Evaluarea politicilor sociale din Romania - 1990 - 2005

Evaluarea politicilor sociale din Romania - 1990 - 2005

Politica sociala din ultimii 15 ani, desi a primit o atentie constanta, constituind unul dintre punctele tari ale procesului confuz al tranzitiei, reprezinta, datorita unor importante dezechilibre, unul dintre factorii care explica explozia saraciei.

Punctele tari ale politicii sociale pot fi sintetizate astfel:

Dezvoltarea structurilor legale si institutionale modern-europene. Procesul de reforma a sistemului este practic incheiat: sistemul de asistenta a somerilor, sistemul de pensii, sistemul de beneficii sociale, sistemul de asistenta sociala. Urmeaza o faza de consolidare a lor si, in cazul serviciilor de asistenta sociala, de creare a unui sistem institutional coerent.

Rezistenta fata de procesele dezagregative si o anumita vointa de a rezolva mai ales problemele presante. In ciuda dificultatilor, principalele sisteme de protectie sociala au functionat cu o anumita coerenta si de regula peste un minim acceptabil.

Declansarea unui proces ferm de descentralizare si de constituire a capacitatilor locale de a prelua o mare parte a problemelor de protectie sociala.

In raport insa cu provocarile dramatice ale tranzitiei, se poate considera ca Romania s-a caracterizat printr-un deficit de politica sociala.Pe de o parte, resursele alocate programelor sociale au fost reduse, nu numai in raport cu nevoile accentuate ale tranzitiei, dar si cu posibilitatile efective. Din acest punct de vedere, reactia Romaniei a fost singulara in raport cu cea a celorlalte state europene in tranzitie care au optat pentru o protectie sociala extraordinara, accentuata. O asemenea optiune de politica sociala a reprezentat o sursa a costurilor sociale si umane excesive ale tranzitiei. Pe de alta parte, politica sociala s-a caracterizat prin dezechilibre si zone ramase neacoperite sau slab acoperite, fapt care a afectat negativ eficienta utilizarii resurselor modeste alocate.

In consecinta, un program anti-saracie nu poate reprezenta doar adaugiri la politica antisaracie existenta, ci va trebui inevitabil sa aiba in vedere si unele schimbari de structura in orientarea politicilor sociale. Unele dintre aceste schimbari au inceput sa fie operate in ultimul an, ca de exemplu adoptarea legilor venitului minim garantat, a sistemului national de asistenta sociala, a prevenirii si combaterii marginalizarii sociale. Ele vor trebui implementate si sustinute cu energie.

Politica sociala din ultimii ani, inca prezinta cateva puncte vulnerabile, care necesita interventie:

1. Efortul financiar insuficient pentru sustinerea politicii sociale in raport cu standardele Uniunii Europene, dar si cu practica celorlalte tari europene in tranzitie. In momentul de fata, Romania se afla departe de nivelul angajarii sociale al tarilor din Europa Occidentala, precum si al celorlalte tari europene in tranzitie care nu se afla in criza. Chiar si in anul 1999, cand efortul financiar destinat sustinerii politicilor sociale a fost cel mai ridicat (18,4%), el s-a situat mult sub efortul pe care il fac tarile Uniunii Europene.

2. Pe fondul unui deficit cronic de finantare al tuturor formelor de suport social, a fost caracteristica o evolutie inegala a finantarii acestora. Cresterea modesta a cheltuielilor sociale publice ca procent din PIB, de dupa 1989, a fost absorbita in mod special de serviciile sociale fundamentale: invatamant si sanatate, si ele masiv subfinantate in regimul socialist.

Nota: Estimarea ca programele sociale au fost subfinantate, nu numai in raport cu nevoile de suport social ale tranzitiei, ci chiar cu posibilitatile oferite de economie este dificil de sustinut cu argumente solide. Ea presupune posibilitatea determinarii, prin intermediul unei teorii generale, a unui punct de echilibru intre capacitatea economiei unei tari si nivelul finantarii efortului sau social. Dincolo de faptul ca o teorie de acest gen nu exista in momentul de fata, optiunea este oricum variabila in raport cu valorile comunitatii. Exista insa posibilitatea unei aproximari empirice, pe baza observarii comportamentului celorlalte tari: a tarilor europene in tranzitie, cat si a tarilor UE, in mod special a tarilor UE mai sarace.

