PIATA INTERNA UNICA

Raportul care a precedat constituirea CEE, intocmit de "Comitetul Spaak", se referea explicit la o "fuziune a pietelor". In textul Tratatului CEE, la Art.8 (in prezent abrogat), se facea referire la o piata comuna care urma sa fie instaurata "progresiv, in cursul unei perioade de tranzitie de 12 ani". Apare, deci, vadit faptul ca, de la bun inceput, a fost avuta in vedere o constructie speciala, distincta de o simpla zona de liber schimb sau uniune vamala intre membrii CEE.

Actul Unic European a introdus in Tratat un nou articol (8a, devenit Art.14) in care se utilizeaza termenul de piata interna si se mentioneaza termenul de 31 decembrie 1992 pentru realizarea ei. Exista o larga convergenta de opinii in literatura de specialitate cu privire la faptul ca aceasta denumire noua nu se refera la o alta constructie, ci a fost utilizata pentru a masca esecul proiectului initial, care ar fi trebuit dus la bun sfarsit pana la finele anului 1968

Textul noului articol cuprinde si prima definitie a conceptului: "un spatiu fara frontiere interioare in care libera circulatie a bunurilor, persoanelor, serviciilor si capitalurilor este asigurata.".

Limitele conceptului de piata interna unica (PIU) nu sunt imuabile, iar cuprinderea masurilor destinate sa ii asigure existenta a fost in continua extindere, ca rezultat al mai multor evolutii:

a.      introducerea, pe masura eliminarii barierelor clasice (in mod tipic, taxele vamale si restrictiile cantitative directe la import), de noi masuri de restrictionare a comertului intracomunitar, de multe ori sub presiunea grupurilor interne de interese, cu scopul de a pastra un anumit grad de protectie fata de concurenta intracomunitara

b.      progrese tehnologice, concretizate in aparitia de noi produse (bunuri si servicii) ce au necesitat formularea de standarde care au putut fi utilizate in diferite cazuri (si) in scopul restrictionarii importurilor din alte State Membre   

c.       extinderea "prin ricoseu" a    domeniilor abordate pentru a desavarsi crearea PIU: masurile adoptate in unele domenii au antrenat presiuni in directia aplicarii lor si in domenii conexe, pentru a asigura "egalitatea terenului de joc".

De exemplu, adoptarea Directivelor referitoare la "pasaportul unic" pentru banci a dus la presiuni pentru extinderea principiului si asupra operatorilor de pe piata valorilor mobiliare.

Evolutia PIU nu este caracterizata doar de aceasta extindere pe orizontala, asupra unor noi domenii, ci si de o extindere pe verticala (o adancire), in sensul ca, in anumite domenii (e.g., serviciile financiare), s-au adoptat generatii successive de reglementari, fiecare dintre ele permitand o intensificare a concurentei.

Realizarea efectiva a PIU a fost posibila prin aplicarea a doua doctrine, ale caror sfere de manifestare (dupa cum se va vedea mai jos) nu sunt complet separate.

I.      Nediscriminarea

Principiul generic al nediscriminarii figureaza in Art.12 al Tratatului CE, care interzice orice discriminare "pe baza nationalitatii".

El acopera atat cazurile de discriminare explicita in functie de nationalitate, cat si pe cele de discriminare mascata, in care nu nationalitatea in sine este elementul care determina diferentierea de tratament, ci o alta variabila care este insa duce la acelasi rezultat: diferentiere legata de nationalitate.

Exemple de discriminare mascata (covert discrimination): diferentieri legate de locul de resedinta, limba, experienta specifica etc.

In fine, jurisprudenta CEJ a statuat ca poate exista discriminare si in absenta unei diferentieri de tratament, atunci cand una si aceeasi regula nationala se aplica fara distinctie in situatii diferite.

Un exemplu tipic in acest sens il constituie aplicarea nediferentiata a regulilor interne, atat produselor autohtone, cat si celor importate, in conditiile in care cele din urma au fost supuse si regulilor cu scop similar din tara de origine, ceea ce poate insemna o dubla povara.

Principiul nediscriminarii, asa cum este el aplicata in cadrul UE, merge mai departe de simpla aplicare a regulii tratamentului national (Art.III GATT), care interzice doar supunerea importurilor la un tratament mai putin favorabil, pentru ca ea nu permite nici defavorizarea propriilor resortisanti in raport cu strainii.

