POLITICA EXTERNA SI DE SECURITATE COMUNA SI POLITICA EUROPEANA DE SECURITATE SI APARARE

POLITICA EXTERNA SI DE SECURITATE COMUNA SI POLITICA EUROPEANA DE SECURITATE SI APARARE

1. TRATATUL DE LA MAASTRICHT SI SALTUL DE "ECONOMIC" LA "POLITIC". APARITIA PESC

Obiectivele UE erau determinate de natura pilierilor pe care aceasta se "sustinea". Astfel:

celor trei pilieri comunitari CE, CECO/CECA, CEEA[1], le corespundeau cele trei obiective de "integrare" enuntate in art. B;

iar celor doi pilieri interguvernamentali, cele specifice "cooperarii".

O asemenea clasificare avea ca rezultat urmatoarele cinci obiective:

promovarea progresului social-economic echilibrat si sustinut, crearea unui spatiu fara frontiere interne, intarirea coeziunii economico-sociale si stabilirea unei Uniuni Economice si Monetare, la care se adauga existenta unei monede unice;

mentinerea integrala a acquis-ului comunitar si dezvoltarea sa;

intarirea protectiei drepturilor si intereselor cetatenilor statelor membre prin crearea unei cetatenii a Uniunii;

afirmarea identitatii Uniunii in sfera internationala in principal prin crearea unei Politici Externe si de Securitate Comuna care sa includa, in viitor, definir

ea unei politici de aparare comuna ce ar putea "conduce", la un moment dat, la o aparare comuna; dezvoltarea unei stranse cooperari in sectoarele Justitiei si afacerilor interne.

Aceste obiective urmau a se realiza conform dispozitiilor TUE, in conditiile si ritmurile prevazute si respectand principiul de subsidiaritate, asa cum era acesta definit in art. 3B al TCE.

Exista, insa, si o alta modalitate de clasificare a obiectivelor plecand de la premisa ca, scopul negocierilor TUE l-a constituit realizarea simultana a Uniunii Politice si a Uniunii Economice si Monetare. Altfel spus, UE are obiective:

politice;

economice.

Cele sase obiective politice sunt:

Cetatenia Uniunii[2];

Politica Externa si de Securitate Comuna (Titlul V)[3];

Cooperarea in materie de Justitie si politica de interne (Titlul VI)[4];

Competentele Comunitatii in cadrul Uniunii Politice;

Coeziunea economica si sociala

Apararea acquis-ului comunitar si "pasarelele cu comanda unica'.

2. POLITICA EXTERNA SI DE SECURITATE COMUNA (TITLUL V AL TRATATULUI DE LA MAASTRICHT)[5]

Unul dintre obiectivele cele mai ravnite (cel putin de catre marile curente de opinie) era acela al definirii unei "identitati a Uniunii in arena internationala", prin realizarea unei politici externe si de securitate comuna care putea conduce, intr-un moment viitor, la o aparare comuna. Noile variabile politice si militare datorate evenimentelor din Europa de Est, facusera sa se piarda din forta initiala a aliantelor militare si permiteau aparitia conditiilor care sa duca progresiv la crearea unui sistem european de securitate. Europa se profila ca un viitor centru mondial de putere, al carui dinamism economic trebuia sa fie dublat si de un protagonism politic pe masura celui economic. Pentru aceasta trebuia, insa, ca odata dobandita coerenta si unitatea actiunii generale a Uniunii aceasta sa-si creeze propria politica externa si de securitate[6].

Era insa la fel de evident ca in sectorul extern al politicii europene, persistau (si persista) contradictii[7].

PESC nu era o "politica" in adevaratul sens, ci, mai degraba, un "catalog" de intentii, avand un cadru juridico-institutional destul de firav.

Aceasta politica se proiecta ca fiind "comuna pentru Uniune si statele sale membre", dar nu "comunitara". Ea se gasea, deci, situata intre cele exclusiv-comunitare si cea exclusiv-interguvernamentala (JAI).

La realizarea PESC se asociau unele institutii - Comisia, Consiliul, Parlamentul European - avand capacitatea de a decide, prin majoritate calificata, "Actiuni Comune". Obiectivele si mecanismele PESC, descrise in art. J al TUE, erau, insa, considerate insuficiente in fata importantelor provocari de la vremea respectiva si, mai ales, viitoare.

Se poate afirma ca PESC era (si este) inca un proiect in curs de definire si realizare. [8]

Intre interferentele ce existau intre interguvernamental (confederal) si comunitar (federal), trebuie semnalata si dualitatea ce persista in planul relatiilor externe ale UE:

pe de o parte, componenta comunitara externa a CE, gestionata de catre Comisie;

pe de alta, componenta interguvernamentala a UE (PESC), gestionata de catre Consiliu/Consiliu European.

Altfel spus, Uniunea veghea pentru mentinerea coerentei actiunii externe (art. C) astfel incat:

relatiile externe comunitare sa tina cont de obiectivele Uniunii (componenta comunitara);

dar si de orientarile generale ale Consiliului European (componenta interguvernamentala).

Se observa aici un raport de "subordonare" a actiunii externe comunitare[9] fata de Politica Externa si de Securitate Comuna . Adevarul este ca aceasta organizare nu era chiar noua, fiind suficient sa privim "Sistemul de Cooperare Politica" care obliga ca orice decizii normative ale CEE sa tina cont de deciziile politice ale acesteia. Altfel spus, Consiliul CEE putea adopta decizia de suspendare a unor Acorduri cu terte tari doar daca exista o decizie in acest sens a Consiliului de Cooperare Politic.

Avand in vedere toate acestea, atunci cand vorbim despre politica externa putem interpreta ca asistam la o subordonare a "juridicului" fata de "politic" cat si la excluderea controlului juridic asupra deciziilor Consiliului (luate in conformitate cu art. J), ceea ce pune la indoiala notiunea de "Comunitate de Drept" (atat de draga UE). Este evident ca in aceste conditii este exclusa si posibilitatea existentei, din partea Curtii de Justitie, a Avizelor sale in materie de PESC.

Politica Externa si de Securitate Comuna este, asa cum aratam, succesoarea Cooperarii Politice Europene (CPE)[11]. Cum "terenul" in care urma sa se "miste" PESC era foarte sensibil si afecta direct suveranitatea statelor, rezultatul la care s-a ajuns in 1992 nu reprezenta o reala politica externa si de securitate comuna si, cu atat mai putin, una de aparare. Era doar un "pas inainte" in aceasta directie, urmator CPE si parte a procesului de integrare ce urma a fi revizuit in 1996.

PESC se configura, astfel, de la inceput ca o politica globala si progresiva:

globala, pentru ca aspira sa acopere toate sectoarele de politica externa si de securitate (Art. J.1.1.);

progresiva, pentru ca incepea cu sectoarele in care statele membre aveau interese comune importante, urmand apoi a se dezvolta gradual in functie de necesitatile fiecarui moment (Art. J 10).

Inovatiile cele mai relevante in acest sector erau:

incorporarea deplina a notiunii de "securitate"[12] si includerea incipienta si evolutiva, dar inca neclara a celei de "aparare" , conform Art. J.4.;

implementarea unui nou cadru institutional subordonat principiilor unitatii [15] si coeziunii . In acest sens, PESC urma sa foloseasca in favoarea sa importanta atinsa la nivel mondial de catre Comunitate prin dimensiunea sa economico-comerciala. Din punct de vedere functional, de data aceasta Consiliul era cel care decidea si nu statele membre . In ceea ce o privea, Comisia "impartea" dreptul sau de initiativa cu statele membre, iar Secretariatul PESC isi desfasura activitatea in cadrul Secretariatului Consiliului;

realizarea reformei "mecanicii decizionale", prin trecerea de la consens la unanimitate[18] pentru deciziile de caracter general si introducerea posibilitatii de a se lua decizii prin majoritate calificata, in unele aspecte (gestionarea problematicii PESC, de ex.);

impunerea unei mai mari "discipline nationale", PESC urmand a avea un caracter "mai obligatoriu" pentru statele ce participau la Cooperarea Politica Europeana (CPE). Se incuraja abandonarea veto-ului si recurgerea la abtinere. Declaratia 27[19] prevedea chiar ca, atunci cand exista garantata majoritatea calificata in favoarea unei decizii, Statele membre sa evite (in masura posibilului) utilizarea unanimitatii in luarea respectivei decizii pentru a se incuraja, astfel, "politizarea", "comunitarizarea" PESC;

elaborarea unor mecanisme comune de actiune. Fiind un instrument progresiv, PESC era susceptibil extinderii competentelor. Intr-un prim moment, era prevazuta "cooperarea sistematica", adica ceva similar unei "CPE intarite" atribundu-i-se si "actiuni comune". Ulterior, urma sa se consolideze gradual numarul si sfera actiunilor comune, stabilite de catre Consiliul European de la Lisabona[20]. Astfel, atunci cand se decidea o "actiune comuna", pozitia si actiunea colectiva a membrilor UE (sub conducerea Presedintiei) urmau a se converti in "principale", in timp ce actiunea nationala, ramanea "subsidiara". Consilului European ii revenea sa fixeze, prin consens, orientarile generale ale actiunilor comune, iar Consiliului de Ministri sa determine, prin unanimitate, mijloacele, procedurile, limitele si durata fiecarei actiuni comune. Consiliul putea decide, prin unanimitate, care era sfera de cuprindere - aprobata ulterior prin majoritate calificata - a fiecarei actiuni comune (art. J.3).