Nivelul finantarii programelor sociale era, in ultimii ani ai regimului socialist, cel mai scazut in raport cu toate celelalte tari foste socialiste europene. Ca reactie la socul social al tranzitiei el a crescut modest, intr-un ritm net inferior cresterii din celelalte tari europene in tranzitie, decalajele relative accentuandu-se in consecinta. Cresterea in acest domeniu in tara noastra a fost dintre cele mai modeste: in 1993 cu 1 punct procentual fata de o medie de 6,6 in tarile europene in tranzitie. Primul soc al saracirii din perioada 1991-93 s-a datorat, deci partial si acestui deficit de suport social. Incepand cu 1990 si pana in 2005, efortul de finantare a politicii sociale a crescut continuu, dar intr-un ritm foarte scazut, ca rezultat mai degraba al presiunilor sociale in crestere, decat al unei vointe politice de minimizare a costurilor sociale ale tranzitiei. Cresterea usoara a efortului bugetar pentru programe sociale a fost in fapt spulberata de scaderea in termeni reali a finantarii politicilor sociale.

In prezent, din acest punct de vedere, suntem inca departe de celelalte tari europene in tranzitie si, de asemenea, de optiunile de politica sociala ale Uniunii Europene. Se poate, in concluzie, estima ca finantarea politicilor sociale in tara noastra este departe de modelul european. Pentru realizarea obiectivelor de ordin social ale tarii noastre, ca parte a procesului de integrare europeana, sunt necesare corectii substantiale in urmatorii ani.

Explicarea deficitului de protectie sociala. Explicatia acestei orientari politice nu sta atat intr-o configuratie a economiei actuale, cat mai mult intr-un set de conceptii si valori politice. Volumul total al cheltuielilor publice este, la ora actuala, extrem de redus in raport cu alte tari in tranzitie. Romania utilizeaza pentru cheltuielile publice 35,5% din PIB. Cheltuielile sociale publice sunt substantial mai scazute fata de celelalte tari, nu numai relativ la capacitatea economiei (ca % din PIB), dar si ca procent din buget.

In distributia fondurilor bugetare, a fost acordata o prioritate sistematica cheltuielilor de sustinere a economiei. Sustinerea cresterii economice este prioritara absolut si din punctul de vedere al politicii sociale. Problema este insa ca o mare parte a resurselor bugetare au fost inghitite de subventionarea unor zone ale economiei care nu au reusit sa devina functionale. In plus, sustinerea economiei a devenit un instrument de transfer prin mecanisme speculative abuzive, adesea chiar criminale, spre grupurile bogate. Dincolo de argumentul absolut corect ca statul trebuie sa aiba un rol important, inclusiv financiar, in restructurarea economiei, in foarte multe cazuri, ca urmare a lipsei de experienta in administrarea unui asemenea proces vast de restructurare, dar si a numeroaselor confuzii in politica economica, accentuate de presiunea diferitelor grupuri de interese, economia a reprezentat o uriasa gaura neagra care a absorbit putin productiv resursele care ar fi putut fi alocate relansarii economice propriu-zise si unei protectii sociale mai adecvate. Pot fi identificate mult prea multe cazuri de angajare a bugetului in economie, in care resursele au fost cheltuite nu pentru restructurare, ci pentru compensarea unei functionari defectuoase; sau, mult mai grav, unele fonduri au fost deturnate fraudulos.

Semnificativ este faptul ca adesea s-a invocat nevoia de protejare a locurilor de munca. O asemenea politica s-a dovedit, in multe cazuri, a fi contraproductiva: in locul unei protectii sociale transparente care sa ofere conditiile sociale pentru restructurarea economica, interventia resurselor bugetare a mentinut ineficienta si a amanat momentul adevarului. Indisciplina financiara, dar si dificultatile economice reale in care se zbat multe intreprinderi au dus la un efect pervers. Daca in prima faza a tranzitiei atentia s-a indreptat prioritar asupra taierii subventiilor economice directe (care cel putin erau cat de cat controlate si transparente), in a doua parte a tranzitiei, s-a cazut in plasa unei subventionari complet netransparente si necontrolate: acceptarea neplatii impozitelor si contributiilor sociale sau reesalonari si scutiri, sustinerea imprumuturilor neperformante care, in final, sunt acoperite tot de la buget. In anul 2001, arieratele la fondul de asigurari sociale erau de peste 73.000 de miliarde de lei, ceea ce reprezinta 6,32% din PIB. In acest fel, problema crizei economice a fost transferata sub forma crizei bugetului in general, al bugetului care sustine politicile sociale in mod special.