Aplicarea principiului nediscriminarii nu este, insa, suficienta pentru a asigura gradul inalt de integrare economica preconizat de tratat. Aceasta intrucat nediscriminarea permite existenta in continuare a frontierelor si a multor restrictii, atata vreme cat cetatenii de nationalitati diferite nu sunt tratati diferit in circumstante asemanatoare.

II.       Interzicerea restrictiilor (accesul la piata)

Acest principiu este indreptat catre abolirea tuturor obstacolelor care decurg din existenta frontierelor, indiferent cat de mici sunt ele si indiferent de subiectii care se confrunta cu ele. Corolarul acestui principiu este ca toti agentii economici comunitari trebuie sa poata considera Comunitatea drept piata lor interna si sa se poata actiona liber pe cuprinsul sau in cautare de clienti.

In forma sa cea mai elementara, acest principiu interzice toate taxele vamale de import si export, dar in forma cea mai sofisticata si cuprinzatoare el se refera la orice regula sau practica care, intr-un fel sau altul, stanjeneste comertul intra-comunitar trans-frontiera.

Cazuri din jurisprudenta Curtii

Diamantarbeiders (Belgia). O taxa impusa diamantelor brute (toate, importate) in Belgia pentru alimentarea unui fond de asigurari sociale destinat lucratorilor din industria de prelucrare a diamantelor. Masura nu favoriza in nici un fel productia interna asupra importurilor (dimpotriva, o defavoriza), deci nu exista nici o intentie protectionista. Cu toate acestea, CEJ a determinat ca este incompatibila cu Tratatul.

Dassonville (Belgia). Obligatia din legea belgiana de a proba originea bunurilor vandute sub denumiri care fac trimitere explicita la origine (Scotch Whisky) printr-o declaratie a autoritatilor vamale din tara declarata de origine. De facto, masura interzicea re-importul de whisky din alte state comunitare, limitand manifestarea concurentei "intra-brand". Curtea a considerat masura incompatibila, desi nu interzicea in sine importurile respective si nici nu era vadit discriminatorie in favoarea productiei autohtone.

In lumina jurisprudentei CEJ, o restrictie poate sa fie "efectiva sau potentiala, directa sau indirecta" pentru a incalca principiul de mai sus.

Odata cristalizat principiul interzicerii restrictiilor, au aparut tot mai multe cazuri de agenti economici care faceau apel la prevederile tratatului CE pentru a obtine eliminarea unor restrictii aplicate doar pe pietele lor nationale si relevante doar pentru acele piete.

In acest context, s-a pus intrebarea daca prevederile relevante din Tratat au scopul de a liberaliza comertul intracomunitar sau pe cele de a incuraja desfasurarea nestanjenita a comertului in statele membre individuale. Curtea nu a adoptat o pozitie coerenta in aceasta privinta:

Pe de-o parte, in cazul Lancry, referitor la o taxa impusa tuturor bunurilor aduse in Franta din departamentele franceze "de peste mari" indiferent de originea lor, CEJ a statuat ca ea este incompatibila. De asemenea, sunt numeroase cazurile in care Curtea s-a declarat competenta sa judece spete din care lipsea orice element de comert inter-state.

Pe de alta parte, in cazul Keck and Mithouard, referitor la norme franceze interzicand vanzarea in pierdere, CEJ a considerat ca nu este vorba de o restrictie care trebuie inlaturata, ci de simple "modalitati de vanzare", care pot fi admise daca nu sunt discriminatorii, deoarece efectul lor restrictiv asupra schimburilor este prea incert. (Desi, in cazul analizat, ele functionau ca un surogat pentru un cartel al detailistilor, imposibil sa existe in mod efectiv din cauza normelor comunitare de concurenta).

Linia de demarcatie intre cele doua principii enuntate mai sus nu este clar trasata. Jurisprudenta CEJ arata ca, uneori, existenta discriminarii constituie o circumstanta luata in considerare pentru a determina daca exista restrictii, ceea ce duce la amalgamare a celor doua principii. Din aceasta perspectiva, distingem doua categorii de cazuri:

a) in care existenta de restrictii incompatibile a fost constata chiar si in conditiile unei perfecte egalitati de tratament.