Referitor la securitate si aparare[21], dispozitii pertinente se regaseau in Art. J.4 TUE si in doua Declaratii anexe aprobate de catre membrii Uniunii Europei Occidentale/UEO . In dezvoltarea dimensiunii sale de aparare, complementara NATO, Uniunea urma a folosi UEO, inteleasa ca "parte a dezvoltarii UE", aceasta urmand a elabora si pune in practica deciziile si acordurile UE cu repercusiuni in sfera apararii.

UEO era deci inteleasa intr-o dubla perspectiva:

componenta defensiva a UE;

mijloc de consolidare a pilierului european al NATO.

Trebuie aratat ca, problemele referitoare la aparare nu erau supuse procedurilor folosite in cazul actiunilor comune ceea ce insemna ca, in acest caz, ramanea valabil principiul unanimitatii.

3. TRATATUL DE LA AMSTERDAM. DEZVOLTAREA PESC SI A RELATIILOR ECONOMICE INTERNATIONALE[23]

In materie de PESC progresele nu au fost semnificative fiind vorba, mai degraba, de o serie de schimbari redactionale. Nu a fost realizata sistematizarea normelor referitoare la relatiile internationale, PESC fiind mentinuta in cadrul interguvernamental chiar daca se preciza expres obligativitatea cooperarii dintre Consiliu si Comisie, in scopul garantarii coerentei actului de decizie in dubla sa alteritate comunitar-interguvernamental.

Una dintre marile deziluzii ale CIG '96 a constituit-o abandonarea ideii de a acorda personalitate juridica internationala Uniunii Europene.

Intre inovatiile mai relevante la capitolul principii, putem numi clauzele "solidaritatii politice" sau a "loialitatii statelor fata de PESC" cat si considerarea apararii integritatii Uniunii si a frontierelor sale externe, dar si a mentinerii pacii si securitatii internationale drept "valori comune si interese fundamentale", in conformitate cu principiile Cartei ONU, Actului Final de la Helsinki si Cartei de la Paris.

A fost realizata o ierarhizare si clarificare a instrumentelor cu care opera PESC. Se stabilea, astfel, ca instrumentele PESC sunt:

principiile;

orientarile generale;

strategiile comune.

Acestea formau impreuna "cadrul de cooperare sistematica a statelor membre". Se mentinea unanimitatea pentru deciziile importante, dar se atenua efectul acesteia prin adaugarea posibilitatii "abtinerii constructive". Se excludea trecerea generalizata la cooperarea consolidata in cazul Pilierului II. Pentru actiunile, pozitiile si deciziile care se bazau pe o strategie comuna se putea, insa, utiliza majoritatea calificata ori de cate ori nu existau state membre ce s-ar fi putut opune acestei modalitati de vot[24].

In scopul "personalizarii" PESC cat si al realizarii unei "coordonari operative a acesteia", se prevedea ca Secretarul General al Consiliului sa indeplineasca si functia de "Inalt Reprezentant al UE pentru PESC" (Mister PESC).

Interesanta si de viitor era decizia cu privire la crearea "Unitatii de Planificare si Alerta Rapida", prevazuta intr-o Declaratie anexa la Actul Final. Aceasta unitate urma a fi formata din reprezentanti ai Comisiei, Consiliului, statelor membre si UEO.

In legatura cu politica de aparare, UE se angaja sa stranga relatiile cu UEO si admitea ca aceasta organizatie facea parte din "planurile sale de dezvoltare a unor capacitati de aparare operative care sa nu afecteze politica de securitate si aparare a unor state membre sau obligatiile lor specifice'[25]. Asupra reformei PESC a se vedea "Raportul Grupului de Reflectie", Secretariatul General al Consiliului Uniunii, Bruxelles, 5 decembrie 1995 unde se considera ca CIG trebuia sa gaseasca mijloacele de a dota Uniunea cu o mai mare capacitate de actiune externa, in spiritul loialitatii si solidaritatii reciproce. UE trebuia sa devina capabila sa-si identifice interesele, sa decida linia sa de actiune si sa o execute de o forma eficace. Extinderea putea pune in dificultate aceste obiective, dar - in acelasi timp - putea sa grabeasca aparitia unei "adevarate PESC". Aceasta obliga Uniunea sa poata analiza si pregati in comun actiunea sa externa. In acest scop, se propunea crearea unei "Unitati de Planificare si Analiza a PESC". Respectiva entitate trebuia sa fie responsabila in fata Consiliului. Membri ei se recrutau din sanul Secretariatului General al Consiliului, Statelor membre si Comisiei. Se aprecia ca Unitatea trebuia sa functioneze in cadrul institutional comunitar. Se sugera ca seful acestei Unitati, ale carei atributii puteau fi unificate cu cele ale Secretarului General al UEO - in cazul unor evolutii in acest sens ale UEO - sa fie chiar Secretarul General al Consiliului. Se reclama, de asemenea, capacitate de decizie comuna. In acest sens, se propunea revizuirea procedurilor decizionale si de finantare astfel incat sa se realizeze adaptarea acestora la "natura" politicii externe si de securitate comuna a UE. Trebuia realizata concilierea dintre respectarea suveranitatii statelor membre si solidaritatea diplomatica si politica a acestora. Trebuia analizata posibilitatea unor formule flexibile in acest domeniu care sa nu impiedice adoptarea unor "decizii de grup" de catre statele membre ce le-ar fi considerat necesare. In acest caz, trebuia analizat modul in care respectivele decizii ar putea deveni efective, nefiind ale Uniunii in ansamblul sau. Existau opinii in favoarea extinderii majoritatii calificate la PESC cat si in favoarea extinderii rolului consultativ al PE. Sigur era ca Uniunea avea nevoie de o vizibilitate mai mare in privinta actiunilor sale externe daca dorea sa "acompanieze" statutul ei de mare putere economica cu cel de mare putere politica. Au fost examinate diferite optiuni pentru ca Uniunea sa poata "vorbi cu o singura voce". S-a stabilit, pana la urma, figura Inaltului Reprezentant pentru Politica Externa si de Securitate (Mister PESC), ceea ce dota Uniunea cu "un chip" si "o voce". Respectiva persoana (Javier Solana, in actualitate) era desemnata de catre Consiliul European si isi desfasura activitatea sub mandatul Consiliului. S-a stabilit necesitatea unei cooperari structurate intre Consiliu, Presedintia acestuia si Comisie astfel incat diferitele componente ale dimensiunii externe ale Uniunii sa functioneze ca un tot unitar. Rolul politic superior al Uniunii in lume trebuia sa fie coerent cu proiectia economica externa a acesteia (Uniunea era deja primul partener comercial al regiunilor puternic industrializate, dar si primul donator mondial). UE trebuia sa gaseasca mijloacele ca PESC sa fie:

vizibila pentru cetatenii sai si pentru lumea intreaga;

reprezentativa pentru statele membre;

coerenta prin continuitate si globalitate.

In sectorul politicii comunitare de securitate si aparare, Uniunea Europeana recurgea la structurile Uniunii Europene Occidentale. UEO era considerata ca un element integrant al dezvoltarii UE. UEO trebuia sa elaboreze si execute deciziile si actiunile UE referitoare la politica de aparare. Intr-o declaratie specifica asupra rolului UEO si a relatiilor sale cu UE si NATO, cele noua state membre ale UEO, pe de o parte, si UE, pe de alta, au stabilit un program de cooperare pentru viitor. Aici se afirma ca UEO se va transforma, pas cu pas, in elementul apararii UE si va intari, astfel, pilierul european al NATO. Din cauza faptului ca, pentru statele membre, problema apararii si a securitatii va continua sa constitutie un sector politic foarte sensibil, aceste masuri si decizii continuau sa se adopte prin unanimitate. Fara indoiala, politica comunitara de securitate nu insemna inca o politica de aparare comuna. De aceea, trebuia cautata, pe termen lung, formalizarea unei politici comune de aparare care sa poata conduce, la un anume moment, spre o aparare comuna. Multiplele provocari determinate de situatia internationala in materie de securitate, reclamau un raspuns european eficace si coerent, bazat pe conceptul global de securitate. Se considera ca UE ar putea continua examinarea dezvoltarii unei "identitati europene in sectoarele securitatii si apararii". Aceasta dezvoltare trebuia realizata in conformitate cu obiectivele Tratatului de la Maastricht, in care se prevedea ca PESC includea aspectele referitoare la securitatea comuna, inclusiv posibilitatea definirii unei politici comune de aparare care sa duca, eventual, la o aparare comuna. Membrii comunitari ai NATO considerau ca respectivele evolutii trebuiau sa intareasca pilierul european al NATO si Relatia Transatlantica. In opinia acestora, NATO continua sa reprezinte garantia securitatii si apararii colective a Europei. De asemenea, trebuia garantat dreptul statelor nemembre ale NATO, dar membre ale UE de a adopta propriile decizii in domeniul apararii. Statele membre considerau, in majoritatea lor, ca Uniunea ar trebui sa-si dezvolte capacitatile operative, sa promoveze o cooperare europeana mai stransa in materie de fabricare a armamentului si sa garanteze o mai mare coerenta intre aspectele militare si cele politice, umanitare si economice in cazul gestionarii europene a crizelor. Plecand de la aceasta baza, tot mai multe state membre UE doreau intarirea relatiei dintre UE si UEO, inteleasa ca parte integranta in dezvoltarea Uniunii. Optiunile cu care s-a operat in acest sens, erau:

asociere intarita intre UE si UEO, mentinandu-se autonomia formala a UEO;

stabilirea de relatii juridice si politice obligatorii care sa permita ca UE sa-si asume un rol de conducere in UEO in vederea desfasurarii operatiunilor de implementare sau/si mentinere a pacii cat si a celor de gestiune a crizelor (Misiunile Petersberg);

incorporarea in Tratate a UEO;

incorporarea progresiva a UEO in UE fie prin fuzionarea completa a UE cu UEO, fie prin stimularea convergentei UE/UEO, UEO transformandu-se intr-un organ executiv al UE in chestiuni operative si militare. In cazul unei fuziuni a celor doua organizatii internationale regionale, Tratatul nu ar fi continut - in "corpul" sau, ori intr-un Protocol anexa - doar misiuni de tip Petersberg, ci si un angajament de aparare colectiva. S-a avansat chiar ideea includerii, intr-o revizuire ulterioara a Tratatului, a clauzei asistentei reciproce in scopul apararii frontierelor externe ale UE .

Toate acestea erau realizabile doar prin acordul statelor si popoarelor europene deoarece Europa si democratia erau inseparabile. Pana acum intreaga constructie europeana s-a realizat prin acordul comun al guvernelor statelor membre, ratificarea acestora de catre parlamentele acestor state si cu sprijinul respectivelor lor popoare.

Regimul relatiilor economice internationale a experimentat o usoara variatie prin adaugarea la art. 133 TCE (fost art. 113), referitor la politica comerciala comuna, a unui paragraf prevazand capacitatea Comunitatii de a negocia si incheia, prin unanimitate, acorduri internationale in domeniul serviciilor si ale proprietatii intelectuale.

Parlamentul European nu participa, insa, la incheierea acestor acorduri, deci controlul democratic al cetatenilor avea unele limite.

4. TRATATUL DE LA NISA. MODIFICARI SI PRECIZARI PESC SI PESA

Prin Tratatul de la Nisa[27] se fac urmatoarele modificari si precizari:

Articolul 17 TUE

Politica Externa si de Securitate Comuna cuprinde toate aspectele referitoare la securitatea Uniunii, incluzand definirea progresiva a unei politici de aparare comuna ce putea conduce la o aparare comuna, daca astfel decidea Consiliul European.

In acest caz, Consiliul European recomanda statelor membre adoptarea respectivei decizii in conformitate cu normele lor constitutionale. Politica Uniunii in sensul acestui articol nu afecta caracterul specific al politicii de securitate si aparare a diferitelor state membre si respecta obligatiile decurgand din Tratatul Atlanticului de Nord pentru acele state care considerau ca apararea lor comuna se realiza mai bine prin NATO.

Definirea progresiva a unei politici de aparare comuna urma a fi sprijinita, in masura in care statele membre o vor considera necesara, prin cooperarea acestora in sectorul producerii de armament.

Aspectele la care se refereau articolul 17 includeau misiunile umanitare si de salvare, cele de mentinere a pacii si de gestionare a crizelor, cat si cele de restabilire a pacii.

Deciziile avand repercusiuni asupra domeniului apararii la care se referea respectivul articol se adoptau fara a afecta politicile si obligatiile la care se referea paragraful 1, alineatul 2.

Articolul 17 nu constituia un obstacol pentru dezvoltarea unei cooperari intarite intre doua sau mai multe state la nivel bilateral, in cadrul UEO sau a Aliantei Atlantice in masura in care aceasta cooperare nu contravenea celor prevazute in repectivul Titlu.

In vederea promovarii obiectivelor definite in art. 17, dispozitiile acestuia erau revizuite de acord cu art. 48.

Articolul 23 TUE: Numirea Reprezentantului Special PESC

La paragraful doi al art. 23, se adauga "numirea/prin majoritate calificata/ a unui Reprezentant Special in conformitate cu articolul 18, paragraful 5".

Articolul 24 TUE: Incheierea de acorduri internationale in sectoarele PESC/JAI pentru care se reclama majoritate calificata in adoptarea deciziilor sau a masurilor interne

Cand pentru a aplica acest articol era necesara incheierea unui acord cu unul sau mai multe state sau organizatii internationale, Consiliul autoriza Presedintia, asistata dupa caz de catre Comisie, sa angajeze negocieri in acest sens.

Respectivele acorduri se incheiau de catre Consiliu pe baza unei recomandari a Presedintiei.

Consiliul decidea prin unanimitate, atunci cand acordul se referea la o chestiune pentru care unanimitatea era stabilita ca metoda de adoptare a deciziei.

Atunci cand acordul era anvizajat pentru a pune in opera o actiune comuna sau o pozitie comuna, Consiliul decidea prin majoritate calificata conform art. 23, paragraful 2.

Dispozitiile articolului 24 nu erau aplicabile Titlului VI[28].

Nici un acord nu putea fi angajant pentru un stat membru al carui reprezentant in Consiliu declara ca trebuia sa se conformeze exigentelor constitutionale proprii, caz in care restul membrilor Consiliului puteau decide aplicarea provizorie a acordului.

Acordurile incheiate conform conditiilor fixate de articolul 24 angajau institutiile Uniunii.

Articolul 25 TUE:

Se adaugau urmatoarele doua paragrafe:

Comitetul[29] exercita, sub responsabilitatea Consiliului, controlul politic si stabilea directia strategica a operatiunilor de gestionare a crizelor;

Consiliul autoriza acest Comitet sa ia deciziile adecvate referitoare la exercitarea controlului politic si a directiei strategice a operatiunilor[30], fara a afecta cele prevazute la art. 47.

Declaratia anexa la Actul Final al Conferintei Interguvernamentale, referitoare la Politica Europeana de Securitate si Aparare

Conform textelor aprobate de catre Consiliul European de la Nisa referitoare la Politica Europeana de Securitate si Aparare, obiectivul Uniunii era acela de a o face operationala cat mai repede cu putinta.

O decizie in acest sens urma a fi luata de catre Consiliul European in cursul anului 2001 si cel mai tarziu de catre Consiliul European de la Laeken/Bruxelles pe baza dispozitiilor existente in Tratat. Ratificarea Tratatului revizuit nu constituia o preconditie in acest sens.

5. TRATATUL PRIVIND INSTITUIREA UNEI CONSTITUTII PENTRU EUROPA. VIITORUL PESC SI PESA

5.1. Conventia privind viitorul Europei si PESC

Politica externa era una din temele cele mai sensibile ale Conventiei find lasata, ca si reforma institutionala, pentru ultima etapa a lucrarilor. Este adevarat ca si razboiul din Irak a dus la aceasta situatie, insa oricum ar fi fost, tot spre sfarsit s-ar fi dezbatut.

Se poate spune ca, in linii generale, se reclama "more Europe" in politica externa si de securitate comuna cat si in cea de aparare, asa cum s-a putut observa in dezbaterile Conventiei, dar si la nivelul opiniei exprimata de cetatenii europeni[31]. Parea, de asemenea, evident ca urma sa asistam:

la reforme serioase care modificau PESC din temelii, in interactiunea sa cu reformele din alte sectoare, parte a reformei globale a UE;

sau, sa nu existe vointa politica necesara si, deci, sa nu se realizeze - inca o data - nimic (sau, mai nimic) in acest sector.

Lucrarile Conventiei au scos in evidenta o serie de intrebari referitoare la viitorul politicii externe europene. Cea mai relevanta dintre acestea, era cea formulata in Declaratia de la Laeken:

ce trebuie sa facem pentru a transforma Uniunea intr-un factor de stabilitate si model pentru noua lume multipolara?[32]

Era vorba despre o intrebare-cheie al carei raspuns reclama din partea Uniunii o politica responsabila vis-à-vis de soarta lumii.

Prin aceasta intrebare retorica (si altele asemanatoare), Declaratia de la Laeken exprima opinia semnatarilor sai, statele membre UE, asupra finalitatii si misiunii UE:

Europa trebuia sa-si asume responsabilitati in gestionarea lumii globalizate.

Astfel, conform Laeken:

misiunea externa a UE era aceea de a juca un rol important in societatea internationala globalizata;

iar, finalitatea actiunii externe europene o constituia instaurarea unei ordini mondiale alternative la cea existenta si care sa-si gaseasca "modelul" in cel european, adica cel al societatii de bunastare, pace, convietuire pasnica, solidaritatii;

in fine, acest model social, trebuia sa "imprumute" si "viziunea" UE asupra relatiilor internationale.

In fond, obiectivul politic al UE in secolul XXI trebuia reactualizat, trecandu-se de la cel al asigurarii pacii si bunastarii intre europeni, la cel al participarii la gestionarea lumii globale[33].

In continuare, Declaratia de la Laeken ridica o serie de intrebari referitoare la consolidarea si imbunatatirea politicii externe comune in totalitatea sa, intelegand faptul ca reforma acesteia nu este decat parte a intregului fara de care UE nu poate ajunge la finalitatea ultima:

construirea unei organizatii politice puternice ce promova in interiorul sau un model politic si economico-social propriu si in exterior o politica globala si responsabila.