Presiunea de reducere a cheltuielilor publice, sau a controlului lor strict, in scopul evitarii deficitului bugetar, a sacrificat in mod constant finantarea programelor sociale. In mod special a fost afectata finantarea sanatatii si invatamantului, consecinta inevitabila fiind deteriorarea capitalului uman si reducerea potentialului de dezvoltare economica pe termen mediu si lung.

Pe toate componentele protectiei sociale, efortul statului relativ la capacitatea economica a tarii este substantial mai redus comparativ cu celelalte tari europene: atat pentru beneficiile sociale, cat si pentru sustinerea serviciilor sociale fundamentale, in special a invatamantului si sanatatii.

a. In sfera transferurilor sociale financiare (pensii, alocatii pentru copii, ajutor de somaj, ajutor social), deci a protectiei sociale efective, efortul a ramas relativ la acelasi nivel, doar cu mici variatii anuale. In ciuda exploziei saraciei, nici dupa 11 ani efortul suplimentar in acest domeniu nu cunoaste o accentuare vizibila: a depasit cu putin 10% din PIB in ultimii ani. Dar daca luam in considerare ca dupa 1990 numarul celor care au nevoie de suport social a crescut semnificativ, putem estima ca efortul pentru asistarea celor aflati in dificultate a scazut in fapt.

b. Serviciile sociale fundamentale - sanatatea si invatamantul - au primit in primii ani ai tranzitiei o atentie mai speciala, dupa care au fost in mare masura sacrificate. Efortul bugetar (ca procent din PIB) este mult inferior fata de celelalte tari in tranzitie care nu se afla in situatii de criza severa, cat si fata de tarile occidentale: 5-6% din PIB pentru ambele sectoare).

Cheltuielile pentru educatie, in ultimii 5 ani, a variat in jurul a 3-4,5% din PIB. In acelasi timp, aceste cheltuieli reprezinta, in alte tari in tranzitie, in medie 6 % din PIB.

Si pentru sanatate Romania a alocat fonduri mici, dar in continua crestere in ultimii ani. Incepand din 1998, prin introducerea sistemului de asigurari de sanatate, finantarea acestui sector a crescut comparativ cu anii precedenti, ajungand la 4,2% din PIB in 2004 fata de 2,6% in 1997. Cu toate acestea, aceste sume sunt mici in comparatie cu alte tari in tranzitie - 6,5% in fosta CEE in 1997.

Este recomandabil ca in prioritatile de politica sociala sa se includa cresterea cheltuielilor pentru invatamant si sanatate, cu atat mai mult cu cat investitiile publice in aceste sectoare au fost, in mod sistematic, mult mai mici decat necesitatile. Invatamantul si sanatatea reprezinta o sursa esentiala a cresterii economice sustenabile.

3. Sistemul de prioritati in distribuirea beneficiilor sociale a ignorat in mod sistematic pe cei mai saraci dintre saraci. Daca, fara indoiala, a fost corect accentul acordat suportului clasei salariale lovita greu de tranzitie - disponibilizari, pensionari inainte de limita - ignorarea pe o lunga perioada a celor mai saraci dintre saraci a dus la aparitia unor zone de saracie extrema si excluziune sociala cronica. Segmente importante ale populatiei cele mai sarace au ramas neacoperite de sistemul de beneficii sociale legate de munca. Este semnificativ faptul ca sistemul de ajutor social a fost introdus foarte tarziu (la sfarsitul anului 1995), dupa consumarea primului soc al saracirii, functionand absolut nesatisfacator, datorita lipsei de sustinere politica.

De abia din ianuarie 2002 a fost introdus un sistem de venit minim garantat coerent institutional, asigurat financiar si sustinut de o vointa politica ferma. Suportul financiar pentru familiile cu copii, desi a functionat mereu, a fost subminat de indoieli politice, responsabile de erodarea sa semnificativa. O asemenea optiune contravine concluziilor tuturor analizelor conform carora, mai ales in perioade de saracire, alocatia pentru copii reprezinta un instrument extrem de eficient, putin costisitor administrativ si destul de bine focalizat, de reducere a saraciei.

