 233 de decizii care necesitau majoritatea calificata, doar cu privire la 91 a avut loc un vot formal (deci, in circa 40% din cazuri), in perioada 1994-2002 aceasta pondere s-a injumatatit.

Situatia descrisa ilustreaza o alta trasatura importanta a procesului decizional comunitar: cultivarea (insistenta) a consensului. In mod obisnuit, sunt explorate toate versiunile posibile de acord general inainte de a trece la vot. Deciziile prin vot formal sunt mai frecvente atunci cand exista motive puternice care fac ca ele sa nu poata fi amanate mult (cazul deciziilor bugetare din cadrul exercitiilor anuale sau al numirilor de personal).

Pentru unii observatori, aceasta reticenta fata de recurgerea la vot este greu de inteles, deoarece ea descrie o situatie paradoxala in care o practica informala face ca luarea deciziilor sa fie mai dificila decat permite regula formala (de obicei lucrurile stau invers: reguli rigide sunt ocolite prin mecanisme informale).

Cea mai plauzibila explicatie tine de "mostenirea" Compromisului de la Luxemburg, care:

pe de-o parte, a indus un profund disconfort fata de neluarea in considerare a "intereselor nationale vitale" ale Statelor Membre;

pe de alta parte, a generat o "cultura a consensului", bazata pe un elaborat mecanism tranzactional, in care statele membre isi fac concesii reciproce,    cat si inter-probleme, in ceea ce reprezinta si un mecanism sui generis de minimizare a riscului de a fi puse in minoritate cu privire la acele decizii care le intereseaza cel mai mult.

Exista, de altfel, teorii potrivit carora consensul este un mecanism decizional mai eficient decat votul cu majoritate calificata deoarece creeaza mai multe posibilitati de tranzactionare intre actori: in cautarea acordului tuturor pentru o anumita decizie, unele tari membre pot achiesa la cererile altor tari membre cu privire la alte probleme, pe cand, daca acestea din urma nu ar mai fi necesare pentru realizarea majoritatii calificate, solicitarile lor ar fi ignorate. Analogia cea mai buna este aceea cu un mecanism de clearing multilateral, care permite maximizarea numarului de tranzactii pentru ca acestea nu trebuie neaparat sa se inchida intre perechi de parteneri.   

Nu trebuie insa confundat consensul cu unanimitatea.

in primul rand, exista o diferenta formala: consensul presupune ca nici o parte sa nu se opuna unei anumite decizii, pe cand unanimitatea inseamna adoptarea unei posturi active in favoarea unei decizii

in al doilea rand, consensul se produce "in umbra" votului cu majoritate calificata: stiind ca opozitia lor poate fi, in cele din urma, infranta, tarile care au rezerve fata de anumite decizii sunt obligate sa aiba o pozitie mult mai flexibila, deci o mai mare disponibilitate pentru compromis

Faptul ca posibilitatea votului cu majoritate calificata influenteaza termenii de realizare a consensului explica, probabil, de ce statele membre isi negociaza cu atata inversunare ponderea drepturilor de vot din Consiliu.