Intrebarile la care ne refeream, erau urmatoarele:

cum sa se formuleze o politica externa comuna si o politica de aparare mai coerente?

trebuie reactualizate misiunile Petersberg?

cum sa-si imbunatateasca Uniunea stabilirea obiectivelor si a prioritatilor avand in acelasi timp garantia ca le va si executa in mod adecvat?

cum sa creasca coerenta politicii externe europene?

cum sa se perfectioneze cooperarea intre Inaltul Reprezentant pentru PESC si Comisarul de Relatii Externe?

trebuie intarita reprezentarea Uniunii in forurile internationale?

trebuie sau nu pastrata divizarea Uniunii pe pilieri?

De la inceput a fost clar ca se dorea ca Uniunea sa joace un rol mai important pe scena internationala. Apoi, a aparut ideea reformei instrumentelor si procedurilor actiunii externe astfel incat Uniunea sa si fie capabila sa desfasoare acest nou rol pe scena mondiala.

In consecinta, a fost decisa crearea a doua Grupuri de Lucru pentru Actiunea Externa, unul general[34] si altul specific apararii .

Trebuie aratat ca mandatul primului Grup de Lucru era mai redus decat se stabilise la Laeken, activitatea sa urmand a se referi, in principal, la coerenta si eficicacitatea PESC.

De aceea, intrebarile la care Grupul de Lucru urma a raspunde, erau urmatoarele:

cum se definesc interesele Uniunii?

cum se asigura coerenta actiunii externe a Uniunii, coordonand toate instrumentele de care dispune[36]?

ce trebuie facut ca procesul decizional sa permita Uniunii extinse o actiune rapida si eficace pe scena internationala?

in ce masura recurgerea la metoda comunitara s-ar putea extinde si asupra altor sectoare in vederea cresterii eficacitatii UE?

cum se poate flexibiliza regula unanimitatii?

ce lectii se pot extrage din experienta dobandita prin crearea functiei de Inalt Reprezentant al UE pentru PESC?

ce se poate face pentru ca  Mister PESC  sa dispuna de resursele necesare, inclusiv cele financiare?

ce modificari ale dispozitiilor referitoare la reprezentarea externa a Uniunii ar putea mari influenta ei in plan international?

cum s-ar putea realiza o mai mare sinergie intre activitatea diplomatica a UE si a statelor membre?

Insistam asupra ideii ca, mandatul Grupului a redus din ambitiile dezbaterii initiate de la Laeken deplasand dezbaterea intr-o logica mai degraba tehnicista, preocupata de eficienta, dintr-una politica, chiar constitutionala cum parea la momentul Laeken. Pentru a intelege cele de mai sus si, deci, ambitiile dezbaterii initiate la Laeken[37], trebuie sa ne referim la modelele, instrumentele si procedurile de care avea nevoie Europa daca dorea cu adevarat sa se lanseze cu succes in operatiunea de gestionarea a Planetei.

In acest sens, credem ca trebuie sa raspundem la urmatoarele intrebari:

principii implicite sau explicite de politica externa europeana?

model federal sau interguvernamental ?

Actiune Externa sau Politica Externa?

apararea interesului national sau o politica responsabila la scara planetara?

Europa, putere militara sau civila?

diplomatie comuna sau reprezentare interguvernamentala?

una sau mai multe viteze?

guvern european sau gestiune tehnica ?

 eficacitate ,  unitate  si  coerenta , solutii politice sau solutii tehnice ?

are Europa limite ?

5.2. Principiile PESC

Analizand Politica externa comuna, actiunile UE din ultima decada si mandatul Laeken, se anticipa o prezenta mai activa a Uniunii pe scena internationala conforma cu modul ei de a intelege relatiile internationale.

Caracteristicile conceptiei europene de politica externa sunt, in opinia noastra, urmatoarele:

extrapolarea valorilor Uniunii spre exterior prin promovarea si apararea pacii, democratiei si a drepturilor omului, asa cum apar acestea in Carta Drepturilor Fundamentale ale UE;

implicarea UE in edificarea unei societati internationale democratice bazate pe drept, cu convingerea ca acesta este singurul in masura sa limiteze actiunea arbitrara a statelor si sa asigure bazele oricarui proiect international de pace si stabilitate;

adoptarea "cooperarii" ca unic mod de actiune si gestionare a problemelor internationale si refuzul "impunerii" ca model de comportament in relatiile internationale;

utilizarea cadrului oferit de cooperarea multilaterala in relatiile internationale;

extinderea spre exterior a modelului economic si social al Uniunii data fiind eficacitatea sa in promovarea unui sistem competitiv si solidar in egala masura, un sistem in care "societatea" ramane prioritara in raportul sau cu "piata" si "statul". Acest tip de "Dimensiune externa a modelului social" trebuie sa inspire toate actiunile destinate luptei impotriva saraciei si excluderii sociale, dar si pe cele destinate definirii politicii europene de imigratie;

utilizarea puterii doar ca un factor de stabilitate in lume.

O politica externa comuna avand aceste caracteristici ar demonstra ca exista, la nivelul tuturor statelor membre, o idee comuna de relatii internationale ce:

corespunde modelului social european;

raspunde valorilor si intereselor comune;

dar si unei viziuni unice asupra lumii.

Toate aceste consideratii au fost acceptate drept Concluzii ale Grupului de Lucru fiind preluate ca atare si de catre Prezidiu, ceea ce urma a se decide fiind doar daca respectivele principii si obiective urmau a se include la nivelul constitutional sau treceau in partea a II-a. Ceea ce se dorea, era ca obiectivele Actiunii Externe sa nu fie prezente doar in partea a II-a a Constitutiei, care cuprindea, intre alte politici, si pe cea denumita "Actiunea Externa Europeana", ci si in prima parte, Art. 3, unde ar fi aparut ca unul dintre obiectivele Uniunii. In acest sens, Art. 3.4.[38] spunea ca:

"aparand independenta si interesele Europei, Uniunea va incerca sa-si promoveze valorile in restul lumii. Va contribui la dezvoltarea sustenabila a planetei, eradicarea saraciei si protejarea copiilor, solidaritatea si respectul reciproc intre popoare, observarea si monitorizarea stricta a angajamentelor juridice internationale si a pacii intre state".

De asemenea, o dimensiune externa fara echivoc cuprindea si art. 3.1[39] care spunea ca:

"obiectivul UE este promovarea pacii, a valorilor sale si a bunastarii popoarelor Uniunii".

Ca o prima concluzie, putem afirma ca prezenta principiilor PESC in prima parte consacra caracterul constitutional al acestora. Cum se poate observa, in respectiva formulare se regasesc, in mare masura, caracteristicile actiunii externe ale Uniunii asa cum le-am stabilit anterior[40]. Vorbind despre asta, Hazel Smith spunea ca in pofida faptului ca uneori inca domina interesele, ca norma generala putem vorbi despre o politica externa etica ca urmare a presiunilor exercitate de catre societatea civila . Vorbim, evident, in special despre angajamentul european de promovare a pacii si a valorilor proprii, de gestionare a lumii globalizate, de promovare a unor relatii internationale juste si de stimulare a intelegerii si dialogului drept cadru unic de dezvoltare a relatiilor dintre state. Este vorba, in mare masura, de ceea ce defineam ca fiind o "politica ce-si asuma responsabilitatea la nivel mondial".

In acelasi sens, art. 1 al cele de-a II-a parti - dedicata actiunii externe - reunea si dezvolta cu si mai multe detalii principiile si valorile acesteia, adica elementele de inspiratie ale actiunii externe a Uniunii[42]. Trebuie aratat ca acest articol reproducea practic principiile si obiectivele actiunii externe asa cum fusesera acestea redactate de catre Grupul de Lucru VII in Raportul sau final.

Astfel, in primul paragraf se arata ca actiunea Uniunii Europene se va baza pe principiile care au dus la crearea sa. Se insista asupra extrapolarii valorilor europene "spre lume": democratie, drepturi fundamentale, stat de drept, demnitate umana, egalitate si solidaritate, toate acestea intelese ca idei ce au "ghidat" permanent constructia europeana.

La acestea se adaugau principiile specifice de actiune externa, precum respectarea dreptului international in conformitate cu Carta Natiunilor Unite, stabilirea de relatii si asocieri cu statele sau grupurile de state ce impartaseau aceleasi valori si stimularea solutiilor multilaterale in problemele internationale, de preferinta in cadrul oferit de Natiunile Unite.

In cel de-al doilea paragraf, se reuneau explicit obiectivele actiunii externe europene. Era vorba despre unele noutati fata de art. 11 al TUE[43], in sensul ca noul Tratat isi asuma acquis-ul consolidat al obiectivelor europene de relatii internationale (punctele a,b,c), dar se si introduceau unele modificari importante (precum substituirea expresiei "comune" cu "Uniune") referitor la valorile si interesele UE. Aceasta demonstra ca se dorea cu adevarat intarirea "dimensiunii Uniunii" in detrimentul "actiunii comune" a statelor membre. Alta modificare importanta era cea de la punctul b, referitoare la sprijinul si consolidarea democratiei, unde se adauga la statul de drept, drepturile omului si dreptul international .