4. O centrare pe sistemul de furnizare de beneficii sociale individuale, cu ignorarea larga a programelor orientate spre solutionarea unor probleme sociale. Sistemele de administrare a beneficiilor financiare (pensii, ajutor de somaj, alocatie pentru copii) au functionat satisfacator, in comparatie cu alte sisteme.

Guvernarea a avut mereu capacitati mai degraba subdezvoltate de a face fata variatelor probleme sociale grave care au explodat in perioada tranzitiei: lupta impotriva violentei domestice, neglijarea si chiar maltratarea copiilor in familie, exploatarea sexuala a copiilor, explozia fenomenului copiilor strazii, reforma sistemului de suport pentru copiii abandonati, protectia chiriasilor, suportul pentru persoanele fara adapost, stoparea traficului de persoane, protectia populatiei de escrocherii de tot felul. In tratarea unor asemenea probleme sociale extrem de grave, cu efecte distructive, cel mai adesea ireversibile, guvernarile au demonstrat o paralizie acuta. De cele mai multe ori, unele masuri, de regula sovaitoare si nesustenabile, au fost luate extrem de tarziu, sub presiuni interne, dar si externe.

Problemele sociale grave gasesc o reactie publica cu totul insuficienta, dominata de abordari punctuale, departe de a acoperi intr-o masura suficienta intinderea acestor probleme, fie ea si la un nivel minimal. Structura aparatului guvernamental nu contine dispozitive organizationale de identificare precoce a problemelor sociale si de organizare de programe de raspuns.

5. O politica de suport a familiei, confuza, fragmentata intre mai multe organisme guvernamentale. Dincolo de un set important de masuri de suport a familiei, nu exista nici pana in momentul de fata de o conceptie coerenta de protectie sociala a familiei. Mai mult decat atat, politica sociala a ignorat in mare masura familia in dubla sa ipostaza: ca sursa a unei largi game de patologii sociale (violenta domestica, lipsa de suport social reciproc, abandonul / neglijarea copiilor, perpetuarea culturii saraciei), cat si ca resursa esentiala de suport pentru solutionarea problemelor sociale.

Problemele globale ale familiei nu cad in responsabilitatea unui minister anume. Suplimentar, politica familiei este separata de protectia copilului in situatie de risc, iar copilul care traieste in familia sa naturala nu reprezinta obiectul de suport explicit al nici unei institutii.

6. Orientarea politicii sociale a fost mai degraba pasiva decat activa. Resursele utilizate pentru sustinerea unor programe active, chiar daca au inregistrat o evolutie ascendenta in ultimii ani, au avut mai degraba o eficienta modesta. Desi nu exista date sistematice, impresia cea mai raspandita este ca cele mai multe dintre programele care intentionau sa fie de tip activ au avut efecte disproportionat de reduse in raport cu costurile.

Tranzitia a fost dominata de o restructurare prin reducerea masiva a locurilor de munca, crearea de noi locuri de munca fiind mai degraba marginala. Acest fapt a produs o distorsiune majora in politica beneficiilor sociale. In contrast cu un sistem normal de stimulente (suport social mai ridicat pentru cei care nu sunt activi economic si mai redus pentru cei disponibilizati, pentru a-i incuraja sa se reintegreze activ ocupational), optiunea de politica sociala de la noi a fost mai degraba inversa: suport social mai ridicat pentru concedierile in masa. Introducerea in 1997 a sistemului de compensatii pentru concedieri in masa a reprezentat in fapt o recunoastere a incapacitatii de a crea noi oportunitati de ocupare, cu scopul de a ,cumpara' acceptarea sociala a lichidarii intreprinderilor.

Se poate estima, in concluzie, ca nu am reusit inca sa trecem de la un stat care redistribuie resursele financiare la un stat care creeaza si redistribuie oportunitati.

Incepand cu 2001, s-a facut un efort special de crestere a eficientei masurilor active in domeniul ocuparii. Adoptarea in 2002 a Legii privind sistemul asigurarilor pentru somaj si stimularea ocuparii fortei de munca ofera un cadru mai productiv din acest punct de vedere.