Avocatul General Jacobs in cazul Leclerc (1995), "daca exista un obstacol in comertul inter-state, el nu poate inceta sa existe doar pentru ca un obstacol similar afecteaza si comertul intern".

b) in care existenta discriminarii a fost considerata o prezumtie a existentei unor restrictii incompatibile, care nu ar fi fost constatate in conditiile unei depline egalitati de tratament

Eliminarea restrictiilor se realizeaza utilizand doua instrumente posibile:

integrarea negativa, prin aplicarea interdictiilor cu privire la restrictii existente in Tratat

integrarea pozitiva, menita a evita ca masuri de reglementare care servesc unor obiective legitime sa ajunga sa actioneze ca bariere in calea schimburlor intracomunitare

Din punct de vedere institutional, exista serioase asimetrii in aplicarea celor doua instrumente la nivelul Comunitatii: pe cand integrarea negativa se asigura cu ajutorul interventiilor Comisiei si CEJ, cea pozitiva este dependenta de procesul de legiferare realizat in tandem de Consiliu si Parlament.

Exista incercari de a "forta" primul instrument pentru a compensa insuficienta forta conferita celui de-al doilea in diferite cazuri, prin recurgerea la jurisdictia CEJ (caz tipic mai ales pentru probleme in domeniul impozitarii). Aeasta substituire este tot mai frecventa, dar tendinta astfel inregistrata nu are doar valente pozitive :

Calitatea reglementarii pe aceasta cale nu este optima:

Curtea nu poate  construi  un acquis in domeniu

deciziile CEJ au uneori efecte asimetrice pentru statele membre

Insecuritatea reglementarii, deoarece deciziile sunt in mod cert relevante doar pentru cazrile in care au fost luate, existand incertitudine cu privire la relevanta lor pentru situatii cu circumstante care nu sunt identice, chiar daca foarte apropiate

Legitimitatea reglementarii, deoarece aspecte atat de strans asociate cu suveranitatea nationala incat drepturile de vot in Consiliu sunt gestionate cu mare parcimonie ajung sa fie cenzurate de instanta.

Posibilitatea derogarii de la masurile de integrare negativa     este foarte restransa si se refera exclusiv la consideratii de:

securitate nationala, in legatura cu comertul cu arme, munitii sau material de razboi

ordine publica, in cazul unor tulburari interne grave; in caz de razboi, tensiuni internationale grave constituind o amenintare de razboi etc

Integrarea pozitiva este cea mai intensa forma de integrare, care nu poate functiona decat intre state care au o capacitate administrativa corespunzatoare, impartasesc valori comune si intre care exista o mare incredere reciproca. Ea imbraca doua forme:

A.     Recunoasterea reciproca

Recunoasterea reciproca porneste de la premisa ca Statele Membre au obiective echivalente in ceea ce priveste reglementarile emise pentru protejarea unor valori importante precum viata si sanatatea persoanelor, mediul inconjurator etc, astfel incat un produs care se conformeaza unui set national de reglementari satisface ipso facto obiectivele urmarite de un alt set national de reglementari, chiar daca diferit de primul.

Recunoasterea reciproca are marele avantaj ca asigura o liberalizare substantiala cu un efort minim de reglementare, putand depasi constrangerile inerente care afecteaza legiferarea la nivel comunitar.

Recunoasterea reciproca accepta existenta diversitatii politicilor si practicilor nationale, putand duce - in ultima instanta - la o concurenta intre sistemele nationale de reglementare. De aici, marele neajuns ca nu stimuleaza ameliorarea standardelor existente, unii considerand chiar ca poate duce, dimpotriva, la deteriorarea lor (asa-numita race to the bottom).

Acest risc este contracarat in cadrul UE prin doua mecanisme:

a)discriminarea inversa

Un Stat membru poate impune intreprinderilor de pe propriul teritoriu sa indeplineasca conditii mai stricte chiar daca este obligat sa accepte pe propria piata produse provenite din alte State Membre care corespund unor norme mai laxe. Aderenta la normele mai exigente este anuntata prin etichetare, iar consumatorii au posibilitatea sa opteze pentru acele produse care raspund in cel mai mare masura propriilor preferinte.

b)impunerea de "cerinte obligatorii"

Art.30 da posibilitatea derogarii de la interdictia restrictiilor (Art.28-29) daca acest lucru este necesar din considerente de moralitate publica, ordine publica, securitate publica, protejare a sanatatii si vietii persoanelor si animalelor, de protejare a tezaurelor nationale avand o valoare artistica, istorica sau arheologica sau a proprietatii industriale/ comerciale.