Urmatoarele puncte (d-h) erau total noi, ele neexistand in Tratatul UE, si conform acestora Europa trebuia sa dezvolte o politica mondiala responsabila. Elementele unei asemenea politici erau:

stimularea dezvoltarii economice sustenabile a tarilor in curs de dezvoltare, in general si, in special, eradicarea saraciei;

stimularea integrarii tuturor tarilor in economia mondiala, inclusiv prin abolirea restrictiilor existente in comertul international[45];

exprimarea explicita a angajamentul UE fata de protectia mediului si a resurselor naturale internationale, ca si a celui fata de dezvoltarea sustenabila a planetei, ajutorarea populatiilor ce se confrunta cu catastrofe naturale sau produse de om;

respectarea angajamentului european de a sprijini sistemul international bazat pe cooperarea multilaterala si buna guvernare[46].

Ca expresie a vointei politice de a face ca aceste obiective sa nu ramana doar intentii, Conventia a dezbatut posibilitatea introducerii unor noi atributii in "baza juridica" a Uniunii, ceea ce ar fi facut posibila si obligatorie materializarea respectivelor obiective. In acest sens a fost introdus art. 29 din partea a doua, care permite Uniunii sa acorde ajutor financiar pentru echilibrarea balantei de plati a statelor terte atunci cand se reclama o actiune urgenta. De asemenea, s-a creat baza juridica pentru ca Uniunea sa poata acorda mai rapid ajutorul umanitar de urgenta prin separarea acestuia de ajutorul pentru dezvoltare, plecand de la constatarea ca are particularitati ce nu au de-a face nici cu conditionarile politice, nici cu cele de alta categorie precum in cazul celui pentru dezvoltare.

Au existat, desigur, si propuneri care nu au fost acceptate precum cea de a introduce, in primul articol al celei de-a doua parti, a unei prevederi ce reclama coerenta intre obiectivele de politica externa si efectele externe ale politicilor interne. Daca o asemenea prevedere ar fi fost introdusa ar fi derivat obligatia de a elabora politici interne avand mereu in vedere efectele lor externe, ceea ce s-a considerat ca imposibil de asumat in acest moment. Un exemplu simplu ne arata ca, o asemenea prevedere, ar fi obligat UE sa renunte la Politica Agrcola Comuna, deoarece aplicarea ei interna - benefica - ar fi fost injusta conform noilor principii ale comertului mondial.

Prin toate aceste propuneri de principii si obiective de politica externa se demonstra vointa de schimbare a sistemului international in vederea edificarii unei lumi globalizate guvernabile la nivel mondial.

Daca ar fi sa comparam actualele obiective de politica externa existente in Tratatul UE cu propunerile Conventiei, percepem un salt urias exprimat de trecerea de la o conceptie de politica externa bazata strict pe interesul comun, la o formula explicita de politica internationala prin care UE depaseste acest interes egoist si isi asuma responsabilitati la nivel mondial.

5.3. "Actiunea externa" versus "Politica externa"

In propunerile facute Conventiei, dezbaterile din Plen, anteproiectul de Tratat, Raportul Grupului VII si Propunerea Prezidiului, termenul utilizat a fost cel de "Actiune Externa". Tehnic vorbind, era diferit de cele utilizate la Laeken, care erau "politica externa" sau "politica externa comuna"[47].

De ce este importanta distinctia dintre "actiunea externa" si "politica externa"? Pentru ca "actiunea externa" este "mai putin" decat "politica externa", ceea ce ne permite sa afirmam ca, la prima vedere, in raport cu Laeken, Conventia facea un pas inapoi.

In opinia noastra, notiunea de "actiune externa" in afara de a fi mai putin riguroasa, este mai neutra si mai putin ambitioasa ca aceea de "politica", aceasta din urma implicand existenta unei filosofii, a unor obiective generale si specifice, a unor instrumente, a unui buget si unui anume grad de coerenta si programare. "Actiunea", in schimb poate fi un simplu raspuns la un eveniment punctual, fara a avea caracter de programare, unitate, coerenta. Cele doua nu pot fi considerate sinonime, diferenta fiind de ordin calitativ.

Revendicarea istorica a federalistilor era ca Politica Externa Comuna sa fie asemanatoare cu cea Agricola Comuna si asta era si ceea ce solicita PE in Rezolutia asupra Competentelor, dar si Comisia in documentul din mai 2002[48].

In propunerea de Constitutie facuta de catre Comisia Europeana, de pilda, termenul utilizat era cel de "politica de relatii externe". Desigur, avand in vedere ca incorporarea cuvantului "politica" reprezenta un salt serios atat pentru cea externa, dar mai ales pentru cea de aparare, se putea stabili si un sistem gradual, de faze, "pasarele" sau perioade tranzitorii, asa cum, de altfel, prevedea si proiectul de Tratat al Uniunii aprobat de PE in anul 1984. Insasi Comisia Europeana, in cele doua propuneri ale sale, considera aplicarea metodei comunitare - deplina initiativa legislativa a Comisiei si decizia Consiliului/PE - la politica externa si de securitate comuna fiind posibila doar gradual, progresiv, pe etape[49]. Alain Lamassoure, la randul sau, propunea stabilirea unei politici externe si atribuirea de competente proprii Uniunii printr-o metoda etapizata . Dar ce facem, pentru ca existau si opinii precum cea a lui Hazel Smith care afirma ca UE are deja o politica externa comparabila cu cea a statelor, chiar daca diferita, argumentandu-si afirmatia pe existenta rezultatelor acesteia si a unei conceptii unice de aplicare. Daca ea exista, era de asteptat sa se profite de noul Tratat pentru a fi dezvoltata prin stabilirea instrumentelor care sa permita depasirea actualelor limitari si bariere .

De la inceput exista un consens asupra necesitatii de a regulariza la un loc, in partea a doua dedicata politicilor si actiunilor UE, toate instrumentele actiunii externe, ceea ce - se considera - ar fi intarit unitatea acesteia. Aceasta regularizare unitara era posibila in primul rand datorita personalitatii juridice unice a Uniunii si eliminarii pilierilor. Chiar si Comisia Europeana adopta o viziune unitara, doar ca era mai exigenta si mai exhaustiva.

Raportul Grupului de Lucru semnala si el necesitatea "regruparii" tuturor aspectelor si dispozitiilor referitoare la politica externa, chiar daca se mentineau proceduri distincte de elaborare a politicilor si de decizie, in functie de sectorul concret[52]. O asemenea atitudine, permitea intarirea conceptiei globale si unitare a Politicii Externe Comune, in primul rand prin aceea ca toate sectoarele acesteia urmau a avea la baza aceleasi principii si obiective generale de actiune externa.

In aceasta dezbatere "politica externa" versus "actiune externa", ne pronuntam, la nivelul principiilor, pentru politica externa[53].

Referitor la Conventie si la propunerea de Tratat, trebuie aratat ca, chiar daca figureaza expresia "actiune externa", tehnic vorbind era vorba despre "politica externa" pentru ca textul descrie existenta unei conceptii si a unei formulari unitare in podida faptului ca, la momentul realizarii, se face prin instrumente si proceduri diferite. Se poate califica drept "politica" si nu "actiune" si pentru ca este regularizata intr-un Titlu unic ce grupeaza toate dispozitiile in baza unor principii si obiective comune.

Astfel, prin formula adoptata apar unificate toate instrumentele de actiune externa ale Uniunii:

politica externa si de securitate comuna;

politica de securitate si aparare;

politica comerciala, cooperarea pentru dezvoltare;

cooperarea economica, financiara si tehnica cu tari terte;

ajutorul umanitar;

aspectele externe ale politicilor interne;

sanctiunile sau masurile restrictive;

incheierea de acorduri internationale;

relatiile cu organizatiile internationale si terte state;

solidaritatea (noutate absoluta) in cazul unui atac terorist fata de un stat membru.

Nu in ultimul rand, unitatea si caracterul politic al actiunii externe se vedeau si mai mult consolidate de catre alte reformele importante la care asistam, precum :

atribuirea de personalitate juridica unica Uniunii;

renuntarea la pilieri;

crearea unei "Unitati de Actiune Externa" unice prin fuziunea serviciilor de specialitate a Consiliului si Comisiei;

extinderea majoritatii calificate la PESC;

intarirea politicii de aparare.

Prin aceste masuri, asistam la crearea unei actiuni externe unitare ce consolida progresiva configurare a unei autentice politici externe.

Se poate de asemenea aprecia ca exista chiar un inceput de "guvern politic" prin fuziunea functiilor de Comisar de Relatii Externe si Inalt Reprezentant al PESC intr-una singura, aceea de ministru de externe. Acest fapt intarea, indirect, Comisia pentru ca sectoare precum PESC si PESA deveneau astfel "legate" de ea[54] prin intermediul Ministrului de afaceri externe, chiar daca acestea isi pastrau o "larga autonomie", ori inrtarind Comisia se intarea metoda comunitara, iar intarirea acesteia ducea, inevitabil, la comunitarizare. Existau chiar sanse reale ca metoda comunitara - majoritatea calificata - sa devina norma in luarea deciziilor atunci cand era vorba despre o propunere facuta de ministrul de afaceri externe. Iar aceasta, chiar poate fi catalogata ca revolutie in materie de PESC, adica exact acolo unde, traditional, se invoca "interesul national de securitate" ori de cate ori ceva nu era "pe placul" unui sau altuia dintre statele membre.