7. Lipsa cvasi-completa a sistemului de servicii de asistenta sociala din comunitate, complementar cu obsesia institutiilor de asistenta sociala. Regimul socialist a avut o preferinta politica distincta: ignorarea sistematica a problemelor sociale, complementar cu absorbtia in institutii specializate a celor mai grave dintre ele.

Persoanele cu handicap au fost absorbite in institutii specializate, alternativa fiind mentinerea in familie, fara vreun ajutor practic. Copiii abandonati, definitiv sau temporar, erau plasati in institutii. Conditionarea alocatiei pentru copii de pozitia de salariat a parintilor frustra in fapt o zona a colectivitatii tot mai mult exclusa din sistemul muncii, de acest suport social. Din aceasta categorie fac parte tocmai familiile cu multi copii, fiind astfel prinse in ciclul saracirii rapide. Politica statului socialist a fost in fapt aceea de a absorbi copiii din zonele cele mai sarace ale societatii in institutii. Degradarea progresiva a standardului de viata din anii '80 a atins puncte extreme in institutiile de asistenta sociala. Daca populatia a gasit mijloace informale de completare a resurselor, institutiile sociale au devenit victime totale ale regimului de economii.

Nu este intamplator faptul ca imediat dupa 1989, Occidentul a gasit cu oroare situatii greu de imaginat in multe dintre institutiile sociale pentru copii si pentru persoane cu handicap. Ca urmare a acestei situatii, institutiile au intrat in centrul atentiei guvernarii, cat si a multiplelor programe externe de ajutorare. Dupa '90 s-a produs, paradoxal, un proces de crestere a importantei si a dimensiunilor institutiilor de asistenta sociala.

Mai multi factori conjugati au dus la acest efect. Ca urmare a atentiei speciale acordate, nationale si internationale, conditiile de viata in special din institutiile pentru copii s-au imbunatatit rapid, fiind de regula mult mai bune decat in zonele sarace. Complementar cu aceasta, lipsa de suport social pentru familiile foarte sarace a stimulat pastrarea si amplificarea functiei institutiilor de asistenta sociala de preluare a copiilor din familiile cele mai sarace.

Accesul limitat la mijloacele moderne de planificare familiala a mentinut, si dupa 1989 in zonele sarace si mai ales in cele cuprinse intr-un ciclu de dezagregare sociala, fenomenul copiilor nedoriti. Copiii nedoriti, nascuti in conditii sociale si economice nefavorabile, au ingrosat randul copiilor abandonati, marind alimentarea institutiilor de asistenta sociala.

Se adauga, ca un efect secundar al atentiei si suportului acordat institutiilor de asistenta sociala, si tendinta acestora de a se prezerva si intari.

In ultimii ani s-a declansat un program masiv de dezinstitutionalizare, cu efecte limitate, raportat la vointa politica si la resursele angajate, datorita mentinerii factorilor care produc abandonul si institutionalizarea: lipsa de suport pentru segmentul de populatie traind in saracie extrema, accesul limitat al acestui segment la mijloacele de planificare familiala, lipsa serviciilor de asistenta sociala preventiva actionand in familie si comunitate. Lipsa acestor servicii este un factor de risc enorm pentru programul de dezinstitutionalizare, ce se bazeaza pe incurajarea integrarii copiilor in familiile naturale sau pe plasamentul in familii substitut.

Afacerile care s-au facut uneori cu adoptiile internationale au constituit un factor de inhibare a lansarii unui program de adoptii nationale, solutie care este cu mult subutilizata.

8. Inexistenta unui sistem public de servicii de asistenta sociala care sa asigure accesul tuturor celor aflati in nevoie la servicii de asistenta sociala, complementar cu resurse importante alocate dezvoltarii de programe pilot dificil de generalizat. Lipsa unui sistem public de servicii de asistenta sociala a facut imposibila dezvoltarea unui pachet minimal de servicii de asistenta sociala, ca drept universal. Gradul de acoperire cu servicii a nevoii de asistenta sociala a ramas in consecinta marginal, adesea intamplator. Mari zone problematice sunt neacoperite de servicii de suport. Multe resurse, mai ales cele externe, au fost dedicate - in locul sustinerii dezvoltarii unei retele nationale de servicii publice de baza, care sa ofere un pachet minimal de servicii pentru toti cei in nevoie - finantarii unor servicii scumpe, imposibil de generalizat si cu un grad scazut de sustenabilitate, dezvoltate de regula de organizatii non-guvernamentale. Un efect pervers al acestei abordari l-a constituit subdezvoltarea cronica a abordarii preventive. In mod special granturile oferite de Occident au fost relativ slab cuplate cu sistemul public si au consumat resurse importante, cu efecte relativ modeste.