Este la latitudinea fiecarui Stat Membru sa decida asupra nivelului de protectie pe care doreste sa il asigure pentru fiecare din considerentele susmentionate.

Statul membru care invoca derogarea are obligatia sa demonstreze ca ea este justificata. In principiu, acest lucru presupune ca masura restrictiva in cauza sa satisfaca asa-numitul principiu al proportionalitatii. Asa cum a fost el "distilat" din jurisprudenta CEJ, principiul proportionalitatii comporta trei teste simultane:

a)      caracterul adecvat

Masura respectiva sa permita atingerea obiectivului urmarit

Cazul Zenatti legislatia italiana supunea pariurile sportive unui sistem de licentiere; CEJ s-a declarat neconvinsa de faptul ca un asemenea sistem poate in vreun fel sa limiteze pariurile de acest fel.

b)      caracterul necesar

Sa nu existe o alta masura capabila de a atinge obiectivul urmarit cu efecte mai putin negative asupra comertului

Cazul Franzen monopolul existent in Suedia cu privire la vanzarea in detaliu a bauturilor alcoolice, bazat pe un sistem de licentiere foarte oneros (taxe de licenta ridicate), restrictiv (numar limitat de licenta acordate) si aparent discriminatoriu (cvasi-totalitatea licentelor fiind acordate unor agenti rezidenti in Suedia) nu era de natura a da rezultate care nu ar putea fi obtinute prin masuri mai putin restrictive pentru comertul intra-comunitar.

c)      caracterul proportional stricto sensu

Obiectivul urmarit sa fie suficient de important pentru a justifica masuri cu repercusiuni negative asupra unor operatori economici; aceasta presupune o analiza cost-beneficiu sui generis, pe care CEJ o poate face tocmai in virtutea caracterului sau supranational, deci al faptului ca poate judeca importanta unor preferinte nationale in raport cu obiectivul comun al integrarii pietelor.

B.    Armonizarea

Armonizarea presupune adaptarea legislatiilor nationale de a asemenea maniera si intr-un asemenea grad incat comertul intra-comunitar trans-frontiera sa nu mai fie stanjenit (direct sau indirect). Este solutia alternativa recunoasterii mutuale care se impune atunci cand exista situatii de esec al pietei care trebuie corectate prin reglementari.

Ca si in cazul recunoasterii mutuale, exista posibilitatea ca preferintele nationale referitoare la importanta acordata anumitor consideratii care fac necesara reglementarea sa nu coincida. De aceea, si in ceea ce priveste masurile de armonizare exista posibilitatea ca Statele Membre sa deroge de la ele in circumstante speciale.

Acestea sunt prevazute de Art.95, paragraful 4, potrivit caruia pot fi mentinute reglementari nationale in domeniile in care s-au introdus masuri armonizate daca ele sunt justificate de:

considerentele prevazute de Art.30 (vezi mai sus)

exigente referitoare la protectia mediului sau a conditiilor de lucru

De asemenea, potrivit paragrafului 5 al aceluiasi articol, pot fi introduse masuri nationale in domenii armonizate daca ele sunt justificate de dovezi stiintifice noi sau de probleme specifice statelor membre respective, aparute dupa adoptarea masurilor de armonizare, cu obligatia notificarii Comisiei, care va analiza justificarea masurilor respective.

Un alt principiu important care asigura, alaturi de cel al proportionalitatii, functionarea PIU este principiul transparentei.