Altfel spus, putem concluziona ca, atunci cand se utiliza cuvantul "actiune externa" aveam de-a face cu intarirea caracterului sau de "politica externa".

Se poate observa, de asemenea, in art 29 din prima parte, angajamentul ferm ca actiunea externa sa se dezvolte pana ce va "avea caracter integral de politica". In acest sens, se promova ideea caracterului evolutiv al PESC, adica cresterea treptata a solidaritatii, convergentei si vointei politice a statelor. Toate acestea se consolidau, evident, pe masura imbunatatirii institutiilor si procedurilor specifice, existand in aceasta afirmatie, conform lui Marhold, o sustinere a tezelor institutionaliste care spun ca, crearea institutiilor genereaza politici[55].

5.4. "Diplomatie comuna europeana" versus "reprezentare externa interguvernamentala"

Data fiind noua realitate politica europeana, era necesar sa se avanseze spre unitate si vizibilitate in reprezentarea externa a Uniunii si spre o diplomatie comuna europeana, ambele in masura sa reflecte, in relatiile cu tertii pe scena internationala, actualul stadiu de integrare europeana. Pentru a intelege schimbarea, reamintim ca, in momentul actual, reprezentarea externa a Uniunii se caracterizeaza prin bicefalie, consecinta a atribuirii functiilor de reprezentare externa atat Consiliului (Presedintia, Troika, Inaltul Reprezentant pentru PESC), dar si Comisiei (Presedinte si Comisari). Astfel, Comisia are Delegatii in statele terte si la nivelul organizatiilor internationale in scopul reprezentarii Comunitatii Europene in afacerile ce sunt de competenta sa, iar reprezentarea pilierilor interguvernamentali - in special PESC, adica aspectele pur politice ale actiunii externe - se afla in mana statelor membre care le exercita, intr-un sistem de rotatie[56], prin reprezentantele lor diplomatice.

Situatia actuala de reprezentare interguvernamentala fragmentata, prezenta un grav pericol pentru unitatea, vizibilitatea si coerenta de care avea atata nevoie politica externa europeana. Noul PESC putea sprijini Europa in dorinta sa de a desfasura un rol activ in gestionarea lumii globalizate doar daca, asa cum reclama PE cu multi ani in urma, UE avansa spre o Diplomatie Comuna Europeana[57]. Aceasta diplomatie "comuna" si nu "unica", urma a fi formata din serviciile diplomatice ale statelor membre impreuna cu cea comuna europeana, ambele avand competente in executarea politicii externe comune. Pentru ca acest obiectiv sa devina posibil era necesara aparitia unei "culturi diplomatice europene" , care se putea realiza prin formarea de diplomati specializati pe tematica europeana, dar si prin desfasurarea de actiuni comune a diplomatilor din statele membre. Toate acestea permiteau cunoasterea reciproca a diplomatilor nationali si a acestora cu functionarii europeni. Aceste masuri puteau fi facilitate de existenta unei  Scoli Diplomatice Europene .

In ceea ce priveste reprezentarea externa a Uniunii Europene, se avansa serios prin atribuirea de personalitate juridica unica UE si crearea functiei de ministru european de afaceri externe, avand misiuni de reprezentare a Uniunii in fata tertilor si de aplicare a politicii externe a acesteia atat in aspectele sale comunitare cat si in cele interguvernamentale[59].

Atribuirea de personalitate juridica internationala Uniunii, transformarea actualelor Delegatii ale Comisiei in Delegatii ale Uniunii aflate sub autoritatea ministrului de afaceri externe nu erau insa suficiente - vis-à-vis de ambitiile externe ale UE - si trebuiau completate cu o "voce comuna" a Uniunii in organizatiile internationale. Aici, insa, progresele erau mici, reusindu-se doar ca statele sa apere, in institutiile si organizatiile in care sunt prezente, deciziile Uniunii, cat si posibilitatea ca, atunci cand Uniunea are o pozitie comuna asupra unei teme aflate pe ordinea de zi a Consiliului de Securitate al ONU, statele membre reprezentate sa invite ministrul european de afaceri externe pentru a prezenta aceasta pozitie.

Delegatiile Uniunii, in afara faptului ca permiteau sa fie auzita "vocea Europei" pe scena internationala, mareau perceptia cetatenilor UE asupra existentei unei Europe unite, obiectiv stabilit la Laeken si preluat de Conventie. Mai mult, acolo unde statele membre nu aveau reprezentanta diplomatica, aceste Delegatii, daca exista vointa politica in acest sens, puteau prelua reprezentarea diplomatica a acestora si, cum spuneam, ajuta cetatenii comunitari proveniti din respectivele state. In plus, statele membre ce nu ar avea reprezentanta diplomatica in terte state unde insa ar exista Delegatie UE, ar putea detasa la sediul acesteia un diplomat care sa se ocupe de relatiile bilaterale, ceea ce ar reduce costurile si ar intari perceptia in exterior a UE ca unica realitate si unitate politica. In acest context, infiintarea Delegatiilor Uniunii va deveni si mai importanta pentru statele mici, nou venite in UE nereprezentate in diferite parti ale lumii si care, neavand resurse si/sau interes sa deschida ambasade peste tot, ar putea apela la Delegatiile UE[60]. Toate aceste idei vor trebui, probabil, sa mai astepte deoarece desi vorbim de vechi solicitari ale PE, Conventia nu a parut foarte interesata de ele.

Grupul de Lucru "Actiune Externa", constient de importanta pe care o avea problematica reprezentarii externe a Uniunii in economia eficacitatii politicii externe, a manifestat interes fata de institutionalizarea "Diplomatiei Comune Europene", asupra careia s-a si realizat consensul. Astfel, s-a bucurat de aprobarea Grupului de Lucru, ideea crearii unei Scoli Diplomatice Europene si a unui Serviciu Diplomatic al UE, ceea ce constituia deja un pas important spre o Diplomatie Comuna europeana.

Putem spune, deci, ca existau progrese in chestiunea reprezentarii externe europene, dar nu chiar atatea cate pareau posibile la un moment dat.

5. 5. "Putere militara" versus "putere civila"

Whitman considera ca una din caracteristicile politicii externe europene este aceea de a fi diferita de cea a statelor membre, fiind bazata pe interese si valori comune articulate in jurul notiunii de putere civila[61]. Fundamentarea politicii externe europene pe valori si interese comune si caracterul sau civil, se gasesc in Raportul Final al Grupului de Lucru "Actiune Externa". Dezbaterea si controversa legata de dilema putere militara versus putere civila, a devenit importanta in Conventie, mai ales dupa criza din Irak si, ca o consecinta, devenea evidenta o realitate dureroasa:

lipsa importantei militare a Europei in raport cu SUA.

Optiunea europeana dezvoltata incepand cu Summit-ul de la Helsinki si pana la respectivul moment fusese aceea a unei politici de aparare "soft", adica a dezvoltarii unor instrumente militare specifice gestionarii in scopuri umanitare a crizelor, prin dezvoltarea acordurilor Petesberg si avand misiunea de a determina cresterea prezentei in lume a Europei. Fara indoiala ca influenta reala a UE ca putere globala se baza, in realitate, doar pe greutatea specifica in societatea internationala contemporana a unei realitati economico-politice precum UE si se datora comertului sau, politicii de cooperare pentru dezvoltare, dimensiunii externe a modelului sau social si politicilor sale comune.

Notiunea de putere militara presupunea, dimpotriva, ca greutatea si influenta ca actor al societatii internationale, sa depinda de existenta unei forte militare proprii cu efect disuasoriu. Se obisnuieste chiar sa se spuna ca este imposibila o politica externa eficace, fara o politica de aparare puternica, ca succesul politicii externe este dat de aparare, ceea ce nu este intru-totul si adevarat daca se propune ca solutie si regula generala. O politica de aparare oricat de buna ar fi, este zero absolut daca nu exista o buna politica externa, ceea ce ne arata ca politica de aparare nu poate fi mai mult decat un instrument al celei externe.

Existau diferente intre diversele propuneri facute referitor la rolul apararii in UE, solutia majoritatii fiind cea a dezvoltarii UE ca o putere civila, completata cu o clauza de securitate ce includea si asistenta reciproca in caz de razboi. Aceasta a fost, de altfel, si propunerea comuna a axei franco-germane, dar si cea continuta in proiectul de Constitutie al Comisiei. De cealalta parte, se situau tarile neutre si Marea Britanie, care credeau ca o asemenea abordare ar duce la slabirea NATO si deci a relatiei trans-atlantice.

La fel de adevarat era ca trebuia dezvoltata si operationalizata politica de securitate si aparare comuna stabilita la Helsinki in anul 1999, care formal exista inca din anul 2003. Nu era logica abandonarea acestei optiuni, chiar daca trebuia imbunatatita prin incorporarea unor instrumente specifice de aparare cat si a unei politici industriale de armament si tehnologie. Toate acestea nu insemnau si ca UE trebuia sa renunte la caracterul sau de putere civila a societatii internationale globalizate.