9. De la o politica accentuat centralista, la o descentralizare mai degraba haotica, nesustinuta nici financiar si nici tehnic. Politica sociala de suport a statului socialist roman era puternic centralizata: un sistem de beneficii sociale definit strict prin lege, cu posibilitati practic inexistente pentru autoritatile locale de a dezvolta programe proprii, cu institutii de asistenta sociala administrate direct de organismele nationale.

Dupa anul 1989, reforma administratiei publice locale a oferit libertate de a dezvolta programe proprii, posibilitate greu de fructificat in conditii de restrictii financiare severe. Fondurile transferate de la nivel central sunt fie rigid dedicate unor drepturi definite strict de lege, fie absolut discretionare, dar insuficiente acoperirii tuturor nevoilor locale. Tehnica finantarii programelor dezvoltate la nivel judetean si local este inca la inceput, desi aceasta ofera posibilitatea practica de promovare a politicii sociale nationale, combinata cu initiativa inovativa locala.

In 1997, institutiile pentru copii abandonati au fost transferate in administrarea judetelor, dar cu dificultati de sustinere financiara si tehnica, cu putine instrumente de control a calitatii serviciilor. Descentralizarea responsabilitatilor fara o asigurare a resurselor adecvate, fie printr-o finantare centrata pe programe, fie prin descentralizare financiara concomitent cu indicarea surselor de venit pentru sustinerea acestora, a avut un efect pervers: ea a fost folosita uneori pentru a descarca bugetul de sarcini ridicate, delegandu-se responsabilitatea finantarii la nivel local, stiindu-se ca nu exista sursele necesare. Rezultatul a fost subfinantarea multor programe sociale, frecvente crize de finantare a institutiilor de asistenta sociala.

10. Fragmentarea sistemului de securitate sociala intre o multime de organisme guvernamentale, care, din acest motiv, au dificultati de a elabora o politica de protectie sociala coerenta. In locul unor prioritati clar definite care sa stea la baza distribuirii resurselor, acestea au reprezentat obiectul a numeroase dispute interinstitutionale, blocandu-se procesul de stabilire de prioritati.

11. Vulnerabilitatea sistemului de protectie sociala minimala. Consecinta a unor procese neprevazute si greu de controlat, grupuri mari de oameni care nu se gaseau in situatii de dificultate, pot deveni vulnerabili, cazand in saracie, intrand intr-un ciclu al dificultatilor fara iesire. Cazul tipic il reprezinta iesirea in somaj cu sanse mici de reincadrare. Persoanele care isi pierd locul de munca in zone prabusite economic sau care nu au calificarea/capacitatea necesara reintegrarii facile pe piata muncii, cunosc un rapid proces de prabusire social-economica. Datorita procesului de erodare a pensiilor, pensionarii cu pensii mici, mai ales in conditiile exploziei costului utilitatilor publice sau in situatia instalarii unor probleme de sanatate care impun tratamente costisitoare, sunt cuprinsi treptat intr-un ciclu de saracire fara sanse de iesire. Cresterea brusca a preturilor utilitatilor de la sfarsitul anului 2001/ inceputul anului 2002 a impins in situatii de disperare si pe multi salariati / pensionari care pana in acel moment se plasau deasupra pragului de saracie. Legea Venitului Minim Garantat acorda ajutoare de incalzire categoriilor celor mai defavorizate. Ramane insa problema celor care, desi au venituri modeste, nu se califica pentru asemenea ajutoare. Este insa departe de a fi solutionata problema sistemelor de producere a utilitatilor publice, intolerabil de ineficiente.