Operationalizarea sa a cunoscut mai multe etape in cadrul constructiei europene:

a)     un "gentleman's agreement" intervenit intre statele membre in 1969, potrivit caruia acestea se obligau sa notifice Comisisi orice proiect de reglementare cu caracter tehnic pe care intentionau sa o adopte si sa acorde o perioada se standstill de 5 luni, pe parcursul careia atat Comisia, cat si alte state membre puteau sa formuleze obiectii si propuneri

Acest acord informal nu a functionat corespunzator: intre 1975 si 1982, Comisia a primit, in medie, 11 notificari pe an, in conditiile in care numarul reglementarilor noi introduse in Statele Membre era de ordinul miilor!! In consecinta,

b)     in 1983 a fost adoptata o Directiva (83/189/EEC) care transforma cerinta notificarii intr-o obligatie legala si o extindea si asupra standardelor (cerinte cu caracter neobligatoriu). Perioada de standstill prevazuta era de 3 luni, dar cu posibilitatea prelungirii la 6 luni in cazul existentei unor obiectii detaliate.

c)      Directiva 98/34/EC, care cere ca toate proiectele legislative nationale care pot exervcita, efectiv sau potential, un efect asupra liberei circulatii a bunurilor sa fie notificate si supuse unor perioade de standstill de 3-18 luni. De asemenea, s-a introdus obligativitatea includerii in aceste texte de mentiuni explicite privind recunoasterea echivalentei unor reglementari similare din alte State Membre si/sau privind recunoasterea mutuala.

Inainte de extinderea din 2004 a UE, numarul notificarilor efectuate era de circa 600 pe an, din care circa o treime faceau obiectul unor comentarii detaliate din partea altor state membre, uneori notificarea ducand la adoptarea de catre Comisie a unui proiect de Directiva care sa abordeze in mod armonizat problema respectiva.   

Regulile de baza ale PIU sunt inscrise in urmatoarele prevederi ale Tratatului CE:

Art. 28 si 29: interzicerea restrictiilor si a masurilor cu efect echivalent aplicate importurilor si, respectiv, exporturilor de bunuri

Art.39: interzicerea discriminarii si a restrictiilor in calea liberei circulatii a muncitorilor

Art.43 si 48: interzicerea restrictiilor la adresa dreptului de stabilire a companiilor si persoanelor desfasurand activitati independente pe teritoriul oricarui alt stat membru decat cel de origine

Art. 49: interzicerea restrictiilor impotriva liberei prestari de servicii in interiorul Comunitatii

Art.56: interzicerea restrictiilor in calea platilor si a circulatiei capitalurilor intre Statele membre, ca si dinspre acestea spre tarile terte

In anii '70 si '80, abordarea celor "patru libertati" la nivelul Comunitatii a fost dezechilibrata, in sensul ca doar cu privire la bunuri principiul liberei circulatii a fost aplicat cu o anumita rigoare, ingloband atat interdictia nediscriminarii, cat si pe cea a restrictiilor. In schimb, cu privire la celelalte trei elemente, abordarea a fost mult mai laxa, fiind aproape exclusiv limitata la contracararea discriminarilor vadite.

Abia cu incepere de la finele anilor '80 si, de o maniera mult mai convingatoare, in anii '90, promovarea liberei circulatii a serviciilor, capitalurilor si persoanelor a inceput sa se faca cu aceeasi rigoare precum cea a bunurilor. Aceasta situatie a permis conturarea asa-numitei "mari teorii unificatoare", care pune pe picior de egalitate toate cele patru elemente, realizand o anumita armonie a regulilor aplicabile in toate aceste domenii, ceea ce constituie o trasatura esentiala pentru crearea unei adevarate piete comunitare unice.

Mai recent, se fac auzite si puncte de vedere conform carora tendinta din anii '70 si '80 ar fi ajuns chiar sa se inverseze, in sensul ca jurisprudenta CEJ, progresiva in cazul liberei circulatii a serviciilor si al dreptului de stabilire (printr-o tot mai mare strictete in ceea ce priveste aplicarea interzicerii restrictiilor) cunoaste un anumit regres in cazul liberei circulatii a bunurilor (consecinta a ingaduintei mai mari cu care sunt privite masurile care nu sunt vadit discriminatorii).

Daca o buna parte din realizarea pietei interne unice a CE presupune ca Statele Membre sa se abtina de la adopta masuri de reglementare susceptibile a induce discriminare si/sau restrictii in calea liberei circulatii, existenta a numeroase obiective legitime a caror realizare nu poate fi asigurata de functionarea neingradita a mecanismelor de piata face ca o parte si mai importanta a programului PIU sa constea din adoptarea si punerea in aplicare de reglementari.