Studiul viitorului apararii europene a fost incredintat altui Grup de Lucru, VIII[62], condus de Comisarul Barnier insa, evident, ca respectivul Grup de Lucru a desfasurat o activitate complementara cu cea a Grupului "Actiune Externa", organizandu-se chiar si o Sesiune comuna a celor doua. Pana si Propunerea finala s-a facut in aceeasi zi, 20 decembrie 2002, Grupul de Lucru VIII recomandand, in Raportul Final actualizarea misiunilor Petersberg, imbunatatirea dispozitiilor referitoare la gestionarea crizelor, cresterea flexibilitatii deciziilor si a actiunilor prin abtinerea constructiva si cooperarea intarita, adoptarea unei clauze de solidaritate intre membrii UE in caz de atac terorist, crearea unui organism european de armament si cercetare strategica si atribuirea Inaltului Reprezentant PESC a conducerii si coordonarii activitatilor de aparare.

Recomandarile Grupului VIII reuneau, in general, elementele pricipale ale propunerii comune franco-germana si permiteau dezvoltarea militara a UE mentinand si caracterul sau de putere civila. Se considera chiar ca dimensiunea militara a UE poate intari caracterul sau de putere civila internationala[63]. La randul ei, clauza de solidaritate nu era o clauza propriu-zisa de aparare colectiva si deci nu concura NATO (art, 5) nefiind vorba despre aparare teritoriala, ci de un mijloc de a proteja statele europene de amenintarile teroriste provenind dinspre unitati nonstatale, prin utilizarea tuturor instrumentelor civile si militare de care dispunea UE. Pe de alta parte, era semnificativa propunerea de a se avansa spre o politica europeana de aparare inclusiv prin crearea unui organism european de armament si cercetare strategica. Nu este lipsit de semnificatie ca, dupa 50 de ani de existenta a UE, se trecea, in fine, de la "inarmarea pe furis" a statelor europene, la dezvoltarea unei politici comune in domeniul armamentului.

Daca privim propunerile Prezidiului in materie de aparare, se pot observa, de asemenea, alte noutati precum [64]:

mentinerea caracterului progresiv al definirii politicii europene de securitate si aparare;

stabilirea unei continuitati logice intre aceasta si obiectivul final al apararii comune;

extinderea sferei misiunilor Petersberg spre actiuni comune in materie de dezarmare, de sprijin si asistenta in probleme militare, de prevenire a conflictelor, de sprijin la cererea unui stat tert in lupta impotriva terorismului sau de stabilizare la terminarea unor conflicte[65].

Propunerile contineau, cu spuneam, si ideea crearii unui Organism European de Armament si Cercetare Strategica, organism care sa contribuie la armonizarea capacitatilor de aparare ale statelor membre, dar si la promovarea cercetarii in industria de armament.

Se introducea, de asemenea, o clauza de aparare reciproca, ce putea fi realizata prin acorduri bilaterale intre statele membre, si care consta in transladarea spre Uniune a vechilor angajamente continute in art. 5 al Tratatului de la Bruxelles al UEO. Fata de bilateralismul traditional, se adauga posibilitatea de a se recurge la instrumentele si structurile Uniunii. Se includea, de asemenea, art. X continand clauza de solidaritate a statelor membre in cazul unui atac terorist. La un moment dat, Grupul VIII a prevazut aceasta si in cazul unor catastrofe naturale, dar Prezidiul a considerat ca respectiva speta era deja solutionata prin asa numitele "actiuni de sprijin".

In societatea internationala contemporana un actor influenteaza mai mult prin competitivitatea si prestigiul sau decat prin capacitatea sa de aparare, care este necesara dar nu asigura automat acestuia leadership-ul mondial. In acest sens, exista o relatie directa intre politica de securitate si aparare si apararea intereselor nationale, intre puterea civila si gestiunea lumii globalizate. Interesul national, in anumite ocazii, se poate apara doar prin forta militara, gestiunea lumii globalizate, dimpotriva, reclama, in opinia autorului, o "guvernare" pacifica a acesteia si existenta unor instrumente specifice precum politica comerciala, cooperarea pentru dezvoltare, sau politica tehnologica si de mediu. Este adevarat ca, intr-o anumita masura, pot fi necesare instrumentele militare, dar numai complementare celor anterioare.

Aceasta credem ca este paradigma care a stat la baza deciziilor care s-au luat privind apararea europeana.

5.6. "Limite geografice" versus "limite politice"

Conventia a ridicat si chestiunea limitelor Europei, poate nu intamplator avand in vedere polemica pe care o atragea iminenta initiere a negocierilor de aderare ale UE cu Turcia si posibilitatea ca acest stat sa devina membru al UE.

Europa, la prima vedere, are limite ce nu sunt insa definite de geografia fzica, ci de cea umana, altfel spus limitele Europei sunt reprezentate de valorile comune si viziunea asupra lumii.

Se deduce, logic, faptul ca limitele UE sunt determinate de o serie de norme care trebuie indeplinite pentru a accede la ea[66]. In acest sens, art. 43 stabilea ca pot deveni membri ai UE acele state europene ce indeplinesc criteriile valorice stabilite in art. 2 si care accepta Constitutia. Cea mai mare noutate era ca art. 2, fata de art. 6.1. al Tratatului UE, adauga pe lista la valorilor, demnitatea umana, toleranta, justitia si solidaritatea.

Mai mult decat atat, limitele Europei trebuiau intelese ca "limite ale cooperarii" si nu ale "separarii". In acest sens, se introducea un Titlu nou, IX, dedicat vecinatatii Uniunii prin care se stabilea o "politica de vecinatate"[67] conform careia UE crea relatii privilegiate cu vecinii, in scopul dezvoltarii la granitele sale a unui spatiu de pace, stabilitate si prosperitate, bazat pe cooperare. Aceeasi idee aparea si in art 1 al celei de-a doua parti a Titlului Actiunea Externa, unde se vorbea despre existenta unor "cercuri" alaturate celui al statelor membre, si anume, cercul "vecinilor", adica al statelor ce impartaseau acelasi valori, state cu care UE urma a dezvolta relatii stranse.

In fine, se stabileau relatii de cooperare cu toate celelalte state si organizatii internationale. Altfel spus, se exprima disponibilitatea UE de constituire a unor ample spatii politice de cooperare cu state sau grupuri de state de pe continent sau din afara acestuia ce impartaseau valorile UE, aveau interese similare, o viziune comuna asupra lumii si chiar un model social asemanator, state care, prin situarea lor geografica, nu puteau fi membre UE, dar cu care UE avea legaturi mai stranse decat cu altele. Aici se incadra, de exemplu, propunerea PE de a se constitui un spatiu euro-latino-american ce putea fi aplicat si la spatiul euro-mediteranean[68]. Aceleasi formule de cooperare se puteau aplica acelor state care nu doreau sa devina membre UE, desi erau situate geografic in vecinatatea sa, dar cu care UE avea relatii stranse de cooperare si interese comune, precum este cazul Rusiei sau a altor state din zona CSI sau GUAM.

5.7. Consolidarea coerentei, eficacitatii si vizibilitatii PESC

Grosul dezbaterii din Grupul de Lucru "Actiune Externa" l-a constituit, in principal, problema eficientei si coerentei acesteia, adica chestiunea imbunatatirii actualelor proceduri in scopul unei mai bune definiri si aplicari a Politicii Externe Comune [69].

Plecand de la statu-quo-ul existent privitor la competente si proceduri, Grupul de Lucru a prezentat o serie de recomandari menite a duce la cresterea unitatii, vizibilitatii, eficientei si coerentei intregului actiunii externe europene. Multe dintre aceste recomandari s-au regasit in propunerea Prezidiului.

Astfel, propunerea Prezidiului includea, in art. 1.3, obligativitatea coerentei actiunii externe a Uniunii si conformitatea sa cu obiectivele si principiile stabilite. Am mentionat inainte ca se avea in vedere includerea obligativitatii de a adecva efectele exterioare ale politicii interne cu obiectivele acestui Titlu. Disparea insa obligatia coerentei dintre aspectele comunitare si interguvernamentale ale actiunii externe ale actualului art. 3.2 a Tratatului UE, ca si consecinta a disparitiei pilierilor.

Coerenta dintre institutii si actori se vedea, la randul ei, intarita prin masuri institutionale precum infiintarea functiei de ministru de externe prin fuziunea celei de Inalt Reprezentant pentru PESC cu cea de Comisar de Relatii Externe, dar si prin punerea sub autoritatea sa a unui Serviciu de Politica Externa, rezultat al fuziunii unitatilor specifice din Consiliu si Comisie, pe de o parte, si a Delegatiilor Comisiei Europene in exterior. Cu aceste modificari, aveam deja un cadru institutional cu adevarat unic pentru politica externa, in care disparea separarea anterioara, chiar daca se mentineau unele organisme specifice[70]. Atribuirea personalitatii juridice unice Uniunii si disparitia pilierilor aveau efecte reale asupra eficacitatii actiunii externe europene.

Fara indoiala insa, ca inovatia politica cea mai importanta o constituia crearea functiei de Ministrul al Afacerilor Externe, unic responsabil politic al actiunii externe a UE ce exercita un mandat in doua dimensiuni:

cel de membru al Comisiei si Vicepresedinte al acesteia;

si cel de reprezentant al Consiliului.