12. Pierderi importante de eficienta in sistem. In conditiile unor nevoi mari si a orientarii resurselor spre beneficii financiare, sistemul ofera aparenta unei eficiente destul de ridicate. In fapt, datorita lipsei de prioritati si a excrescentelor birocratice, exista pierderi de eficienta care, eliminate, ar duce la importante economii:

a. Beneficii sociale orientate ineficient (de exemplu abonamente scumpe pentru transport oferite persoanelor cu handicap care le utilizeaza intr-o masura redusa) sau cu risc ridicat de fraudare

(beneficii pentru persoane care obtin nemeritat certificate de persoane cu handicap).     

b. Eficienta scazuta prin nefunctionarea sistemului de prioritati. Desi beneficiile par a fi eficiente

pentru ca se adreseaza efectiv unor nevoi acute, in lipsa unor mecanisme de stabilire a prioritatilor ele pot fi inechitabile pentru ca ofera mai mult unora si mai putin altora. Fiind stabilite prin reglementari rigide, greu de modificat, orice beneficiu obtinut de o categorie de persoane, in conditii de limitare severa a resurselor, exclude de la beneficii potentiale alte categorii.     

c. Exista pierderi datorate birocratiei: legi excesiv de complicate, cu schimbari frecvente, fac ca unele beneficii sa fie furnizate de birocratii supradimensionate, cu risc ridicat de eroare si cu un nivel ridicat de insatisfactie din partea beneficiarilor. Simplitatea si stabilitatea sistemului de beneficii sunt esentiale pentru o politica sociala eficienta.

d. Fragmentarea risipitoare a resurselor limitate in programe care nu s-au inchegat intr-o conceptie strategica clara si care au inghitit o cantitate mare de resurse in fazele preparatorii, fiind apoi abandonate de regula datorita fie lipsei de eficienta, fie epuizarii resurselor initiale.

Eliminarea acestor pierderi de eficienta ar conduce la importante economii.

13. Evolutii institutionale confuze au fost responsabile de dezechilibre din domeniul beneficiilor sociale si de ineficienta utilizari fondurilor. Poate cel mai grav caz este cel din domeniul pensiilor. Schimbarile frecvente din metodologia de calcul a pensiilor, pana la introducerea cu mare intarziere a noii legi a pensiilor in 2000, au creat inechitati masive intre grupurile de pensionari, fiind nevoie de a se lansa pentru urmatorii ani un program de recorelare a pensiilor pe durata caruia se vor pastra insa disparitati dureroase.

14. Nu a existat decat marginal o preocupare pentru distribuirea cat de cat echitabila a costurilor sociale ale tranzitiei. Deficitul de politica sociala a fost suportat in mod special de segmentele cele mai sarace, fiind din acest motiv responsabil de o accentuare a polarizarii sociale. La costurile sociale ale restructurarii intregii societati, s-au adaugat si costurile impuse de politica confuza de restituire a proprietatilor. Inexistenta unei strategii coerente, restitutia proprietatilor, in lipsa unui suport a celor dezavantajati direct de aceasta masura, a aruncat direct in saracie severa unele segmente ale populatiei. Pe langa faptul ca aceasta politica restauratorie, pe langa faptul ca a constituit una dintre principalele surse de coruptie, ea va afecta si in viitor resursele financiare publice sever limitate.

15. Dificultatea de a absorbi eficient programele externe de suport, fie ca este vorba despre creditele nerambursabile oferite de U.E. sau de imprumuturile de la Banca Mondiala. Datorita deficitului de conceptie interna si de coordonare, a confuziei birocratiei interne si externe, a lipsei de imaginatie si responsabilitate, a lipsei mecanismelor rapide de corectie, resurse importante financiare au fost irosite pe programe cu eficienta scazuta, dezvoltate paralel sau chiar divergent in raport cu cele finantate din bani publici. Aceste dezechilibre in modul de abordare a protectiei sociale au grave consecinte asupra gradului de acoperire a celor mai elementare nevoi de protectie sociala, asupra accesului la servicii sociale, dar si asupra calitatii acestora si, in general, asupra echitatii protectiei sociale.