La nivel comunitar, reglementarile legate de Piata Interna Unica au ajuns la o dimensiune cu totul exceptionala: numarul Directivelor adoptate a crescut de la 1291 in 1995, la 1405 in 1999 si 1475 in 2002.   

Cercetari intreprinse in paralel au conchis ca aceasta "maree" de reglementari comporta costuri deloc neglijabile pentru cei carora le sunt adresate, pe care unele studii le estimeaza la improbabil de ridicatul nivel de 4-6% din PIB. Mai convingatoare sunt aprecierile referitoare la impactul asimetric al acestor reglementari, in sensul ca intreprinderile mici si mijlocii sunt supuse unei poveri comparativ mai ridicate decat cele mari.

Corpul de reglementari care constituie asa-numitul acquis comunitar a ajuns la inceputul anilor 2000 la numarul excesiv de 100000 pagini, ceea ce a determinat Comisia sa anunte un program de simplificare, care ar putea reduce acest volum de texte cu circa 25%. Recent (aprilie 2006), presedintele Barroso anunta derularea unui proces de abrogare, reformulare sau modificare a circa 220 de acte normative.

Nesincronizarea intre autorii reglementarilor si subiectii lor explica in buna masura de ce se constata acest exces de reglementare: in vreme ce principalii autori sunt guvernele, costurile incumba in principal agentilor economici. Unii autori au facut observatia pertinenta ca, in acele domenii unde reglementarea la nivel comunitar ar afecta in principal guvernele (e.g., contracararea dublei impozitari a profitului companiilor), progresele realizate sunt mult mai modeste.

In afara de cantitatea reglementarilor, o problema serioasa o reprezinta si calitatea lor. Din acest punct de vedere, absenta unei experiente de administrare directa la nivelul atat al Comisiei, cat si al Parlamentului European, duce uneori la subestimarea dramatica a dificultatilor de punere in aplicare a textelor legale elaborate.

Animite progrese in aceste directie se incearca a fi realizate prin generalizarea evaluarilor de impact (impact assessments) intocmite de Comisia Europeana. O alta modalitate sugerata de anumiti analisti are in vedere infiintarea de agentii independente de reglementare (respectiv extinderea prerogativelor agentiilor existente), politica pe care Comisia nu o agreeaza insa deloc.

Buna functionare a PIU necesita nu doar reglementari de calitate si limitate la strictul necesar, ci si o conformare satisfacatoare din partea Statelor Membre. Indicatorii masurati in aceasta privinta, desi pun im evidenta un progres deloc neglijabil pe parcursul ultimului deceniu si jumatate, releva totusi un grad nesatisfacator de conformare.

a)     perioada medie de transpunere a unei Directive a fost estimata, intr-un recent raport al Comisiei, la 1,1 ani, dar nu sunt infrecvente cazurile de intarzieri mult mai semnificative (de ordinul a 4-5 ani). Desi sefii de stat si de guvern din UE au decis aplicarea unei politici de "toleranta zero" fata de intarzierile mai mari de doi ani in transpunerea directivelor comunicare, cea mai recenta "tabela de scor " (scoreboard) al PIU - decembrie 2005 - releva existenta a numeroase directive la care acest termen era depasit, recordul fiind detinut, surprinzator, de Luxemburg (8 directive), urmat de Grecia (7), Franta (6), Germania (5) si Marea Britanie (4).

b)     deficitul de transpunere (procentul reglementarilor comunitare nepuse in aplicare) a scazut constant, de la o medie pe ansamblul UE de 21.4% la finele anului 1992, la 3.9% in noiembrie 1998 si doar 1.6% in noiembrie 2005.    Doar trei tari membre - Danemarca, Suedia si Finlanda - au indeplinit obiectivul stabilit de Consiliul European de la Barcelona (2002) de reducere a deficitului la sub 1.5%.

c)    "factorul de fragmentare" (procentul reglementarilor comunitare nepuse in aplicare in cel putin un stat membru) este un indicator care sugereaza cel mai bine masura in care piata unica este sau nu o realitate. Evolutia sa recenta a fost mai putin pozitiva: dupa un progres rapid, concretizat in scaderea de la un nivel de 35% in iunie 1997, la 13% in iunie 1999, progresele ulterioare au fost foarte modeste, ajungandu-se la doar 10% in iunie 2005.