Articolul 29.4 atribuia acestui ministru competenta de a realiza - impreuna cu statele membre - politica externa europeana, prin utilizarea deopotriva a mijlocelor specifice existente la nivel national si european[71]. Comentariul Prezidiului specifica faptul ca:

ministrul de externe poate primi un mandat al Consiliului si Consiliului European pentru a putea actiona in acest sens;

Ministrul va apara pozitiile Uniunii si va conduce dialogul cu terte tari si organizatii internationale;

la randul lor, statele membre vor trebui sa respecte si sa indeplineasca deciziile Uniunii utilizand mijloacele lor nationale, adica misiunile diplomatice si reprezentantele pe care le au in fata organizatiilor internationale.

Ministrul de afaceri externe isi desfasura activitatea intr-o dubla dimensiune si de aceea putea formula initiative proprii in materie de PESC, dar se si facea exponentul initiativelor Comisiei in materie de relatii externe. El dirija Unitatea de politica externa si Delegatiile Uniunii, actualele Delegatii ale Comisiei. Ramanea de vazut daca toate acestea vor duce, in viata reala, la integrarea ministrului in Comisie si, deci, comunitarizarea PESC sau dimpotriva era vorba despre "lansarea in apele teritoriale ale Comisiei a unui submarin interguvernamental". In orice caz, inovatia politica de care vorbeam avea meritul de a atribui conducerii Politicii Externe Europene profilul de Inalta Politica[72].

In scopul intaririi eficacitatii actiunii Uniunii in lume erau prevazute si alte reforme referitoare la procedurile decizionale. Astfel, Grupul de Lucru propunea separarea Consiliului Afaceri Externe de Consiliul Afaceri Generale, reluand o idee mai veche si nerealizata de pe vremea Consiliul European de la Sevilla din iunie 2002[73]. Se propunea Prezidiului separarea si se recomanda ca Presedintia Consiliului Afaceri Externe sa fie atribuita Ministrului de externe.

Una dintre modificarile cele mai importante in materie de eficacitate era cea referitoare la stabilirea "normelor" in luarea deciziilor in sanul Consiliului. Chiar daca era evident ca majoritatea calificata nu se putea generaliza[74], evocarea majoritatii calificate in materie de PESC reprezenta in sine o mare victorie a ideii de Uniune si de multilateralitate vis-à-vis de unilateralitatea traditionala a politicii externe a statelor. Ca norma generala se stabilea ca Ministrul de afaceri externe si statele membre aveau initiativa comuna in materie de PESC. Daca initiativa provenea de la ministru, se stabilea ca decizia se adopta prin majoritate calificata. Era insa de prevazut ca, daca nu in majoritatea lor, cel putin in mare parte initiativele vor proveni de la ministrul de externe, ceea ce ne demonstreaza ca extinderea majoritatii calificate in materie de PESC ar putea avea o considerabila dimensiune reala. Se pare ca putem vorbi chiar despre o extrapolare, inclusiv in acest sector traditional de cooperare interguvernamentala, a metodei comunitare conform careia daca o initiativa vine de la Comisie - reprezentantul intereselor generale comunitare - Consiliul decide prin majoritate calificata.

Referitor la eficacitate, propunerea Prezidiului includea si unele articole referitoare la reforma finantarii PESC, in sensul dotarii acesteia cu mijloace "necesare" si "suficiente" pentru a putea raspunde "urgentelor" ce pot aparea datorita contextului international. Se crea, astfel, in cadrul bugetului UE, a unui fond destinat finantarii si pregatirii actiunilor de politica de aparare executate prin mijloace civile. Se propunea, de asemenea, atribuirea de catre Consiliu a unui anume grad de autonomie in gestionarea acestui fond de catre ministrul de externe, ceea ce facea posibila finantarea operatiunilor de maxima urgenta[75].

Reforme precum introducerea personalitatii juridice a Uniunii, disparitia Comunitatilor Europene si a divizarii intregului in pilieri, crearea institutiei ministrului de afaceri externe, contribuiau, impreuna si separat, la indeplinirea unui obiectiv important al UE in plan extern:

imbunatatirea vizibilitatii actiunii externe a Uniunii.

La randul ei, substituirea "Delegatiilor Comisiei" cu "Delegatii ale UE", consecinta a aparitiei personalitatii juridice a Uniunii, ajuta si ea la imbunatatirea:

perceptiei externe a Uniunii, inteleasa, in terte tari, ca o realitate politica unica;

dar si a perceptiei interne a aceste noii realitati politice, inteleasa de catre cetatenii UE ca fiind a unei organizatii politice unice si nu a unor comunitati economice succesive si separate juridic.

Fara a se fi stabilit in amanunt sarcinile acestor Delegatii, putem imagina scenarii in care ele presteaza ajutor si protectie diplomatica in state terte cetatenilor europeni al caror state nu au reprezentante diplomatice.

Vizibilitatea Uniunii se vedea intarita si prin prevederea de a se substitui in sintagma Politica Externa si de Securitate Comuna adjectivul "comun" cu cel de "Uniune" astfel incat sa nu mai vorbim de "decizii comune", ci de "decizii ale Uniunii" si nici de "obiective comune", ci de "obiective ale Uniunii".

Ramanea deschisa insa problema unei anumite bicefalii in materie de PESC intre acest nou ministru de afaceri externe si noul presedinte permanent al Consiliului European, dat fiind faptul ca si acesta urma avea competente de politica si reprezentare externa a UE.

Dupa cum se vede, erau numeroase si relevante reformele ce urmareau cresterea coerentei, eficacitatii si vizibilitatii intregului actiunii externe europene. In orice caz, pe ansamblu, nu era vorba despre o logica "tehnicista", ci de una politica ce permitea introducerea unor importante modificari in configurarea politicii externe a Uniunii, a arhitecturii sale institutionale si a procedurilor decizionale. Ramanea de urmarit aplicarea lor in realitate pentru a vedea daca si produceau efectele scontate.

6. CONCLUZII

Ceea ce parea evident era ca se avansa pe linia unei politici externe intarite si ca aceasta suferea un proces de rationalizare si imbunatatire, ceea ce ne permite sa apreciem ca asistam in materie de PESC la un progres politic si o perfectionare tehnica.

La inceput afirmam ca mandatul initial al Grupului de Lucru se situa sub nivelul propunerilor de la Laeken, mergand pe o logica a eficientei si a coerentei mai mult decat pe una politica, constitutionalizanta. Analizand reforma in totalitatea si integralitatea sa, putem afirma aici si acum ca, pe parcursul acesteia, s-a revenit la logica constitutionala. O asemenea modificare a fost posibila datorita formularii unor principii si obiective de politica externa desosebit de ambitioase ce reflectau dorinta Europei de a avea, in plan extern, o politica participativa si responsabila, de a crea o noua structura de politica externa unificata si de a progresa in constructia unei aparari europene.

Reformele propuse includeau numeroase si importante noutati ce aveau in vedere unitatea, vizibilitatea, eficacitatea si coerenta actiunii externe europene. Intre respectivele noutati, numim:

personalitatea juridica a Uniunii;

disparitia pilierilor;

crearea figurii ministrului de externe, inteles ca punct de uniune a Consiliului si Comisiei si ca sef al intregii administratii europene in materie de politica externa, incluzand Delegatiile UE. Sa nu uitam, de asemenea, ca initiativa sa politica poate duce la generalizarea regulii majoritatii calificate in luarea deciziilor in materie de politica externa si de securitate comuna, cu exceptia apararii, unde se mentine, in orice caz, unanimitatea.

Unele incertitudini existau, desigur, nestiindu-se in ce mod se va face divizarea functiei de reprezentare externa intre Presedintele Consiliului European si ministrul de externe si intre acestia si presedintele Comisiei.

Era insa sigur ca, se creasera si intarisera institutiile si mecanismele PESC, acum urmand a se observa daca se producea si anticipata apropiere a pozitiilor statelor membre astfel incat, progresiv, sa avem o adevarata politica externa comuna, in caz contrar urmand a se distruge si ceea ce se crease.

Fara indoiala, progresul esential s-a realizat in sectorul apararii europene unde aveam multe noutati importante, intre care extinderea misiunilor Petersberg, crearea unui Institut European pentru Armamament, realizarea reformei finantarii PESC, aparitia clauzei de solidaritate in caz de pericol terorist.

Dar cea mai importanta ramane generalizarea cooperarilor intarite, ceea ce permite ca apararea comuna europeana sa se dezvolte in pofida existentei in UE a statelor neutre sau a celor ce doresc participarea la apararea comuna doar in cadrul asigurat de NATO[76].

Chiar daca am exprimat la inceputul capitolului o anume stare de nemultumire fata de reforma acestui sector, putem vorbi totusi despre un progres substantial in politica externa europeana, progres ce face ca, de forma graduala, UE sa vorbeasca cu o "singura voce" in lume si, mai ales, sa si fie ascultata. Politica de aparare a Uniunii va fi mai prezenta, dar va ramane cea a unei Uniuni intelese ca putere civila.

Si nu in ultimul rand, trebuie sa aratam ca statele membre reunite in Conferinta Interguvernamentala pentru adoptarea Tratatului privind instituirea unei Constitutii pentru Europa au aprobat toate aceste propuneri[77].