16. Acoperirea insuficienta cantitativ si calitativ a nevoilor cu servicii/ beneficii sociale. O serie de nevoi - mai putin manifeste sau mai articulate in spatiul public - nu au fost adresate prin masuri si programe sociale. Din categoria acestor nevoi fac parte in special cele asociate grupurilor sociale foarte sarace, aflate intr-un proces rapid de excluziune si marginalizare sociala. Unele nevoi de suport au fost acoperite doar formal-legislativ, fara insa a se asigura o acoperire reala (ca de exemplu cazul serviciilor comunitare destinate populatiei varstnice).

a. Accesul la servicii, in special la cele de asistenta sociala. Accesul la serviciile de asistenta sociala - putine, nesistematice si cel mai adesea furnizate numai in municipii sau orase mari - este foarte inegal atat in plan geographic (rural / urban, distanta fata de resedinta de judet), cat si in plan social (intre diferite grupuri si categorii socio-economice). Costurile de acces inegal repartizate in plan social dar si geografic afecteaza, evident, pe cei mai saraci dintre saraci. Mediul rural a fost pana in prezent practic exclus de la orice serviciu de asistenta sociala.

b. Calitatea precara a multor servicii sociale. Principala cauza o constituie deficitul de pregatire profesionala. Sectorul serviciilor de asistenta sociala a fost acoperit foarte slab cu personal de specialitate, a carei formare a fost reluata in 1990, dupa o lunga perioada de intrerupere. Lipsa resurselor financiare si a posibilitatii investitiilor in serviciile sociale de baza a dus la scaderea drastica a calitatii acestora, in special datorita lipsei unor infrastructuri adecvate (cladiri, aparatura, utilitati etc.). Lipsa unei abordari coerente a problemelor sociale prin servicii de preventie in domeniul sanatatii si asistentei sociale a dus la aparitia unor servicii adresate problemelor consolidate in faze critice, in consecinta foarte costisitoare si cu rezultate modeste. Pe de alta parte, a existat in mod sistematic o preferinta pentru servicii cu o complexitate ridicata si, complementar, cu un cost pe masura, in raport cu servicii mai simple, mai ieftine, dar care sa acopere intr-o mult mai mare masura nevoile.

Aceasta abordare fragmentara si putin sustenabila din punct de vedere financiar, imprumutata din sectorul nonguvernamental, s-a replicat in sistemul public, datorita prezentei unor fonduri externe destinate cresterii capacitatilor administrative si dezvoltarii de programe. Astfel ca asistam la o polarizare nu numai a accesului la servicii sociale, dar si la o polarizare a calitatii serviciilor sociale furnizate.

Lipsa unor standarde clare si a unor criterii si indicatori generalizabili la toate nivelurile administratiei publice in ceea ce priveste calitatea minima a serviciilor sociale, concomitent cu lipsa unor mecanisme de intarire a raspunderii administrative si penale in raport cu respectarea acestora, face ca populatia sa fie adesea expusa, in mod inegal (si in special in detrimentul celor mai saraci dintre saraci) la servicii sociale de calitate inferioara, sau la lipsa completa a acestor servicii, beneficiarul neavand nici un mecanism de control. Inechitatea in abordare este generata in primul rand de prioritizarea cheltuielilor/ programelor sociale dupa alte criterii decat gravitatea, amploarea sau potentialul de risc al problemelor sociale adresate. Programele cele mai sarace se dovedesc, din nou, a fi cele destinate saracilor, lipsiti de puterea presiunilor politice.

In concluzie, exista puternice argumente de a considera ca deficitul de politica sociala a avut o contributie semnificativa la deteriorarea situatiei sociale, la explozia saraciei si a excluziunii sociale severe in cei 12 ani ai tranzitiei. Costurile sociale si umane ale procesului dificil de schimbare au fost modest compensate de politica sociala. Punctul forte al acesteia a fost salvarea unei largi parti a clasei salariale devenita extrem de vulnerabila (mai ales segmentul ajuns in pragul pensiei), dar a facut foarte putin pentru un larg segment extrem de sarac si rapid saracit. Nu numai din punctul de vedere al strategiei economice, dar si din cel al politicii sociale o parte importanta a costurilor sociale ale tranzitiei erau evitabile.

Concluzia practica este ca printr-o reconsiderare a politicii sociale se poate resorbi o parte importanta a problemelor sociale acumulate. Pe langa necesara relansare economica, o revedere a optiunilor de politica sociala reprezinta o resursa importanta a solutionarii problemelor sociale grave acumulate. De aici, necesitatea unei strategii globale care sa ofere o abordare unitara si coerenta a fenomenului saraciei cu care se confrunta societatea noastra.